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Abschnitt 3. Europäische Verwaltungszusammenarbeit (§§ 8a–8e) in:

Heinrich Amadeus Wolff, Andreas Decker

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), page 637 - 641

Studienkommentar

4. Edition 2018, ISBN print: 978-3-406-71977-6, ISBN online: 978-3-406-73117-4, https://doi.org/10.17104/9783406731174-637

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Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 5–8 VwVfG Decker 637 Klausurprobleme in Bezug auf §§ 5–8 VwVfG sind zwar bisher nicht bekannt geworden. Gleichwohl erscheinen ein paar kurze Hinweise veranlasst. § 5 VwVfG schränkt die Verpflichtung der ersuchten Behörde, Amtshilfe leisten zu müssen, ein. Abs. 1 regelt, wann um Amtshilfe ersucht werden kann, Abs. 2, wann sie verweigert werden muss, Abs. 3, wann sie verweigert werden darf, und Abs. 4, wann sie nicht verweigert werden darf. Abs. 5 regelt schließlich den Fall, wenn sich die ersuchte Behörde nicht zur Amtshilfe verpflichtet fühlt sowie wenn hierüber zwischen ersuchender und ersuchter Behörde Streit entsteht. § 6 VwVfG regelt die Modalitäten, wenn für die Amtshilfeleistung mehrere Behörden in Betracht kommen. § 7 VwVfG enthält Regelungen in Bezug auf die Zulässigkeit und die Verantwortlichkeit der einzelnen Maßnahmen. Die rechtliche Zulässigkeit der Maßnahme, die Gegenstand des „Hauptverfahrens“ (also des Verfahrens, zu dem Amtshilfe geleistet werden soll) ist, beurteilt sich nach dem Recht der ersuchenden Behörde (§ 7 Abs. 1 HS. 1 VwVfG); sie ist auch für die Rechtmäßigkeit der im Hauptverfahren zu treffenden Maßnahme verantwortlich (§ 7 Abs. 2 HS. 1 VwVfG). Für die Zulässigkeit der Durchführung der Amtshilfe, also die aufgrund des Ersuchens geleistete Amtshilfehandlung, gilt indessen das Recht der ersuchten Behörde (§ 7 Abs. 1 HS. 2 VwVfG); diese ist auch für die Rechtmäßigkeit der Durchführung der Amtshilfe verantwortlich (§ 7 Abs. 2 HS. 2 VwVfG; vgl. Hebeler, JA 2019, 881 [886]; siehe zu aktuellen Zurechnungsproblemen bei Amtshilfeleistungen und polizeilichen Notstandes im Versammlungsrecht Beckermann, DVBl. 2019, 407). § 8 VwVfG regelt schließlich die Kostenfrage. Danach fällt zwar keine Verwaltungsgebühr an (§ 8 Abs. 1 S. 1 VwVfG). Die ersuchende Behörde hat der ersuchten Behörde aber die Auslagen zu erstatten (§ 8 Abs. 1 S. 2 VwVfG), es sei denn, es liegt ein Fall des § 8 Abs. 1 S. 3 VwVfG vor. Der Begriff der Auslagen im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG umfasst dabei nicht den allgemeinen Verwaltungsaufwand. Unter diesen Begriff fallen nur die Kosten für den spezifischen Aufwand, den die ersuchte Behörde für die Amtshilfe betrieben hat. Deren Durchführung muss für den Anfall der Kosten ursächlich gewesen sein (amtshilfebedingte Mehrkosten). Damit sind insbesondere die laufenden Personal- und Sachkosten der ersuchten Behörde von der Erstattung ausgeschlossen. Die erstattungsfähigen Mehrkosten können auch pauschaliert geltend gemacht werden, wenn die exakte Berechnung nicht möglich oder mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist (BVerwG, NVwZ-RR 2018, 850 [853 f.]). Abschnitt 3. Europäische Verwaltungszusammenarbeit Der 3. Abschnitt mit dem Titel „Europäische Verwaltungszusammenarbeit“ wurde durch das Gesetz zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Gewerberecht und in weiteren Rechtsvorschriften vom 17.7.2009 (BGBl. I S. 2091) in das VwVfG eingefügt. Die Regelungen traten am 28.12.2009 in Kraft. Mit Art. 8a – 8e VwVfG hat der Gesetzgeber die Art. 21, Art. 28 – 36 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl.EU 2006 Nr. L 376, 36 ff. – DLRL –) über die Verwaltungszusammenarbeit umgesetzt (vgl. BT-Drucks. 16/13399) und ist damit seiner bis zum Inkrafttretensdatum aus der genannten Richtlinie folgenden Verpflichtung nachgekommen. Regelungstechnisch hat er dabei kein auf die DLRL bezogenes Recht geschaffen, sondern die §§ 8a ff. VwVfG so gefasst, dass diese auch Rechtsgrundlage für andere (bestehende oder zukünftige) Amtshilfeverpflichtungen aufgrund europäischen Rechts sein können (vgl. Schliesky/Schulz, DVBl. 2010, 601 [603]; siehe auch Kuhne, BayVBl. 2010, 551 [556]). Die Vorschriften über die Europäische 1 2 3 4 5 1 2 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 8a–e Teil I. 638 Decker Verwaltungszusammenarbeit erscheinen kaum für die Klausursituation geeignet, so dass wir uns auf ein paar Hinweise beschränken können. § 8a Grundsätze der Hilfeleistung (1) Jede Behörde leistet Behörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf Ersuchen Hilfe, soweit dies nach Maßgabe von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft geboten ist. (2) 1Behörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union können um Hilfe ersucht werden, soweit dies nach Maßgabe von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft zugelassen ist. 2Um Hilfe ist zu ersuchen, soweit dies nach Maßgabe von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft geboten ist. (3) Die §§ 5, 7 und 8 Absatz 2 sind entsprechend anzuwenden, soweit Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft nicht entgegenstehen. § 8b Form und Behandlung der Ersuchen (1) 1Ersuchen sind in deutscher Sprache an Behörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu richten; soweit erforderlich, ist eine Übersetzung beizufügen. 2Die Ersuchen sind gemäß den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben und unter Angabe des maßgeblichen Rechtsakts zu begründen. (2) 1Ersuchen von Behörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union dürfen nur erledigt werden, wenn sich ihr Inhalt in deutscher Sprache aus den Akten ergibt. 2Soweit erforderlich, soll bei Ersuchen in einer anderen Sprache von der ersuchenden Behörde eine Übersetzung verlangt werden. (3) Ersuchen von Behörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union können abgelehnt werden, wenn sie nicht ordnungsgemäß und unter Angabe des maßgeblichen Rechtsakts begründet sind und die erforderliche Begründung nach Aufforderung nicht nachgereicht wird. (4) 1Einrichtungen und Hilfsmittel der Kommission zur Behandlung von Ersuchen sollen genutzt werden. 2Informationen sollen elektronisch übermittelt werden. § 8c Kosten der Hilfeleistung Ersuchende Behörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben Verwaltungsgebühren oder Auslagen nur zu erstatten, soweit dies nach Maßgabe von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft verlangt werden kann. §§ 8a–e § 8d Mitteilungen von Amts wegen (1) 1Die zuständige Behörde teilt den Behörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Kommission Angaben über Sachverhalte und Personen mit, soweit dies nach Maßgabe von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft geboten ist. 2Dabei sollen die hierzu eingerichteten Informationsnetze genutzt werden. (2) Übermittelt eine Behörde Angaben nach Absatz 1 an die Behörde eines anderen Mitgliedstaats der Europäischen Union, unterrichtet sie den Betroffenen über die Tatsache der Übermittlung, soweit Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft dies vorsehen; dabei ist auf die Art der Angaben sowie auf die Zweckbestimmung und die Rechtsgrundlage der Übermittlung hinzuweisen. Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 8a–e VwVfG Decker 639 § 8e Anwendbarkeit 1Die Regelungen dieses Abschnitts sind mit Inkrafttreten des jeweiligen Rechtsaktes der Europäischen Gemeinschaft, wenn dieser unmittelbare Wirkung entfaltet, im Übrigen mit Ablauf der jeweiligen Umsetzungsfrist anzuwenden. 2Sie gelten auch im Verhältnis zu den anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, soweit Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auch auf diese Staaten anzuwenden sind. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet (*) §§ 8a–e 1. Anwendungsbereich Der Anwendungsbereich der §§ 8a ff. VwVfG richtet sich zunächst nach der Anwendbarkeit des VwVfG, also nach §§ 1, 2 VwVfG, womit §§ 8a ff. VwVfG insbesondere im Bereich der Finanzverwaltung, soweit diese nach der AO verfährt, und der Sozialverwaltung in Verfahren nach dem SGB, keine Anwendung finden (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 VwVfG). Da weder in der AO noch im SGB vergleichbare Regelungen geschaffen wurden, stellt sich das Problem, dass Art. 28 Abs. 1 DLRL keine entsprechende Differenzierung enthält, womit sich bereits an dieser Stelle die Frage aufwirft, ob die DLRL insofern vollständig umgesetzt wurde (zu Recht daher kritisch Schliesky/Schulz, DVBl. 2010, 601 [603]; Knack/Henneke, § 8a VwVfG Rn. 8). Des weiteren fällt auf, dass §§ 8a ff. VwVfG durchgängig von der „Europäischen Gemeinschaft“ sprechen. Diese gibt es jedoch seit dem Vertrag von Lissabon, der am 1.12.2009, also noch vor den §§ 8a ff. VwVfG, in Kraft getreten ist, nicht mehr; vielmehr ist an deren Stelle die Europäische Union getreten, die deren Rechtsnachfolger ist (vgl. Art. 1 Abs. 3 EUV). Das hat jedoch praktische Gründe. Hierdurch sollte vermieden werden, dass bei der Wahl der Worte („Rechtsakte der EU“) ggf. solche der früheren Gemeinschaft ausgeklammert würden (Schmitz in Stelkens/Bonk/ Sachs, § 8a VwVfG Rn. 7). Der Begriff der Rechtsakte der Gemeinschaft ist daher weit auszulegen und umfasst auch Rechtsakte der EU. § 8a VwVfG regelt die Grundsätze der Hilfeleistung und macht diese abhängig von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft. Solche können schon begrifflich nur Rechtsakte des Sekundärrechts (Art. 288 AEUV) sein. Dabei definiert § 8e S. 1 VwVfG die Rechtsakte dahingehend, dass diese unmittelbare Wirkung entfalten müssen (das wären Verordnungen und Beschlüsse) oder – wenn dies nicht der Fall ist – jedenfalls die Umsetzungsfrist – ungenutzt – abgelaufen ist (das kann nur bei der Richtlinie so sein). Abs. 1 regelt dabei die Hilfeverpflichtung nationaler Behörden gegenüber Behörden anderer EU-Staaten, Abs. 2 den umgekehrten Fall. Der insofern verwendete Begriff der „Hilfeleistung“ ist dabei weiter als der klassische Amtshilfebegriff und erfasst alle Maßnahmen, die einer effizienten Zusammenarbeit und gegenseitigen Unterstützung der Behörden dienen (Schliesky/Schulz, DVBl. 2010, 601 [604]; Kuhne, BayVBl. 2010, 551 [556]; Reichelt, LKV 2010, 97 [100]). Abs. 3 erklärt schließlich § 5 (über Voraussetzungen und Grenzen der Amtshilfe), § 7 (über die Durchführung der Amtshilfe, womit klargestellt ist, dass die Verantwortung für das Vorliegen der Voraussetzungen für das jeweilige Ersuchen bei der ersuchenden Behörde liegt) und § 8 Abs. 2 (über die Kostenerhebung) VwVfG, vorbehaltlich anderweitiger Regelungen im Gemeinschaftsrecht, für entsprechend anwendbar. Aufgrund des allgemein anerkannten Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts (siehe Vorbemerkung Rn. 12) ist diese Einschränkung aber nur deklaratorisch. § 8b VwVfG regelt die Form und die Behandlung eines Ersuchens. Dieses hat – entsprechend § 23 Abs. 1 VwVfG – in deutscher Sprache zu erfolgen (Abs. 1 S. 1, Abs. 2) und ist zu begründen (Abs. 1 S. 2, Abs. 3). Die Abwicklung des Ersuchens soll 1 2 3 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 8a–e Teil I. 640 Decker dabei, dem Anspruch aus Art. 28 Abs. 6 DLRL folgend, möglichst auf elektronischem Weg erfolgen (Abs. 4). § 8c VwVfG regelt die Kostenerstattung. Kosten können nur erhoben werden, soweit dies nach Maßgabe des in Mitten stehenden Rechtsakts vorgesehen ist. Damit dürfte die Hilfeleistung grundsätzlich kostenfrei erfolgen, da die DLRL – mit Ausnahme der Registereinsicht (Art. 28 Abs. 7 DLRL) – hierzu keine Vorgaben enthält und damit wohl davon ausgeht, dass diese kostenneutral erfolgt (Schliesky/Schulz, DVBl. 2010, 601 [607]; Reichelt, LKV 2010, 97 [101]). § 8d VwVfG normiert schließlich einen sog. Vorwarnmechanismus (Abs. 1; hiermit werden Art. 29 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 1 DLRL umgesetzt) und bestimmte Informationspflichten (Abs. 2). Diese Regelungen dürften allerdings im Hinblick auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG) und in Bezug auf nationale datenschutzrechtliche Regelungen nicht unproblematisch sein (ähnlich Schliesky/Schulz, DVBl. 2010, 601 [608]). 4 5 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren § 9 VwVfG Decker 641 Teil II. Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren Teil II. Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren Abschnitt 1. Verfahrensgrundsätze § 9 § 9 Begriff des Verwaltungsverfahrens Das Verwaltungsverfahren im Sinne dieses Gesetzes ist die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist; es schließt den Erlass des Verwaltungsaktes oder den Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrags ein. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet (*) A. Überblick Das VwVfG regelt keineswegs – auch wenn von § 2 VwVfG und spezialgesetzlichen Regelungen abgesehen wird – das gesamte Verfahren von Verwaltungsbehörden. Vielmehr schränkt § 9 VwVfG den Anwendungsbereich des VwVfG (weiter) ein (Knack/Henneke, § 9 VwVfG Rn. 3; Ehlers, Jura 2003, 30 [34]), indem die Norm, im Wege einer Legaldefinition, festlegt, was unter einem Verwaltungsverfahren i. S. d. VwVfG zu verstehen ist. Der Begriff des Verwaltungsverfahrens ist dabei wesentlich enger als der allgemeine Begriff des Verwaltungsverfahrens (vgl. hierzu die Erläuterungen bei § 1 VwVfG). B. Erläuterungen Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG ist danach nur die 1. nach außen wirkende Tätigkeit 2. der Behörde, die 3. auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass a) eines Verwaltungsaktes oder b) auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist. Infolgedessen liegt kein Verwaltungsverfahren i. S. d. VwVfG vor bei (vgl. auch Ehlers, Jura 2003, 30 [34]): 1. privatrechtlichem (fiskalischem) Handeln der Behörden einschließlich der verwaltungsprivatwirtschaftlichen Tätigkeiten, 2. Normerlass (Verordnungserlass, Satzungserlass), 3. „schlichtem“ Verwaltungshandeln, wie z. B. Auskünfte, Belehrungen, Weisungen etc., 4. bloß „gestaltender“ Verwaltung, 5. internen Verwaltungsmaßnahmen, wie z. B. dienstlichen Beurteilungen, 6. sonstigen rechtsgeschäftlichen Erklärungen der Verwaltung, wie z. B. einer Aufrechnungserklärung. Das Verwaltungsverfahrensgesetz könnte dementsprechend als die Gesamtheit der Normen bezeichnet werden, die das öffentlich-rechtliche Verfahren der Verwaltungsbehörden (einschließlich sog. Beliehener) im Hinblick auf den Erlass eines Verwal- 1 2 3 4

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Zusammenfassung

Der Studienkommentar vermittelt das für die Erste und Zweite Juristische Staatsprüfung examensrelevante Wissen im Verwaltungsverfahrens- und im Verwaltungsprozessrecht und

  • erleichtert durch zahlreiche Aufbau- und Prüfungsschemata, Beispiele und Grafiken die systematische Einordnung in der Examensklausur

  • präsentiert Standardprobleme des öffentlichen Verfahrensrechts, die in Klausuren regelmäßig zu behandeln sind

  • gibt Hinweise auf die unterschiedlichen Examensanforderungen in den einzelnen Bundesländern

  • eignet sich für Studierende und für Referendare

Von Dr. Heinrich Amadeus Wolff, Universitätsprofessor an der Universität Bayreuth, und Dr. Andreas Decker, Richter am Bundesverwaltungsgericht und Lehrbeauftragter an der Universität Augsburg