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Abschnitt 2. Amtshilfe (§§ 4–8) in:

Heinrich Amadeus Wolff, Andreas Decker

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), page 633 - 637

Studienkommentar

4. Edition 2018, ISBN print: 978-3-406-71977-6, ISBN online: 978-3-406-73117-4, https://doi.org/10.17104/9783406731174-633

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Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe § 4 VwVfG Decker 633 lung einer Verwaltungsentscheidung oder die Aushändigung eines Dokuments gesetzlich vorgeschrieben ist (Schlatmann, LKV 2002, 489 [491]). Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Schriftform an die Verwendung eines bestimmten Formulars geknüpft ist, etwa an einen Papiervordruck (Antragsformular) etc., oder die elektronische Form ausdrücklich ausgeschlossen wird (Roßnagel, NJW 2003, 469 [472] m. w. N.), wie z. B. in Art. 68 Abs. 2 S. 1 HS. 2 BayBO (keine Baugenehmigung in elektronischer Form) oder § 3a Krw-/AbfG (siehe hierzu Kropp, NVwZ 2008, 1055). In all diesen Fällen kann somit gemäß § 3a Abs. 2 VwVfG die verlangte Schriftform durch die elektronische Form, also jedes mit qualifizierter elektronischer Signatur versehene elektronische Dokument, gewahrt werden. § 3a Abs. 2 S. 3 VwVfG schränkt die Verwendungsmöglichkeiten von so genannten Pseudonymsignaturen, die die Individualisierung der Person des Signaturschlüsselinhabers nicht ermöglichen, ein. IV. Kommunikationsprobleme (§ 3a Abs. 3 VwVfG) Unterschiedliche Text- und Kommunikationsprogramme können mangels einheitlicher technischer Standards dazu führen, dass der Inhalt elektronischer Dokumente vom Empfänger nicht oder nicht vollständig zur Kenntnis genommen werden kann (ein typischer Fall wäre z. B., dass die übermittelten Zeichen nicht lesbar sind oder das Dokument gar nicht geöffnet werden kann). Grundsätzlich gilt, dass technische Kommunikationsprobleme zu Lasten des Absenders gehen. Aus § 3a Abs. 3 VwVfG ergeben sich jedoch gegenseitige Obliegenheiten für die Beteiligten, bei der Bewältigung solcher Probleme aktiv mitzuwirken (Schmitz/Schlatmann, NVwZ 2002, 1281 [1285]; siehe auch Kropp, NVwZ 2008, 1055 [1058]). Zum Zugang eines elektronischen Dokuments siehe § 15 und § 41 Abs. 2 VwVfG. § 4 Abschnitt 2. Amtshilfe § 4 Amtshilfepflicht (1) Jede Behörde leistet anderen Behörden auf Ersuchen ergänzende Hilfe (Amtshilfe). (2) Amtshilfe liegt nicht vor, wenn 1. Behörden einander innerhalb eines bestehenden Weisungsverhältnisses Hilfe leisten; 2. die Hilfeleistung in Handlungen besteht, die der ersuchten Behörde als eigene Aufgabe obliegen. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet (*) A. Überblick §§ 4 bis 8 VwVfG befassen sich mit der sog. Amtshilfe. Die Regelungen setzen dabei die in Art. 35 GG enthaltene allgemeine Verpflichtung der Gerichte und Behörden des Bundes und der Länder zu gegenseitiger Rechts- und Amtshilfe für den Bereich der Verwaltung in einfaches Recht um (Kopp/Ramsauer, zu § 4 VwVfG Rn. 1; Hebeler, JA 2019, 881). Spezielle Probleme im Zusammenhang mit den §§ 4 ff. VwVfG waren – soweit ersichtlich – noch nicht Gegenstand von Prüfungsarbeiten. In einigen Klausuren war jedoch zu erörtern, ob die zu überprüfende Maßnahme als Amtshilfe, als Weisung oder 11 12 1 2 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 4 Teil I. 634 Decker Vollzugshilfe einzuordnen ist, womit die Amtshilfe zu den beiden anderen genannten Rechtsinstituten abzugrenzen war. B. Erläuterungen I. Begriff der Amtshilfe Amtshilfe ist die Vornahme von Handlungen rechtlicher oder tatsächlicher Art auf das Ersuchen einer Behörde durch eine andere Behörde zur Unterstützung einer Amtshandlung der ersuchenden Behörde im Einzelfall (Kopp/Ramsauer, zu § 4 VwVfG Rn. 10; Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 4 VwVfG Rn. 25). Konstitutive Merkmale für die Amtshilfe sind somit, dass eine Behörde ein Ersuchen an eine andere Behörde stellt und dieses Ersuchen darin besteht, ergänzende Hilfe zu leisten. Ergänzende Hilfe bedeutet dabei, dass die ersuchte Behörde nicht an die Stelle der ersuchenden Behörde tritt, sondern diese lediglich unterstützt (Hebeler, JA 2019, 881 [882]). Bei der Amtshilfe handelt es sich somit um ein Kooperationsinstrument (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 4 VwVfG Rn. 5). Funktional dient die Amtshilfe dazu, im gegliederten Verwaltungsbetrieb eine effiziente Aufgabenerfüllung sicherzustellen (Beckermann, DVBl. 2019, 407 [413]). Beispiel: Die Polizeiinspektion in A bittet die Polizeiinspektion in B um Überlassung von Räumlichkeiten für eine dienstliche Fortbildungsveranstaltung. Ein Polizeibeamter leitet einen sichergestellten Pass der zuständigen Ausländerbehörde zu (OVG Berlin, InfAuslR 2000, 27). Das Gesundheitsamt eines anderen Bundeslandes führt eine Einstellungsuntersuchung für das Innenministerium hinsichtlich eines Beamtenbewerbers durch (OVG Hamburg, NordÖR 2000, 242); Einsatz eines Hubschraubers der Bundespolizei zur Unterstützung der Löscharbeiten einer örtlichen Feuerwehr (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 2018, 850). Amtshilfe erfolgt also immer im fremden Interesse für eine fremde Behörde. Keine Amtshilfe ist daher z. B. dann gegeben, wenn innerhalb einer Behörde Hilfe geleistet wird, in den Fällen der sog. Organleihe, bei Mandatierung (beim Mandat liegt eine Ermächtigung des Mandatars vor, eine Kompetenz des Mandanten in dessen Namen auszuüben; die vom Mandatar getroffene Maßnahme gilt als solche des Mandanten; vgl. Decker/Konrad, BayBR, Kapitel II Rn. 40 Fn. 78) oder Delegation (durch die Delegation wird eine irreguläre Zuständigkeit durch Übertragung der Kompetenz eines Subjekts auf ein anderes begründet; der Delegatar wird im eigenen Namen und unter eigener Verantwortung tätig; vgl. Decker/Konrad, BayBR, Kapitel II Rn. 40). Amtshilfe ist auch für die Durchführung von Maßnahmen möglich, die zwar nicht selbst öffentlich-rechtliche Tätigkeit sind, die aber der Erfüllung öffentlich-rechtlicher Aufgaben dienen (OVG Frankfurt/Oder, RiA 1998, 298). Keine Amtshilfe liegt in den in § 4 Abs. 2 VwVfG abschließend genannten Fällen vor, wie z. B. dann, wenn Behörden einander innerhalb eines bestehenden Weisungsverhältnisses Hilfe leisten (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG). Folglich ist die Amtshilfe abzugrenzen von einer Weisung, darüber hinaus aber auch von der sog. Vollzugshilfe (siehe unten Rn. 9 f.). Nicht hierher gehört die Möglichkeit der Weisung nach dem Kommunalaufsichtsrecht der Länder, so dass in diesem Verhältnis durchaus Amtshilfe geleistet werden kann (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 4 VwVfG Rn. 34). Amtshilfeersuchen sind mangels Regelungscharakters keine Verwaltungsakte, begründen aber – in den Grenzen des § 5 VwVfG eine Pflicht zur Amtshilfe für die ersuchte Behörde (Hebeler, JA 2019, 881 [885]); sie bedürfen keiner besonderen Form (Kopp/Ramsauer, § 4 VwVfG Rn. 14). Die Erfüllung der Amtshilfepflicht von Behörden dient schließlich auch nicht dem Schutz einzelner verfahrensbeteiligter Dritter, 3 4 5 6 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe § 5 VwVfG Decker 635 sondern nur dem Interesse der Allgemeinheit an einer effektiven Erledigung der Verwaltungsaufgaben (BVerwG, NVwZ 1999, 535). II. Abgrenzungsfragen 1. Weisung Unter Weisung ist die Anweisung der übergeordneten Stelle an die untergeordnete zu verstehen, in einem Einzelfall in einer bestimmten Art und Weise zu verfahren. Sie ist als solche kein Verwaltungsakt, sondern lediglich ein innerdienstlicher Rechtsakt, gegen den keine Klagemöglichkeit besteht, und zwar auch nicht für denjenigen, der durch eine Maßnahme, auf welche sich die Weisung bezieht, betroffen ist. Hält die angewiesene Stelle eine Weisung für rechtswidrig, so kann sie hiergegen nur nach den einschlägigen beamtenrechtlichen Regelungen remonstrieren. Bleibt die anweisende Stelle bei ihrer Weisung, so muss sie grundsätzlich befolgt werden (hiervon sehen die beamtenrechtlichen Regelungen z. T. Ausnahmen vor). Die aufgrund einer Weisung getroffenen Maßnahmen sind grundsätzlich der handelnden Behörde zuzurechnen. 2. Vollzugshilfe Unter Vollzugshilfe ist die Anwendung unmittelbaren Zwanges nach den Landespolizeigesetzen durch die Polizei zur Durchsetzung von Verwaltungsakten auf Ersuchen anderer Behörden, ferner die Vorführung von Personen vor Gericht oder die Staatsanwaltschaft und die Unterstützung der Gerichtsvorsitzenden bei der Aufrechterhaltung der Ordnung in der Sitzung (sog. Justizhilfe als Unterfall der Vollzugshilfe) zu verstehen. Im Unterschied zur Weisung wird bei der Vollzugshilfe ein Verwaltungsakt oder eine Maßnahme einer anderen Stelle mit Mitteln des unmittelbaren Zwanges vollzogen, während bei der Weisung die handelnde Behörde (zwar aufgrund der Weisung, aber trotzdem) eine eigene Maßnahme trifft und diese vollzieht. Nach vorzugswürdiger Auffassung ist die Vollzugshilfe zur Amtshilfe ein Aliud (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 4 VwVfG Rn. 42 m. w. N.; Martenes, JR 1981, 353 [354]; Zähle, JuS 2014, 315 [318]; nach a. A. ist sie ein Unterfall der Amtshilfe: Klückmann, DVBl. 1977, 952 [953]). Die Vollzugshilfemaßnahmen sind den hierfür zuständigen Behörden i. d. R. als eigene Aufgabe zugewiesen, womit sie gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG nicht dem Amtshilfebegriff des § 4 Abs. 1 VwVfG unterfallen. Das hat zur Folge, dass sich Rechte und Pflichten nach dem jeweils einschlägigen Spezialrecht richten, wobei einige Landespolizeigesetze insoweit ergänzend auf §§ 4 bis 8 VwVfG verweisen (z. B. Art. 67 Abs. 3 BayPAG). § 5 § 5 Voraussetzungen und Grenzen der Amtshilfe (1) Eine Behörde kann um Amtshilfe insbesondere dann ersuchen, wenn sie 1. aus rechtlichen Gründen die Amtshandlung nicht selbst vornehmen kann; 2. aus tatsächlichen Gründen, besonders weil die zur Vornahme der Amtshandlung erforderlichen Dienstkräfte oder Einrichtungen fehlen, die Amtshandlung nicht selbst vornehmen kann; 3. zur Durchführung ihrer Aufgaben auf die Kenntnis von Tatsachen angewiesen ist, die ihr unbekannt sind und die sie selbst nicht ermitteln kann; 4. zur Durchführung ihrer Aufgaben Urkunden oder sonstige Beweismittel benötigt, die sich im Besitz der ersuchten Behörde befinden; 5. die Amtshandlung nur mit wesentlich größerem Aufwand vornehmen könnte als die ersuchte Behörde. 7 8 9 10 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 5–8 Teil I. 636 Decker (2) 1Die ersuchte Behörde darf Hilfe nicht leisten, wenn 1. sie hierzu aus rechtlichen Gründen nicht in der Lage ist; 2. durch die Hilfeleistung dem Wohl des Bundes oder eines Landes erhebliche Nachteile bereitet würden. 2Die ersuchte Behörde ist insbesondere zur Vorlage von Urkunden oder Akten sowie zur Erteilung von Auskünften nicht verpflichtet, wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen. (3) Die ersuchte Behörde braucht Hilfe nicht zu leisten, wenn 1. eine andere Behörde die Hilfe wesentlich einfacher oder mit wesentlich geringerem Aufwand leisten kann; 2. sie die Hilfe nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand leisten könnte; 3. sie unter Berücksichtigung der Aufgaben der ersuchenden Behörde durch die Hilfeleistung die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben ernstlich gefährden würde. (4) Die ersuchte Behörde darf die Hilfe nicht deshalb verweigern, weil sie das Ersuchen aus anderen als den in Absatz 3 genannten Gründen oder weil sie die mit der Amtshilfe zu verwirklichende Maßnahme für unzweckmäßig hält. (5) 1Hält die ersuchte Behörde sich zur Hilfe nicht für verpflichtet, so teilt sie der ersuchenden Behörde ihre Auffassung mit. 2Besteht diese auf der Amtshilfe, so entscheidet über die Verpflichtung zur Amtshilfe die gemeinsame fachlich zuständige Aufsichtsbehörde oder, sofern eine solche nicht besteht, die für die ersuchte Behörde fachlich zuständige Aufsichtsbehörde. § 6 Auswahl der Behörde Kommen für die Amtshilfe mehrere Behörden in Betracht, so soll nach Möglichkeit eine Behörde der untersten Verwaltungsstufe des Verwaltungszweigs ersucht werden, dem die ersuchende Behörde angehört. § 7 Durchführung der Amtshilfe (1) Die Zulässigkeit der Maßnahme, die durch die Amtshilfe verwirklicht werden soll, richtet sich nach dem für die ersuchende Behörde, die Durchführung der Amtshilfe nach dem für die ersuchte Behörde geltenden Recht. (2) 1Die ersuchende Behörde trägt gegenüber der ersuchten Behörde die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der zu treffenden Maßnahme. 2Die ersuchte Behörde ist für die Durchführung der Amtshilfe verantwortlich. §§ 5–8 § 8 Kosten der Amtshilfe (1) 1Die ersuchende Behörde hat der ersuchten Behörde für die Amtshilfe keine Verwaltungsgebühr zu entrichten. 2Auslagen hat sie der ersuchten Behörde auf Anforderung zu erstatten, wenn sie im Einzelfall 35 Euro übersteigen. 3Leisten Behörden desselben Rechtsträgers einander Amtshilfe, so werden die Auslagen nicht erstattet. (2) Nimmt die ersuchte Behörde zur Durchführung der Amtshilfe eine kostenpflichtige Amtshandlung vor, so stehen ihr die von einem Dritten hierfür geschuldeten Kosten (Verwaltungsgebühren, Benutzungsgebühren und Auslagen) zu. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet (*) Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 5–8 VwVfG Decker 637 Klausurprobleme in Bezug auf §§ 5–8 VwVfG sind zwar bisher nicht bekannt geworden. Gleichwohl erscheinen ein paar kurze Hinweise veranlasst. § 5 VwVfG schränkt die Verpflichtung der ersuchten Behörde, Amtshilfe leisten zu müssen, ein. Abs. 1 regelt, wann um Amtshilfe ersucht werden kann, Abs. 2, wann sie verweigert werden muss, Abs. 3, wann sie verweigert werden darf, und Abs. 4, wann sie nicht verweigert werden darf. Abs. 5 regelt schließlich den Fall, wenn sich die ersuchte Behörde nicht zur Amtshilfe verpflichtet fühlt sowie wenn hierüber zwischen ersuchender und ersuchter Behörde Streit entsteht. § 6 VwVfG regelt die Modalitäten, wenn für die Amtshilfeleistung mehrere Behörden in Betracht kommen. § 7 VwVfG enthält Regelungen in Bezug auf die Zulässigkeit und die Verantwortlichkeit der einzelnen Maßnahmen. Die rechtliche Zulässigkeit der Maßnahme, die Gegenstand des „Hauptverfahrens“ (also des Verfahrens, zu dem Amtshilfe geleistet werden soll) ist, beurteilt sich nach dem Recht der ersuchenden Behörde (§ 7 Abs. 1 HS. 1 VwVfG); sie ist auch für die Rechtmäßigkeit der im Hauptverfahren zu treffenden Maßnahme verantwortlich (§ 7 Abs. 2 HS. 1 VwVfG). Für die Zulässigkeit der Durchführung der Amtshilfe, also die aufgrund des Ersuchens geleistete Amtshilfehandlung, gilt indessen das Recht der ersuchten Behörde (§ 7 Abs. 1 HS. 2 VwVfG); diese ist auch für die Rechtmäßigkeit der Durchführung der Amtshilfe verantwortlich (§ 7 Abs. 2 HS. 2 VwVfG; vgl. Hebeler, JA 2019, 881 [886]; siehe zu aktuellen Zurechnungsproblemen bei Amtshilfeleistungen und polizeilichen Notstandes im Versammlungsrecht Beckermann, DVBl. 2019, 407). § 8 VwVfG regelt schließlich die Kostenfrage. Danach fällt zwar keine Verwaltungsgebühr an (§ 8 Abs. 1 S. 1 VwVfG). Die ersuchende Behörde hat der ersuchten Behörde aber die Auslagen zu erstatten (§ 8 Abs. 1 S. 2 VwVfG), es sei denn, es liegt ein Fall des § 8 Abs. 1 S. 3 VwVfG vor. Der Begriff der Auslagen im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG umfasst dabei nicht den allgemeinen Verwaltungsaufwand. Unter diesen Begriff fallen nur die Kosten für den spezifischen Aufwand, den die ersuchte Behörde für die Amtshilfe betrieben hat. Deren Durchführung muss für den Anfall der Kosten ursächlich gewesen sein (amtshilfebedingte Mehrkosten). Damit sind insbesondere die laufenden Personal- und Sachkosten der ersuchten Behörde von der Erstattung ausgeschlossen. Die erstattungsfähigen Mehrkosten können auch pauschaliert geltend gemacht werden, wenn die exakte Berechnung nicht möglich oder mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist (BVerwG, NVwZ-RR 2018, 850 [853 f.]). Abschnitt 3. Europäische Verwaltungszusammenarbeit Der 3. Abschnitt mit dem Titel „Europäische Verwaltungszusammenarbeit“ wurde durch das Gesetz zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Gewerberecht und in weiteren Rechtsvorschriften vom 17.7.2009 (BGBl. I S. 2091) in das VwVfG eingefügt. Die Regelungen traten am 28.12.2009 in Kraft. Mit Art. 8a – 8e VwVfG hat der Gesetzgeber die Art. 21, Art. 28 – 36 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl.EU 2006 Nr. L 376, 36 ff. – DLRL –) über die Verwaltungszusammenarbeit umgesetzt (vgl. BT-Drucks. 16/13399) und ist damit seiner bis zum Inkrafttretensdatum aus der genannten Richtlinie folgenden Verpflichtung nachgekommen. Regelungstechnisch hat er dabei kein auf die DLRL bezogenes Recht geschaffen, sondern die §§ 8a ff. VwVfG so gefasst, dass diese auch Rechtsgrundlage für andere (bestehende oder zukünftige) Amtshilfeverpflichtungen aufgrund europäischen Rechts sein können (vgl. Schliesky/Schulz, DVBl. 2010, 601 [603]; siehe auch Kuhne, BayVBl. 2010, 551 [556]). Die Vorschriften über die Europäische 1 2 3 4 5 1 2

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References

Zusammenfassung

Der Studienkommentar vermittelt das für die Erste und Zweite Juristische Staatsprüfung examensrelevante Wissen im Verwaltungsverfahrens- und im Verwaltungsprozessrecht und

  • erleichtert durch zahlreiche Aufbau- und Prüfungsschemata, Beispiele und Grafiken die systematische Einordnung in der Examensklausur

  • präsentiert Standardprobleme des öffentlichen Verfahrensrechts, die in Klausuren regelmäßig zu behandeln sind

  • gibt Hinweise auf die unterschiedlichen Examensanforderungen in den einzelnen Bundesländern

  • eignet sich für Studierende und für Referendare

Von Dr. Heinrich Amadeus Wolff, Universitätsprofessor an der Universität Bayreuth, und Dr. Andreas Decker, Richter am Bundesverwaltungsgericht und Lehrbeauftragter an der Universität Augsburg