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Abschnitt 2. Planfeststellungsverfahren (§§ 72–78) in:

Heinrich Amadeus Wolff, Andreas Decker

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), page 904 - 943

Studienkommentar

4. Edition 2018, ISBN print: 978-3-406-71977-6, ISBN online: 978-3-406-73117-4, https://doi.org/10.17104/9783406731174-904

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Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 72 Teil V. 904 Wolff takt wünschen. Ausnahmsweise kann sich die zuständige Behörde unmittelbar an den Betroffenen wenden, wenn der Umweg über die einheitliche Stelle unsinnig wäre; – Pflicht zur Zusammenwirkung und Unterstützung der einheitlichen Stelle gemäß § 71d VwVfG. 4. Allgemeine Verfahrensnormen Weiter kennt der Abschnitt eine Reihe von Normen, die eine verfahrensrechtliche Verbesserung des Dienstleisters ermöglichen sollen. Dazu gehören: – Fristbestimmung gemäß § 71b Abs. 2 VwVfG. Die Norm enthält zwei unterschiedliche Vorschriften. S. 1 enthält eine Zugangsfiktion. Die Norm ist von Bedeutung, wenn Fachgesetze nach Ablauf einer Entscheidungsfrist eine Genehmigungsfiktion vorsehen (vgl. dazu § 42a). Die Norm entspricht dem § 41 Abs. 2 VwVfG. Sie gilt unabhängig von der Art der Übermittlung und daher auch für den Fall der elektronischen Weiterleitung. S. 2 lässt für Fristregelungen zu Lasten des Betroffenen den Eingang bei der einheitlichen Stelle genügen. Wann die Unterlagen bei der zuständigen Stelle eingegangen sind, ist daher unerheblich. – Bei Übermittlung von Verwaltungsakten ins Ausland gilt eine Zugangsfiktion ab einem Monat gemäß § 71b Abs. 6 VwVfG. Die Sondernorm gilt nur für die Übermittlung durch die Post, nicht bei elektronischer Übermittlung. Nach S. 2 gilt § 41 Abs. 2 S. 3 VwVfG analog mit der Folge, dass die Monatsfiktion nicht eingreift, wenn der Verwaltungsakt nachweislich nicht oder später zugegangen ist. Im Streitfall muss die Behörde den Zugang beweisen. – Weiter wird das elektronische Verfahren als ein potentielles Verfahren statuiert (§ 71e VwVfG). Die Entscheidung obliegt dem Antragsteller oder Anzeigepflichtigen. Wegen des § 71e müssen alle betroffenen Stellen eine elektronische Verfahrensabwicklung anbieten. Die Qualität und Ausgestaltung des Verfahrens richtet sich nach § 3a VwVfG. Weder die einheitliche Stelle noch die zuständige Behörde können von sich aus das elektronische Verfahren wählen. Abschnitt 2. Planfeststellungsverfahren § 72 § 72 Anwendung der Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren (1) Ist ein Planfeststellungsverfahren durch Rechtsvorschrift angeordnet, so gelten hierfür die §§ 73 bis 78 und, soweit sich aus ihnen nichts Abweichendes ergibt, die übrigen Vorschriften dieses Gesetzes; die §§ 51 und 71a bis 71e sind nicht anzuwenden, § 29 ist mit der Maßgabe anzuwenden, dass Akteneinsicht nach pflichtgemäßem Ermessen zu gewähren ist. (2) 1Die Mitteilung nach § 17 Abs. 2 Satz 2 und die Aufforderung nach § 17 Abs. 4 Satz 2 sind im Planfeststellungsverfahren öffentlich bekannt zu machen. 2Die öffentliche Bekanntmachung wird dadurch bewirkt, dass die Behörde die Mitteilung oder die Aufforderung in ihrem amtlichen Veröffentlichungsblatt und außerdem in örtlichen Tageszeitungen, die in dem Bereich verbreitet sind, in dem sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird, bekannt macht. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet im zweiten juristischen Staatsexamen (**) und im ersten juristischen Staatsexamen nur in Berl., Bre., HH., M-V., Nied., S-H., Saarl. Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 72 VwVfG Wolff 905 Gliederung der Erläuterungen Rn. A. Überblick ..................................................................................................................... 1 I. Allgemeines ............................................................................................................. 1 1. Inhalt des Abschnitts ............................................................................................ 1 2. Bedeutung des Planfeststellungsverfahrens ............................................................ 4 a) Begriff ............................................................................................................. 4 b) Zuordnung der planerischen Freiheit ............................................................... 5 c) Gemeinnützige und privatnützige Planfeststellung ........................................... 8 d) Abgrenzung zu den anderen Genehmigungsverfahren ..................................... 9 II. Die Planung ............................................................................................................ 10 1. Die Planung als Aufgabenart ................................................................................ 10 2. Die Planung als rechtliche Kategorie .................................................................... 12 3. Die Handlungsformen der Pläne .......................................................................... 15 a) Allgemein ....................................................................................................... 15 b) Erscheinungsformen ........................................................................................ 16 4. Rechtmäßigkeitsanforderungen eines Plans im Überblick .................................... 18 B. Erläuterungen ............................................................................................................... 19 A. Überblick I. Allgemeines 1. Inhalt des Abschnitts §§ 72–78 VwVfG regeln das Planfeststellungsverfahren. Dieses ist ein förmliches Verfahren mit dem Zweck, einen Plan festzustellen, d. h. ihm Rechtswirksamkeit zukommen zu lassen. Abgeschlossen wird es durch den Planfeststellungsbeschluss (§ 74 VwVfG). Der Planfeststellungsbeschluss ist das Schlüsselinstitut für das Gebiet des Fachplanungsrechts. Der Planfeststellungsbeschluss ist durch folgende Merkmale geprägt: – Er enthält die Entscheidung über die Zulässigkeit der Verwirklichung eines raumbezogenen Verfahrens. – Er ergeht in einem besonderen Verfahren (§ 73 VwVfG). – Er erfordert einen besonderen Inhalt und unterliegt einer besonderen Form (§ 74 VwVfG). – Er hat besondere Rechtswirkungen (§ 75 VwVfG). Die §§ 72 ff. VwVfG enthalten im Wesentlichen verfahrensrechtliche Bestimmungen. Die materiell-rechtlichen Regelungen des Fachplanungsrechts setzen sie voraus. Aus diesem speziellen Fachplanungsrecht müssen sich die Ziele der Planfeststellung, die Grundsätze für die Ausübung des Planungsermessens sowie die Planrechtfertigung entnehmen lassen. Das Planfeststellungsverfahren ist die jüngste Form der Planung, die ihr Vorbild in der baurechtlichen Bauleitplanung hat. Trotz dieser Verbindung unterscheiden sich beide Planungsverfahren nicht unerheblich, schon allein wegen der unterschiedlichen Rechtsform. Der Bebauungsplan wird als Satzung erlassen (§ 10 Abs. 1 BauGB), der Planfeststellungsbeschluss ist demgegenüber eine Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2 VwVfG). 2. Bedeutung des Planfeststellungsverfahrens a) Begriff Planfeststellungsverfahren sind besondere förmliche Verfahren zur Zulassung von Vorhaben. Sie regeln verbindlich die betroffenen Rechtsverhältnisse durch Verwal- 1 2 3 4 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 72 Teil V. 906 Wolff tungsakt unter Einbeziehung anderer sonst erforderlicher Genehmigungen und grundsätzlich auch unter Ausschluss späterer Unterlassungsansprüche nach bürgerlichem Recht. Kennzeichen für das Planfeststellungsverfahren ist die planerische Abwägung, die dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegt. Grundsätzlich besteht kein Anspruch auf die beantragte Planfeststellung. b) Zuordnung der planerischen Freiheit Die Planfeststellungsbehörde prüft den eingereichten Plan auf die Einhaltung der maßgeblichen gesetzlichen Vorgaben und vollzieht die vom Antragsteller getroffene Planungsentscheidung „abwägend nach“ (BVerwGE 72, 365 [367]). Umstritten ist, wem die in der planerischen Entscheidung ruhende gestalterische Freiheit zugutekommt. Infrage kommt der Vorhabenträger, der den Antrag einreicht, oder die Planfeststellungsbehörde, die den Plan genehmigt. Zutreffen dürfte eine Kombination beider Ansichten, so dass beide zusammen den Freiraum wahrnehmen. Sieht ein Fachgesetz eine Entscheidung durch Planfeststellungsbeschluss vor, liegt darin zugleich die Einräumung der planerischen Gestaltungsfreiheit. Diese Freiheit wird mit dem Begriff des Planungsermessens umschrieben (BVerwGE 48, 56 [59]). c) Gemeinnützige und privatnützige Planfeststellung Von privatnütziger Planfeststellung spricht man, wenn der Vorhabenträger ein Privater ist, der das Vorhaben aus privaten Gründen realisieren möchte (vgl. §§ 67 f. WHG [§ 31 Abs. 2 WHG a. F.]). Für diese gelten Sonderregeln (vgl. BVerwGE 55, 220 [227]). d) Abgrenzung zu den anderen Genehmigungsverfahren Keine Planfeststellung ist das komplexe Genehmigungsverfahren, das nicht mit einem technischen Planfeststellungsbeschluss endet (wie etwa § 10 BImSchG). Die komplexen Genehmigungsverfahren sind hinsichtlich des Verfahrens ähnlich wie die Planfeststellungsverfahren, jedoch steht der erkennenden Behörde kein gestalterischer Freiraum bei der Entscheidung zu. Die wichtigsten Unterschiede sind: – Beim komplexen Genehmigungsverfahren steht bereits jedes entgegenstehende (d. h. überwiegende) (öffentliche) Einzelinteresse dem Vorhaben entgegen; eine Kompensation mit gleichzeitig geförderten öffentlichen Interessen ist nicht möglich. – Das komplexe Genehmigungsverfahren ist ein gebundenes Verfahren, mit der Folge, dass der Antragsteller einen Anspruch auf Erteilung hat; bei planerischer Entscheidung hat er dagegen nur einen Anspruch auf Ausübung der Planung. – Bei planerischer Entscheidung steht der Behörde ein gestalterischer Freiraum zu, bei gebundener Entscheidung dagegen nicht. II. Die Planung 1. Die Planung als Aufgabenart Die Dogmatik des Verwaltungsrechts wird immer durch gewisse Leitbilder ihrer Zeit geprägt. Nach dem Krieg war das Leitbild zunächst die Daseinsvorsorge. Gegenwärtig besitzt etwa die Entdeckung des Staates als Gewährleistungsstaat einen vergleichbaren Charakter. Man ist sich einig, dass der Staat die Staatsaufgaben nicht nur dadurch erledigen kann, dass er sie selbst erfüllt, sondern auch dadurch, dass er sie erledigen lässt, dies überwacht und auf diese Weise nur die Erfüllung garantiert. Dies hat Konsequenzen für die Frage der Handlungsformenlehre, des Vertrags-, Haftungs- und Dienstrechts. Vorher beherrschte zehn Jahre lang der Gedanke der Einführung öko- 5 6 7 8 9 10 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 72 VwVfG Wolff 907 nomischer Grundsätze in den Verwaltungsvollzug die Vorstellung des Staates als Anbieter und des Bürgers als Kunde die Diskussion des Verwaltungsrechts. Auch die Planung erfüllte eine gewisse Zeit eine Leitbildfunktion für die Entwicklung und Strukturierung des öffentlichen Rechts. In der Planung lag eine Erweiterung der exekutiven Aufgaben. Zum konditionalen Gesetzesvollzug („wenn, . . . dann . . .“- Struktur) trat die Planung als gestalterische Aufgabe hinzu. Die durch diesen Bereich erfassten Aufgaben gab es auch schon früher; sie wurden jedoch gedanklich und dogmatisch erst langsam in ihrer Besonderheit erfasst. So existierte in den 70er Jahren eine wahre Planungseuphorie. Diese Begeisterung hat nachgelassen. Es bleibt allerdings die Besonderheit der Planung: Die Planung ist eine eigenständige Art der Aufgabenstellung und Aufgabenerledigung der Verwaltung. Der Planfeststellungsbeschluss ist dabei eine Form des Verwaltungsakts, der diese Eigenart besonders gut aufnehmen soll. 2. Die Planung als rechtliche Kategorie Definition: Die Planung ist die Aufstellung von Maßstäben und Zielen für das Handeln in der Zukunft. Der Plan ist die Einheit, in der die Planung Form findet. Er ist keine selbständige Handlungsform (Verwaltungsakt, Vertrag, Satzung etc.). Die Planung ist gestalterisch. Nach dem BVerwG ist ein Plan ohne planerische Gestaltungsfreiheit ein Widerspruch in sich (BVerwGE 56, 110 [116]). Man spricht von Planungsermessen, Planungsfreiheit, Abwägungsfreiheit oder Gestaltungsermessen etc. Dies wirkt sich gegenüber dem Gericht im Sinne einer beschränkten Kontrolle und gegenüber dem Bürger im Sinne einer größeren Freiheit aus. Dem Plan liegt immer eine Abwägung aller Umstände, die für und gegen das Vorhaben oder den Planungsgegenstand sprechen, zugrunde (Gebot der gerechten Abwägung). Aufgrund dieses Abwägungsgebotes besteht auch kein Anspruch auf Erlass eines Plans, sondern nur auf Vornahme einer Abwägung. 3. Die Handlungsformen der Pläne a) Allgemein Die Rechtswirkung des Plans hängt von der Rechtsform ab, in der der Plan erscheint. Viele Pläne sind rechtlich auch unverbindlich und dienen nur der Strukturierung der eigenen Grundsätze des jeweiligen Verwaltungsträgers (wie etwa Personalpläne). b) Erscheinungsformen Es gibt Pläne in fast jeder Handlungsform: Pläne in der Handlungsform des/der – Gesetzes sind etwa der Haushaltsplan, mitunter auch Autobahnabschnittspläne (vgl. BVerfGE 95, 1 ff. – Südumfahrung Stendal); – Rechtsverordnung sind etwa einige Raumordnungspläne für das Landesgebiet wie z. B. der Landesentwicklungsplan und der Regionalplan in Bayern (Art. 17 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 1 S. 2 BayLplG); – Satzung ist vor allem der Bebauungsplan (§ 10 Abs. 1 BauGB); – Rechtsnorm eigener Art sind etwa die Regionalpläne einiger Bundesländer (wie in Bayern bis zur Reform der BayLplG 2004); – Verwaltungsakt ist der Planfeststellungsbeschluss; – Planes eigener Art ist als Ereignis mit Rechtswirkungen der Flächennutzungsplan (§ 5 BauGB); – Innenrechts sind Personalplanungen, kommunale Grünpläne etc. 11 12 13 14 15 16 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 73 Teil V. 908 Wolff Die Handlungsform des konkreten Plans ist für folgende Gesichtspunkte entscheidend: – für die Frage der Anfechtbarkeit (die Klageart richtet sich nach der Handlungsform); – für den Umfang des Gestaltungsfreiraums: bei Rechtsnormen ist er weiter als bei Verwaltungsakten; – für die Verbindlichkeit der Pläne; – für die Fragen, inwieweit so etwas wie ein Anspruch auf Planfortbestand (Grundsatz des Vertrauensschutzes), Planbefolgung (kein allgemeiner Anspruch auf Gesetzesvollziehung), Übergangsregeln (Vertrauensschutz) und Entschädigung (kein Anspruch auf allgemeiner oder ungeschriebener Grundlage) besteht. Es gelten insoweit immer die allgemeinen Grundsätze, die für die jeweilige Handlungsform greifen, und weniger einheitliche Planungsgrundsätze (ausführlich Maurer, § 16, Rn. 13 ff.). 4. Rechtmäßigkeitsanforderungen eines Plans im Überblick Es gibt einen allgemeinen Aufbau für die Rechtmäßigkeitsprüfung eines Plans mit Rechtswirkungen: Rechtmäßigkeitsprüfung I. Rechtsgrundlage II. Formelle Rechtmäßigkeit 1. Zuständigkeit 2. Verfahren 3. evtl. Genehmigung III Materielle Rechtmäßigkeit 1. Planrechtfertigung (Ist der Plan erforderlich?) 2. Zwingende Gebote – früher: Planungsleitsätze (Sind die gesetzlichen Grenzen eingehalten?) a) Mögliche Festsetzungen (Dürfen Festsetzungen dieser Art in einen Plan?) b) Einhaltung des Rahmens (evtl. höherrangiger Pläne [Landes- und Regionalplanung, naturschutzrechtliche Planungen, FFH-Gebiete?]) c) Sonstige zwingende Vorgaben (Grundrechte, Naturschutzvorgaben etc.) 3. Abwägungsgebot a) Beachtung spezieller Planungsvorgaben b) Gebot der gerechten Abwägung – Abwägungsausfall – Abwägungsdefizit – Abwägungsfehlgewichtung – Abwägungsdisproportionalität B. Erläuterungen Nach Absatz 1 sind die Bestimmungen über das Planfeststellungsverfahren nur anwendbar, wenn ihre Anwendbarkeit durch eine Rechtsvorschrift angeordnet ist. Es reicht, wenn das Fachrecht ausdrücklich von Planfeststellungsverfahren spricht, ohne zugleich das Verfahren vollständig zu regeln, die §§ 72 ff. füllen evtl. Lücken der Fachgesetze aus. § 72 Abs. 1 HS 2 VwVfG schließt die Anwendbarkeit des § 51 VwVfG aus, da an dessen Stelle § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG (nachträgliche Anlagen) tritt. Ansonsten versteht sich die Vorschrift von selbst. § 73 § 73 Anhörungsverfahren (1) 1Der Träger des Vorhabens hat den Plan der Anhörungsbehörde zur Durchführung des Anhörungsverfahrens einzureichen. 2Der Plan besteht aus den 17 18 19 20 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 73 VwVfG Wolff 909 Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen. (2) Innerhalb eines Monats nach Zugang des vollständigen Plans fordert die Anhörungsbehörde die Behörden, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, zur Stellungnahme auf und veranlasst, dass der Plan in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird, ausgelegt wird. (3) 1Die Gemeinden nach Absatz 2 haben den Plan innerhalb von drei Wochen nach Zugang für die Dauer eines Monats zur Einsicht auszulegen. 2Auf eine Auslegung kann verzichtet werden, wenn der Kreis der Betroffenen und die Vereinigungen nach Absatz 4 Satz 5 bekannt sind und ihnen innerhalb angemessener Frist Gelegenheit gegeben wird, den Plan einzusehen. (3a) Die Behörden nach Absatz 2 haben ihre Stellungnahme innerhalb einer von der Anhörungsbehörde zu setzenden Frist abzugeben, die drei Monate nicht überschreiten darf. Stellungnahmen, die nach Ablauf der Frist nach Satz 1 eingehen, sind zu berücksichtigen, wenn der Planfeststellungsbehörde die vorgebrachten Belange bekannt sind oder hätten bekannt sein müssen oder für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung sind; im Übrigen können sie berücksichtigt werden. (4) 1Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, kann bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift bei der Anhörungsbehörde oder bei der Gemeinde Einwendungen gegen den Plan erheben. 2Im Falle des Absatzes 3 Satz 2 bestimmt die Anhörungsbehörde die Einwendungsfrist. 3Mit Ablauf der Einwendungsfrist sind alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. 4Hierauf ist in der Bekanntmachung der Auslegung oder bei der Bekanntgabe der Einwendungsfrist hinzuweisen. 5Vereinigungen, die auf Grund einer Anerkennung nach anderen Rechtsvorschriften befugt sind, Rechtsbehelfe nach der Verwaltungsgerichtsordnung gegen die Entscheidung nach § 74 einzulegen, können innerhalb der Frist nach Satz 1 Stellungnahmen zu dem Plan abgeben. 6Die Sätze 2 bis 4 gelten entsprechend. (5) 1Die Gemeinden, in denen der Plan auszulegen ist, haben die Auslegung vorher ortsüblich bekannt zu machen. 2In der Bekanntmachung ist darauf hinzuweisen, 1. wo und in welchem Zeitraum der Plan zur Einsicht ausgelegt ist; 2. dass etwaige Einwendungen oder Stellungnahmen von Vereinigungen nach Absatz 4 Satz 5 bei den in der Bekanntmachung zu bezeichnenden Stellen innerhalb der Einwendungsfrist vorzubringen sind; 3. dass bei Ausbleiben eines Beteiligten in dem Erörterungstermin auch ohne ihn verhandelt werden kann; 4. dass a) die Personen, die Einwendungen erhoben haben, oder die Vereinigungen, die Stellungnahmen abgegeben haben, von dem Erörterungstermin durch öffentliche Bekanntmachung benachrichtigt werden können, b) die Zustellung der Entscheidung über die Einwendungen durch öffentliche Bekanntmachung ersetzt werden kann, wenn mehr als 50 Benachrichtigungen oder Zustellungen vorzunehmen sind. 3Nicht ortsansässige Betroffene, deren Person und Aufenthalt bekannt sind oder sich innerhalb angemessener Frist ermitteln lassen, sollen auf Veranlassung der Anhörungsbehörde von der Auslegung mit dem Hinweis nach Satz 2 benachrichtigt werden. Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 73 Teil V. 910 Wolff (6) 1Nach Ablauf der Einwendungsfrist hat die Anhörungsbehörde die rechtzeitig gegen den Plan erhobenen Einwendungen, die rechtzeitig abgegebenen Stellungnahmen von Vereinigungen nach Absatz 4 Satz 5 sowie die Stellungnahmen der Behörden zu dem Plan mit dem Träger des Vorhabens, den Behörden, den Betroffenen sowie denjenigen, die Einwendungen erhoben oder Stellungnahmen abgegeben haben, zu erörtern. 2Der Erörterungstermin ist mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen. 3Die Behörden, der Träger des Vorhabens und diejenigen, die Einwendungen erhoben oder Stellungnahmen abgegeben haben, sind von dem Erörterungstermin zu benachrichtigen. 4Sind außer der Benachrichtigung der Behörden und des Trägers des Vorhabens mehr als 50 Benachrichtigungen vorzunehmen, so können diese Benachrichtigungen durch öffentliche Bekanntmachung ersetzt werden. 5Die öffentliche Bekanntmachung wird dadurch bewirkt, dass abweichend von Satz 2 der Erörterungstermin im amtlichen Veröffentlichungsblatt der Anhörungsbehörde und außerdem in örtlichen Tageszeitungen bekannt gemacht wird, die in dem Bereich verbreitet sind, in dem sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird; maßgebend für die Frist nach Satz 2 ist die Bekanntgabe im amtlichen Veröffentlichungsblatt. 6Im Übrigen gelten für die Erörterung die Vorschriften über die mündliche Verhandlung im förmlichen Verwaltungsverfahren (§ 67 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Nr. 1 und 4 und Abs. 3, § 68) entsprechend. 7Die Anhörungsbehörde schließt die Erörterung innerhalb von drei Monaten nach Ablauf der Einwendungsfrist ab. (7) Abweichend von den Vorschriften des Absatzes 6 Satz 2 bis 5 kann der Erörterungstermin bereits in der Bekanntmachung nach Absatz 5 Satz 2 bestimmt werden. (8) 1Soll ein ausgelegter Plan geändert werden und werden dadurch der Aufgabenbereich einer Behörde oder einer Vereinigung nach Absatz 4 Satz 5 oder Belange Dritter erstmals oder stärker als bisher berührt, so ist diesen die Änderung mitzuteilen und ihnen Gelegenheit zu Stellungnahmen und Einwendungen innerhalb von zwei Wochen zu geben; Absatz 4 Satz 3 bis 6 gilt entsprechend. 2Wird sich die Änderung voraussichtlich auf das Gebiet einer anderen Gemeinde auswirken, so ist der geänderte Plan in dieser Gemeinde auszulegen; die Absätze 2 bis 6 gelten entsprechend. (9) Die Anhörungsbehörde gibt zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens eine Stellungnahme ab und leitet diese der Planfeststellungsbehörde innerhalb eines Monats nach Abschluss der Erörterung mit dem Plan, den Stellungnahmen der Behörden und der Vereinigungen nach Absatz 4 Satz 5 sowie den nicht erledigten Einwendungen zu. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet im zweiten juristischen Staatsexamen (***) und im ersten juristischen Staatsexamen nur in Berl., Bre., HH., M-V., Nied., S-H., Saarl. Gliederung der Erläuterungen Rn. A. Überblick ..................................................................................................................... 1 B. Erläuterungen ............................................................................................................... 3 I. Absatz 1: Einreichung des Planes .......................................................................... 3 1. Der Vorhabenträger ......................................................................................... 3 2. Einzureichende Unterlagen .............................................................................. 6 II. Absatz 2 und Absatz 3a: Einholung der Stellungnahmen anderer Behörden .......... 9 1. Beteiligung anderer Behörden .......................................................................... 9 a) Überblick .................................................................................................... 9 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 73 VwVfG Wolff 911 Rn. b) Aufforderung nach § 73 Abs. 2 VwVfG ....................................................... 10 c) Kreis der zu beteiligenden Behörden ........................................................... 11 d) Stellungnahme nach Absatz 3a ..................................................................... 13 e) Behördenpräklusion .................................................................................... 15 2. Beteiligung anerkannter Naturschutzverbände .................................................. 17 III. Absatz 3: Planauslegung in der Gemeinde ............................................................ 18 1. Monatsfrist ....................................................................................................... 18 2. Auslegung ........................................................................................................ 19 IV. Absatz 4: Die Betroffenenbeteiligung ................................................................... 20 1. Einwendungen ................................................................................................ 21 a) Begriff der Einwendung ........................................................................ 21–23 b) Einwendungsberechtigung .......................................................................... 24 c) Einwendungsfrist ......................................................................................... 27 d) Form und Zeitpunkt der Einwendung ......................................................... 30 2. Präklusion ........................................................................................................ 31 a) Materielle Präklusion ................................................................................... 31 b) Voraussetzungen der Präklusion .................................................................. 35 c) Dogmatische Einordnung ............................................................................ 36 V. Absatz 5: Bekanntmachung der Planauslegung ...................................................... 37 VI. Absatz 6: Der Erörterungstermin .......................................................................... 39 VII. Verfahren bei nachträglicher Planänderung ........................................................... 43 VIII. Weiterleitung an die Planfeststellungsbehörde ...................................................... 44 IX. Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern ...................................................................... 46 A. Überblick § 73 VwVfG regelt das Planfeststellungsverfahren und bildet somit eine der zentralen Vorschriften für das Planfeststellungsverfahren. Sinn des Planfeststellungsverfahrens ist es: – die zu erwartenden Auswirkungen des Vorhabens in ihrer Gesamtheit zu ermitteln; – dem Betroffenen rechtliches Gehör zu geben; – ein effizientes Verfahren zu ermöglichen. § 73 VwVfG regelt zunächst die Einreichung des Planes (Abs. 1), dann die Beteiligung der Bürger über die Auslegung des Planes und das Anhörungsverfahren (Abs. 2, Abs. 3, Abs. 4, Abs. 5), die Beteiligung der betroffenen Behörden (Abs. 2 u. Abs. 3a), den abschließenden Erörterungstermin (Abs. 6, Abs. 7) sowie die zusammenfassende Stellungnahme der Anhörungsbehörde (Abs. 9). B. Erläuterungen I. Absatz 1: Einreichung des Planes 1. Der Vorhabenträger Wer Träger des Vorhabens ist, ergibt sich nicht aus § 73 Abs. 1 VwVfG, sondern aus den speziellen Fachgesetzen. In aller Regel ist es ein Träger öffentlicher Belange, nur bei der privatnützigen Planfeststellung ist es ein Privater (s. o. § 72 VwVfG Rn. 8). § 73 VwVfG geht davon aus, dass der Vorhabenträger nicht mit der Anhörungsbehörde identisch ist. Wenn die konkreten Fachgesetze dennoch eine Identität vorsehen, liegt darin kein verfassungsrechtliches Problem (BVerwG, NVwZ 1988, 532 f.). Der Antragsteller hat keinen materiell-rechtlichen Anspruch auf Zulassung des Vorhabens. Er hat aus § 73 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit den Fachgesetzen jedoch auch als juristische Person des öffentlichen Rechts einen Anspruch auf Durch- 1 2 3 4 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 73 Teil V. 912 Wolff führung der Planung. Sofern die Planfeststellungsbehörde die Berechtigung hat, zwischen dem Planfeststellungsverfahren und anderen Verfahren (vor allem Plangenehmigungen, § 74 Abs. 6 VwVfG) zu wählen, hat der Antragsteller keinen Anspruch auf Durchführung einer bestimmten Verfahrensart (Kämper, in: BOK-VwVfG, § 74 Rn. 132a). Nach der Rechtsprechung haben betroffene Dritte keinen Anspruch auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens (BVerwGE 64, 325 [331]). Dritte haben nur einen Anspruch darauf, dass ihre subjektiven Rechte in der endgültigen Entscheidung angemessen beachtet werden, dies ist jedoch auch in anderen Verfahren möglich. 2. Einzureichende Unterlagen Der Plan ist die Grundlage für die künftig zu treffenden Entscheidungen und muss daher alle für die Beurteilung des Vorhabens wesentlichen Gesichtspunkte technischer, ökologischer oder sonstiger Art enthalten. Bei Vorhaben, mit denen Auswirkungen auf die Umwelt verbunden sind oder sein können, hat der Vorhabenträger außerdem die Verpflichtung nach § 6 Abs. 3, Abs. 4 UVPG zu erfüllen und dies im Antrag nachzuweisen. Bei unvollständigen Unterlagen muss die Anhörungsbehörde eine Ergänzung verlangen. Bleiben die Unterlagen unvollständig, so entscheidet die Planfeststellungsbehörde und nicht die Anhörungsbehörde, ob der Antrag wegen fehlenden Unterlagen abzulehnen ist. II. Absatz 2 und Absatz 3a: Einholung der Stellungnahmen anderer Behörden 1. Beteiligung anderer Behörden a) Überblick Absatz 2 verpflichtet die Anhörungsbehörde, die Stellungnahmen aller Behörden einzuholen, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt ist. Die Stellungnahmen können gleichzeitig mit der Veranlassung der Auslegung des Plans nach Absatz 3 erfolgen. Die Einholung der Stellungnahmen ist kein Teil des Auslegungsverfahrens. b) Aufforderung nach § 73 Abs. 2 VwVfG Die Anhörungsbehörde hat die anderen Behörden innerhalb eines Monats aufzufordern und die Auslegung des Plans bei der Gemeinde zu veranlassen. Die Monatsfrist ist dabei eine reine Ordnungsvorschrift, deren Verletzung keinen rechtserheblichen Verfahrensfehler darstellt (Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 73 VwVfG, Rn. 31). c) Kreis der zu beteiligenden Behörden Einzubeziehen sind zunächst die Behörden, deren Genehmigungen durch die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses ersetzt werden, und darüber hinaus die Behörden, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt werden kann. Aufforderung zur Stellungnahme meint, dass die betroffene Behörde Gelegenheit haben muss, ihre Stellungnahme abzugeben. Wird eine Behörde entgegen § 73 Abs. 2 VwVfG nicht zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert, liegt ein Verfahrensfehler vor. Dieser Fehler ist nach § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG durch Nachholung heilbar. 5 6 7 8 9 10 11 12 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 73 VwVfG Wolff 913 d) Stellungnahme nach Absatz 3a Die beteiligte Behörde kann eine Stellungnahme abgeben oder auch nicht. Gibt sie eine Stellungnahme ab, so geht von dieser keine Bindungswirkung in der Form aus, dass die Planfeststellungsbehörde bei einer ablehnenden Stellungnahme den Antrag ablehnen und bei positiver Stellungnahme dem Antrag stattgeben müsste. Die Stellungnahme muss ausreichend substantiiert sein. Sofern ein Träger öffentlicher Belange eigene Rechte hat, kann er nicht nur eine Stellungnahme abgeben, sondern auch Einwendungen erheben (s. unten Rn. 20 ff.). e) Behördenpräklusion Die Anhörungsbehörde muss den beteiligten Behörden eine Frist zur Abgabe ihrer Stellungnahme setzen. Wird die Frist versäumt, greift die Behördenpräklusion nach Abs. 3a S. 2, die § 4 Abs. 3 S. 2 BauGB a. F. nachgebildet ist. Die Wirkung der Behördenpräklusion ist in S. 2 scheinbar klar geregelt. Sie ist zwingend und steht nicht im Ermessen der Anhörungs- oder Planfeststellungsbehörde. Schwierigkeiten wirft der zweite Halbsatz Variante 3 auf, nach dem die Präklusion nicht greift, sofern die Stellungnahme für die Rechtmäßigkeit der Planfeststellungsentscheidung von Bedeutung ist. Bei der Planfeststellungsentscheidung sind nach dem Gebot der gerechten Abwägung für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung alle erkennbar betroffenen Belange von Bedeutung: diese sind einzustellen und gegenseitig auszugleichen. Erkennbar sind all die Belange, die vorgetragen wurden oder sich aufdrängen. Die Belange, die zu spät von den beteiligten Behörden vorgetragen wurden und die sich nicht aufdrängen, wären nach allgemeinen Regeln noch zu berücksichtigen, dürfen aber nach der Präklusionswirkung im Fall des § 73 Abs. 3a S. 2 HS 1 VwVfG nicht mehr eingestellt werden. Die Regelung von § 73 Abs. 3a S. 2 HS 2 Var. 3 VwVfG würde diese Präklusionswirkung wieder aufheben und demnach dem HS 1 den Sinn rauben. Die inneren Fiktionen können auf verschiedene Weise gelöst werden. Zum einen kann die Pflicht, gem. Abs. 3a a. E. die Belange zu berücksichtigen, sofern sie für die Rechtmäßigkeit von Bedeutung sind, wörtlich genommen werden und auf diese Weise die Behördenpräklusion wirkungslos machen. Allerdings würde man damit erkennbar gegen den Willen des Gesetzes verstoßen. Man könnte aber auch § 73 Abs. 3a S. 2 HS 2 Var. 3 VwVfG so verstehen, dass er nur solche Belange meint, die sich auf zwingende Gebote beziehen. Sofern die Belange das Überschreiten der gesetzlichen Grenzen der Planfeststellung belegen, sind sie zu beachten, auch wenn die Frist überschritten ist. Damit hätte § 73 Abs. 3a S. 2 HS 2 Var. 3 VwVfG keinen Bezug zum Abwägungsgebot, dies wäre aber eine in sich stimmige Auslegung. Möglich wäre aber auch, § 73 Abs. 3a S. 2 HS 2 Var. 3 VwVfG so zu verstehen, dass er nur solche Belange meint, deren Nichtbeachtung sich zwingend auf das Abwägungsergebnis auswirken würde – die demnach Einfluss auf die Abwägungsdisproportionalität haben. Belange, deren Nichtbeachtung ohne die Präklusionsvorschrift zwar berücksichtigt werden müssten, die aber im Ergebnis wegen anderer Belange hätten zurückgestellt werden können, sind demnach durch die Präklusion ausgeschlossen. Die Belange, die aber so wichtig sind, dass sie im Abwägungsergebnis Berücksichtigung finden müssen, sind trotz der Behördenpräklusion noch einzustellen. Auch diese Auslegungsmöglichkeit ist in sich stimmig und gut vertretbar. 2. Beteiligung anerkannter Naturschutzverbände Nach § 63 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG sind anerkannte Naturschutzverbände am Verfahren zu beteiligen. Diese Vereine sind keine Behörden i. S. v. § 73 Abs. 2 VwVfG, ihr Beteiligungsrecht ergibt sich vielmehr aus dem BNatSchG. 13 14 15 16 17 18 19 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 73 Teil V. 914 Wolff III. Absatz 3: Planauslegung in der Gemeinde 1. Monatsfrist Die Gemeinden haben grundsätzlich den Plan nach Absatz 3 für die Dauer eines Monats auszulegen. Die Frist für die Auslegung wird nach § 31 VwVfG i. V. m. § 187 Abs. 2 S. 1 BGB berechnet. Es liegt eine Ablauf- und keine Ereignisfrist vor (BVerw- GE 40, 363 [365]). Auf die Auslegung ist nach § 73 Abs. 5 VwVfG vorher ortsüblich hinzuweisen. Der Fristlauf darf dabei frühestens am Tag der örtlichen Bekanntmachung beginnen. Von der öffentlichen Auslegung sehen § 73 Abs. 3 S. 2 und Abs. 8 VwVfG Ausnahmen vor. 2. Auslegung Die Auslegung muss von der Gemeinde so organisiert werden, dass die Personen, die Einsicht nehmen wollen, dazu in angemessener Weise Gelegenheit erhalten (BVerwGE 61, 256 [272]). Nicht erforderlich ist, dass die Einsichtnahme während der gesamten Dienststunden möglich ist. Das Einsichtsrecht umfasst die Befugnis, sich Ablichtungen der Planunterlagen bzw. von Teilen zu fertigen. IV. Absatz 4: Die Betroffenenbeteiligung § 73 Abs. 4 VwVfG regelt mit der Beteiligung der Betroffenen ein Herzstück des Planfeststellungsverfahrens. 1. Einwendungen a) Begriff der Einwendung Eine Einwendung ist ein sachliches, auf die Verhinderung oder Modifizierung des Vorhabens, für das die Planfeststellung beantragt ist, abzielendes Gegenvorbringen (BVerwGE 60, 297). Beispiele sind das Vorbringen, von dem Vorhaben gingen Lärm- oder Geräuschbeeinträchtigungen aus, es würde die Anbindung an das öffentliche Straßennetz durchschneiden, die Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Felder erschweren etc. b) Einwendungsberechtigung Zur Erhebung von Einwendungen ist jeder befugt, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden (zum Begriff des Belangs s. § 74 Rn. 23). Gemeinden können Einwendungen aufgrund der Beeinträchtigung eigener Rechte erheben. Nicht zulässig ist es, als Vertreter der Gemeindebürger Einwendungen geltend zu machen. Das wichtigste Recht für die Gemeinde ist das aus der Selbstverwaltungsgarantie folgende Recht der Planungshoheit. Hinweis: Weiter wurde eine Betroffenheit anerkannt in der Eigenschaft als Grundstückseigentümer, als Aufgabenträger des Denkmalschutzes kombiniert mit örtlicher Planung (VGH München, NVwZ 1984, 816), als Träger kommunaler Einrichtungen (BVerwGE 69, 256 [261]). Hat ein Betroffener Einwendungen erhoben, folgt daraus noch nicht die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Klagebefugnis setzt vielmehr ein eigenes subjektives Recht voraus. Dieses wird jedoch beim Planfeststellungsbeschluss aus dem Gebot der gerechten Abwägung für den in seinem Interesse Beeinträchtigten hergeleitet. So heißt es, dass jeder vom Vorhaben nachteilig Betroffene ein subjektives Recht darauf hat, dass seine Interessen mit den anderen Interessen gerecht abgewogen werden. Die- 20 21 22 23 24 25 26 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 73 VwVfG Wolff 915 ses Recht auf gerechte Abwägung ist ein subjektives Recht (vgl. zu dem strukturell vergleichbaren Gebot bei den Bebauungsplänen, § 47 VwGO, Rn. 34). c) Einwendungsfrist Die Einwendungen müssen innerhalb von zwei Wochen nach Ablauf der Monatsfrist erhoben werden (bzw. im Ausnahmefall nach Bestimmung der Behörde, § 73 Abs. 4 S. 2 VwVfG). Die Zwei-Wochen-Frist ist zwingend. Sie kann von der Behörde nicht verlängert oder verkürzt werden. Nach Ablauf der Einwendungsfrist sind nur noch Ergänzungen und Präzisierungen zu bereits während der Frist erhobenen Einwendungen möglich. Die Einwendungsfrist berechnet sich nach § 31 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 187 Abs. 2 S. 1, § 188 Abs. 2 Va. 2 BGB (Ablauffrist). Sie beginnt nach Ablauf der Auslegungsfrist, d. h. um 0.00 Uhr an dem Tag, der nach dem Ende der Auslegungsfrist liegt, und endet mit Ablauf des Tages der zweiten Woche, der dem Tag vorausgeht, der durch seine Benennung (gemeint ist hier: Wochentagsbenennung wie Montag, Dienstag etc.) dem Anfangstag der Frist entspricht. Beispiel: Die Auslegung endet am Dienstag, den 2. September. Die Frist beginnt nach § 187 Abs. 2 S. 1 BGB am Mittwoch, den 3. September, und endet am Dienstag, den 16. September, um 24.00 Uhr. Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand ist nach h. M. möglich (§ 32 VwVfG). Eine zu Unrecht gewährte Wiedereinsetzung bindet das Gericht nicht. d) Form und Zeitpunkt der Einwendung Die Einwendung muss den Namen und die Anschrift des Einwendenden enthalten und erkennen lassen, für welches Rechtsgut eine Beeinträchtigung durch das geplante Vorhaben zu befürchten ist, ansonsten muss die Behörde die Einwendung nicht beachten. 2. Präklusion a) Materielle Präklusion Nach § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG sind Einwendungen gegen den Plan nach Ablauf der Einwendungsfrist ausgeschlossen. Grundlage der Präklusion ist nach h. M. der Verwirkungsgedanke oder die Sanktion der Verletzung einer Mitwirkungspflicht im Bereich kooperativer Sachverhaltsermittlung. Die Präklusion beeinträchtigt den effektiven Rechtsschutz aus Artikel 19 Abs. 4 GG in verfassungsgemäßer Weise (BVerfGE 61, 82 [109 ff.]). Umstritten ist, ob die materielle Präklusion anspruchsvernichtenden Charakter besitzt oder nur anspruchslähmende Wirkung. Man unterscheidet die formelle von der materiellen Präklusion. Die formelle beschränkt ihre Wirkung auf das Verwaltungsverfahren. Danach darf die Behörde bei der Ermittlung des Sachverhaltes die präkludierten Tatsachen außer Betracht lassen. § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG regelt seit der Novellierung 1996/97 demgegenüber eine materielle Präklusion. Der Ausschluss erstreckt sich auch auf das materielle Recht, mit der Folge, dass keine klagefähige Rechtsposition mehr besteht. Der Betroffene kann eine Rechtsverletzung nicht mehr auf die Einwendungen stützen, die er hätte vorbringen können. Die Präklusion greift aber auch, sofern es sich um Belange handelt, die die Behörde selbst hätte ermitteln müssen. Der Amtsermittlungsgrundsatz begrenzt nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts die Präklusionswirkung nicht (BVerwGE 60, 297 [304 f.]). Die Präklusion bezieht sich auch auf grundrechtlich abgesicherte Rechte 27 28 29 30 31 32 33 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 73 Teil V. 916 Wolff (BVerwGE 104, 337). Der Einwendungsausschluss gilt nur teilweise für nachträglich entstandene Einwendungen. Betroffene, die erst nach Ablauf der Einwendungsfrist Eigentümer betroffener Grundstücke geworden sind, müssen sich entsprechende Versäumnisse der Voreigentümer zurechnen lassen. Einwendungen, die in ihrer Person neu begründet sind, können sie aber frei erheben. Für anerkannte Naturschutzverbände gilt die Spezialvorschrift des § 64 Abs. 3 BNatSchG abschließend (BVerwG, NVwZ 2003, 1253 f.). Behörden, die subjektive Rechte geltend machen, d. h. Einwendungen erheben wollen, müssen die Frist von Absatz 4 ebenfalls einhalten, da sie materiell dann als Betroffene beteiligt und nicht als Behörden angehört werden. b) Voraussetzungen der Präklusion Voraussetzungen für die materielle Präklusionswirkung sind nach § 73 Abs. 4 S. 4 VwVfG neben dem Fristablauf und der fehlerfreien Durchführung des Auslegungsverfahrens der Hinweis auf den Ausschluss der Einwendungen bei verspätetem Vorbringen (BVerfG [Kammer], BauR 2000, 535 ff.). Ansonsten tritt die materielle Präklusion nicht ein (BVerwG, NVwZ 1997, 171 [172 f.]). Beispiel 1: Der Pächter P. trägt im Anhörungsverfahren vor, sein Pachtland werde durch naturschutzrechtliche Kompensationsmaßnahmen übermäßig belastet. Im nachfolgenden Klageverfahren macht er geltend, es gäbe für das gesamte Vorhaben im Süden der Gemeinde eine Fläche, die viel besser geeignet sei. Die Behörde ist der Auffassung, mit diesem Argument sei er präkludiert, da er es im Einwendungsverfahren nicht vorgetragen habe. Hat sie Recht? Nein, da in dem Einwand, seine Flächen wären übermäßig beeinträchtigt, der Gedanke, es gäbe eine andere Möglichkeit der Realisierung, mitenthalten ist (BVerwGE 105, 178 [183]). Beispiel 2: Werden nur Kosten- und Rentabilitätsgesichtspunkte gegen das Vorhaben ohne eine individuelle Betroffenheit geltend gemacht, so sind damit Einwendungen ausgeschlossen, die sich auf die enteignungsrechtliche Vorwirkung oder sonstige Auswirkungen auf persönliche Belange beziehen (VGH Mannheim, UPR 1998, 200). c) Dogmatische Einordnung Die dogmatischen Folgen der Präklusion für die Klage und deren aufbaumäßige Konsequenz bei der Klausur sind umstritten. Möglich ist es, die materielle Präklusion bei der Klagebefugnis zu prüfen, evtl. auch beim Rechtsschutzbedürfnis. Die Rechtsprechung prüft die Frage der Präklusion dagegen mitunter erst bei der Begründetheit (im Aufbau direkt nach dem Obersatz vor der Prüfung der Passivlegitimation) – (BVerwGE 66, 99 [106 f.]). d) Sondernorm § 7 Abs. 4 UmwRG Nach § 7 Abs. 4 UmwRG ist § 73 Abs. 4 S. 3–6 u. a. nicht anwendbar auf Planfeststellungsverfahren, in denen eine UVP-Pflicht besteht. Die Ausnahme geht sachlich auf den Umstand zurück, dass der EuGH für Akte im Anwendungsbereich der Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung eine materielle Präklusion für unionsrechtswidrig erklärt (EuGH, Urt. v. 15.10.2015, C-137/14, Kommission gegen Deutschland). V. Absatz 5: Bekanntmachung der Planauslegung Nach Absatz 5 haben die Gemeinden, in denen der Plan auszulegen ist, die Auslegung vorher ortsüblich bekannt zu machen. Die Anforderungen an die Bekanntmachung sind in diesem Absatz sorgfältig geregelt. Der Begriff der ortsüblichen Bekanntmachung richtet sich nach dem einschlägigen Landes- oder Ortsrecht (BVerwGE 34 35 36 36a 37 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 73 VwVfG Wolff 917 104, 337). Üblich sind Aushänge, Bekanntmachungen in amtlichen Veröffentlichungsblättern und/oder in örtlichen Tageszeitungen. Die Bekanntmachung hat vor allem Anstoßfunktion. Der Plan ist einen Monat lang auszulegen. Die Frist berechnet sich nach § 31 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 187 Abs. 2 Var. 2 BGB – Ablauffrist. Erfolgt die Auslegung zum Beispiel am 3.6. (erster Auslegungstag), so zählt dieser Tag mit und die Auslegungsfrist endet am 2.7. um 24.00 Uhr. Eine längere Auslegung als ein Monat ist zwar nicht zulässig, deren Verletzung jedoch unschädlich. VI. Absatz 6: Der Erörterungstermin § 73 Abs. 6 S. 1 VwVfG verpflichtet die Behörde zur Durchführung eines mündlichen Erörterungstermins mit dem Träger des Vorhabens, den Behörden, die Stellungnahmen nach Abs. 2 abgegeben haben, und den Betroffenen sowie den übrigen Personen, die Einwendungen erhoben haben. Eine allgemeine Öffentlichkeitsbeteiligung ist nicht vorgesehen. Der Erörterungstermin ist nicht öffentlich (§ 73 Abs. 6 S. 6 i. V. m. § 68 Abs. 1 S. 1 VwVfG). In allen Gemeinden, in denen der Plan nach Abs. 3 auszulegen war, muss der Erörterungstermin nach Abs. 6 S. 2–5 mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt gegeben werden. Die Bekanntmachungsfrist knüpft an die Bekanntmachung an und damit an ein in den Lauf eines Tages fallendes Ereignis, demnach greift § 187 Abs. 1 BGB (Ereignisfrist – vgl. BVerwGE 40, 363 [365]). Die Behörde kann nach Abs. 7 bei der Bekanntmachung der Auslegung bereits den Erörterungstermin bestimmen und ebenfalls bekannt machen. Die Einwendenden haben grundsätzlich einen Anspruch auf eine substantielle sachliche Erörterung ihrer Einwände. Zulässig ist eine Strukturierung der Erörterung und eine straffe Verhandlungsführung, die sich auf die Erörterung des Wesentlichen konzentriert. Zulässig ist auch die Abhaltung mehrerer Erörterungstermine, auch getrennt nach den Gemeinden. Das völlige Unterbleiben eines offensichtlich erforderlichen Erörterungstermins kann zur Nichtigkeit des Planfeststellungsbeschlusses führen. Im Übrigen führen Fehler der mündlichen Erörterung nur zur Rechtswidrigkeit der Planfeststellung. Bei Verletzung der Anhörungspflicht gegenüber einzelnen Einwendenden muss die Erörterung nur mit diesen nachgeholt werden (§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG auch wenn die Erörterung keine Anhörung im strengen Sinne ist [vgl. § 45 VwVfG, Rn. 23]). VII. Absatz 8: Verfahren bei nachträglicher Planänderung Absatz 8 sieht ein vereinfachtes Verfahren für eine Planänderung während des laufenden Planfeststellungsverfahrens vor. Die Vorschrift besitzt in der Ausbildung keine nennenswerte Relevanz. VIII. Absatz 9: Weiterleitung an die Planfeststellungsbehörde Nach Absatz 9 muss die Anhörungsbehörde zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens eine Stellungnahme abgeben und diese möglichst innerhalb eines Monats mit dem Plan und den übrigen Unterlagen an die Planfeststellungsbehörde weiterleiten. Bei umweltrelevanten Vorhaben, die unter das UVPG fallen, gehört hierzu auch die zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen nach § 11 UVPG. Bei Identität von Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde entfällt die Notwendigkeit einer gesonderten Vorlage und Stellungnahme. Eine fehlende oder ungenügende Stellungnahme stellt einen Verfahrensfehler dar, der nach § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG heilbar ist. Die Stellungnahme ist kein Verwaltungsakt. 38 39 40 41 42 43 44 45 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 74 Teil V. 918 Wolff IX. Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern Nach § 44a S. 1 VwGO können Verletzungen des § 73 VwVfG nur im Rahmen eines Rechtsbehelfs gegen den Planfeststellungsbeschluss geltend gemacht werden. § 45 VwVfG ist auf § 73 VwVfG anwendbar. Sofern § 73 VwVfG der Wahrung des rechtlichen Gehörs dient, greift § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. Voraussetzung der Heilung ist allerdings eine ernsthafte Überprüfung der Planungsentscheidung im Hinblick auf das neue Vorbringen. Auch § 46 VwVfG ist anwendbar (Kopp/Ramsauer, § 73, Rn. 155). § 74 § 74 Planfeststellungsbeschluss, Plangenehmigung (1) 1Die Planfeststellungsbehörde stellt den Plan fest (Planfeststellungsbeschluss). 2Die Vorschriften über die Entscheidung und die Anfechtung der Entscheidung im förmlichen Verwaltungsverfahren (§§ 69 und 70) sind anzuwenden. (2) 1Im Planfeststellungsbeschluss entscheidet die Planfeststellungsbehörde über die Einwendungen, über die bei der Erörterung vor der Anhörungsbehörde keine Einigung erzielt worden ist. 2Sie hat dem Träger des Vorhabens Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, die zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer erforderlich sind. 3Sind solche Vorkehrungen oder Anlagen untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar, so hat der Betroffene Anspruch auf angemessene Entschädigung in Geld. (3) Soweit eine abschließende Entscheidung noch nicht möglich ist, ist diese im Planfeststellungsbeschluss vorzubehalten; dem Träger des Vorhabens ist dabei aufzugeben, noch fehlende oder von der Planfeststellungsbehörde bestimmte Unterlagen rechtzeitig vorzulegen. (4) 1Der Planfeststellungsbeschluss ist dem Träger des Vorhabens, denjenigen, über deren Einwendungen entschieden worden ist, und den Vereinigungen, über deren Stellungnahmen entschieden worden ist, zuzustellen. 2Eine Ausfertigung des Beschlusses ist mit einer Rechtsbehelfsbelehrung und einer Ausfertigung des festgestellten Plans in den Gemeinden zwei Wochen zur Einsicht auszulegen; der Ort und die Zeit der Auslegung sind ortsüblich bekannt zu machen. 3Mit dem Ende der Auslegungsfrist gilt der Beschluss gegenüber den übrigen Betroffenen als zugestellt; darauf ist in der Bekanntmachung hinzuweisen. (5) 1Sind außer an den Träger des Vorhabens mehr als 50 Zustellungen nach Absatz 4 vorzunehmen, so können diese Zustellungen durch öffentliche Bekanntmachung ersetzt werden. 2Die öffentliche Bekanntmachung wird dadurch bewirkt, dass der verfügende Teil des Planfeststellungsbeschlusses, die Rechtsbehelfsbelehrung und ein Hinweis auf die Auslegung nach Absatz 4 Satz 2 im amtlichen Veröffentlichungsblatt der zuständigen Behörde und außerdem in örtlichen Tageszeitungen bekannt gemacht werden, die in dem Bereich verbreitet sind, in dem sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird; auf Auflagen ist hinzuweisen. 3Mit dem Ende der Auslegungsfrist gilt der Beschluss den Betroffenen und denjenigen gegenüber, die Einwendungen erhoben haben, als zugestellt; hierauf ist in der Bekanntmachung hinzuweisen. 4Nach der öffentlichen Bekanntmachung kann der Planfeststellungsbeschluss bis zum Ablauf der Rechtsbehelfsfrist von den Betroffenen und von denjenigen, die Einwendungen erhoben haben, schriftlich oder elektronisch angefordert werden; hierauf ist in der Bekanntmachung gleichfalls hinzuweisen. 46 47 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 74 VwVfG Wolff 919 (6) 1An Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses kann eine Plangenehmigung erteilt werden, wenn 1. Rechte anderer nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt werden oder die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben, 2. mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt wird, das Benehmen hergestellt worden ist und 3. nicht andere Rechtsvorschriften eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorschreiben, die den Anforderungen des § 73 Absatz 3 Satz 1 und Absatz 4 bis 7 entsprechen muss. 2Die Plangenehmigung hat die Rechtswirkungen der Planfeststellung; auf ihre Erteilung sind die Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren nicht anzuwenden; davon ausgenommen sind Absatz 4 Satz 1 und Absatz 5, die entsprechend anzuwenden sind. 3Vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage bedarf es keiner Nachprüfung in einem Vorverfahren. § 75 Abs. 4 gilt entsprechend. (7) 1Planfeststellung und Plangenehmigung entfallen in Fällen von unwesentlicher Bedeutung. 2Diese liegen vor, wenn 1. andere öffentliche Belange nicht berührt sind oder die erforderlichen behördlichen Entscheidungen vorliegen und sie dem Plan nicht entgegenstehen, 2. Rechte anderer nicht beeinflusst werden oder mit den vom Plan Betroffenen entsprechende Vereinbarungen getroffen worden sind und 3. nicht andere Rechtsvorschriften eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorschreiben, die den Anforderungen des § 73 Absatz 3 Satz 1 und Absatz 4 bis 7 entsprechen muss. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet im zweiten juristischen Staatsexamen (***) und im ersten juristischen Staatsexamen nur in Berl., Bre., HH., M-V., Nied., S-H., Saarl. Gliederung der Erläuterungen Rn. A. Überblick ..................................................................................................................... 1 I. Allgemeines ........................................................................................................... 1 II. Rechtsnatur des Planfeststellungsbeschlusses ........................................................... 2 III. Materielle Voraussetzungen des Planfeststellungsbeschlusses ................................... 4 1. Überblick .......................................................................................................... 4 a) Gestaltungsfreiheit ........................................................................................ 4 b) Grenzen der planerischen Freiheit im Überblick ........................................... 6 2. Planrechtfertigung ............................................................................................. 7 a) Definition der Planrechtfertigung ................................................................. 7 b) Kombination mit Prognoseermessen ............................................................. 8 c) Sonderfall: Gesetzliche Bedarfsfestlegung ...................................................... 9 3. Zwingende planbezogene Vorgaben, „Planungsleitsätze“ .................................. 10 a) Allgemein ..................................................................................................... 10 b) Speziell: Vorausgehende Planungen .............................................................. 11 4. Abwägungsgebot – allgemein ............................................................................ 12 5. Abwägungsausfall .............................................................................................. 20 6. Abwägungsdefizit .............................................................................................. 22 7. Abwägungsfehlgewichtung ................................................................................ 26 a) Gewichtung der einzelnen Belange ............................................................... 26 b) Gewichtungsmaßstäbe .................................................................................. 27 8. Abwägungsausgleich ......................................................................................... 33 9. Subjektives Recht auf Abwägung ...................................................................... 35 B. Erläuterungen ............................................................................................................... 38 I. Absatz 1: Planfeststellungsbeschluss ........................................................................ 38 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 74 Teil V. 920 Wolff Rn. 1. Überblick über Absatz 1 .................................................................................... 38 2. Ablehnender Beschluss ...................................................................................... 39 3. Formelle Anforderungen ................................................................................... 40 4. Kein Vorverfahren ............................................................................................ 41 II. Absatz 2 ................................................................................................................ 42 1. S. 1: Entscheidung über Einwendungen ............................................................ 42 2. S. 2: Entscheidung über Schutzauflagen und Schutzvorkehrungen ..................... 45 a) Bedeutung und Rechtsnatur der Schutzauflagen ........................................... 45 b) Arten von Schutzauflagen ............................................................................. 48 c) Normierung einer Schutzauflage ................................................................... 49 d) Voraussetzungen für die Schutzvorkehrungen ............................................... 51 aa) Wohl der Allgemeinheit ......................................................................... 51 bb) Nachteilige Wirkung auf Rechte anderer ............................................... 52 3. S. 3: Entschädigungsanspruch ............................................................................ 55 a) Allgemein ..................................................................................................... 55 b) Voraussetzungen für Entschädigungsansprüche .............................................. 58 c) Art der Entschädigung .................................................................................. 60 III. Absatz 3: Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung ........................................ 62 IV. Absatz 4: Zustellung und Bekanntmachung ........................................................... 64 V. Absatz 5: Ersetzung der individuellen Zustellung ................................................... 65 VI. Plangenehmigung .................................................................................................. 66 VII. Entbehrlichkeit der Planfeststellung und Plangenehmigung .................................... 67 A. Überblick I. Allgemeines § 74 VwVfG enthält zentrale materielle Regelungen über die Planfeststellung, vor allem über Inhalt und Anfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses sowie die Form der Bekanntgabe. II. Rechtsnatur des Planfeststellungsbeschlusses § 74 Abs. 1 S. 1 VwVfG definiert den Planfeststellungsbeschluss. Die Rechtsnatur wird nicht festgelegt. Da das VwVfG aber nur Verfahren zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages und zum Erlass eines Verwaltungsakts regelt (§ 9 VwVfG), ist der Planfeststellungsbeschluss als Verwaltungsakt anzusehen. Er ist dabei eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 S. 2 VwVfG. Welche der drei Varianten des § 35 S. 2 VwVfG einschlägig ist, geht aus der Rechtsprechung nicht hervor. Auch die Literatur ist häufig undeutlich. Alle drei Varianten der Allgemeinverfügung passen nicht ganz genau auf den Planfeststellungsbeschluss. Variante 1 und Variante 3 sind gegenüber Variante 2 zu bevorzugen. III. Materielle Voraussetzungen des Planfeststellungsbeschlusses 1. Überblick a) Gestaltungsfreiheit Die Planungsentscheidung wird vom Gebot der gerechten Abwägung, nach dem alle von der Planung betroffenen privaten und öffentlichen Belange in die Abwägungsentscheidung einzustellen sind, bestimmt. Das Gebot der gerechten Abwägung ist verfassungsrechtliche Voraussetzung dafür, dass die Planungsentscheidung die vom Vorhaben betroffenen Rechtspositionen einschränken kann. 1 2 3 4 5 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 74 VwVfG Wolff 921 Von diesem Grundsatz hat das Bundesverwaltungsgericht eine Ausnahme im Bereich des § 35 BauGB zugelassen (BVerwGE 115, 17 ff.): Das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, in bestimmten Fällen würde auch eine gebundene Abwägung wie die bei § 35 BauGB genügen, um Grundrechtsbeeinträchtigungen zu rechtfertigen. Aus diesem Grunde müssen rein öffentlich-rechtlichen Statusentscheidungen, wie vor allem den Widmungen, auch wirksame Planungsentscheidungen vorausgehen, sofern die Widmung zu einer Rechtsbeeinträchtigung führen kann. b) Grenzen der planerischen Freiheit im Überblick Die eigentliche Planungsentscheidung darf von den Gerichten lediglich nachvollzogen werden und ist deshalb nur beschränkt überprüfbar. Es ist nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, an Stelle der Verwaltung ersatzweise zu planen. Überprüft wird nur der rechtliche Rahmen der Planung, dazu gehören: – das Vorliegen einer Planrechtfertigung, – die Einhaltung der zwingenden Vorgaben (Planungsleitsätze) und – das Gebot der gerechten Abwägung. 2. Planrechtfertigung a) Definition der Planrechtfertigung Greift die Planung in rechtliche Positionen ein, so darf sie dies nur, wenn ein sachlicher Grund besteht. Man spricht vom Erfordernis der Planrechtfertigung. Bei der Planrechtfertigung besitzt die Behörde keine gestalterische Freiheit. In der Regel ist ein Plan gerechtfertigt, wenn er – gemessen an den Zielen des jeweiligen Fachgesetzes – vernünftigerweise geboten ist. Beispiel: Der Bau einer neuen Kreisstraße auf der Grundlage der Straßengesetze der Länder ist gerechtfertigt, wenn das bestehende Verkehrsnetz den bestehenden und künftig zu erwartenden Verkehr nur unzureichend aufnehmen kann und die neue Straße das bestehende Netz sinnvoll erweitert. b) Kombination mit Prognoseermessen Die Beantwortung der Frage der Gebotenheit ist meist nur über eine Prognose möglich (BVerwGE 107, 142 [146] – zur Prognosekontrolle: richtige Methode, zutreffender Sachverhalt, einleuchtende Begründung, keine offenbaren Fehler – s. § 114 VwGO, Rn. 88). Beispiel: Ob die neue Kreisstraße erforderlich ist, hängt auch davon ab, wie viel Verkehr im betroffenen Abschnitt in Zukunft anfallen wird, und das hängt u. a. von einer Bedarfsprognose und Prognose des künftigen Verkehrsaufkommens ab. c) Sonderfall: Gesetzliche Bedarfsfestlegung Der Gesetzgeber kann den Bedarf für Infrastrukturmaßnahmen selbst durch Gesetz festlegen. Dies hat er etwa bei den Bundesfernstraßen getan. Für die Straßenplanungen, die in dem Bedarfsfeststellungsgesetz aufgenommen sind, ist gesetzlich bestimmt, dass eine Planrechtfertigung vorliegt (BVerwGE 107, 1 [9]). 3. Zwingende planbezogene Vorgaben: „Planungsleitsätze“ a) Allgemein Abwägungsentscheidungen dürfen zwingendes Recht nicht verletzen. Diese zwingenden Grenzen bezeichnete das BVerwG im Zusammenhang mit dem Planfeststel- 6 7 8 9 10 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 74 Teil V. 922 Wolff lungsbeschluss als „Planungsleitsätze“ (BVerwGE 71, 163 [165]). Diesen Begriff hat es jedoch aufgegeben, zumal er eine planerische Freiheit vermuten lasse, die hier gerade nicht gegeben sei. Das BVerwG spricht jetzt von „zwingenden Grenzen“ oder benutzt vergleichbare Wendungen (BVerwGE 100, 370 [380] – „zwingendes Recht“). Beispiel: Eine neue Straße, die die Lärmgrenzwerte der Lärmschutzverordnung i. S. v. § 43 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG (16. BImSchVO) überschreitet, ohne dass die Voraussetzungen des § 41 Abs. 2 BImSchG gegeben sind, verstößt gegen ein zwingendes Gebot und ist ohne ausreichende Schutzvorkehrungen unzulässig (Steiner, in: Steiner/Brinktrine, Besonderes Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 101). b) Speziell: Vorausgehende Planungen Planfeststellungspflichtige Vorhaben müssen fast alle Vorgaben von vorausgegangenen Planungen oder anderen Plänen beachten. Die Intensität dieser Pflicht kann dabei ganz unterschiedlich sein. Es kann eine strikte Rechtsbindung oder auch nur eine Beachtenspflicht bis hin zu einer reinen Bedeutung eines öffentlichen Belangs gegeben sein. Sofern die Ergebnisse der vorausgehenden Planung rechtlich binden und nicht durch die gestalterische Abwägung überwunden werden können, sind es zwingende Vorgaben. Beispiele: Festsetzungen in einem Naturschutzgebiet nach § 22 Abs. 1 BNatSchG; die FFH- Gebiete, die in die Gemeinschaftsliste nach Art. 4 Abs. 2 FFH-RL (Richtlinie 92/93/EWG [Richtlinie Fauna-Flora-Habitat] des Rates v. 21.5.1991) aufgenommen werden gem. § 34 BNatSchG (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, § 34 BNatSchG, Rn. 25). 4. Abwägungsgebot – allgemein Es gehört zu den Merkmalen jeder Planung, dass sich die Behörde bei der Kollision verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheiden darf (BVerwGE 100, 238 [251]). Die Nichtbeachtung oder die Überwindung eines abwägungserheblichen Belangs eines Planungsgrundsatzes oder eines Optimierungsgebots führt nur dann zur Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses, wenn darin ein Verstoß gegen das Gebot der gerechten Abwägung liegt. Das Gebot der gerechten Abwägung vermittelt der Planfeststellungsbehörde (und dem Vorhabenträger, s. o. § 72, Rn. 6) einen planerischen Gestaltungsspielraum (Planungsermessen). Das Gebot der gerechten Abwägung hat zum Inhalt, dass eine planerische Abwägung aller von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander unter Beachtung der gesetzlichen Zielsetzungen und Wertungen zu erfolgen hat (BVerwGE 48, 56 [63 f.]). Diesen Spielraum besitzt die Verwaltung auch, wenn eine ausdrückliche Regelung, wie § 17 Abs. 1 S. 2 FStrG oder etwa § 1 Abs. 7 BauGB für die Bauleitplanung, fehlt (BVerwGE 56, 110 [116]; Kopp/Ramsauer, § 74, Rn. 95 f.). Das Gebot gerechter Abwägung ist verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet, oder wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt worden ist, was nach der konkreten Lage in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwGE 34, 301 [309], s. a. BVerwGE 45, 309 [314 ff.]; BVerwGE 48, 56 [63 f.]). Aus dieser Formulierung haben sich die geläufigen vier Fehlerkategorien gebildet: – Abwägungsausfall (es hat keine Abwägung stattgefunden, Abwägungsbewusstsein, -bereitschaft oder -wille fehlen), 11 12 13 14 15 16 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 74 VwVfG Wolff 923 – Abwägungsdefizit (nicht alle berücksichtigungsbedürftigen Belange wurden erfasst, mitunter ergänzt um den Umstand, dass sachfremde Belange eingestellt wurden [Abwägungsmissbrauch]), – Abwägungsfehlgewichtung (das objektive Gewicht der einzelnen Belange wurde verkannt) und schließlich – die Abwägungsdisproportionalität (die Entscheidung über Vorzugswürdigkeit bestimmter Belange steht außer Verhältnis zum Gebot des angemessenen Ausgleichs) – (s. nur BVerwGE 100, 238 [251]; BVerwGE 100, 370 [383]; BVerwGE 71, 166 [171]). Die letzte Stufe des Abwägungsgebots verdeutlicht dessen gedankliche Herkunft: das Gebot der gerechten Abwägung beruht auf einer planungsspezifischen Fortführung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Bei dem Gebot der gerechten Abwägung im Baurecht (§ 1 Abs. 7 BauGB) hat sich die Struktur der rechtlichen Prüfung des Gebots der gerechten Abwägung durch die Neufassung des § 2 Abs. 3 BauGB ver- ändert. Auf den Planfeststellungsbeschluss hat diese Änderung, soweit ersichtlich, keine Auswirkung. Die Anforderungen des Abwägungsgebotes betreffen sowohl den Abwägungsvorgang als auch das in der Planfeststellung zum Ausdruck kommende Abwägungsergebnis (BVerwGE 48, 56 [64]). Das Bundesverwaltungsgericht hat es abgelehnt, die Prüfungspunkte des Abwägungsgebotes auf den Abwägungsvorgang oder auf das Abwägungsergebnis aufzuteilen (BVerwGE 64, 33 [35]). Abwägungsgrundsätze strukturieren den Abwägungsvorgang, indem sie Kriterien für die Abwägung bereitstellen, ohne diese in besonderer Weise rechtlich zu erhöhen. Sie wollen die Abwägung erleichtern. Die Abwägungsgrundsätze sind mitunter gesetzlich normiert. Bekannt ist insoweit für die Bauleitpläne § 1 Abs. 6 BauGB. Eine präzisierende Funktion besitzt das Gebot der Problembewältigung oder Konfliktbewältigung. Die planerische Entscheidung muss umfassend sein und darf sich nicht auf die Realisierung des Projekts beschränken und selbst aufgeworfene Probleme offenlassen. 5. Abwägungsausfall Der Planfeststellungsbeschluss ist nur rechtmäßig, wenn die Behörde realisiert hat, dass ihr eine gestalterische Abwägungsentscheidung zukommt. Die Abwägungsfreiheit verlangt dabei eine Abwägungsbereitschaft der Verwaltung. Deshalb darf sich die Verwaltung nicht vor der eigentlichen Abwägung zu einer bestimmten Planungsentscheidung verpflichten oder deren Ergebnis zusichern (Verbot der Vorwegbindung). Das Verbot der Vorwegbindung darf nicht zu streng verstanden werden. Eine rechtliche Konstruktion, bei der die gestalterische Freiheit bei der Behörde liegt, diese zugleich aber auf die Einreichung eines Plans des Vorhabenträgers angewiesen ist, koppelt die Abwägungsentscheidung der Behörde an den Planentwurf des Antragstellers. Diese Kopplung verlangt in vielen Fällen nach Vorgesprächen, bei denen auch Prognosen der künftigen Abwägungsentscheidungen ins Auge gefasst werden und die betroffenen Belange vorab nach ihrer Dringlichkeit gereiht werden. Beispiel: Die Gemeinde G. will ein Unternehmen anwerben und verpflichtet sich daher vertraglich, eine näher bestimmte Gemeindestraße zu planen und zu bauen, bevor das Planfeststellungsverfahren durchgeführt wurde. Der nachfolgende Planfeststellungsbeschluss wäre, sofern er mit der vertraglichen Bindung übereinstimmt, rechtswidrig, da ein Abwägungsausfall vorläge. 6. Abwägungsdefizit In die Abwägung sind die „nach Lage der Dinge“ erheblichen Belange, einschließlich der von der Planung aufgeworfenen Folgen, einzustellen. Für die Abwägung gilt (im Gegensatz zum Verwaltungsermessen) das Vollständigkeitsprinzip. Das Gebot, alle Belange einzustellen, ist voll überprüfbar. 17 18 19 20 21 22 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 74 Teil V. 924 Wolff Belange sind zunächst alle subjektiven Rechte und darüber hinaus alle wirtschaftlichen, ökologischen, sozialen, kulturellen, ideellen oder sonstigen eigenen Interessen (VGH Kassel, NVwZ 1986, 680 [682]). Einwendungen aus dem Ausland sind zu berücksichtigen (BVerwGE 75, 285 ff.). Ein Interesse, das von der Rechtsordnung nicht zum Recht verdichtet wurde, kann ein abwägungsrelevanter Belang sein. Beispiele: Immissionen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle (BVerwGE 107, 313 [322 f.]), Beeinträchtigungen in der Verwirklichung des Gemeingebrauchs, Sondergebrauch oder Anliegergebrauch von öffentlichen Sachen. Einzustellen sind alle nach Lage der Dinge erheblichen Belange, das sind solche, die (a) einen Planbezug haben, (b) erkennbar und (c) erheblich sind. Die Belange besitzen einen Planbezug, wenn sie durch die Planung berührt werden. Erkennbar sind alle Belange, die der Behörde bekannt sind bzw. sich aufdrängen oder die vorgetragen werden. Erheblich sind Belange, die nicht mit einem rechtlichen Makel behaftet (also schutzbedürftig sind – fehlt bei rechtlich mit einem Makel behafteten Interesse [z. B. Interesse, beim Drogenhandel unbeobachtet zu bleiben]) und die nicht von vornherein wegen Geringfügigkeit zu vernachlässigen sind (kann etwa beim Belang „freie Aussicht“ oder bei der Versetzung einer Parkmöglichkeit um zwei Meter gegeben sein). Beispiele für erhebliche Belange sind etwa: (a) Interesse des Pächters, wie bisher zu seinen Feldern zu fahren und keinen Umweg von 500 Metern fahren zu müssen; (b) Interesse des Mieters, dass der Lärm des Vorhabens ihn nicht an der Nutzung der Mietsache stört, (c) Interesse des Eigentümers, nicht in der Ruhe gestört zu werden. Sofern der Lärm die Zumutbarkeitsschwelle oder die Grenzwerte der Lärmschutzverordnung nach § 43 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG überschreitet, ist er in einem subjektiven Recht betroffen – sein Nutzungsrecht des Eigentums aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. Liegt die Belastung unterhalb dieser Schwelle, ist er nur in einem Interesse betroffen. 7. Abwägungsfehlgewichtung a) Gewichtung der einzelnen Belange Die Gewichtung der einzelnen Belange muss für sich genommen ihrer rechtlichen und objektiven tatsächlichen Bedeutung gerecht werden. Allerdings wirkt bei der Gewichtung schon die planerische Gestaltungsfreiheit ein. Danach ist die Gewichtung fehlerhaft, wenn sie zum objektiven Gewicht des Belangs schlechthin außer Verhältnis steht (BVerwGE 56, 110 [126]; vergleichbar BVerwGE 48, 56 [64]). b) Gewichtungsmaßstäbe Die Gewichtung muss sich an rechtlichen Maßstäben orientieren und darf nicht subjektivem Belieben überlassen bleiben. Die wichtigsten Gewichtungsvorgaben sind: die durch die Ermächtigungsgrundlage zum Ausdruck gekommenen Zulässigkeitsanforderungen der Vorhaben dieser Art; ein Belang ist umso wichtiger, je zentraler er für die Verwirklichung des jeweiligen Vorhabens ist. Einfluss auf die Gewichtung besitzen darüber hinaus die sog. Optimierungsgebote. Sie geben vor, auf welche Umstände bei der Abwägung besonderes Gewicht zu legen ist, und wollen dadurch auch die Gesamtabwägung steuern (BVerwGE 71, 163 [165 f.]). Ähnlich wirken die sog. Gewichtungsvorgaben. Sofern der Plangeber ihren Vorgaben folgt, mindert sich sein Rechtfertigungsbedarf. Beispiele für Optimierungsgebote: der Grundsatz, dass beim Neubau einer Straße ein möglichst störungsfreier Verkehr zu gewährleisten ist (zu § 1 FStrG – BVerwGE 98, 339 [348]), und die umweltverträgliche Flächenzuordnung (§ 50 BImSchG – BVerwGE 71, 163 [165]). 23 24 25 26 27 28 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 74 VwVfG Wolff 925 Für die Gewichtung der gegen das Vorhaben sprechenden Belange ist zunächst auf den Charakter des beeinträchtigten Rechts abzustellen. Belange, die zugleich subjektive Rechte sind, besitzen im Regelfall eine höhere Bedeutung als Interessen unterhalb der Rechtsebene. Beispiel: Ein Interesse ist etwa der Wunsch, dass der Gemeingebrauch der Straße nicht verschlechtert wird, d. h., dass der Weg zum Bäcker z. B. nicht länger wird. Ein Recht ist dagegen die Freiheit vor unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen. Ein Recht, das in der Realität auch ausgenutzt wird, verlangt i. d. R. einen höheren Schutz, als wenn die Rechtsposition nicht wahrgenommen wird (zu den Sperrgrundstücken s. Vor § 40 VwGO Rn. 33). Einen wesentlichen Einfluss auf die Relevanz eines Gesichtspunktes haben dessen rechtliche oder tatsächliche Schutzwürdigkeit und die Schutzbedürftigkeit. Beispiel: Einem Grundstück, das innerhalb eines Industriegebietes liegt, kann mehr Straßenlärm zugemutet werden als einem Grundstück, das in einem allgemeinen Wohngebiet liegt (daher sieht die Lärmschutzverordnung entsprechende Stufungen vor). Vorbelastungen mindern die Schutzwürdigkeit der vorhandenen Grundstücksnutzung. Von Bedeutung ist weiter der Wahrscheinlichkeitsmaßstab: Ein Belang, der mit Sicherheit beeinträchtigt wird, bedarf größerer Aufmerksamkeit als einer, bei dem die Beeinträchtigung zweifelhaft ist. 8. Abwägungsausgleich Im Gesamtergebnis, d. h. in der Planungsentscheidung, darf ein Belang nicht ein Gewicht erhalten, das außer Verhältnis zu seiner Bedeutung steht. Hier wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abwägungsspezifisch konkretisiert. Ob der Ausgleich unverhältnismäßig ist, hängt vor allem von den Gewichtungsmaßstäben ab. Ganz im Vordergrund steht dabei eine Bewertung, die jeweils die Belange einzeln heranzieht und deren Rolle im Gesamtergebnis überprüft. Beispiel: Eine Verletzung liegt beispielsweise vor, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung der Natur und der Landschaft bei einer Straßenplanung mit der bloßen Erwägung ausgeräumt wird, die Eingriffe in Natur und Landschaft könnten ausgeglichen oder durch Ersatzmaßnahmen kompensiert werden (BVerwGE 104, 236 [247 ff.]). Eine Abwägungsdisproportionalität kann weiter auch dann vorliegen, wenn der Ausgleich aller für und aller gegen das Vorhaben sprechenden Belange unverhältnismäßig vorgenommen wurde. Da dies jedoch bei einer Gesamtschau schwer darzulegen ist, spielt diese Variante nur in besonderen Situationen eine Rolle, wie etwa bei der Frage der Planalternativen. 9. Subjektives Recht auf Abwägung Der Vorhabenträger besitzt einen Rechtsanspruch auf fehlerfreie Ausübung des Planungsermessens, der sich auf alle abwägungserheblichen Gesichtspunkte erstreckt. Daraus folgt, dass der Planfeststellungsbehörde kein eigenständiges Versagungsermessen mehr zusteht, wenn dem Vorhaben unter dem Blickwinkel der planerischen Abwägung keine rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Hinsichtlich sonstiger Beteiligter stellt sich die Rechtslage anders dar. Bei ihnen ist die Annahme eines subjektiven Rechts, das durch die Abwägung betroffen sein kann, rechtfertigungsbedürftig. Den fachplanungsrechtlichen Abwägungsvorschriften hat das BVerwG drittschützende Wirkung für die Träger von abwägungserheblichen Belangen beigemessen (BVerwGE 107, 215 [220 f.]). Das Recht bezieht sich dabei grundsätzlich auf eine gerechte Abwägung der eigenen Belange (subjektives öffentliches 29 30 31 32 33 34 35 36 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 74 Teil V. 926 Wolff Recht auf gerechte Abwägung der eigenen rechtlich geschützten Belange). Auf diese Weise kann es auch zu einer partiellen Fehlerhaftigkeit des Planfeststellungsbeschlusses kommen, sofern ein Abwägungsfehler nur gegenüber einem, nicht aber gegenüber einem anderen beachtlich ist. Das subjektive Recht auf gerechte Abwägung der eigenen Belange geht weiter als der Anspruch auf Anordnung drittschützender Maßnahmen nach § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG. Planbetroffene haben Anspruch auf fehlerfreie Abwägung gerade auch dann und insoweit, als ihr Betroffensein die Behörde nicht nach § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG zu Schutzanordnungen verpflichtet (BVerwG, NVwZ 2011, 567). Bei der klageweisen Geltendmachung ist aber die Begrenzung durch Art. 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG zu beachten. Ausnahmsweise besteht ein Anspruch auf eine gerechte Abwägung (zumindest) auch der öffentlichen Belange, sofern es um Rechte geht, die von einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung der Planungsentscheidung betroffen sind (s. dazu unten § 75 VwVfG Rn. 49). B. Erläuterungen I. Absatz 1: Planfeststellungsbeschluss 1. Überblick über Absatz 1 § 74 Abs. 1 S. 1 VwVfG regelt nur den positiven Fall der Planfeststellung. In diesem Fall entscheidet die Planfeststellungsbehörde mit der Feststellung des Plans nach Abs. 2 S. 1 zugleich über die Einwendungen, über die keine Einigung erzielt worden ist. 2. Ablehnender Beschluss Die Planfeststellungsbehörde kann den Antrag auf Feststellung des Plans aber auch ablehnen. Diese ablehnende Entscheidung ist ebenfalls ein Verwaltungsakt, aber nicht in § 74 VwVfG selbst geregelt. 3. Formelle Anforderungen Die formellen Anforderungen an den Planfeststellungsbeschluss regelt § 74 Abs. 1 S. 2 VwVfG durch Verweis auf § 69 VwVfG. Daraus ergibt sich, dass der Planfeststellungsbeschluss schriftlich ergehen und schriftlich begründet sein muss (§ 69 Abs. 2 VwVfG). 4. Kein Vorverfahren Weiter ergibt sich aus § 74 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 70 VwVfG, dass unmittelbar gegen den Planfeststellungsbeschluss kein Widerspruchsverfahren nach § 68 VwGO statthaft ist. II. Absatz 2 1. S. 1: Entscheidung über Einwendungen § 74 Abs. 2 VwVfG steht in enger Verbindung zu dem Gebot der gerechten Abwägung (vgl. oben Rn. 12 ff.). Der Planfeststellungsbeschluss entscheidet über das Vorhaben selbst sowie über die Art und Weise seiner Realisierung und damit auch über alle Gesichtspunkte, die für und gegen das Vorhaben sprechen. Die Entscheidung über die Einwendungen im Sinne von S. 1 bedeutet nicht, dass die Behörde über jede einzelne Einwendung im Tenor des Planfeststellungsbeschlusses gesondert und ausdrücklich entscheiden muss. Es genügt, wenn sich dies der Sache 37 38 39 40 41 42 43 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 74 VwVfG Wolff 927 nach, wenn auch unter Umständen nur im Ergebnis des Tenors oder der Begründung, ergibt. Die Planfeststellungsbehörde muss den Plan so, wie er vorgelegt wurde, inhaltlich nicht vollständig unverändert übernehmen. § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG gibt hier die Möglichkeit, Vorkehrungen oder die Errichtung von Anlagen zu verlangen. Darüber hinaus wird man auch inhaltliche Gestaltungen, die nicht als Vorkehrung oder Auflage zu verstehen sind, gestatten müssen, sofern im Kern das Vorhaben erkennbar bleibt. Inhaltliche Änderungen, die das Vorhaben qualitativ verändern, wären dagegen Änderungen, die nur mit einem Planänderungsverfahren nach § 73 Abs. 8 VwVfG zu realisieren wären, aber nicht durch selbständige Änderung durch die Planfeststellungsbehörde. Beispiel: Eine inhaltliche Änderung eines Planes, wie etwa die Anordnung, eine geplante Straße als Tunnel durchzuführen, wäre auf der Grundlage von § 74 Abs. 2 VwVfG unzulässig. Gleiches gilt für eine Trassenverlegung erheblicher Art (OVG Münster, DÖV 1983, 212). 2. S. 2: Entscheidung über Schutzauflagen und Schutzvorkehrungen a) Bedeutung und Rechtsnatur der Schutzauflagen Die Möglichkeit, etwaige Nachteile des Vorhabens durch geeignete Vorkehrungen auszugleichen, gibt der Behörde das geeignete Mittel an die Hand, um Folgerungen aus dem Abwägungsgebot zu realisieren. Diese Befugnis ist das wichtigste Mittel der Behörde zum Ausgleich der widerstreitenden Interessen bei der Planfeststellung (BVerwGE 41, 178 [180 f.]; BVerwGE 85, 44 [49]). S. 2 ist dabei zugleich eine Anspruchsgrundlage für denjenigen, der durch das Vorhaben in seinen Rechten beeinträchtigt ist und eine entsprechende Auflage in dem Planfeststellungsbeschluss begehrt. § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG ist erkennbar eine drittschützende Norm. Ist der Planfeststellungsbeschluss unanfechtbar, sind entsprechende Schutzauflagen ausgeschlossen, es sei denn, es liegen die Voraussetzungen der nachträglichen Schutzauflagen nach § 75 Abs. 2 VwVfG vor. Eine Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses wegen fehlender Schutzauflagen ist wegen § 75 Abs. 1a VwVfG nur möglich, wenn die Abwägung deswegen völlig unausgewogen ist, im Regelfall besteht nur der Anspruch auf Planergänzung, der durch Verpflichtungsklage geltend zu machen ist. Beispiel: Der Anwohner A. ficht den Planfeststellungsbeschluss an, mit dem eine Kreisstraße festgestellt wird, mit der Begründung, der Verkehr werde künftig seine Arztpraxis beeinträchtigen, da er sensible elektronische Geräte benutze, die besonders lärmempfindlich seien. Die Anfechtungsklage ist wegen § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG unzulässig bzw. zumindest unbegründet, da A. nur einen Anspruch auf Planergänzung und nicht auf Planaufhebung hat, der im Wege einer Verpflichtungsklage auf Erlass einer Schutzanordnung nach § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG auf erhöhten Schallschutz durchzusetzen ist. Die Rechtsnatur dieser Anordnungen wird von § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG nicht festgelegt. In der Regel handelt es sich nicht um eigenständige Regelungen, sondern um Bestandteile des Planfeststellungsbeschlusses (BVerwGE 91, 17 [18 f.]). Sie können aber die Natur von Auflagen im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG oder sonstigen Nebenbestimmungen haben (Kopp/Ramsauer, § 74, Rn. 142). b) Arten von Schutzauflagen Die Schutzvorkehrungen und Auflagen in Abs. 2 S. 2 sind entsprechend dem Zweck der Regelung im weiten Sinne zu verstehen. Das BVerwG versteht darunter alle zweckdienlichen Maßnahmen (BVerwGE 69, 256 [277]). Darunter fallen alle Maßnahmen, die geeignet sind, negative Auswirkungen des Vorhabens für die Allgemeinheit oder für Einzelne zu vermindern oder auszugleichen. 44 45 46 47 48 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 74 Teil V. 928 Wolff Beispiele: In Betracht kommen etwa die Anordnungen zur (a) Schaffung von Ersatzwegen (BVerwG, DÖV 1983, 165 [167]); (b) Herstellung einer Unterführung unter einem Straßenkörper; (c) Verwendung eines lärmdämmenden Fahrbahnbelags; (d) Errichtung von Lärmschutzmauern oder Lärmschutzwällen; (e) Errichtung von Stützmauern oder Bepflanzung von Böschungen; (f) Nutzungsbegrenzung (BVerwGE 69, 256 [276]); (g) Bezahlung von Schallschutzfenstern für Anwohner (BVerwGE 87, 332 [353] – Schallschutzfenster fallen nach der Rechtsprechung nicht unter S. 2, sondern unter S. 3, vgl. BVerwG, NVwZ 1989, 255 [256 f.]); (h) Einbau einer Klimaanlage bei den Betroffenen (VGH Kassel, NVwZ 1993, 1001 ff.). c) Normierung einer Schutzauflage Die Auflagen müssen im Planfeststellungsbeschluss selbst zumindest dem Grunde nach aufgeführt sein. Werden sie nicht aufgeführt, steht die Bestandskraft des Verwaltungsakts der entsprechenden späteren Geltendmachung entgegen, es sei denn, es greift der Fall des § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG. Adressat der Anordnung ist der Träger des Vorhabens, wobei die Ausführung nicht unbedingt dem Vorhabenträger selbst auferlegt werden muss. So ist etwa die Auflage, dass bei den Betroffenen Schallschutzfenster einzubauen sind und der Vorhabenträger die Kosten trägt, möglich. Bei den Schallschutzmaßnahmen unterscheidet man zwischen aktiven und passiven Schallschutzmaßnahmen. Aktive sind solche, die an dem Vorhaben selbst vorgenommen werden, und passive solche, die bei den Betroffenen (Schallschutzfenster) vorgenommen werden. d) Voraussetzungen für die Schutzvorkehrungen aa) Wohl der Allgemeinheit. Das Wohl der Allgemeinheit i. S. v. § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG ergibt sich aus der gesamten Rechtsordnung. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht auf Belange beschränkt, die in die Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde fallen (BVerwGE 41, 178 [189]). Zum Wohl der Allgemeinheit gehören auch die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und die Abwehr von Gefahren, die diesen Rechtsgütern drohen. bb) Nachteilige Wirkung auf Rechte anderer. Der Begriff der nachteiligen Wirkung auf Rechte anderer bezieht sich nicht wie die Einwendungsberechtigung auf Belange aller, sondern nur auf subjektive Rechte. Rechte im Sinne von § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG sind alle von der Rechtsordnung geschützten Rechte. Dazu gehören vor allem das Eigentum im Sinne von Art. 14 GG sowie die Entfaltung der Persönlichkeit und das Recht auf körperliche Unversehrtheit. Der Begriff der nachteiligen Wirkung ist in einem umfassenden Sinne zu verstehen und meint nicht nur Eingriffe in die geschützten Rechtsgüter. Erfasst sind auch Belästigungen, die den Betroffenen mit Rücksicht auf die Qualität des Gebietes und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse billigerweise nicht ohne Ausgleich zuzumuten sind (BVerwGE 84, 31 [39]; Kopp/Ramsauer, § 74, Rn. 152). Entscheidend für die Frage des Begriffs der nachteiligen Wirkung ist dabei die Zumutbarkeit. Die Zumutbarkeit ist abhängig von der Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit der betroffenen Rechtsgüter. Darin können sich die konkrete Situationsgebundenheit des Rechtsguts, die vorherige Planungssituation und die so genannten Vorbelastungen entscheidend auswirken. Nicht Voraussetzung ist, dass die Beeinträchtigung die Schwelle des Eingriffs für den enteignenden oder enteignungsgleichen Eingriff oder die Aufopferung überschreitet. Die Belastung muss weder schwer noch unerträglich sein. Für die Frage der Zumutbarkeit kann der Maßstab von § 906 BGB analog herangezogen werden. Sofern es Grenzwerte für eine bestimmte Art von Belastungen gibt, füllen diese den Begriff der Zumutbarkeit aus. Die wichtigsten Grenzwerte sind dabei in der aufgrund von § 2 Abs. 1 i. V. m. § 43 BImSchG erlassenen 16. Bundesimmissi- 49 50 51 52 53 54 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 74 VwVfG Wolff 929 onsschutzverordnung (Verkehrslärmschutzverordnung) vom 12.6.1990 enthalten, die über § 42 Abs. 1 BImSchG unmittelbar für neue Straßen gilt. Sofern für andere Immissionen Grenzwerte im Immissionsschutzrecht auf der Grundlage von § 3 Abs. 1, § 22 Abs. 1, § 23 Abs. 1 BImSchG bestehen, die nicht unmittelbar für die Planfeststellungsvorhaben gelten, werden diese Grenzwerte analog als Maßstabsbildung für die Zumutbarkeit herangezogen (vgl. Kopp/Ramsauer § 74, Rn. 155). Fehlen behördliche Grenzwerte, wird auf sachverständige Grenzwerte, insb. DIN-Werte, zurückgegriffen (BVerwGE 110, 370 [391]). 3. S. 3: Entschädigungsanspruch a) Allgemein Kann der notwendige Ausgleich nicht durch Auflagen im Sinne von S. 2 erreicht werden, gibt S. 3 als Ersatz für an sich notwendige Schutzmaßnahmen einen Anspruch auf Entschädigung. Denkbar ist auch, dass hinsichtlich eines Teils der Auswirkungen Schutzauflagen greifen und hinsichtlich des anderen Teils ein Entschädigungsanspruch. § 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG ist zugleich eine Anspruchsgrundlage für Entschädigungsund Ausgleichsansprüche. Die Entschädigungsansprüche greifen dabei sowohl unterhalb als auch oberhalb der so genannten Enteignungsschwelle für den enteignenden und enteignungsgleichen Eingriff. § 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG ist spezieller als diese ungeschriebenen Entschädigungsansprüche und geht daher vor (BVerwG, NVwZ 2003, 209 f.). Enthält der Planfeststellungsbeschluss keine Aussage hinsichtlich der Entschädigung, so haben die Betroffenen Anspruch auf eine entsprechende Ergänzung durch Verwaltungsakt der Planfeststellungsbehörde, solange der Beschluss noch nicht unanfechtbar ist. Ist der Planfeststellungsbeschluss unanfechtbar, sind entsprechende Entschädigungsansprüche ausgeschlossen. Eine Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses wegen fehlender Entschädigungsansprüche scheidet nach § 75 Abs. 1a VwVfG in aller Regel aus. Es besteht nur der Anspruch auf Planergänzung, der durch Verpflichtungsklage geltend zu machen ist. b) Voraussetzungen für Entschädigungsansprüche Voraussetzungen für den Entschädigungsanspruch sind: – erstens, dass das Vorhaben, für das der Plan festgestellt wird, an sich Vorkehrungen oder Anlagen nach S. 2 erfordern würde; – zweitens, dass solche Vorkehrungen entweder untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar wären. Untunlich sind Vorkehrungen dann, wenn sie erstens keine oder keine wirksame Abhilfe gegen die Beeinträchtigung erwarten lassen oder wenn sie zweitens unverhältnismäßig für den Träger wären. Beispiele: Einem Landwirt wird durch eine planfestgestellte Straße sein Weideland durchschnitten. Die Anbindung der Teile des Weidelandes durch eine Brücke wäre für den Vorhabenträger unverhältnismäßig, hier kann ein Entschädigungsanspruch greifen. Anspruch des Eigentümers gegen den Träger der Straßenbaulast, ein Grundstück, das von den Auswirkungen eines Straßenbauvorhabens unzumutbar betroffen ist, gegen Zahlung einer Entschädigung zu übernehmen. Der Übernahmeanspruch ist eine besondere Art der Entschädigung und die Hingabe des Eigentums Voraussetzung der Entschädigung. Der Anspruch ist gegeben, wenn das Eigentum schwer und unerträglich beeinträchtigt wird (BVerwG, NVwZ 2003, 209 f.). Nicht mit dem Vorhaben vereinbar sind Anordnungen dann, wenn der Zweck des Vorhabens die in Betracht kommenden Vorkehrungen ausschließt. 55 56 57 58 59 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 74 Teil V. 930 Wolff Beispiel: Die infrage kommenden Schutzwälle an einer Straße würden die Einsicht in eine Einmündungsstraße versperren und dadurch die Unfallgefahr erhöhen. c) Art der Entschädigung Die Entschädigung ist grundsätzlich in Geld zu leisten. Nach Umständen des Einzelfalls sind auch andere Entschädigungen denkbar, wie etwa ein Anspruch auf Bereitstellung von Ersatzland. Zu entschädigen ist grundsätzlich die vollständige Wertminderung. Bei Beeinträchtigung nicht vermögenswerter Rechtsgüter ist umstritten, ob § 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG oder ein Anspruch aus Aufopferung greift (vgl. Kopp/Ramsauer, § 74, Rn. 172). Der Entschädigungsanspruch ist im Planfeststellungsbeschluss, gegebenenfalls nachträglich durch selbständigen Verwaltungsakt durch die Planfeststellungsbehörde, festzustellen. Ist der mögliche Schaden im Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses noch nicht bezifferbar, kann die genaue Bezifferung einer Entscheidung nach § 74 Abs. 3 VwVfG vorbehalten werden. III. Absatz 3: Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung Absatz 3 enthält eine Ausnahme vom Grundsatz der Einheitlichkeit der Planfeststellung. Abs. 3 vermittelt entgegen dem Wortlaut der Behörde ein Ermessen und keine Pflicht (Kopp/Ramsauer, § 74, Rn. 178). Der Vorbehalt setzt voraus, dass eine abschließende Entscheidung noch nicht möglich ist. Die Ermächtigung ist eng auszulegen. Der Vorbehalt darf sich nur auf Randbereiche erstrecken (BVerwGE 102, 331 [346]). Beispiele: Deponierung eines Aushubes bleibt einer nachfolgenden Regelung vorbehalten. Unzulässig dagegen: ein Vorbehalt, den Eingriff in Natur und Landschaft durch selbständige Beschlüsse auszugleichen. Die Entscheidung über die vorbehaltene Teilmaßnahme ergeht als Planergänzungsbeschluss, der ein selbständiger Verwaltungsakt ist, inhaltlich aber mit dem Planfeststellungsbeschluss zu einer Einheit verschmilzt (BVerwGE 61, 307 [308]). IV. Absatz 4: Zustellung und Bekanntmachung Abs. 4 trennt für die Bekanntmachung zwischen zwei Gruppen. Der Vorhabenträger, die Einwendende, über deren Einwendungen entschieden wurde (d. h. solche Einwendungen, die sich auf den Plan bezogen haben und rechtlich relevant und schutzwürdig waren), sowie die bekannten Betroffenen kommen in den Genuss einer individuellen Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses. Zuzustellen ist dabei nur der Tenor der Entscheidung und die Begründung sowie die Rechtsbehelfsbelehrung, nicht aber der im Einzelnen festgestellte Plan. Die übrigen Betroffenen, d. h. die in subjektiven Rechten (nicht bekannten) Betroffenen sowie die Einwendenden, über deren Einwendungen nicht entschieden wurde, erhalten den Planfeststellungsbeschluss nicht selbst individuell bekannt gemacht, sondern nur im Wege der ortsüblichen Bekanntgabe. V. Absatz 5: Ersetzung der individuellen Zustellung Nach Abs. 5 kann die individuelle Zustellung nach § 74 Abs. 4 S. 1 VwVfG bei Massenverfahren durch eine öffentliche Bekanntmachung ersetzt werden. VI. Absatz 6: Plangenehmigung § 74 Abs. 6 VwVfG erlaubt es der zuständigen Behörde unter den dort genannten Voraussetzungen, an Stelle eines Planfeststellungsverfahrens ein Plangenehmigungsver- 60 61 62 63 64 65 66 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 75 VwVfG Wolff 931 fahren durchzuführen. Die Plangenehmigung unterscheidet sich vom Planfeststellungsbeschluss nicht hinsichtlich ihrer Rechtswirkungen, sondern nur hinsichtlich ihres Verfahrens. Die Plangenehmigung wird im einfachen Verfahren wie ein normaler Verwaltungsakt erlassen, dennoch enthält sie dieselben komplexen Wirkungen wie ein Planfeststellungsbeschluss. Insb. ist kein Anhörungsverfahren notwendig, vielmehr gilt § 28 VwVfG für die Betroffenen. Die Plangenehmigung ist weiter nach § 41 VwVfG dem Betroffenen individuell bekannt zu geben. Auch bei der Plangenehmigung steht der Behörde das Planungsermessen zu. Die Entscheidung der zuständigen Behörde, an Stelle des Planfeststellungsverfahrens ein Plangenehmigungsverfahren durchzuführen, ist als bloße Verfahrenshandlung nach § 44a VwGO und wegen fehlender subjektiver Rechte der Beteiligten auf eine bestimmte Verfahrensart nicht selbständig anfechtbar. VII. Absatz 7: Entbehrlichkeit der Planfeststellung und Plangenehmigung Abs. 7 lässt von Gesetzes wegen bei unbedeutenden Vorhaben die Notwendigkeit einer Plangenehmigung entfallen. Mangels Konzentrationswirkung müssen etwa erforderliche sonstige Genehmigungen eingeholt werden. § 75 § 75 Rechtswirkungen der Planfeststellung (1) 1Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt; neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich. 2Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt. (1a) 1Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. 2Erhebliche Mängel bei der Abwägung oder eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften führen nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können; die §§ 45 und 46 bleiben unberührt. (2) 1Ist der Planfeststellungsbeschluss unanfechtbar geworden, so sind Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen. 2Treten nicht voraussehbare Wirkungen des Vorhabens oder der dem festgestellten Plan entsprechenden Anlagen auf das Recht eines anderen erst nach Unanfechtbarkeit des Plans auf, so kann der Betroffene Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen verlangen, welche die nachteiligen Wirkungen ausschließen. 3Sie sind dem Träger des Vorhabens durch Beschluss der Planfeststellungsbehörde aufzuerlegen. 4Sind solche Vorkehrungen oder Anlagen untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar, so richtet sich der Anspruch auf angemessene Entschädigung in Geld. 5Werden Vorkehrungen oder Anlagen im Sinne des Satzes 2 notwendig, weil nach Abschluss des Planfeststellungsverfahrens auf einem benachbarten Grundstück Veränderungen eingetreten sind, so hat die hierdurch entstehenden Kosten der Eigentümer des benachbarten Grundstücks zu 67 68 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 75 Teil V. 932 Wolff tragen, es sei denn, dass die Veränderungen durch natürliche Ereignisse oder höhere Gewalt verursacht worden sind; Satz 4 ist nicht anzuwenden. (3) 1Anträge, mit denen Ansprüche auf Herstellung von Einrichtungen oder auf angemessene Entschädigungen nach Absatz 2 Satz 2 und 4 geltend gemacht werden, sind schriftlich an die Planfeststellungsbehörde zu richten. 2Sie sind nur innerhalb von drei Jahren nach dem Zeitpunkt zulässig, zu dem der Betroffene von den nachteiligen Wirkungen des dem unanfechtbar festgestellten Plan entsprechenden Vorhabens oder der Anlage Kenntnis erhalten hat; sie sind ausgeschlossen, wenn nach Herstellung des dem Plan entsprechenden Zustands 30 Jahre verstrichen sind. (4) 1Wird mit der Durchführung des Plans nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen, so tritt er außer Kraft. 2Als Beginn der Durchführung des Plans gilt jede erstmals nach außen erkennbare Tätigkeit von mehr als nur geringfügiger Bedeutung zur plangemäßen Verwirklichung des Vorhabens; eine spätere Unterbrechung der Verwirklichung des Vorhabens berührt den Beginn der Durchführung nicht. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet im zweiten juristischen Staatsexamen (***) und im ersten juristischen Staatsexamen nur in Berl., Bre., HH., M-V., Nied., S-H., Saarl. Gliederung der Erläuterungen Rn. A. Überblick ..................................................................................................................... 1 B. Erläuterungen ............................................................................................................... 3 I. Absatz 1 ................................................................................................................ 3 1. Genehmigungswirkung – § 75 Abs. 1 S. 1 HS 1 VwVfG ................................... 3 2. Konzentrationswirkung – § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG .................................. 5 a) Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG ........................... 5 b) Unterscheidung zwischen formeller und materieller Konzentration ............... 7 3. Gestaltungswirkung – § 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG ................................................. 9 II. Absatz 2: Duldungs- oder Präklusionswirkung ....................................................... 11 III. Sonstige Rechtswirkungen .................................................................................... 14 1. Keine Pflicht der Vorhabensdurchführung ......................................................... 14 2. Beschränkte Geltungsdauer von 5 Jahren – § 75 Abs. 4 ..................................... 15 3. Enteignungsrechtliche Vorwirkung ................................................................... 16 IV. § 75 Abs. 1a VwVfG: Erheblichkeit von Abwägungsmängeln ................................ 18 1. Allgemein ......................................................................................................... 18 2. Mängel bei der Abwägung ................................................................................ 20 3. Planergänzung und ergänzendes Verfahren ........................................................ 24 4. Teilnichtigkeit .................................................................................................. 27 V. Absatz 2 S. 2, insb.: Nachträgliche Anordnungen .................................................. 28 1. Nachträgliche Anordnung von Schutzvorkehrungen ......................................... 28 a) Überblick ..................................................................................................... 28 b) Anspruchsgrundlage ...................................................................................... 29 c) Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses .......................................... 31 d) Nicht vorhersehbare Wirkungen .................................................................. 32 2. § 75 Abs. 2 S. 5 VwVfG: Ausnahmsweise Kostentragungspflicht des Nachbarn .. 34 VI. Absatz 3: Verfahren bei nachträglichen Anordnungen ............................................ 35 VII. Rechtsschutzfragen ............................................................................................... 36 1. Vorverfahren und aufschiebende Wirkung ........................................................ 36 a) Kein Widerspruchsverfahren ......................................................................... 36 b) Keine aufschiebende Wirkung ...................................................................... 37 2. Klageart ............................................................................................................ 38 3. Klagebefugnis .................................................................................................... 39 a) Verpflichtungsklage ...................................................................................... 39 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 75 VwVfG Wolff 933 Rn. b) Anfechtungsklage ......................................................................................... 40 4. Zur Reichweite der richterlichen Kontrolle einer Anfechtungsklage ................. 44 a) Präklusionswirkung ...................................................................................... 45 b) Abwägungsfehler .......................................................................................... 46 c) Vorrang der Planergänzung vor der Planaufhebung ....................................... 47 d) Auf subjektives Recht beschränkte Prüfung .................................................. 48 e) Ausnahme: Enteignungswirkung ................................................................... 49 A. Überblick § 75 VwVfG regelt die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses und seine nachträgliche Ergänzung. Die Wirkungen des Planfeststellungsbeschlusses werden eingeteilt in: – Genehmigungswirkung (Feststellung der Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen [§ 75 Abs. 1 S. 1, HS 1 VwVfG]); – Gestaltungswirkung (rechtsgestaltende Regelung der öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger der Straßenbaulast und den durch den Plan Betroffenen [§ 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG]); – Konzentrationswirkung (Entbehrlichkeit anderer behördlicher Entscheidungen [§ 75 Abs. 1 S. 1, HS 2 VwVfG]); – Präklusionswirkung (Ausschluss von Unterlassungs-, Beseitigungs- und Änderungsansprüchen nach Unanfechtbarkeit [§ 75 Abs. 2 S. 1 VwVfG]); – evtl. Vorwirkungen für Enteignung. Unberührt von § 75 VwVfG bleiben die allgemeinen Vorschriften nach § 48 VwVfG über die Rücknahme und § 49 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1, 2 und 5 VwVfG über den Widerruf, wobei die Widerrufsgründe des § 49 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwVfG durch § 75 VwVfG verdrängt werden. § 75 VwVfG gilt für den Planfeststellungsbeschluss und die Plangenehmigung (§ 74 Abs. 6 S. 2 VwVfG). B. Erläuterungen I. Absatz 1 1. Genehmigungswirkung – § 75 Abs. 1 S. 1 HS 1 VwVfG § 75 Abs. 1 S. 1 HS 1 VwVfG spricht von der Feststellung der Zulässigkeit des Vorhabens. Die Beschränkung im Wortlaut auf die feststellende Wirkung ist dabei ungenau. Der Planfeststellungsbeschluss hat nicht nur feststellenden, sondern auch verfügenden Charakter, da er die Erlaubnis zur Durchführung des Vorhabens enthält. Die Genehmigungswirkung tritt wie bei anderen Verwaltungsakten mit dem Zeitpunkt des Erlasses ein. Welche Folgemaßnahmen von der Genehmigung miterfasst werden, ist nicht immer einfach festzustellen. Wegen der Konzentrationswirkung gilt ein strenger Maßstab. Folgemaßnahmen sind zu treffen, um die Probleme zu lösen, die durch das Vorhaben für die Funktionsfähigkeit anderer Anlagen entstehen. Sie dürfen daher über Anschluss und Anpassung nicht wesentlich hinausgehen (BVerwG, NVwZ 2010, 1244). Zu den notwendigen Folgemaßnahmen zählen z. B. erforderliche Verkehrsanschlüsse, Flächen zur Durchführung von naturschutzrechtlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, Beseitigung großer Aushubmassen (OVG Koblenz, NVwZ 2001, 104). 1 2 3 4 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 75 Teil V. 934 Wolff 2. Konzentrationswirkung – § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG a) Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG Die Genehmigungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses bezieht sich auf alle von dem Vorhaben ausgelösten Genehmigungspflichten. Durch diese Regelung soll die Effizienz des Planfeststellungsverfahrens erhöht werden. Mit dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses soll die Zulässigkeit des Vorhabens insgesamt abschließend geklärt werden. Daher steht die Konzentrationswirkung mit der rechtsgestaltenden Wirkung von § 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG in Verbindung. Durch die Konzentrationswirkung kommt die Einheitlichkeit des Planfeststellungsverfahrens zum Ausdruck. Es gilt der Grundsatz: Eine Behörde, ein Verfahren, eine Entscheidung. b) Unterscheidung zwischen formeller und materieller Konzentration Die Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG ist nur formeller Natur. Der Planfeststellungsbeschluss ersetzt nur die anderen Genehmigungen, das materielle Recht, dessen Sicherung Aufgabe der anderen Genehmigungen ist, gilt weiterhin. Die Planfeststellungsbehörde bleibt an das materielle (für das Vorhaben erhebliche) zwingende Recht so gebunden wie die Behörden, deren Entscheidungen aufgrund der (formellen) Konzentrationswirkung ersetzt oder ausgespart werden. Durch die formelle Konzentration findet eine reine Zuständigkeitsverlagerung statt. Beispiel: Eine Planfeststellung für eine Bundesfernstraße enthält auch eine evtl. nach Art. 9 Abs. 8 BayWaldG erforderliche Rodungserlaubnis. Eine materielle Konzentration läge dagegen vor, wenn der Genehmigungstatbestand auch die materiellen Standards verdrängen würde. Dies ist von § 74 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG nicht bezweckt. Ein Beispiel für eine materielle Konzentration bildet dagegen § 38 BauGB. 3. Gestaltungswirkung – § 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG § 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG steht im Zusammenhang mit der Konzentrationswirkung und betont noch einmal, dass durch den Planfeststellungsbeschluss alle öffentlichrechtlichen Rechtsbeziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den Betroffenen gestaltet werden. Er betont damit inhaltlich die umfassende Regelung des Planfeststellungsbeschlusses. Darüber hinaus unterstreicht er aber auch personell, dass der Planfeststellungsbeschluss auch den Betroffenen gegenüber gilt, die nicht am Verfahren beteiligt waren. Sie haben zwar eventuell aufgrund der fehlenden Beteiligung eine Anfechtungsmöglichkeit, sofern sie diese aber versäumen, erlangt der Planfeststellungsbeschluss nach Bestandskraft auch ihnen gegenüber Gestaltungswirkung. Die Gestaltungswirkung gilt dabei bereits mit Zustellung bzw. der Zustellungsfiktion nach § 74 Abs. 4 S. 3 VwVfG. Die Erhebung der Anfechtungsklage löst allerdings den Suspensiveffekt nach § 80 Abs. 1 VwGO aus, sofern der Planfeststellungsbeschluss nicht kraft Gesetzes bzw. kraft Anordnung sofort vollziehbar ist. II. Absatz 2: Duldungs- oder Präklusionswirkung Folge des Planfeststellungsbeschlusses ist der Ausschluss sämtlicher Abwehransprüche. Dieser Ausschluss erfasst sowohl nach bürgerlichem Recht in Betracht kommende Unterlassungs-, Änderungs- und Beseitigungsansprüche (insb. die §§ 823, 861 f., 906, 907, 1004 BGB), sowie öffentlich-rechtliche Unterlassungsansprüche. Die Ausschlusswirkung tritt erst mit Unanfechtbarkeit ein. 5 6 7 8 9 10 11 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 75 VwVfG Wolff 935 Sofern zivilrechtliche Abwehransprüche auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen, werden sie nach überwiegender Meinung nicht ausgeschlossen (vgl. Kopp/ Ramsauer, § 75, Rn. 38). Beispiel: Aufgrund des Verkehrs auf der neuen Landesstraße treten bei dem Gebäude des A. Gebäuderisse infolge verkehrsbedingter Erschütterungen auf. Eventuelle Ansprüche des Eigentümers etwa auf der Grundlage von § 1004 BGB sind genauso ausgeschlossen wie Ansprüche aus Art. 14 Abs. 1 GG, sofern die Erschütterungen nicht völlig unvorhersehbar waren. Verfassungsrechtlich ermöglicht wird die umfassende Ausschlusswirkung (Präklusionswirkung) durch die Ausgleichsvorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG. Sie ist zudem durch § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG für den Fall eingeschränkt, dass nicht vorhersehbare Wirkungen des Vorhabens oder der dem festgestellten Plan entsprechenden Anlagen auf die benachbarten Grundstücke erst nach Unanfechtbarkeit des Plans auftreten. III. Sonstige Rechtswirkungen 1. Keine Pflicht der Vorhabensdurchführung Der Straßenbaulastträger ist aufgrund des Planfeststellungsbeschlusses nicht gezwungen, das Vorhaben durchzuführen, wie etwa die Straße zu bauen. 2. Beschränkte Geltungsdauer von 5 Jahren – § 75 Abs. 4 VwVfG § 75 Abs. 4 VwVfG will die Vorratsplanung verhindern. Unanfechtbarkeit bedeutet grundsätzlich die Unanfechtbarkeit gegenüber allen Betroffenen. Als Durchführung des Plans sind alle Maßnahmen zu verstehen, die konkret und nach außen erkennbar zur Verwirklichung des Plans unternommen werden. 3. Enteignungsrechtliche Vorwirkung Nicht in § 75 VwVfG, aber in vielen Fachgesetzen ist zudem die so genannte enteignungsrechtliche Vorwirkung geregelt (bekanntestes Beispiel: § 19 FStrG). Damit meint man die gesetzlich angeordnete Bindungswirkung der Planfeststellung für das spätere Enteignungsverfahren. Aufgrund dieser gesetzlichen Anordnung steht für das Enteignungsverfahren fest, dass das planfestgestellte Vorhaben erforderlich ist und verwirklicht werden darf und dass seine Verwirklichung dem Wohl der Allgemeinheit im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG dient und damit auch eine Enteignung rechtfertigt. Im Enteignungsverfahren ist dann nur noch zu prüfen, ob die Inanspruchnahme des Eigentumsrechts des Dritten zur Verwirklichung erforderlich ist oder die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für eine Enteignung vorliegen und welche Enteignungsentschädigung zu zahlen ist. Fehlt es an einer spezialgesetzlich angeordneten enteignungsrechtlichen Vorwirkung, dann wird im Enteignungsverfahren noch einmal selbständig geprüft, ob das Vorhaben dem Wohl der Allgemeinheit dient und damit eine Enteignung rechtfertigen kann. IV. § 75 Abs. 1a VwVfG: Erheblichkeit von Abwägungsmängeln 1. Allgemein Ziel des durch das Genehmigungsbeschleunigungsgesetz neu eingefügten Abs. 1a ist es, die Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses zu verbessern. Abs. 1a übernimmt im Wesentlichen eine Regelung, die durch das Planvereinfachungsverfahrensgesetz bereits zuvor in verschiedenen Fachplanungsgesetzen eingeführt worden ist, und ent- 12 13 14 15 16 17 18 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 75 Teil V. 936 Wolff spricht in etwa der Regelung für Bebauungspläne in § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB. Dabei geht das BVerwG unter Berufung auf die Entstehungsgeschichte davon aus, § 75 Abs. 1a VwVfG sei gegenüber §§ 45, 46 VwVfG subsidiär, d. h. nicht anwendbar bei Verfahrens- und Formfehlern, die in §§ 45, 46 VwVfG abschließend geregelt sind (BVerwGE 128, 76). Eine Behebung des Mangels der örtlichen Zuständigkeit durch eine (unmittelbare oder auch nur ergänzende) Anwendung von § 75 Abs. 1a VwVfG ist danach ausgeschlossen (BVerwG, NvwZ 2008, 795). Gemäß dem Gedanken der Planerhaltung greift der Grundsatz, nach dem es auf die konkrete Möglichkeit einer anderen Entscheidung durch die Behörde (bei Wegdenken des Abwägungsfehlers) ankommt (BVerwGE 104, 236 [244] zum inhaltsgleichen § 17 Abs. 6c FStrG a. F.). Wäre das Ergebnis der Planung gleich geblieben, wenn der Fehler nicht gemacht worden wäre, führt der Fehler nicht zur Aufhebung der Planentscheidung, er ist vielmehr unerheblich. Beispiel: Durch die geplante Straße wird der Zugang zu einigen Feldern erschwert. Die Planfeststellungsbehörde geht davon aus, es wären zwei Landwirte betroffen, in Wirklichkeit sind aber drei betroffen. Dieses Abwägungsdefizit kann unerheblich sein. 2. Mängel bei der Abwägung Mit der Passage „Mängel bei der Abwägung“ meint die Norm, ohne dies ausdrücklich zu sagen, den Abwägungsvorgang und nicht das Abwägungsergebnis. Mit dem Abwägungsvorgang wird die planerische Abwägungsentscheidung als Handlung der Planfeststellungsbehörde bezeichnet, mit dem Abwägungsergebnis dagegen der Plan als fertiges Regelwerk. Mangel bei der Abwägung ist jede rechtlich erhebliche Fehlerhaftigkeit beim Gebot der gerechten Abwägung. Unerheblich ist es dagegen, ob der Fehler bei der Gewichtung, bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials oder bei dessen Ausgleich vorliegt. Fehler bei der Planrechtfertigung oder bei den zwingenden Vorgaben werden von § 75 Abs. 1a VwVfG nicht erfasst. Die Mängel sind offensichtlich, wenn sie objektiv erkennbar sind, etwa weil sie sich aus der Entwurfs- oder Planbegründung, aus Akten oder Protokollen oder aus sonstigen Umständen ergeben (BVerwG, NVwZ 1992, 662 [663]). Die Offensichtlichkeit entfällt nicht schon deshalb, weil es zu ihrem Nachweis noch einer gerichtlichen Beweiserhebung bedarf. Der Abwägungsmangel muss Einfluss auf das Abwägungsergebnis haben. Nicht erforderlich ist – entgegen des insoweit ungenauen Wortlautes –, dass hierfür ein positiver Nachweis erbracht werden kann. Ausreichend ist vielmehr, dass die konkrete Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung besteht (BVerwGE 110, 81 [89]; BVerwGE 107, 350 [356]). Beispiel: Ausgeschlossen ist der Einfluss eines Fehlers auf das Ergebnis etwa dann, wenn die Behörde es unterlassen hat, den Umfang einer behaupteten Beeinträchtigung weiter aufzuklären, diese Beeinträchtigung aber tatsächlich ein so geringes Gewicht besitzt, dass sie vernachlässigt werden konnte. 3. Planergänzung und ergänzendes Verfahren Während S. 1 eher „rückwärts gewandt“ die Aufrechterhaltung der fehlerhaften Abwägung sichert, versucht S. 2 „nach vorne gewandt“ bei beachtlichen formellen oder materiellen Mängeln so weit wie möglich durch eine Wiederholung des jeweils relevanten früheren Verfahrensabschnitts die Entscheidung insgesamt durch Heilung zu halten. Vorbild für § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG war § 215a BauGB a. F. Die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses wegen eines nach Abs. 1a S. 1 erheblichen Mangels ist nach S. 2 dann ausgeschlossen, wenn die Planfeststellungsbehör- 19 20 21 22 23 24 25 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 75 VwVfG Wolff 937 de diesen Mangel durch ein ergänzendes Verfahren beheben kann. Der S. 2 hat prozessual eine erhebliche Folge. Fehler, die zu einer Planergänzung führen, sind im Wege einer Verpflichtungsklage geltend zu machen, da die Planergänzung den Rechtscharakter eines Verwaltungsakts besitzt. Ist der Mangel dagegen so schwer, dass er die Planfeststellung insgesamt ergreift und nicht durch eine Planergänzung ausgeglichen werden kann, ist die Anfechtungsklage die statthafte Klageart. Die Planergänzung ist dabei ein selbständiges, von § 76 VwVfG getrenntes Verfahren, in dem diejenigen Verfahrensschritte nachzuholen bzw. durchzuführen sind, die fehlerhaft sind (BVerwGE 100, 370 [372 f.]). Die Ergebnisse des ergänzenden Verfahrens müssen in einer ergebnisoffenen Entscheidung berücksichtigt werden. 4. Teilnichtigkeit Ist ein Fehler in der Abwägung rechtlich erheblich und nicht nach S. 1 oder S. 2 heilbar, die Planungsentscheidung aber vom Rest der Planung abtrennbar, dann ist der Plan nur teilnichtig. Steht der festgestellte Mangel untrennbar im Gesamtzusammenhang mit den übrigen Festsetzungen, scheidet eine Teilnichtigkeit aus. V. Absatz 2 S. 2, insb.: Nachträgliche Anordnungen 1. Nachträgliche Anordnung von Schutzvorkehrungen a) Überblick Der Anspruch auf ergänzende Schutzvorkehrungen steht neben der Möglichkeit der Rücknahme und des Widerrufes nach §§ 48, 49 VwVfG und der Möglichkeit der Planfeststellungsbehörde, von Amts wegen nachträglich Nebenbestimmungen im Sinne von § 36 VwVfG zu erlassen, sofern insoweit die Voraussetzungen der §§ 48 f. VwVfG erfüllt sind (vgl. § 36 VwVfG, Rn. 18). b) Anspruchsgrundlage § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG ist ebenso wie § 74 Abs. 2 S. 2 und S. 3 VwVfG eine Anspruchsgrundlage. Der Begünstigte kann unmittelbar auf dieser Grundlage den Erlass der ergänzenden Schutzbestimmungen verlangen. Die nachträglichen Schutzbestimmungen sind Verwaltungsakte, so dass sie gegebenenfalls durch die Verpflichtungsklage zu erstreiten sind. Anspruchsgegner für Anordnungen nach § 75 Abs. 2 VwVfG ist die Planfeststellungsbehörde und nicht der Vorhabenträger. c) Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses Solange der Planfeststellungsbeschluss noch anfechtbar ist, ist der Anspruch auf Schutzauflagen grundsätzlich nach § 74 Abs. 2 VwVfG und nicht nach § 75 Abs. 2 VwVfG geltend zu machen. d) Nicht vorhersehbare Wirkungen Die Frage der Vorhersehbarkeit richtet sich danach, ob der Betroffene mit den nach Unanfechtbarkeit aufgetretenen Nachteilen verständlicherweise rechnen musste (BVerwGE 80, 7 [13]). Es gilt demnach nach der Rechtsprechung ein abgemilderter objektiver Maßstab und kein streng subjektiver. Nicht vorhersehbar sind etwa: – Entwicklungen, die korrekt erstellten Gutachten oder Prognosen widersprechen; 26 27 28 29 30 31 32 33 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 75 Teil V. 938 Wolff – Beeinträchtigungen, die erst auf einer bestimmten Art und Weise der Bauausführung beruhen (z. B. Baulärm zur Nachtzeit, wenn der Plan hierfür keine Regelung enthält). Beispiel 1: Bei der Lärmprognose für eine künftige Fernstraße hat man die Entlastungswirkung eines nahe gelegenen Tunnels mitberücksichtigt. Nun wird der Tunnel überraschenderweise wegen Baufälligkeit endgültig geschlossen. Das Verkehrsvolumen nimmt erheblich zu. Die Nachbarn können daher gemäß § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG Anspruch auf Erhöhung der Schallschutzmauern oder sonstige Schallschutzmaßnahmen haben (vgl. ausführlich BVerwGE 128, 177). Beispiel 2: Aufgrund neuer medizinischer Erkenntnisse wird festgestellt, dass vom Elektrosmog doch bestimmte krankheitserregende Wirkungen ausgehen (hypothetisch). Die von Umspannungsanlagen betroffenen Nachbarn können jetzt gemäß § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG einen Anspruch auf zusätzliche Schutzvorkehrungen vor Elektrosmog haben. 2. § 75 Abs. 2 S. 5 VwVfG: Ausnahmsweise Kostentragungspflicht des Nachbarn Ausnahmsweise sind die Kosten von Schutzmaßnahmen vom benachbarten Grundstückseigentümer zu tragen, sofern er die Verantwortung für die Veränderung trägt. Der Begriff der Schutzmaßnahmen, die Frage der Untunlichkeit und die Einzelheiten der Entschädigung sind ebenso wie bei § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG zu beantworten. Beispiel: Der Eigentümer E. reißt eine große Mauer, die für den Nachbarn N. eine Schallschutzwirkung hatte, ab mit der Folge, dass der Lärm für N. deutlich zunimmt. Die Planfeststellungsbehörde kann nun dem Vorhabenträger auferlegen, unmittelbar am Vorhaben Schallschutzmaßnahmen vorzunehmen, und die Kosten dafür dem Eigentümer E. auferlegen. VI. Absatz 3: Verfahren bei nachträglichen Anordnungen Abs. 3 regelt das Verfahren für die Geltendmachung des Anspruchs auf nachträgliche Anordnung von Schutzmaßnahmen, das in der juristischen Ausbildung keine Rolle spielt. VII. Rechtsschutzfragen 1. Vorverfahren und aufschiebende Wirkung a) Kein Widerspruchsverfahren Vor der Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage, die einen Planfeststellungsbeschluss zum Gegenstand hat, bedarf es keiner Nachprüfung in einem Vorverfahren (§ 68 Abs. 1 S. 2 VwGO i. V. m. §§ 74 Abs. 1 S. 2, 70 VwVfG). b) Keine aufschiebende Wirkung Die Anfechtungsklage gegen einen Planfeststellungsbeschluss entfaltet gem. § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Einige spezielle Fachgesetze schließen allerdings die aufschiebende Wirkung für bestimmte Planfeststellungsbeschlüsse aus (s. § 17e Abs. 2 S. 1 FStrG). 2. Klageart Wegen § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG hat der Betroffene i. d. R. nur einen Anspruch auf Planergänzung, nicht aber auch auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Daher ist i. d. R. nur eine Verpflichtungsklage begründet. Diese kann aber auch hilfsweise für den Fall beantragt werden, dass die vorrangig beantragte Anfechtungsklage unbegründet ist. 34 35 36 37 38 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 75 VwVfG Wolff 939 3. Klagebefugnis a) Verpflichtungsklage Beantragt der Betroffene Vorkehrungen zu seinem Schutz, so ist § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG bzw. bei nachträglichen Vorkehrungen § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG die richtige Anspruchsgrundlage. Ansonsten geben auch die Positionen, die eine Klagebefugnis für die Anfechtungsklage vermitteln, i. V. m. § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG zugleich einen Anspruch auf Planergänzung, wenn der Plan fehlerhaft ist und dadurch die subjektiven Rechte des Betroffenen beeinträchtigt werden. Der Vorhabenträger hat aus § 73 Abs. 1 i. V. m. § 74 Abs. 1 VwVfG einen Anspruch auf fehlerfreie Betätigung des planerischen Ermessens. b) Anfechtungsklage Die Klagebefugnis kann sich zunächst aus (drittschützenden) subjektiv-öffentlichen Rechten ergeben, die durch das planfestgestellte Vorhaben beeinträchtigt werden (s. dazu oben § 42 VwGO Rn. 94). Ein wichtiges Recht ist dabei vor allem das Eigentum an planbetroffenen Grundstücken. Dabei schützt Art. 14 GG nicht nur vor unmittelbarer hoheitlicher Inanspruchnahme des Eigentums (Enteignung, Art. 14 Abs. 3 GG), sondern auch vor mittelbaren Beeinträchtigungen durch die Straße (z. B. Lärmund Schadstoffimmissionen). Dem Eigentümer ist lediglich der gleichzustellen, der eigentumsähnlich an einem Grundstück dinglich berechtigt ist (z. B. Nießbraucher), sowie der Käufer eines Grundstücks, auf den der Besitz, die Nutzungen und die Lasten übergegangen sind und zu dessen Gunsten eine Auflassungsvormerkung in das Grundbuch eingetragen worden ist. Obligatorische Nutzungsrechte selbst richten sich nur gegen den Verpflichteten und vermitteln daher grundsätzlich gegenüber der Planfeststellungsbehörde keine subjektiven Rechte. Die Rechtsprechung spricht davon, dass im Planfeststellungsrecht die betroffenen Grundstücke hinsichtlich der obligatorischen Nutzungsrechte durch ihre Eigentümer „repräsentiert“ würden, da auch das Planfeststellungsrecht grundstücks- und nicht nur personenbezogen ist (BVerwG, NVwZ 1983, 672 f.). Davon gibt es aber eine wichtige Ausnahme. Sofern der Planfeststellungsbeschluss enteignungsrechtliche Vorwirkung entfaltet und von einer späteren Enteignung auch das schuldrechtliche Nutzungsrecht betroffen wäre, hat der obligatorisch Berechtigte ein Klagerecht aus dieser schuldrechtlichen Position heraus, da der Fortbestand seiner Besitz- und Nutzungsrechte nicht davon abhängen darf, ob und wie der Eigentümer seine Rechte verteidigt, vielmehr muss er dies selbst vornehmen dürfen (BVerwGE 105, 178 [180 f.]). Zentrale Schutznorm für alle Planbetroffenen ist das Abwägungsgebot, das dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegt. Das Gebot der gerechten Abwägung räumt dem von einer Planung Betroffenen dabei ein eigenes Recht auf eine gerechte Abwägung und somit ein subjektives öffentliches Recht ein (BVerwGE 48, 56 [66]). Er hat einen gerichtlich verfolgbaren Anspruch darauf, dass eine gerechte Abwägung seiner eigenen Belange mit entgegenstehenden anderen Belangen stattfindet, er hat aber keinen Anspruch darauf, dass die Belange anderer Betroffener mit entgegenstehenden anderen Belangen gerecht abgewogen sind oder dass etwa die Planung insgesamt und in jeder Hinsicht auf einer fehlerfreien Abwägung beruht. Mithin kann sich der Betroffene nicht auf öffentliche Belange oder Belange Dritter berufen. Dabei ist nicht jedem Belang, der objektiv in die Abwägung einzustellen ist, auch ein subjektiv-rechtlicher Charakter beizumessen, sondern nur einem, der ein gewisses Gewicht besitzt. Beispiel: BVerwG, NVwZ 1983, 672 (Jagdpächter hatte keine Klagebefugnis): Dort wurde das subjektive Recht so gefasst wie das Nachbarrecht in der baurechtlichen Anfechtungsklage. Grundstücke würden durch die Eigentümer repräsentiert, der Jagdpächter werde durch die Ge- 39 40 41 42 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 75 Teil V. 940 Wolff nossenschaft repräsentiert, s. a. BVerwGE 105, 178 [180] (ob jeder Belang ausreicht, wurde offengelassen). Zur Klagebefugnis der Gemeinde s. o. § 42 VwGO Rn. 117. 4. Zur Reichweite der richterlichen Kontrolle einer Anfechtungsklage Bei der Anfechtungsklage kann nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO die Aufhebung eines Verwaltungsakts nur verlangt werden, soweit das subjektive Recht reicht. Bei der Überprüfung eines Planfeststellungsbeschlusses ist das Gericht in mehrfacher Hinsicht besonders eingeschränkt. a) Präklusionswirkung Das Gericht ist an der inhaltlichen Prüfung gehindert, ob der Planfeststellungsbeschluss den Kläger in seinen subjektiven Rechten verletzt, sofern die materielle Präklusion gem. § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG greift. b) Abwägungsfehler Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind nur nach Maßgabe des § 74 Abs. 1a VwVfG beachtlich. c) Vorrang der Planergänzung vor der Planaufhebung Fehlt es an einer nach § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG gebotenen Schutzauflage, so bleibt ein von der Planung ausgelöster Interessenkonflikt offen. Dies macht den Plan insoweit objektiv rechtswidrig. Zu einem Anspruch auf Aufhebung bzw. Teilaufhebung des Planfeststellungsbeschlusses kann ein solcher Mangel allerdings nur dann führen, wenn er für die Planungsentscheidung insgesamt von so großem Gewicht ist, dass dadurch nicht nur der einzelne Betroffene benachteiligt ist, sondern die Ausgewogenheit der Gesamtplanung bzw. eines abtrennbaren Planungsteils überhaupt infrage gestellt wird. Soweit dies nicht der Fall ist, greift die Planergänzung nach § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG. d) Auf subjektives Recht beschränkte Prüfung Wegen § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO („in seinen Rechten verletzt“) kann der Betroffene den Verstoß der Planung gegen objektives Recht nur insoweit geltend machen, als er durch das Vorhaben in seinen eigenen subjektiven Rechten nachteilig berührt wird. Der Planfeststellungsbeschluss wird nicht wie ein direkt an den Betroffenen adressierter Einzelverwaltungsakt überprüft, sondern, wie beim Nachbarrecht im Baurecht, nur soweit seine subjektiven Rechte auf Überprüfung reichen. Verwaltungsgerichtlich kann er nicht erreichen, dass (a) der Plan umfassend objektiv-rechtlich überprüft wird und (b) geprüft wird, ob eine in jeder Hinsicht optimale Lösung für die geplante Maßnahme vorliegt. e) Ausnahme: Enteignungswirkung Kommt einem Planfeststellungsbeschluss enteignungsrechtliche Vorwirkung zu, kann der Eigentümer eines betroffenen Grundstücks den Planfeststellungsbeschluss vollständig angreifen, er hat einen Anspruch auf umfängliche Rechtmäßigkeitskontrolle. Er kann daher auch geltend machen, öffentliche Belange (z. B. des Natur- und Landschaftsschutzes) seien nicht beachtet worden (BVerwGE 67, 74 [76 f.]). Die Rechtsprechung begründet diese Ausnahme so: Eine Enteignung ist nach Art. 14 Abs. 3 GG nur zum Wohl der Allgemeinheit zulässig (BVerwGE 72, 15 [25 f.]). Eine 43 44 45 46 47 48 49 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Besondere Verfahrensarten § 77 VwVfG Wolff 941 Enteignung, die dem objektiven Recht nicht entspricht, ist aber nicht zum Wohle der Allgemeinheit erforderlich. § 77 § 76 Planänderungen vor Fertigstellung des Vorhabens (1) Soll vor Fertigstellung des Vorhabens der festgestellte Plan geändert werden, bedarf es eines neuen Planfeststellungsverfahrens. (2) Bei Planänderungen von unwesentlicher Bedeutung kann die Planfeststellungsbehörde von einem neuen Planfeststellungsverfahren absehen, wenn die Belange anderer nicht berührt werden oder wenn die Betroffenen der Änderung zugestimmt haben. (3) Führt die Planfeststellungsbehörde in den Fällen des Absatzes 2 oder in anderen Fällen einer Planänderung von unwesentlicher Bedeutung ein Planfeststellungsverfahren durch, so bedarf es keines Anhörungsverfahrens und keiner öffentlichen Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet im zweiten juristischen Staatsexamen und im ersten juristischen Staatsexamen nur in Berl., Bre., HH., M-V., Nied., S-H., Saarl. Die Vorschrift regelt das Verfahren bei Planänderungen nach Abschluss des Planfeststellungsverfahrens, aber noch vor Fertigstellung des Vorhabens. Die Vorschrift hat praktisch eine nicht unerhebliche Bedeutung, nicht jedoch in der juristischen Ausbildung. Die Planänderung im Sinne von § 76 VwVfG stellt keinen neuen, zweiten Plan dar, vielmehr bilden der ursprüngliche Plan und die Planänderung zusammen nach Durchführung des Verfahrens nach § 76 VwVfG nur einen einzigen geänderten Plan (BVerwGE 61, 307). § 77 § 77 Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses 1Wird ein Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, endgültig aufgegeben, so hat die Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben. 2In dem Aufhebungsbeschluss sind dem Träger des Vorhabens die Wiederherstellung des früheren Zustands oder geeignete andere Maßnahmen aufzuerlegen, soweit dies zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer erforderlich ist. 3Werden solche Maßnahmen notwendig, weil nach Abschluss des Planfeststellungsverfahrens auf einem benachbarten Grundstück Veränderungen eingetreten sind, so kann der Träger des Vorhabens durch Beschluss der Planfeststellungsbehörde zu geeigneten Vorkehrungen verpflichtet werden; die hierdurch entstehenden Kosten hat jedoch der Eigentümer des benachbarten Grundstücks zu tragen, es sei denn, dass die Veränderungen durch natürliche Ereignisse oder höhere Gewalt verursacht worden sind. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet im zweiten juristischen Staatsexamen und im ersten juristischen Staatsexamen nur in Berl., Bre., HH., M-V., Nied., S-H., Saarl. (*) Die Vorschrift verpflichtet die Planfeststellungsbehörde bei bereits begonnenen Vorhaben, die dann aber endgültig aufgegeben werden, den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben. Dies ist eine Maßnahme im Interesse der Rechtsklarheit. § 77 VwVfG ermächtigt die Planfeststellungsbehörde weiter, Maßnahmen, die im Interesse des Gemeinwohls oder zum Schutze Dritter, insb. zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes erforderlich sind, anzuordnen. Die Vorschrift besitzt für die Ausbildung eine geringe Bedeutung. 1 1 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 78 Teil V. 942 Wolff § 78 Zusammentreffen mehrerer Vorhaben (1) Treffen mehrere selbständige Vorhaben, für deren Durchführung Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben sind, derart zusammen, dass für diese Vorhaben oder für Teile von ihnen nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist, und ist mindestens eines der Planfeststellungsverfahren bundesrechtlich geregelt, so findet für diese Vorhaben oder für deren Teile nur ein Planfeststellungsverfahren statt. (2) 1Zuständigkeiten und Verfahren richten sich nach den Rechtsvorschriften über das Planfeststellungsverfahren, das für diejenige Anlage vorgeschrieben ist, die einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt. 2Bestehen Zweifel, welche Rechtsvorschrift anzuwenden ist, so entscheidet, falls nach den in Betracht kommenden Rechtsvorschriften mehrere Bundesbehörden in den Geschäftsbereichen mehrerer oberster Bundesbehörden zuständig sind, die Bundesregierung, sonst die zuständige oberste Bundesbehörde. 3Bestehen Zweifel, welche Rechtsvorschrift anzuwenden ist, und sind nach den in Betracht kommenden Rechtsvorschriften eine Bundesbehörde und eine Landesbehörde zuständig, so führen, falls sich die obersten Bundes- und Landesbehörden nicht einigen, die Bundesregierung und die Landesregierung das Einvernehmen darüber herbei, welche Rechtsvorschrift anzuwenden ist. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet im zweiten juristischen Staatsexamen und im ersten juristischen Staatsexamen nur in Berl., Bre., HH., M-V., Nied., S-H., Saarl. (*) § 78 Die Vorschrift regelt die Frage der Zuständigkeit der Behörden und des anzuwendenden Verfahrensrechts, wenn mehrere rechtlich selbständige Planfeststellungsverfahren zusammentreffen und in einem funktionalen Zusammenhang stehen. Dies ist der Fall, wenn diese Vorhaben nur einer einheitlichen Zulassungsentscheidung unterworfen werden können (BVerwGE 101, 73 [78]), weil die Vorhabenträger zur sachgerechten Verwirklichung ihres Planungskonzepts darauf angewiesen sind, dass über die Zulassung der zusammentreffenden Vorhaben in nur einem Verfahren entschieden wird. Erhebliche Auswirkungen oder Wechselwirkungen reichen dafür nicht. Der nach § 78 VwVfG entscheidende Planfeststellungsbeschluss ersetzt dann die nach den anderen Verfahren sonst notwendigen Planfeststellungsbeschlüsse. Beispiel: Ein Tunnel in Berlin wird geplant (Tiergartentunnel), der für eine Eisenbahn (Planungszuständigkeit des Bundes) und eine U-Bahn (Planungszuständigkeit von Berlin) und eine Bundesfernstraße (Zuständigkeit des Landes – s. Art. 90 Abs. 2 GG) genutzt werden soll (BVerwGE 101, 73 [78]). 1 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Rechtsbehelfsverfahren § 79 VwVfG Decker 943 § 79 Teil VI. Teil VI. Rechtsbehelfsverfahren Rechtsbehelfsverfahren Revision § 79 Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte Für förmliche Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte gelten die Verwaltungsgerichtsordnung und die zu ihrer Ausführung ergangenen Rechtsvorschriften, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist; im Übrigen gelten die Vorschriften dieses Gesetzes. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet (****) Decker Die Regelung verweist für förmliche Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte im Grundsatz auf die Vorschriften der VwGO und die zu ihrer Ausführung ergangenen Rechtsvorschriften; unter Letztere fallen insbesondere die landesrechtlichen Ausführungsgesetze zur VwGO (zumeist als Gesetze zur Ausführung der VwGO bezeichnet, z. T. heißen diese auch Justizgesetze), die landesrechtlichen Ausführungsverordnungen zur VwGO sowie die aufgrund einzelner Ermächtigungen in der VwGO getroffenen landesrechtlichen Regelungen, etwa die Verordnungen über Widerspruchsausschüsse (Kopp/Ramsauer, § 79 VwVfG, Rn. 22). Ergänzend (vgl. „im Übrigen“) gelten für diese Rechtsbehelfe die Vorschriften des VwVfG. Förmliche Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte sind solche nach §§ 68 ff. VwGO, mithin der Widerspruch, nicht dagegen formlose Rechtsbehelfe wie Dienstaufsichtsbeschwerden, Aufsichtsbeschwerden, Gegenvorstellungen, Petitionen etc. (HK- VerwR/VwVfG/Kastner, § 79 VwVfG Rn. 5). Welche Vorschriften der VwGO im Widerspruchsverfahren anwendbar sind und welche nicht sowie welche Vorschriften des VwVfG auf das Widerspruchsverfahren ergänzende Anwendung finden, ist im Einzelnen in der Vorbemerkung zu §§ 68 ff. VwGO, Rn. 9–11, dargestellt. Hierauf wird verwiesen. § 80 § 80 Erstattung von Kosten im Vorverfahren (1) 1Soweit der Widerspruch erfolgreich ist, hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten. 2Dies gilt auch, wenn der Widerspruch nur deshalb keinen Erfolg hat, weil die Verletzung einer Verfahrens- oder Formvorschrift nach § 45 unbeachtlich ist. 3Soweit der Widerspruch erfolglos geblieben ist, hat derjenige, der den Widerspruch eingelegt hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Behörde, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, zu erstatten; dies gilt nicht, wenn der Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt eingelegt wird, der im Rahmen 1. eines bestehenden oder früheren öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses oder 2. einer bestehenden oder früheren gesetzlichen Dienstpflicht oder einer Tätigkeit, die an Stelle der gesetzlichen Dienstpflicht geleistet werden kann, erlassen wurde. 3Aufwendungen, die durch das Verschulden eines Erstattungsberechtigten entstanden sind, hat dieser selbst zu tragen; das Verschulden eines Vertreters ist dem Vertretenen zuzurechnen. 1 2 3

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Zusammenfassung

Der Studienkommentar vermittelt das für die Erste und Zweite Juristische Staatsprüfung examensrelevante Wissen im Verwaltungsverfahrens- und im Verwaltungsprozessrecht und

  • erleichtert durch zahlreiche Aufbau- und Prüfungsschemata, Beispiele und Grafiken die systematische Einordnung in der Examensklausur

  • präsentiert Standardprobleme des öffentlichen Verfahrensrechts, die in Klausuren regelmäßig zu behandeln sind

  • gibt Hinweise auf die unterschiedlichen Examensanforderungen in den einzelnen Bundesländern

  • eignet sich für Studierende und für Referendare

Von Dr. Heinrich Amadeus Wolff, Universitätsprofessor an der Universität Bayreuth, und Dr. Andreas Decker, Richter am Bundesverwaltungsgericht und Lehrbeauftragter an der Universität Augsburg