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1. Abschnitt. Gerichte (§§ 1–14) in:

Heinrich Amadeus Wolff, Andreas Decker

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), page 3 - 14

Studienkommentar

4. Edition 2018, ISBN print: 978-3-406-71977-6, ISBN online: 978-3-406-73117-4, https://doi.org/10.17104/9783406731174-3

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Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 KT-rechts § 3 VwGO Wolff 3 § 3 Teil I. Gerichtsverfassung 1. Abschnitt. Gerichte Der erste Abschnitt ist im zweiten juristischen Staatsexamen Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet und im ersten nur in Berl., Saarl., S-A., Thür. (*) § 1 [Unabhängigkeit der Verwaltungsgerichte] Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wird durch unabhängige, von den Verwaltungsbehörden getrennte Gerichte ausgeübt. A. Überblick Das Grundgesetz qualifiziert die Verwaltungsgerichtsbarkeit als eine der ordentlichen Gerichtsbarkeit vergleichbare Institution (vgl. Art. 95 Abs. 1 GG). § 1 VwGO betont daher der Sache nach die Gleichwertigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit mit der ordentlichen Gerichtsbarkeit, was in einem gewissen Spannungsverhältnis zu dem Umstand steht, dass das GG besonders wichtige öffentlich-rechtliche Streitigkeiten „zur Sicherheit“ dennoch der Zivilgerichtsbarkeit zuweist (Art. 14 Abs. 3 S. 4 GG und Art. 34 S. 3 GG). Weiter konkretisiert § 1 VwGO verfassungsrechtliche Vorgaben, die aus Art. 92 und 97 GG sowie dem Gewaltenteilungsprinzip folgen. B. Erläuterungen § 1 VwGO verlangt: 1. Die Rechtsprechungstätigkeit auf dem Gebiet der Verwaltungsgerichtsbarkeit muss von Gerichten ausgeübt werden, 2. diese Gerichte müssen unabhängig sein, 3. die Gerichte müssen mit Richtern besetzt sein, deren persönliche und sachliche Unabhängigkeit gewährleistet ist. Wegen der organisatorischen Unabhängigkeit dürfen die Verwaltungsgerichte weder an Verwaltungsbehörden ein- oder angegliedert werden noch von diesen Weisungen erhalten (Eyermann-Geiger, § 1, Rn. 6). Aus diesem Schutzzweck lässt sich auch das in § 39 VwGO formulierte Verbot herleiten, den Verwaltungsgerichten Verwaltungsaufgaben zuzuweisen. Beispiel: Durch Landesgesetz wird den örtlich zuständigen Verwaltungsgerichten die Entgegennahme von Einwendungen gegen den Planfeststellungsbeschluss (vgl. § 73 Abs. 4 VwVfG) als Aufgabe zugewiesen – Verstoß gegen § 1 VwGO. Der Rechtsmittelzug beeinträchtigt die Unabhängigkeit nicht. Der Instanzenzug ist eine nachträgliche Kontrolle einer gerichtlichen Entscheidung durch ein höheres Gericht in einem förmlichen Verfahren und beruht nicht auf einem Weisungsverhältnis. Er wird vom GG als zulässig vorausgesetzt (Art. 95 Abs. 1 GG: „oberste Gerichtshöfe“). § 2 [Gerichte und Instanzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit] Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit sind in den Ländern die Verwaltungsgerichte und je ein Oberverwaltungsgericht, im Bund das Bundesverwaltungsgericht mit Sitz in Leipzig. 1 2 3 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 VwGO § 3 Teil I. 4 Wolff Erläuterungen § 2 VwGO legt in genereller Form den dreistufigen Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit fest. Ob der dreistufige Aufbau auch für eine konkrete Streitsache gilt, ergibt sich nicht aus § 2 VwGO, sondern aus den konkreten Bestimmungen über die Zuständigkeit und die Rechtsmittelausgestaltung.1 Die Oberverwaltungsgerichte können nach § 184 VwGO alternativ ihre alte Bezeichnung „Verwaltungsgerichtshof“ weiterführen (so in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern und Hessen). Teil I. § 3 [Gerichtsorganisation] (1) Durch Gesetz werden angeordnet 1. die Errichtung und Aufhebung eines Verwaltungsgerichts oder eines Oberverwaltungsgerichts, 2. die Verlegung eines Gerichtssitzes, 3. Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke, 4. die Zuweisung einzelner Sachgebiete an ein Verwaltungsgericht für die Bezirke mehrerer Verwaltungsgerichte, 4a. die Zuweisung von Verfahren, bei denen sich die örtliche Zuständigkeit nach § 52 Nr. 2 Satz 1, 2 oder 5 bestimmt, an ein anderes Verwaltungsgericht oder an mehrere Verwaltungsgerichte des Landes, 5. die Errichtung einzelner Kammern des Verwaltungsgerichts oder einzelner Senate des Oberverwaltungsgerichts an anderen Orten, 6. der Übergang anhängiger Verfahren auf ein anderes Gericht bei Maßnahmen nach den Nummern 1, 3, 4 und 4a, wenn sich die Zuständigkeit nicht nach den bisher geltenden Vorschriften richten soll. (2) Mehrere Länder können die Errichtung eines gemeinsamen Gerichts oder gemeinsamer Spruchkörper eines Gerichts oder die Ausdehnung von Gerichtsbezirken über die Landesgrenzen hinaus, auch für einzelne Sachgebiete, vereinbaren. Erläuterungen § 3 VwGO ist ein Beispiel für einen organisatorischen Gesetzesvorbehalt. Das BVerfG hat schon früh aus dem Gedanken der Wesentlichkeit und Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG verfassungsrechtlich die Festlegung der Gerichtsbezirke durch Gesetz gefordert (BVerfGE 2, 307 [319 f.]; BVerfGE 19, 52 [60]). Ob der gesamte § 3 VwGO oder nur Teile (v. a. Nr. 1–3) verfassungsrechtlich erforderlich sind, ist nicht abschlie- ßend geklärt. § 3 VwGO gilt nur für die Gerichte der Länder. Die von § 3 VwGO verlangten landesrechtlichen Regelungen sind i. d. R. in den Ausführungsbestimmungen der Länder niedergelegt. Für das BVerwG gilt wegen Art. 101 Abs. 2 GG und des Grundsatzes der Wesentlichkeit zumindest für die Sachbereiche, die Nr. 1 und Nr. 2 beschreibt, das Gleiche (Kopp/Schenke, § 3, Rn. 1). § 3 Abs. 2 VwGO findet gegenwärtig keine Anwendung. __________________________________________________________________________________ 1 BGBl. I S. 2742. 1 2 1 2 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 Gerichtsverfassung § 4 VwGO Wolff 5 § 4 [Präsidium und Geschäftsverteilung] 1Für die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit gelten die Vorschriften des Zweiten Titels des Gerichtsverfassungsgesetzes entsprechend. 2Die Mitglieder und drei Vertreter des für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 zuständigen Spruchkörpers bestimmt das Präsidium jeweils für die Dauer von vier Jahren. 3Die Mitglieder und ihre Vertreter müssen Richter auf Lebenszeit sein. Gerichtsverfassung A. Überblick § 4 VwGO normiert den Teil der Zuständigkeitsbestimmungen, der von den Gerichten selbst vorgenommen wird. Die Aufgaben, die in die Zuständigkeit des Präsidiums fallen, unterstehen der richterlichen Unabhängigkeit und sind staatlicher Regelung (durch Rechtsvorschriften oder Verwaltungsvorschriften der Ministerien) entzogen. § 4 B. Erläuterungen I. Das Präsidium § 4 S. 1 VwGO verweist auf die §§ 21a–21i GVG, die Vorschriften über das Präsidium und die Geschäftsverteilung enthalten. Nach § 21a Abs. 1 GVG bildet jedes Gericht ein Präsidium. Diesem gehören der Präsident des Gerichts als „geborenes“ Mitglied und weitere gewählte Richter („gekorene“ Mitglieder) an. Die Anzahl der gewählten Richter richtet sich nach der Größe des Gerichts (§ 21a Abs. 2 GVG). Nach § 21e Abs. 1 GVG bestimmt das Präsidium die Besetzung der Spruchkörper, regelt die Vertretung und verteilt die Geschäfte. Diese Anordnungen trifft das Präsidium vor dem Beginn des Geschäftsjahres für dessen Dauer. II. Der Geschäftsverteilungsplan Die wichtigste Aufgabe des Präsidiums ist der Erlass des Geschäftsverteilungsplanes. Dieser regelt die Verteilung der Streitsachen auf die Spruchkörper. Der Geschäftsverteilungsplan konkretisiert den Anspruch auf den gesetzlichen Richter i. S. d. Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG. 1. Verteilung der Streitsachen Die Verteilung künftig anhängig werdender und bereits anhängiger Streitsachen muss nach allgemeinen, abstrakten, sachlich objektiven Merkmalen vorgenommen werden (Abstraktionsprinzip). Die Verteilung muss alle dem Gericht zugewiesenen Geschäftsaufgaben umfassen (Vollständigkeitsprinzip). Möglich ist etwa die Einteilung nach Sachgebieten, nach Anfangsbuchstaben des Klägers, nach geographischen Gebieten, nach dem Zeitpunkt des Eingangs oder eine Kombination mehrerer dieser Kriterien. Beispiel: Der Geschäftsverteilungsplan für das Jahr 2003 weist einer neu gebildeten Kammer die Streitfälle der Kriegsdienstverweigerung zu. Von den anhängigen Streitsachen sollen der neuen Kammer jedoch nur einige wenige zugewiesen werden. Vorgesehen ist, dass vom alten Spruchkörper an den neuen jeweils zwei Sachen aus den Jahren 2002–1999 abzugeben sind. Zulässigkeit dieser Regelung? Nach dem BVerwG ist dies eine unzulässige Regelung. Art. 101 Abs. 1 S. 2 1 2 3 4 5 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 VwGO § 4 Teil I. 6 Wolff GG fordert ein abstraktes Regelungswerk, nach dem die einzelne Sache „blindlings“ aufgrund allgemeiner Merkmale dem gesetzlichen Richter zukommt. Dies ist hier nicht der Fall, vielmehr werden bestimmte Einzelsachen für bestimmte Richter ausgesucht. Zulässig wäre dagegen etwa, eine bestimmte Gruppe von Sachen mit aufeinander folgenden Aktenzeichen an einen anderen Spruchkörper abzugeben (BVerwG, NJW 1984, 2961). Innerhalb des Spruchkörpers werden die Streitsachen durch eine interne Geschäftsverteilung zugewiesen, die durch die berufsmäßigen Richter des Spruchkörpers festgelegt wird (§ 21g GVG). Der Vorsitzende Richter bestimmt demnach nicht mehr die interne Geschäftsverteilung. 2. Bestimmtheit der Regelung Da der Geschäftsverteilungsplan den Anspruch auf den gesetzlichen Richter konkretisiert, muss er die Geschäftsverteilung so eindeutig wie möglich treffen (BVerfGE 95, 322 [329]). Beispiel: Der Geschäftsverteilungsplan des Verwaltungsgerichts weist Baurechtsstreitigkeiten zwei Kammern zu. Die Verteilung zwischen den beiden Kammern soll abwechselnd nach der zeitlichen Reihenfolge der Eingänge vorgenommen werden. Eine Regelung für den Fall des gleichzeitigen Eingangs mehrerer Streitsachen enthält der Geschäftsverteilungsplan nicht. Nach Ansicht des BVerwG, NJW 1983, 2154, liegt ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG vor. Notwendig sei auch eine Regelung für den gleichzeitigen Eingang. Der Geschäftsstelle (§ 13 VwGO) dürfe kein bestimmender Einfluss auf die Verteilung zustehen. 3. Rechtsfolgen eines nichtigen Geschäftsverteilungsplans Eine Entscheidung eines Spruchkörpers, die auf der Grundlage eines rechtswidrigen Geschäftsverteilungsplans ergangen ist, ist mit Rechtsmitteln angreifbar (absoluter Revisionsgrund nach § 138 Nr. 1 VwGO). Die herrschende Meinung verlangt aber zusätzlich, dass die Gesetzesverletzung durch den Geschäftsverteilungsplan willkürlich ist (BVerwG, NJW 1991, 1370 f.). Nach Erschöpfung des Rechtswegs kann der Betroffene eine Verfassungsbeschwerde zum BVerfG nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG wegen Verletzung von Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG erheben. Der vom Geschäftsverteilungsplan betroffene Richter kann unmittelbar gegen diesen mit der Feststellungsklage klagen (BVerwGE 50, 11 [19]). Die Klage ist aber nur begründet, wenn der Geschäftsverteilungsplan den Richter in seinen Rechten verletzt, wofür eine objektive Verletzung des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG noch nicht ausreicht. Eine Anfechtung des Geschäftsverteilungsplans über § 47 VwGO schließt die Rechtsprechung aus, da dieser keine Rechtsvorschrift sei (OVG Lüneburg, NJW 1984, 627; Hufen, § 19, Rn. 14). Auch die Popularklage nach bayerischem Recht (Art. 98 S. 4 BayVerf) wurde aus diesem Grund für unzulässig gehalten (BayVerfGH, NJW 1986, 1673 f.). Etwas anderes gilt aber zumindest nach Teilen der Rechtsprechung dann, wenn der Geschäftsverteilungsplan Auswirkungen auf die örtliche Zuständigkeit hat, etwa weil er Geschäfte von oder zu einer Zweigstelle vorsieht (Bay- VerfGH, NJW 1978, 1515 f.). Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, dass sich ein Richter mit einer Feststellungsklage zur Wehr setzt (OVG Hamburg, NVwZ-RR 2018, 793; BVerwGE 50, 11 = NJW 1976, 1224). 4. Rechtsfolgen einer fehlerhaften Anwendung eines Geschäftsverteilungsplans Eine fehlerhafte Anwendung des Geschäftsverteilungsplans verletzt den Anspruch auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG), wenn sie willkürlich ist. 6 7 8 9 10 11 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 Gerichtsverfassung § 5 VwGO Wolff 7 III. Die Besetzung für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 – § 4 S. 2 und S. 3 VwGO § 4 VwGO wurde durch das RmBereinVpG1 um die beiden letzten Sätze erweitert. Beide Sätze beziehen sich auf das Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO. Bei diesem geht es um die Frage, ob eine Behörde zu Recht die Herausgabe von Akten verweigert hat. Der Gesetzgeber möchte durch die Änderung des § 4 VwGO bei der Bestimmung konkreter Spruchkörper eine möglichst weitgehende Geheimhaltung ermöglichen. § 5 § 5 [Besetzung und Gliederung des Verwaltungsgerichts] (1) Das Verwaltungsgericht besteht aus dem Präsidenten und aus den Vorsitzenden Richtern und weiteren Richtern in erforderlicher Anzahl. (2) Bei dem Verwaltungsgericht werden Kammern gebildet. (3) 1Die Kammer des Verwaltungsgerichts entscheidet in der Besetzung von drei Richtern und zwei ehrenamtlichen Richtern, soweit nicht ein Einzelrichter entscheidet. 2Bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung und bei Gerichtsbescheiden (§ 84) wirken die ehrenamtlichen Richter nicht mit. A. Überblick I. Die personelle Stärke der Verwaltungsgerichte § 5 VwGO bestimmt für die Verwaltungsgerichte den organisationsrechtlichen Aufbau und die Besetzung. § 5 VwGO setzt dabei voraus, dass den Verwaltungsgerichten Richter zugewiesen werden, und enthält somit mittelbar eine Organisationsverpflichtung des Landes, Richterplanstellen in ausreichender Anzahl im Haushaltsplan vorzusehen und zu besetzen. Diese Pflicht ergibt sich zudem aus Art. 95 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 sowie Art. 92, Art. 97, Art. 101 sowie Art. 19 Abs. 4 GG (BVerfGE 36, 264 [275]; Kopp/Schenke, § 1, Rn. 12; s. zu Art. 6 EMRK – EGMR, NJW 1984, 2749 f.). Vertiefung: Nicht jede Vakanz ist dabei schon ein Verfassungsverstoß. Eine Nichtwiederbesetzung ist allerdings dann ein Verfassungsverstoß, wenn das Gericht dadurch nicht mehr funktionsfähig ist, weil zu viele Richter fehlen (Eyermann-Geiger, § 5, Rn. 1). So stellt etwa das Absehen von einer Nachbesetzung der Stelle eines Vorsitzenden Richters durch die Justizverwaltung an einem Gericht, dessen Auflösung der Gesetzgeber beschlossen hat, keinen verfassungswidrigen Eingriff der Exekutive in das Recht auf den gesetzlichen Richter nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG dar. Vielmehr ist es Aufgabe des Präsidiums, die Vakanz durch Übertragung des Vorsitzes an einen der am Gericht tätigen Vorsitzenden Richter zu schließen (BVerwG, NJW 2001, 3493 – zur BDO). II. Rechtsbehelfe bei Verletzung Bei einem Verstoß gegen § 5 VwGO, vor allem gegen § 5 Abs. 3 VwGO, ist das Gericht nicht vorschriftsmäßig besetzt. Dies stellt einen Revisionsgrund nach § 132 Nr. 3, § 138 Nr. 1 VwGO und einen Wiederaufnahmegrund nach § 579 Abs. 1 Nr. 1 ZPO i. V. m. § 153 VwGO dar (Hk-VerwR/VwGO-Danker, § 5, Rn. 5). Zudem ist eine Verletzung von Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG gegeben, wenn die fehlerhafte Besetzung willkürlich erfolgte. __________________________________________________________________________________ 1 Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess v. 20.12.2002 (BGBl. I 3987). 12 1 2 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 VwGO § 6 Teil I. 8 Wolff B. Erläuterungen I. Absatz 1: Organisation des Verwaltungsgerichts Absatz 1 zählt die dem Gericht zuzuordnenden Richter auf. Nicht erwähnt, aber dennoch erforderlich ist der Vizepräsident (Eyermann-Geiger, § 5, Rn. 1). Mit dem Vorsitzenden Richter meint Absatz 1 den Richter, der den Status des Vorsitzenden Richters innehat. Den Vorsitz innerhalb der Kammer kann unter gewissen Voraussetzungen (vgl. § 4 VwGO i. V. m. § 21 f. Abs. 2 GVG) auch ein Richter wahrnehmen. Er ist dann Vorsitzender, aber dennoch nicht Vorsitzender Richter. Richter i. S. v. § 5 Abs. 1 VwGO sind die Richter i. S. v. §§ 15–18 VwGO, d. h. nicht die ehrenamtlichen Richter i. S. v. §§ 19–34 VwGO (Kopp/Schenke, § 5, Rn. 3). II. Absatz 2: Das Kammerprinzip Absatz 2 schreibt das sog. Kammerprinzip fest. Einzelne Richter können mehreren Kammern zugewiesen werden. III. Absatz 3: Die internen Zuständigkeiten Absatz 3 regelt die Besetzung der Kammer bei Entscheidungen. Andere richterliche Tätigkeiten wie etwa Verkündungen werden von Abs. 3 nicht erfasst (Kopp/Schenke, § 5, Rn. 6). In der Standardbesetzung entscheidet die Kammer insb. bei allen Urteilsverfahren, sowie bei der mündlichen Verhandlung im Urteils- und Beschlussverfahren. Die Besetzungsregelung gem. Absatz 3 S. 1 gilt nicht, wenn der Rechtsstreit dem Einzelrichter übertragen wurde und dieser entscheidet. Gemäß Absatz 3 S. 2 gilt die Besetzungsregel nach Satz 1 weiter dann nicht, wenn durch Gerichtsbescheid entschieden wird (§ 84 VwGO) oder bei Beschlüssen, sofern nicht mündlich verhandelt wird (s. § 101 Abs. 3 VwGO) – relevant wird dies vor allem für die selbständigen Beschlussverfahren (v. a. § 80 Abs. 4, § 123 VwGO). Liegt eine der Ausnahmen nach § 5 Abs. 3 S. 2 vor, wirken keine ehrenamtlichen Richter mit. Sieht die VwGO eine Entscheidung des Vorsitzenden vor, ist diese Norm lex specialis zu Abs. 3. Beispiel 1: Die Kammer beschließt bei einem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO mündlich zu verhandeln. Nach der mündlichen Verhandlung am 5. Mai beschließt die Kammer am 6. Juni ohne die ehrenamtlichen Richter und ohne mündliche Verhandlung weiter zu verhandeln: Hier ist § 5 Abs. 3 S. 1 VwGO verletzt. Eine Änderung der Besetzung durch Übergang in eine andere Verfahrensart ist ausgeschlossen. Beispiel 2: Die zuständige Behörde und der Handwerker A. streiten sich darüber, ob A. verpflichtet ist, sich in die Handwerksrolle eintragen zu lassen. Das Verwaltungsgericht hat nach der mündlichen Verhandlung den Eindruck, die streitentscheidenden Normen würden gegen den AEUV verstoßen. Die Kammer will daher die Sache dem EuGH nach Art. 267 AEUV (ex. Art. 234 EGV) vorlegen. Zur Entlastung der ehrenamtlichen Richter beschließt die Kammer, dass der Vorlagebeschluss ohne diese zu fassen ist. Rechtmäßig? Nein, es liegt eine Verletzung des § 5 Abs. 3 S. 1 VwGO vor. Vorlagebeschlüsse zum BVerfG (s. BVerfGE 16, 305) oder zum EuGH sind in der Besetzung zu treffen, in der die Entscheidung in dem betreffenden Verfahren zu erlassen wäre (Kopp/Schenke, § 5, Rn. 6). Der EuGH prüft allerdings die Frage der ordnungsgemäßen Besetzung des vorlegenden Gerichts nicht nach (EuGH, Slg. 1982, 33, Rn. 7 f.). § 6 § 6 [Übertragung auf Einzelrichter; Rückübertragung auf die Kammer] (1) 1Die Kammer soll den Rechtsstreit einem ihrer Mitglieder als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen, wenn 5 6 7 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 Gerichtsverfassung § 6 VwGO Wolff 9 1. die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und 2. die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat. 2Ein Richter auf Probe darf im ersten Jahr nach seiner Ernennung nicht Einzelrichter sein. (2) Der Rechtsstreit darf dem Einzelrichter nicht übertragen werden, wenn bereits vor der Kammer mündlich verhandelt worden ist, es sei denn, daß inzwischen ein Vorbehalts-, Teil- oder Zwischenurteil ergangen ist. (3) 1Der Einzelrichter kann nach Anhörung der Beteiligten den Rechtsstreit auf die Kammer zurückübertragen, wenn sich aus einer wesentlichen Änderung der Prozeßlage ergibt, daß die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat oder die Sache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist. 2Eine erneute Übertragung auf den Einzelrichter ist ausgeschlossen. (4) 1Beschlüsse nach den Absätzen 1 und 3 sind unanfechtbar. 2Auf eine unterlassene Übertragung kann ein Rechtsbehelf nicht gestützt werden. A. Überblick § 6 VwGO soll eine Arbeitserleichterung der Gerichte und eine Verfahrensbeschleunigung ermöglichen. Die Regelung über den Einzelrichter ist in dieser allgemeinen Form erst 1993 in die VwGO eingefügt worden und ist rechtspolitisch umstritten (deutlich etwa Eyermann-Geiger, § 6, Rn. 2 und Kopp/Schenke, § 6, Rn. 1). Da die Voraussetzungen für die Übertragung weitgehend mit denen der Berufungszulassung übereinstimmen (§ 124 VwGO), ist i. d. R. in den Fällen, in denen eine Übertragung auf den Einzelrichter möglich ist, das Verwaltungsgericht und bei erfolgter Übertragung somit der Einzelrichter zugleich „erste und letzte Instanz“. Vertiefung: Die Kammer überträgt dem Richter R. eine Rechtssache, bei der dieser in seiner Endentscheidung die Berufung nach § 124a VwGO zulässt, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO aufweise. Das Berufungsgericht hält die Zulassung für rechtswidrig, da der Einzelrichter an die Einschätzung der Kammer im Übertragungsbeschluss, dass die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung aufweise (s. § 6 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), gebunden sei. Trifft dies zu? Nein, der Einzelrichter ist nicht an die Einschätzung der Kammer gebunden, sondern nur an die Übertragung als solche. Er kann daher die Berufung zulassen, die dann das Berufungsgericht gem. § 124a Abs. 1 S. 2 VwGO bindet – BVerwG, NVwZ 2005, 98 f. Der Einzelrichter handelt anstelle der Kammer und ist somit nach der Übertragung das Gericht. Der beauftragte Richter nach §§ 96 Abs. 2, 106, 151, 152 Abs. 2 VwGO handelt demgegenüber im Auftrag der Kammer. B. Erläuterungen I. Absatz 1: Die Übertragungsentscheidung 1. Der Übertragungsbeschluss Der Begriff „Kammer“ verweist auf § 5 Abs. 2 VwGO. § 6 VwGO gilt demnach nur für Verwaltungsgerichte, nicht für OVG und BVerwG. Dort ist eine Übertragung auf den Einzelrichter, von § 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO abgesehen, nicht möglich (Kopp/Schenke, § 6, Rn. 1). § 6 VwGO gilt nach zutreffender überwiegender Ansicht nicht nur im Urteilsverfahren, sondern auch in Beschlussverfahren (z. B. bei § 80 Abs. 5 oder § 123 VwGO – s. Kopp/Schenke, § 6, Rn. 2 m. w. N.). 1 2 3 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 VwGO § 6 Teil I. 10 Wolff Die Übertragung ist, sofern die Voraussetzungen gegeben sind, nicht zwingend. Der Begriff „soll“ verweist auf ein Ermessen der Kammer, das nicht sehr weit gespannt ist. Im Geschäftsverteilungsplan und in der internen Kammerverteilung müssen abstrakt festgelegte Einzelrichterdezernate festgesetzt worden sein (Kopp/Schenke, § 6, Rn. 12 f.). Oftmals wird eine Regel vorgesehen, nach der der Berichterstatter im Falle der Einzelrichterübertragung als Einzelrichter tätig wird. Die Beteiligten sind vor der Übertragung zu hören (OVG NRW GewArch 2018, 117). Übertragen werden kann nur der gesamte Rechtsstreit, nicht ein Teil. Zulässig ist aber eine Übertragung eines nach § 93 VwGO abgetrennten Teils. Die Übertragung wird nach der Rspr. mit der Bekanntgabe wirksam (BVerwG, NVwZ-RR 2002, 150). Entscheidungen, die der Einzelrichter vor seiner wirksamen Bestellung trifft, wurden auch dann von einem unzuständigen Richter getroffen, wenn der Übertragungsbeschluss nachfolgend bekannt gemacht wird (VGH BW ESVGH 67, 59). 2. Die Übertragungsvoraussetzungen Eine verbindliche Definition des Begriffs der besonderen Schwierigkeit (§ 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 VwGO) gibt es nicht. Die Einzelheiten sind umstritten. Entscheidend ist der Zweck der Vorschrift. Eine Einzelrichterübertragung soll demnach möglich sein, wenn für die Rechtsfindung im konkreten Fall die Befassung des Kollegiums keine wesentlichen Vorteile gegenüber einem Einzelrichterverfahren erwarten lässt. Die Kammer kann den Überweisungsbeschluss erst fassen, wenn sie das Vorliegen der Übertragungsvoraussetzungen beurteilen kann. Das ist i. d. R. frühestens nach Eingang der Klageerwiderung des Beklagten der Fall. 3. Folgen der Übertragung Nach der Übertragung ist der Einzelrichter das Gericht und für alle Entscheidungen mitsamt Neben- und Folgeentscheidungen zuständig. Es gelten die allgemeinen Verfahrensvorschriften einschließlich der Möglichkeit, durch Gerichtsbescheid nach § 84 VwGO zu entscheiden (Kopp/Schenke, § 6, Rn. 30). II. Absatz 3: Rückübertragung Die Rückübertragung ist nach Abs. 3 möglich, setzt aber eine Änderung der Prozesslage voraus. Liegt eine solche Änderung vor, steht die Rückübertragung im Ermessen des Einzelrichters. Die Kammer kann die Streitsache nicht von sich aus wieder an sich ziehen. Eine Rückübertragungspflicht (Ermessensreduzierung auf Null) wird bei Rechtsfragen von überragender Bedeutung angenommen, wie etwa bei der Entscheidung über eine Vorlage zum BVerfG nach Art. 100 Abs. 1 GG oder einer Vorlage an das Landesverfassungsgericht. Beispiel: Der durch Beschluss der zuständigen Kammer als Einzelrichter zuständige Richter R. muss einen Vollstreckungsbescheid im Zusammenhang mit einem Benutzungszwang zu einem städtischen Schlachthof entscheiden. Er hält die dem Bescheid zugrundeliegende gesetzliche Grundlage für den Anschluss- und Benutzungszwang für kommunale Schlachthöfe in der Gemeindeordnung des Bundeslandes L mit dem GG für unvereinbar und legt die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes dem BVerfG gem. Art. 100 Abs. 1 S. 1 Var. 1 i. V. m. S. 2 GG vor. Erfolgsaussichten? Keine. Vorlageberechtigt ist nach Art. 100 Abs. 1 GG das „Gericht“. Das ist aber nur das Gericht, das bei willkürfreier Handhabung der Zuständigkeitsregeln zur Entscheidung berufen ist. Die Vorlagefragen sind aber – auch aufgrund des Gedankens der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde – von ihrer Natur her so bedeutend, dass man nicht die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Nr. 1 bzw. Nr. 2 VwGO annehmen kann. Daher ist eine Vorlage durch den Einzelrichter bei dieser Konstellation unzulässig, da sie auf offensichtlich fehlerhafter Handhabung des Prozessrechts beruht (BVerfG [Kammer], NJW 1999, 274). 4 5 6 7 8 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 Gerichtsverfassung § 10 VwGO Wolff 11 III. Rechtsbehelfe § 6 Abs. 4 S. 1 VwGO erklärt ausdrücklich alle Übertragungsbeschlüsse sowie die Nichtbeschlussfassung für unanfechtbar. § 6 Abs. 4 S. 2 VwGO spricht nur von der Übertragung, die Nichtübertragung wird von der Literatur teilweise unter Hinweis auf ein Redaktionsversehen mit einbezogen (Kronisch, in: Sodan/Ziekow, § 6, Rn. 96). Anfechtbar bleibt die Übertragung der Rechtssache ohne Beschluss der Kammer, da darin ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG (s. § 138 VwGO) liegt (OVG Lüneburg BeckRS 2018, 27650). Vertiefung: Nach § 557 Abs. 2 ZPO unterliegen der Beurteilung des Revisionsgerichts grundsätzlich diejenigen Entscheidungen, die dem Endurteil vorausgegangen sind, sofern sie nicht nach den Vorschriften dieses Gesetzes unanfechtbar sind. Für § 6 Abs. 4 VwGO folgt i. V. m. § 173 VwGO nach Ansicht des BVerwG daraus, dass auch die Endentscheidung des Einzelrichters oder der Kammer nicht mit der Begründung angefochten werden kann, § 6 VwGO sei missachtet worden (BVerwGE 110, 40, 44 f. = NVwZ 2000, 1291 f.). Eine Ausnahme gilt nur, wenn in der Missachtung des § 6 VwGO zugleich eine Verletzung der prozessualen Gewährleistungen der Verfassung liegt, was aber nur bei einer willkürlichen Anwendung der Fall ist (Kopp/Schenke, § 6, Rn. 28). §§ 7 und 8 (weggefallen) § 9 [Besetzung und Gliederung der Oberverwaltungsgerichte] (1) Das Oberverwaltungsgericht besteht aus dem Präsidenten und aus den Vorsitzenden Richtern und weiteren Richtern in erforderlicher Anzahl. (2) Bei dem Oberverwaltungsgericht werden Senate gebildet. (3) 1Die Senate des Oberverwaltungsgerichts entscheiden in der Besetzung von drei Richtern; die Landesgesetzgebung kann vorsehen, daß die Senate in der Besetzung von fünf Richtern entscheiden, von denen zwei auch ehrenamtliche Richter sein können. 2Für die Fälle des § 48 Abs. 1 kann auch vorgesehen werden, daß die Senate in der Besetzung von fünf Richtern und zwei ehrenamtlichen Richtern entscheiden. 3Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 gelten nicht für die Fälle des § 99 Abs. 2. § 10 § 10 [Besetzung und Gliederung des Bundesverwaltungsgerichts] (1) Das Bundesverwaltungsgericht besteht aus dem Präsidenten und aus den Vorsitzenden Richtern und weiteren Richtern in erforderlicher Anzahl. (2) Bei dem Bundesverwaltungsgericht werden Senate gebildet. (3) Die Senate des Bundesverwaltungsgerichts entscheiden in der Besetzung von fünf Richtern, bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung in der Besetzung von drei Richtern. Erläuterungen zu §§ 9, 10 §§ 9, 10 VwGO entsprechen dem § 5 VwGO. Bei den Obergerichten werden Senate gebildet, die aus Berufsrichtern bestehen. Ehrenamtliche Richter wirken beim OVG nur nach Maßgabe des § 9 Abs. 3 S. 1 HS 2 und S. 2 VwGO und beim BVerwG überhaupt nicht mit. § 9 Abs. 2 S. 3 VwGO bezieht sich auf § 189 (s. a. § 4 S. 2 und S. 3 VwGO). Einzelrichter gibt es nur nach Maßgabe des § 87a Abs. 2 VwGO, im Revisionsverfahren überhaupt nicht (§ 141 S. 2 VwGO). 9 1 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 VwGO § 12 Teil I. 12 Wolff § 11 [Großer Senat beim Bundesverwaltungsgericht] (1) Bei dem Bundesverwaltungsgericht wird ein Großer Senat gebildet. (2) Der Große Senat entscheidet, wenn ein Senat in einer Rechtsfrage von der Entscheidung eines anderen Senats oder des Großen Senats abweichen will. (3) 1Eine Vorlage an den Großen Senat ist nur zulässig, wenn der Senat, von dessen Entscheidung abgewichen werden soll, auf Anfrage des erkennenden Senats erklärt hat, daß er an seiner Rechtsauffassung festhält. 2Kann der Senat, von dessen Entscheidung abgewichen werden soll, wegen einer Änderung des Geschäftsverteilungsplanes mit der Rechtsfrage nicht mehr befaßt werden, tritt der Senat an seine Stelle, der nach dem Geschäftsverteilungsplan für den Fall, in dem abweichend entschieden wurde, nunmehr zuständig wäre. 3Über die Anfrage und die Antwort entscheidet der jeweilige Senat durch Beschluß in der für Urteile erforderlichen Besetzung. (4) Der erkennende Senat kann eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung dem Großen Senat zur Entscheidung vorlegen, wenn das nach seiner Auffassung zur Fortbildung des Rechts oder zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung erforderlich ist. (5) 1Der Große Senat besteht aus dem Präsidenten und je einem Richter der Revisionssenate, in denen der Präsident nicht den Vorsitz führt. 2Legt ein anderer als ein Revisionssenat vor oder soll von dessen Entscheidung abgewichen werden, ist auch ein Mitglied dieses Senats im Großen Senat vertreten. 3Bei einer Verhinderung des Präsidenten tritt ein Richter des Senats, dem er angehört, an seine Stelle. (6) 1Die Mitglieder und die Vertreter werden durch das Präsidium für ein Geschäftsjahr bestellt. 2Das gilt auch für das Mitglied eines anderen Senats nach Absatz 5 Satz 2 und für seinen Vertreter. 3Den Vorsitz im Großen Senat führt der Präsident, bei Verhinderung das dienstälteste Mitglied. 4Bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Vorsitzenden den Ausschlag. (7) 1Der Große Senat entscheidet nur über die Rechtsfrage. 2Er kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden. 3Seine Entscheidung ist in der vorliegenden Sache für den erkennenden Senat bindend. § 12 § 12 [Großer Senat beim Oberverwaltungsgericht] (1) 1Die Vorschriften des § 11 gelten für das Oberverwaltungsgericht entsprechend, soweit es über eine Frage des Landesrechts endgültig entscheidet. 2An die Stelle der Revisionssenate treten die nach diesem Gesetz gebildeten Berufungssenate. (2) Besteht ein Oberverwaltungsgericht nur aus zwei Berufungssenaten, so treten an die Stelle des Großen Senats die Vereinigten Senate. (3) Durch Landesgesetz kann eine abweichende Zusammensetzung des Gro- ßen Senats bestimmt werden. Erläuterungen zu §§ 11, 12 Die Großen Senate sollen eine einheitliche Rechtsprechung sichern. In den Staatsexamina wird nicht mehr als die Kenntnis dieser Vorschriften erwartet. 1 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 Gerichtsverfassung § 14 VwGO Wolff 13 § 13 [Geschäftsstelle] 1Bei jedem Gericht wird eine Geschäftsstelle eingerichtet. 2Sie wird mit der erforderlichen Anzahl von Urkundsbeamten besetzt. Erläuterungen zu § 13 Die Geschäftsstelle soll die Spruchkörper entlasten und administrative Hilfsfunktionen (Zustellungen, Ladungen) übernehmen. Die Urkundsbeamten sind Beamte oder Angestellte der Gerichtsverwaltung, denen in der VwGO auch gewisse prozessuale Aufgaben übertragen sind (vgl. § 81 Abs. 1 S. 2 VwGO Niederschrift der Klage, § 164 VwGO Kostenfestsetzung). Der Geschäftsstelle können außer den Urkundsbeamten noch weitere Hilfskräfte zugewiesen werden. § 14 § 14 [Rechts- und Amtshilfe] Alle Gerichte und Verwaltungsbehörden leisten den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit Rechts- und Amtshilfe. Rechtshilfe ist die Vornahme einer richterlichen Amtshandlung durch ein anderes Gericht auf Ersuchen des Prozessgerichts in einem anhängigen Verfahren (z. B. Vernehmen eines Zeugen). Amtshilfe ist die Vornahme einer sonstigen Handlung durch ein Gericht oder eine Behörde auf Ersuchen zur Unterstützung einer Amtshandlung des Prozessgerichts (z. B. Bereitstellung von Räumen für eine auswärtige Verhandlung). Die rechtlichen Voraussetzungen richten sich entweder nach § 173 GVG i. V. m. §§ 156 GVG für die Rechtshilfe bzw. nach allgemeinen Grundsätzen. Die Rechts- und Amtshilfe erweitert die Befugnisse der ersuchten Stelle nicht, diese muss daher bei der Ausführung des Ersuchens im Rahmen ihrer sonstigen Befugnisse tätig werden mit dem Unterschied, dass diese nicht zur eigenen, sondern zur fremden Aufgabenerledigung eingesetzt wird. Auch die EU-Organe sind aufgrund des Art. 4 EUV zur Rechts- und Amtshilfe verpflichtet, bei Weigerung kann das Verwaltungsgericht den EuGH anrufen (EuGH NJW 1991, 2409). 1 1 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 29.10.2020 VwGO Vor §§ 15–18 Teil I. 14 Decker 2. Abschnitt. Richter Decker Vorbemerkung vor §§ 15 bis 18 VwGO Verfassungsrechtliche Vorgaben Vor §§ 15–18 I. Einführung Die Stellung des Richters wird primär durch den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit (Art. 97 GG), der uneingeschränkt auch für die Verwaltungsgerichtsbarkeit gilt, bei gleichzeitiger Bindung an das Gesetz geprägt, darüber hinaus aber auch durch Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG, wonach niemand seinem gesetzlichen Richter entzogen werden darf. Daneben regelt Art. 98 GG die Rechtsstellung der Richter. Hieran anknüpfend enthalten die §§ 15 bis 18 VwGO entsprechende konkretisierende Regelungen. II. Unabhängigkeit der Richter (Art. 97 GG) Gemäß Art. 97 Abs. 1 GG sind die Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen (zur richterlichen Unabhängigkeit nach Art. 19 Abs. 1 S. 3 EUV siehe EuGH, NVwZ 2019, 1109 mit Anm. Payandeh, JuS 2019, 917 zur polnischen Justizreform). Die richterliche Unabhängigkeit ist mit dem Konzept des Rechtsstaates unlösbar verbunden (BVerfG, NVwZ 2018, 1203 Rn. 53, siehe auch die Anm. von Muckel, JA 2018, 715 und Hufen, JuS 2019, 93) und steht in engem Zusammenhang mit der in Art. 20 Abs. 3 GG hervorgehobenen Bindung der Rechtsprechung an Recht und Gesetz sowie dem in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG verankerten Grundsatz der Gewaltenteilung (Brenner, LKV 2003, 305 [306]); sie beinhaltet eine sachliche und eine persönliche Unabhängigkeit des Richters (BVerfGE 42, 206 [209]; vgl. auch BVerfGE 82, 286 [298]). Die verfassungsrechtlich garantierte Unabängigeit hat dabei konstitutive Bedeutung für den Richterstatus und unterscheidet den Richter von den in die Behördenhierarchie eingegliederten und weisungsabhängigen Beamten (BVerfG, NVwZ 2018, 1203 Rn. 54). Die sachliche Unabhängigkeit ist gewährleistet, wenn der Richter seine Entscheidung frei von Weisungen fällen kann (BVerfG, NVwZ 1996, 997 m. w. N.; BVerfG, BVerfG, NVwZ 2018, 1203 Rn. 57 m. w. N.). Sie ist allen Richtern – Berufsrichtern wie ehrenamtlichen, Bundes- wie Landesrichtern – verfassungsrechtlich garantiert (BVerfGE 3, 213 [224]; BVerfGE 4, 331 [344]; BVerfGE 18, 241 [254]; BVerfGE 26, 186 [201]). Art. 97 Abs. 1 GG dient dabei auch dem Schutz der rechtsprechenden Gewalt vor jeglicher Art von Eingriffen durch die Legislative und die Exekutive und betrifft daher vor allem das Verhältnis der Richter zu den Trägern nichtrichterlicher Gewalt (vgl. BVerfGE 12, 67 [71]). Die sachliche Unabhängigkeit wird durch die Garantie der persönlichen Unabhängigkeit in Art. 97 Abs. 2 GG institutionell gesichert (vgl. BVerfGE 4, 331 [346]; BVerfGE 14, 56 [70]; BVerfGE 17, 252 [259]; BVerfGE 18, 241 [255]; BVerfGE 26, 186 [198 f.]; BVerfGE 42, 206 [209]; BVerfGE 87, 68 [85]). Danach können ,,die hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richter . . . wider ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung und nur aus Gründen und unter den Formen, welche die Gesetze bestimmen, vor Ablauf ihrer Amtszeit entlassen oder dauernd oder zeitweise ihres Amtes enthoben oder an eine andere Stelle oder in den Ruhestand versetzt werden“ (vgl. BVerfGE 4, 331 [344 f.]). Richter sind damit im Grundsatz für die Dauer ihrer Amtszeit unabsetzbar und unversetzbar (BVerfG, NVwZ 2018, 1203 Rn. 62). Von diesem Schutz erfasst wird neben den in Art. 97 Abs. 2 S. 1 GG ausdrücklich genannten Handlungen jede Maßnahme, die materiell einer Entlassung, einer dauernden 1 2 3 4

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Zusammenfassung

Der Studienkommentar vermittelt das für die Erste und Zweite Juristische Staatsprüfung examensrelevante Wissen im Verwaltungsverfahrens- und im Verwaltungsprozessrecht und

  • erleichtert durch zahlreiche Aufbau- und Prüfungsschemata, Beispiele und Grafiken die systematische Einordnung in der Examensklausur

  • präsentiert Standardprobleme des öffentlichen Verfahrensrechts, die in Klausuren regelmäßig zu behandeln sind

  • gibt Hinweise auf die unterschiedlichen Examensanforderungen in den einzelnen Bundesländern

  • eignet sich für Studierende und für Referendare

Von Dr. Heinrich Amadeus Wolff, Universitätsprofessor an der Universität Bayreuth, und Dr. Andreas Decker, Richter am Bundesverwaltungsgericht und Lehrbeauftragter an der Universität Augsburg