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Abschnitt 1. Anwendungsbereich, örtliche Zuständigkeit, elektronische Kommunikation (§§ 1–3a) in:

Heinrich Amadeus Wolff, Andreas Decker

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), page 610 - 633

Studienkommentar

4. Edition 2018, ISBN print: 978-3-406-71977-6, ISBN online: 978-3-406-73117-4, https://doi.org/10.17104/9783406731174-610

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Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG Vorbem. Teil I. 610 Decker Teil I. Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe Teil I. Anwendungsbereich, örtliche Zuständigkeit, elektronische Kommunikation, Amtshilfe, europäische Verwaltungszusammenarbeit Abschnitt 1. Anwendungsbereich, örtliche Zuständigkeit, elektronische Kommunikation § 1 Anwendungsbereich (1) Dieses Gesetz gilt für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden 1. des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, 2. der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie Bundesrecht im Auftrag des Bundes ausführen, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. (2) 1Dieses Gesetz gilt auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der in Absatz 1 Nr. 2 bezeichneten Behörden, wenn die Länder Bundesrecht, das Gegenstände der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, als eigene Angelegenheit ausführen, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. 2Für die Ausführung von Bundesgesetzen, die nach Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen werden, gilt dies nur, soweit die Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates dieses Gesetz für anwendbar erklären. (3) Für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder gilt dieses Gesetz nicht, soweit die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist. (4) Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. § 2 Ausnahmen vom Anwendungsbereich (1) Dieses Gesetz gilt nicht für die Tätigkeit der Kirchen, der Religionsgesellschaften und Weltanschauungsgemeinschaften sowie ihrer Verbände und Einrichtungen. (2) Dieses Gesetz gilt ferner nicht für 1. Verfahren der Bundes- oder Landesfinanzbehörden nach der Abgabenordnung, 2. die Strafverfolgung, die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten, die Rechtshilfe für das Ausland in Straf- und Zivilsachen und, unbeschadet des § 80 Abs. 4, für Maßnahmen des Richterdienstrechts, 3. Verfahren vor dem Deutschen Patent- und Markenamt und den bei diesem errichteten Schiedsstellen, 4. Verfahren nach dem Sozialgesetzbuch, 5. das Recht des Lastenausgleichs, 6. das Recht der Wiedergutmachung. Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 1, 2 VwVfG Decker 611 (3) Für die Tätigkeit 1. der Gerichtsverwaltungen und der Behörden der Justizverwaltung einschließlich der ihrer Aufsicht unterliegenden Körperschaften des öffentlichen Rechts gilt dieses Gesetz nur, soweit die Tätigkeit der Nachprüfung durch die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit oder durch die in verwaltungsrechtlichen Anwalts-, Patentanwalts- und Notarsachen zuständigen Gerichte unterliegt; 2. der Behörden bei Leistungs-, Eignungs- und ähnlichen Prüfungen von Personen gelten nur die §§ 3a bis 13, 20 bis 27, 29 bis 38, 40 bis 52, 79, 80 und 96; 3. der Vertretungen des Bundes im Ausland gilt dieses Gesetz nicht. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet (****) §§ 1, 2 Gliederung der Erläuterungen Rn. A. Überblick ..................................................................................................................... 1 B. Erläuterungen ............................................................................................................... 3 I. Aufbauschema für die Anwendbarkeit des VwVfG .................................................. 3 II. Regelungsbereich des Bundes-VwVfG und der Länder-VwVfGe ........................... 4 1. Öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit .......................................................... 4 a) Öffentlich-rechtliche Tätigkeit ....................................................................... 5 b) Verwaltungstätigkeit ...................................................................................... 6 aa) Unmittelbare Staatsverwaltung ................................................................ 13 (1) Bundesverwaltung ............................................................................. 14 (2) Landesverwaltung .............................................................................. 22 bb) Mittelbare Staatsverwaltung ..................................................................... 28 2. Von Behörden ................................................................................................... 31 a) Bundesbehörden i. S. v. § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG ........................................... 32 aa) Unmittelbare Bundesverwaltung .............................................................. 33 bb) Mittelbare Bundesverwaltung .................................................................. 35 (1) Körperschaft des öffentlichen Rechts ................................................. 36 (2) Die Anstalt des öffentlichen Rechts ................................................... 42 (3) Die Stiftung des öffentlichen Rechts .................................................. 47 cc) Konsequenz ............................................................................................. 48 b) Landesbehörden i. S. v. § 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG ................................ 49 3. Vorbehalt zugunsten der Bundesländer (§ 1 Abs. 3 VwVfG) ............................... 55 4. Kein Ausschluss durch § 2 VwVfG ..................................................................... 58 5. Vorliegen eines Verwaltungsverfahrens nach § 9 VwVfG .................................... 59 6. Zusammenfassung .............................................................................................. 60 III. Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG .................................................................. 61 A. Überblick §§ 1, 2 VwVfG regeln – zusammen mit § 9 VwVfG – den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes zum einen positiv und in Abgrenzung zum Anwendungsbereich der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder (§ 1 Abs. 1 bis 3 VwVfG), zum anderen negativ durch die Aufzählung einzelner Bereiche, in denen das VwVfG des Bundes nicht oder nur eingeschränkt gilt (§ 2 VwVfG). § 1 Abs. 4 VwVfG fällt aus diesem anwendungsbereichbestimmenden Rahmen heraus, denn diese Norm definiert den Begriff der Behörde legal. §§ 1, 2 VwVfG sind von nicht zu unterschätzender Bedeutung für Prüfungsarbeiten, insbesondere wenn es darum geht zu entscheiden, ob mit dem VwVfG des Bundes oder nach dem entsprechenden Landes-VwVfG in der Klausur zu arbeiten ist 1 2 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 1, 2 Teil I. 612 Decker (Ehlers, Jura 2003, 30). Unterlaufen hier Fehler, wird dies regelmäßig als sog. Grundlagenfehler gewertet, der die Arbeit unweigerlich in den Keller zieht. B. Erläuterungen I. Aufbauschema für die Anwendbarkeit des VwVfG 1. Öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit 2. Von Behörden 3. Vorbehalt zugunsten der Bundesländer (§ 1 Abs. 3 VwVfG) 4. Kein Ausschluss durch § 2 VwVfG 5. Vorliegen eines Verwaltungsverfahrens nach § 9 VwVfG II. Regelungsbereich des Bundes-VwVfG und der Länder-VwVfGe 1. Öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit Das VwVfG des Bundes gilt nur für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (vgl. § 1 Abs. 1 und 2 VwVfG). a) Öffentlich-rechtliche Tätigkeit Voraussetzung ist somit zunächst, dass es sich um eine öffentlich-rechtliche Tätigkeit handelt. Das VwVfG findet dann keine Anwendung, wenn die Verwaltung in der Form des Privatrechts handelt. Hierzu zählen auch die verwaltungsprivatwirtschaftlichen Tätigkeiten (vgl. auch Maurer/Waldhoff, § 5 Rn. 11). Die Abgrenzung, ob eine Tätigkeit im Einzelfall dem öffentlichen oder dem Privatrecht zuzuordnen ist, ist daher für die Bestimmung des maßgeblichen Verfahrensrechts von Bedeutung. Entscheidend ist hierfür zunächst, was nach „außen“ dringt; es kommt also nicht darauf an, ob der „Innenakt“ (z. B. eine gemeindliche Beschlussfassung über den Ankauf eines PC) dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist (was der Fall wäre). Umstritten ist allerdings die Art und Weise dieser Abgrenzung. Zur Unterscheidung von öffentlich-rechtlichem und fiskalischem Handeln wurden eine Anzahl von Theorien entwickelt, die bereits beim Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO Rn. 20 ff.) ausführlich dargestellt worden sind und hier in gleicher Weise zur Anwendung kommen. Hierauf wird verwiesen. b) Verwaltungstätigkeit Des Weiteren muss es sich um eine Verwaltungstätigkeit handeln. Der Begriff der Verwaltung ist allerdings nur schwer zu greifen. Um eine überzeugende Begriffsbestimmung der Verwaltung haben sich Rechtsprechung und Literatur in der Vergangenheit – oftmals vergeblich – bemüht (vgl. die Nachweise bei Maurer/Waldhoff, § 1 Rn. 5 ff.). Die Tätigkeiten, die unter den Begriff der Verwaltung subsumiert werden können, sind einfach zu mannigfaltig und vielseitig, weisen derart unterschiedliche Merkmale auf (so wird z. B. verwaltet durch Polizeibefehl oder durch Steuerbescheid, durch Überwachung von Gewerbetreibenden oder durch Naturschutzmaßnahmen), haben derart verschiedene Zielsetzungen (z. B. Sicherstellung eines gefährlichen Gegenstandes, Verbot einer Versammlung, Gewährung von Subventionen), dass schon eine Kennzeichnung des augenblicklich vorhandenen Tätigkeitsbereiches der Verwaltung kaum möglich sein dürfte. Auch bleibt der Bereich, innerhalb dessen die Verwaltung tätig wird, nicht unveränderlich, sondern erweitert oder verengt sich entsprechend den jeweiligen tatsächlichen Erfordernissen. Infolgedessen wird sich eine allgemein gültige Definition dieses Begriffes kaum finden lassen. Vor allem in der Literatur ist jedoch immer wieder versucht worden, den Sinngehalt des Begriffes der Verwaltung näher zu bestimmen. Dies geschah zum einen durch eine positive Begriffsbestimmung (nach OVG Münster, NVwZ-RR 2003, 800, soll der Begriff der Ver- 3 4 5 6 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 1, 2 VwVfG Decker 613 waltung nicht positiv definiert werden können), zum anderen durch eine negative Abgrenzung. Klassisch geworden ist allein die negative Definition, die von Walter Jellinek (VerwR, S. 6) stammt. Danach ist öffentliche Verwaltung die Tätigkeit des Staates oder eines sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt außerhalb von Rechtssetzung und Rechtsprechung. Wenngleich auch diese Definition ihre Schwächen hat (z. B. kommt diese Methode nur dann zu einem eindeutigen Ergebnis, wenn die Bereiche der Judikative und der Legislative randscharf abgrenzbar sind, was jedoch nicht immer der Fall ist; vgl. Maurer/Waldhoff, § 1 Rn. 6), so besitzt sie jedenfalls den Vorzug, dass die Verwaltung in das aus dem Grundgesetz ersichtliche Gesamtkonzept eingegliedert und die Verwaltung in den Gesamtzusammenhang der Staatstätigkeit gestellt wird. Da diese Diskussion für die Klausurlösung jedoch ohne Bedeutung ist, soll ihr an dieser Stelle nicht weiter nachgegangen werden. Keine Verwaltungstätigkeit i. S. v. § 1 Abs. 1 VwVfG ist jedenfalls die verfassungsrechtliche Tätigkeit, also Handlungen, die ausschließlich dem Verfassungsrecht zuzuordnen sind, wie z. B. die Einberufung zu Sitzungen des Bundestags oder des Bundesrats (Kopp/Ramsauer, § 1 VwVfG Rn. 19a), Regierungstätigkeiten, wie etwa die Öffentlichkeitsinformation der Bundesregierung über Jugendsekten (BVerfG, NJW 2002, 2626 [2629]), sowie sonstige Handlungen, die ausschließlich dem inneren Kirchenrecht, dem Völkerrecht oder dem zwischenstaatlichen Recht, insbesondere dem Europarecht, zuzurechnen sind (Kopp/Ramsauer, § 1 VwVfG Rn. 20, 20a). Dementsprechend ist Verwaltung eine Tätigkeit, die • nicht von einem Privaten (Ausnahme die sog. Beliehenen), • nicht von Organen der Gesetzgebung und Staatsregierung, • nicht dem inneren Kirchenrecht oder dem Völkerrecht zuzurechnen ist • und nicht von den Organen der Rechtsprechung ausgeübt wird (vgl. auch Strobel, APF 1995, Landesbeilage Bayern, B 4 [B5]). c) Handeln der Verwaltung Schließlich muss eine Tätigkeit, mithin ein Handeln der Verwaltung vorliegen. Das erfordert zweierlei: zum einen Personen, die die Tätigkeit erbringen; zum anderen sachliche Hilfsmittel wie Büros, Büroeinrichtungen etc. Diese personellen und sachlichen Voraussetzungen für die Verwaltungstätigkeit muss eine „Institution“ zur Verfügung stellen, der Verwaltungsträger (Peine, § 2 Rn. 19). Bei den Trägern der öffentlichen Verwaltung ist zunächst zu differenzieren zwischen der unmittelbaren Staatsverwaltung (nur der Staat [Bund, Bundesland] mit seinen Behörden nimmt eine gewisse Verwaltungsaufgabe wahr) und der mittelbaren Staatsverwaltung (der Staat bedient sich bei der Wahrnehmung einer gewissen Verwaltungsaufgabe rechtsfähiger Träger der öffentlichen Gewalt, als da wären Körperschaften des öffentlichen Rechts, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts). Im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung nimmt die Staatsverwaltung die einzelnen Verwaltungsaufgaben unmittelbar selbst, also zentralisiert wahr; Behörden der unmittelbaren Staatsverwaltung sind staatliche Behörden, die nur organisatorisch selbständig sind. Bei der mittelbaren Staatsverwaltung übt der Staat dagegen nur eine Aufsichtsfunktion in der Form der Staatsaufsicht aus. Behörden der mittelbaren Staatsverwaltung sind ausgegliederte Verwaltungseinheiten, die organisatorisch und rechtlich selbständig sind. aa) Unmittelbare Staatsverwaltung. Im 8. Abschnitt des Grundgesetzes finden sich Regelungen über die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung. Diese Vorschriften befassen sich einmal mit der Verwaltungs-Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern und zum anderen mit der Organisation der Behörden und Verwaltungsträger des Bundes. In diesem Zusammenhang erlangen auch Art. 30, 83 GG und Art. 28 Abs. 2 GG besondere Bedeutung. 7 8 9 10 11 12 13 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 1, 2 Teil I. 614 Decker Nach Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das GG keine andere Regelung trifft oder zulässt. „Schweigt“ das GG, sind folglich die Länder zuständig (Schnapp, Jura 2008, 241). Zudem trennt Art. 83 GG die Verwaltungsräume von Bund und Ländern organisatorisch und funktionell (BVerfGE 55, 274 [318 ff.]; BVerfGE 63, 1 [39 f.]). Diese Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips des GG und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (vgl. BVerfGE 108, 169 [181 f.]). Die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern sind grundsätzlich getrennt und können selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom GG vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden. Zugewiesene Zuständigkeiten sind mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen. Ausnahmen hiervon sind nur in seltenen Fällen und nur unter engen Voraussetzungen zulässig. Diese Grundsätze gelten auch für das Verhältnis von Bund und Kommunen. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind staatsorganisationsrechtlich und finanzverfassungsrechtlich den Ländern zugeordnet (vgl. BVerfGE 39, 96 [109]). Sie können sich zwar auf die Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Abs. 2 GG stützen, bleiben jedoch hinsichtlich der grundgesetzlichen Verteilung der Verwaltungskompetenzen stets Bestandteil der Länder (BVerfGE 119, 331). Hieraus folgt, dass Mitplanungs-, Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse des Bundes gleich welcher Art im Aufgabenbereich der Länder, wenn die Verfassung dem Bund entsprechende Sachkompetenzen nicht übertragen hat, durch das GG ausgeschlossen sind (vgl. BVerfGE 32, 145 [156]; BVerfGE 108, 169 [182]). Das GG schließt, von begrenzten Ausnahmen abgesehen, damit eine sog. Mischverwaltung aus (zusammenfassend BVerfGE 119, 331 m. w. N.; siehe auch BVerfGE 137, 108 zu Art. 91e GG; ferner BVerfGE 127, 165 [195 f.]). Das bedeutet, dass sog. Mischverwaltungen nur dann zulässig sind, wenn sie vom GG zugelassen werden (Schnapp, Jura 2008, 241 [244]; Burgi, Jura 2019, 951 [960]), was z. B. durch Art. 91a bis 91e, Art. 108 Abs. 2 S. 3, Art. 120a Abs. 1 GG geschieht. Im Einzelnen gilt danach Folgendes: (1) Bundesverwaltung (Art. 86 GG). Der Bund darf nur verwaltend tätig werden, wenn und soweit er hierzu ausdrücklich durch das GG ermächtigt ist. Soweit eine verfassungsrechtliche Kompetenz des Bundes nicht besteht bzw. bislang nicht wahrgenommen wurde, sind die Länder zur Verwaltung befugt (Art. 30, 83 GG). Den Ländern obliegt danach uneingeschränkt der Vollzug der Landesgesetze (BVerfGE 21, 312 [325]). In Bezug auf Bundesgesetze ist die Länderverwaltung der Regelfall (vgl. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG; siehe auch Maurer, JuS 2010, 945), d. h. die Länder vollziehen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit (sog. Landeseigenverwaltung; vgl. Voßkuhle/Kaiser, JuS 2017, 316); dem Bund steht insofern nur eine beschränkte Rechtsaufsicht zu. In bestimmten Fällen werden die Bundesgesetze aber auch vom Bund ausgeführt (sog. Bundeseigenverwaltung). Dabei ist wie folgt zu unterscheiden (siehe auch Burgi, Jura 2019, 951 [952 ff.]; Voßkuhle/Kaiser, JuS 2017, 316): (a) Bestimmte Rechtsmaterien müssen gemäß Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG vom Bund durch Bundesbehörden obligatorisch selbst vollzogen werden, sog. obligatorische unmittelbare Bundesverwaltung. Der Bund darf sich dieser Aufgaben nicht entziehen, d. h. diese müssen überhaupt wahrgenommen werden und es darf der entsprechende Bereich nicht ganz privatisiert werden (Jarass/Pieroth, Art. 83 GG Rn. 10). Zu diesen im Grundgesetz abschließend aufgezählten Materien gehören der Auswärtige Dienst (umfasst z. B. das Auswärtige Amt und die Auslandsvertretungen), die Bundesfinanzverwaltung (Art. 108 GG) und nach Maßgabe des Art. 89 GG die Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schifffahrt; ferner z. B. die Bundeswehrverwaltung (Art. 87b GG), die Luftverkehrsverwaltung (Art. 87d GG) und die Eisenbahnverkehrsverwaltung (Art. 87e GG). Der Bund kann auch von der in Art. 87 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 GG vorgesehenen fakultativen unmittelbaren Bundesverwaltung Gebrauch machen. So kann er etwa in den Angelegenheiten, für die er die Gesetzgebungszuständigkeit besitzt, selbständige 13a 14 15 16 17 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 1, 2 VwVfG Decker 615 Bundesoberbehörden durch Bundesgesetz errichten (vgl. Art. 87 Abs. 3 GG). Eine selbständige Bundesoberbehörde darf nach der std. Rechtsprechung des BVerfG aber nur für Aufgaben errichtet werden, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbehörden und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder – außer für reine Amtshilfe – wahrgenommen werden können (BVerfGE 110, 33 [49]). Die Begründung einer solchen Verwaltungszuständigkeit durch den Bund hängt demgemäß davon ab, dass die Sachaufgabe zur zentralen Erledigung geeignet ist (BVerfGE 14, 197 [211]; BVerwGE 124, 47 [68]; vgl. auch Burgi, Jura 2019, 951 [959]). Im Wege der unmittelbaren fakultativen Bundesverwaltung können u. a. vorgesehen werden Bundesgrenzschutzbehörden (siehe hierzu das BPolG), Zentralstellen (= wie Bundesoberbehörde, aber auf Koordinierungsaufgaben begrenzt; Gusy, DVBl. 1993, 654) für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen, für die Kriminalpolizei etc. Die unmittelbare Bundesverwaltung gliedert sich in: • Oberste Bundesbehörden, wie z. B. die Bundesministerien. • Bundesoberbehörden, die für ein spezielles Aufgabengebiet für die gesamte Bundesrepublik Deutschland zuständig sind. Beispiel: Bundeskartellamt; Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik; Bundesnetzagentur; Bundeskriminalamt; Bundeszentralamt für Steuern; Bundesverwaltungsamt; Bundesamt für Güterverkehr; Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung; Bundesamt für Migration und Flüchtlinge; Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit; Eisenbahnbundesamt; Luftfahrtbundesamt; Statistisches Bundesamt. • Bundesmittelbehörden mit regionalen Zuständigkeiten. Beispiel: Oberfinanzdirektionen; Streitkräfteamt; Bundespolizeidirektion; Bundespolizeipräsidien. • Untere Bundesbehörden, die örtlich beschränkt tätig sind. Beispiel: Bundespolizeiämter, Bundeswehrdienstleistungszentren; Standortverwaltungen der Bundeswehr; Hauptzollämter; Zollfahndungsämter; Wasser- und Schifffahrtsämter; Wasserstra- ßen-Neubauämter. (b) Für andere, wiederum abschließend aufgezählte Materien gilt der sog. obligatorische bundesmittelbare Vollzug, d. h. diese Verwaltungsaufgaben werden zwar vom Bund wahrgenommen, aber nicht unmittelbar durch ihn selbst, sondern durch von ihm begründete (bundesunmittelbare) Körperschaften (Art. 87 Abs. 2 GG). Hierzu zählen nach h. M. auch die Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, nicht aber Beliehene (Jarass/Pieroth, Art. 87 GG Rn. 10 m. w. N.). Sie sind selbständig für ihren Sachbereich im gesamten Bundesgebiet zuständig und unterstehen der Aufsicht eines Bundesministeriums, mithin nicht den Ländern. Beispiel: Bundesagentur für Arbeit mit eigenem Unterbau aus Landesagenturen für Arbeit und örtlichen Agenturen für Arbeit. Schließlich kann auch eine fakultative mittelbare Bundesverwaltung (Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG) durch Bundeskörperschaften und (rechtsfähige) Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts erfolgen. Voraussetzung hierfür ist, dass • ein entsprechendes Bundesgesetz erlassen ist • und die Körperschaft etc. zur Erledigung der Aufgabe geeignet ist (BVerfGE 14, 197 [211]). Beispiel: Stiftung Preußischer Kulturbesitz; Deutsche Bibliothek. (2) Landesverwaltung. Die Länder haben grundsätzlich die Verwaltungskompetenz hinsichtlich aller staatlicher Aufgaben (siehe Art. 83, 84 GG). Sie führen nicht nur die Landesgesetze aus, sondern i. d. R. auch die Bundesgesetze; das bedeutet, dass sie be- 18 19 20 21 22 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 1, 2 Teil I. 616 Decker rechtigt und verpflichtet sind, diese Gesetze wie eigene Gesetze auszuführen (Maurer, JuS 2010, 945 [946]). Damit liegt es in ihrer Organisationshoheit zu bestimmen, ob sie ein Bundesgesetz nach Art. 83 GG im Rahmen der staatsunmittelbaren Verwaltung ausführen oder auf die Möglichkeit zurückgreifen, mit dem Gesetzesvollzug eine öffentlich-rechtliche Körperschaft zu betrauen (BVerwG, NJW 2000, 3150). Dieses Vollzugsrecht gilt in der Regel, aber nicht ausnahmslos. Es greift nicht ein, wenn „Bundesgesetze etwas anderes bestimmen“ (Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG). Das bedeutet, dass die Vollzugskompetenz nach Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG grundsätzlich bei den Ländern liegt, der Bund aber zur Wahrung seiner Interessen durch Gesetz Vorgaben festlegen kann (Maurer, JuS 2010, 945 [947]). Das ist durch Art. 84 Abs. 1 S. 3–7 GG geschehen (siehe hierzu Burgi, Jura 2019, 951 [952 ff.]). Die Landesverwaltung ist hierarchisch aufgebaut und besteht regelmäßig aus drei Stufen. Lediglich in den kleineren Bundesländern (z. B. Schleswig-Holstein, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern) und in den Stadtstaaten fehlt die Mittelinstanz. Besonderes Kennzeichen für diesen dreigliedrigen Verwaltungsaufbau ist das insoweit bestehende hierarchisch begründete Weisungsrecht der übergeordneten Behörde gegenüber der untergeordneten, mit dem eine entsprechende Gehorsamspflicht der untergeordneten Behörde korrespondiert. Im Unterschied zur Bundesverwaltung verfügen die Landesverwaltungen nicht nur über Sonderverwaltungsbehörden, also z. B. für Kultur, für Landwirtschaft und Forsten, für Wirtschaft, für Finanzen etc., sondern auch über allgemeine Verwaltungsbehörden, die diejenigen Tätigkeiten wahrnehmen, die nicht in die Zuständigkeit einer Sonderverwaltungsbehörde fallen (Maurer/Waldhoff, § 22 Rn. 15). • Die Oberstufe dieses Verwaltungsaufbaus bilden die obersten Landesbehörden (= Ministerien) sowie die Landesoberbehörden (z. B. das Landeskriminalamt), welche den obersten Landesbehörden unmittelbar nachgeordnet sind. Das Innenministerium als oberste Behörde der allgemeinen inneren Verwaltung ist dabei von besonderer Bedeutung. • Auf der Mittelstufe bilden die Regierungen/die Regierungspräsidenten die Mittelinstanz im staatlichen Verwaltungsaufbau. • Auf der untersten Stufe schließlich finden sich die Landratsämter bzw. die Oberkreisdirektoren. Dabei ist überwiegend die Besonderheit zu beachten, dass der Landrat/der Oberkreisdirektor nicht nur Leiter der staatlichen Verwaltungsbehörde ist, sondern zugleich auch Verwaltungsorgan des Landkreises. Der Landrat/der Oberkreisdirektor nimmt also eine Doppelstellung ein, weshalb insoweit auch von der Janusköpfigkeit des Landrates/des Oberkreisdirektors gesprochen wird (anders ist dies in Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt; dort wird auf eine staatliche Verwaltungsbehörde auf Kreisebene verzichtet; die staatlichen Aufgaben werden hier vom Landkreis als solchem zur Erfüllung nach Weisung übernommen; vgl. Maurer/Waldhoff, § 22 Rn. 24). Alle diese Behörden haben jedoch keine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie sind vielmehr nur Verwaltungsstellen des mit Rechtsfähigkeit ausgestatteten Staates. Ihre Handlungen werden daher dem Staat als Träger dieser Behörden zugerechnet. Im Streitfall ist folglich der Staat und nicht die Behörde zu verklagen (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, wobei allerdings zur richtigen Bezeichnung des Beklagten die Benennung der handelnden Behörde ausreicht: § 78 Abs. 1 Nr. 1 HS. 2 VwGO), es sei denn, das entsprechende Land hat von der Ermächtigung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht (siehe bei § 78 VwGO). Die Struktur des Behördenaufbaus in den einzelnen Bundesländern wird üblicherweise als Schaubild dargestellt. Solche sind entweder über das Internet abrufbar oder in Fachzeitschriften veröffentlicht. Hierauf wird verwiesen. Beim Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder stehen dem Bund gemäß Art. 84 Abs. 3 GG (Länderverwaltung) und Art. 85 GG (Auftragsverwaltung) verschiedene Aufsichts- und Einwirkungsbefugnisse zu (vgl. hierzu Burgi, Jura 2019, 951; Voßkuhle/Kaiser, JuS 2017, 316 [317 f.]). 23 24 25 26 27 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 1, 2 VwVfG Decker 617 So darf der Bund z. B. im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG alle Aktivitäten entfalten, die er für eine effektive und sachgerechte Vorbereitung und Ausübung seines grundsätzlich unbeschränkten Direktions- und Weisungsrechts für erforderlich hält (vgl. Maurer, JuS 2010, 945 [953]), soweit er dadurch die Wahrnehmungskompetenz der Länder nicht verletzt. Letzteres ist erst dann der Fall, wenn der Bund nach außen gegen- über Dritten rechtsverbindlich tätig wird oder durch die Abgabe von Erklärungen, die einer rechtsverbindlichen Entscheidung gleichkommen, die Wahrnehmungskompetenz der Länder an sich zieht (vgl. BVerfGE 104, 249 „Biblis“ sowie Hermes, JZ 2002, 1161). Hieran hat sich durch das sog. Föderalismusreformgesetz (vom 28.8.2006, BGBl. I S. 2034) nichts geändert. bb) Mittelbare Staatsverwaltung. Im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung gibt es drei Gruppen von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die auch in § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG genannt sind: die Körperschaft des öffentlichen Rechts, die Anstalt und die Stiftung des öffentlichen Rechts (siehe hierzu die Erläuterungen unter Rn. 36 ff., 42 ff., 47). Einen Sonderfall stellt der sog. Beliehene dar (siehe hierzu auch Kiefer, NVwZ 2011, 1300). Eine Dezentralisation von Verwaltungsaufgaben kann auch dadurch erfolgen, dass einer rechtsfähigen, natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts öffentlich-rechtliche Aufgaben übertragen werden. Das Rechtsinstitut hierfür ist die Beleihung. Der Beliehene übt alle übertragenen Aufgaben im eigenen Namen für den Hauptverwaltungsträger oder sonstige Verwaltungsträger aus. Durch das Handeln im eigenen Namen unterscheidet sich der Beliehene von einer Behörde oder von einem Organwalter (z. B. Beamter), die stets im fremden Namen (ihres Trägers; das kann der Staat, eine Gemeinde, eine Körperschaft etc. sein) handeln. Der Beliehene bleibt aber, trotz der Beleihung, Privatrechtssubjekt; er kann allerdings, in begrenztem Umfang, hoheitlich handeln. Für die Beleihung sind drei Kriterien maßgeblich: • ein Beleihungsakt, der nur durch oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen darf (so schon BVerwG, DVBl. 1970, 735; ferner BVerwGE 137, 377); Dies findet seine Grundlage zunächst in Art. 33 Abs. 4 GG, demzufolge hoheitliche Befugnisse in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen sind, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen; das sichert nicht nur einen Funktionsvorbehalt für Beamte im staatsrechtlichen Sinne gegenüber anderen öffentlichen Bediensteten, sondern auch einen weitergehenden Funktionsvorbehalt für öffentliche Bedienstete gegenüber privaten Dritten. Ausnahmen von dieser Regel setzen daher eine Entscheidung des Gesetzgebers voraus (BVerwGE 57, 55 [58 ff.]; BVerfG, NVwZ 2006, 829). Der Gesetzesvorbehalt wird von Art. 33 Abs. 4 GG jedoch nicht vollständig erfasst. Die Beleihung Privater mit hoheitlichen Befugnissen stellt auch unabhängig hiervon eine Maßnahme der Staatsorganisation dar, die vom Regelbild der Verfassungsordnung abweicht und dabei die Verfassungsgrundsätze des Rechtsstaats- und des Demokratiegebots berührt. Auch deshalb ist sie dem Gesetzgeber vorbehalten. Gegenstand der hiernach nötigen Entscheidung des Gesetzgebers ist jedenfalls die Abweichung vom Regelbild der Verfassungsordnung als solche; der Gesetzgeber muss beurteilen, ob für eine Indienstnahme Privater Gründe sprechen, die gewichtiger sind als der Eintrag, den die Rechtsgüter des Art. 33 Abs. 4 GG, das Rechtsstaats- oder das Demokratiegebot erleiden (BVerfGE 9, 268 [284]; siehe auch Rennert, JZ 2009, 976 [980]). Der Gesetzesvorbehalt betrifft aber nicht nur das „Ob“ einer Beleihung, sondern umfasst auch deren wesentliche Modalitäten (BVerwGE 137, 377; OVG Berlin-Brandenburg, ZUR 2019, 307; Kiefer, NVwZ 2011, 1300). Was in diesem Sinne wesentlich ist, lässt sich nicht allgemein feststellen. Maßgeblich ist jeweils, ob und in welchem Maße die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Staatsorganisationsrechts oder andere Verfassungssätze betroffen sind (grundlegend: BVerfG, DVBl. 2010, 1234 [1236, 1237]). • der Beliehene muss unter staatlicher Aufsicht stehen; • der Beliehene muss Aufgaben wahrnehmen, die originär Hoheitsaufgaben sind. 28 29 30 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 1, 2 Teil I. 618 Decker Beispiele für Beliehene: Kapitän eines Seeschiffes, der Luftfahrzeugführer, die Technischen Überwachungsvereine, der Bezirksschornsteinfegermeister bezüglich der Feuerbeschau (VGH Kassel, ESVGH 18, 86 [88]); nicht dagegen: Bauunternehmer, der Verkehrsschild an Straßenbauarbeitsstellen aufstellt, da er dies nur im Namen der Straßenverkehrsbehörde tut – diese trifft die verkehrsbehördliche Anordnung – und nicht an deren Stelle (BVerwG, DVBl. 1970, 736 = NJW 1970, 2075 = JuS 1970, 642); Sportbund, hinsichtlich der Vergabe von Sportabzeichen (BVerwG, DVBl. 1964, 764). Begeht der Beliehene bei Ausübung des ihm übertragenen Amtes eine zum Schadensersatz verpflichtende Handlung, dann findet auf ihn Art. 34 S. 1 GG i. V. m. § 839 BGB Anwendung, nicht jedoch Art. 34 S. 2 GG (BVerfG, DVBl. 2010, 1434 [1436] m. w. N.), mit der Folge, dass ein Rückgriff des Staates gegen den Beliehenen ausscheidet. 2. Von Behörden Weitere Voraussetzung für die Anwendbarkeit des VwVfG ist, dass eine bestimmte Behörde handelt (zum Behördenbegriff siehe § 1 Abs. 4 VwVfG sowie unten Rn. 61 f.). Da eine juristische Person (auch des öffentlichen Rechts) nicht selbst handeln kann, muss sie über entsprechende Organe verfügen, die für sie handeln. Im Verwaltungsrecht werden diese Organe „Behörden“ genannt (Ehlers, Jura 2003, 30 [31]). Solche Behörden können sein: a) Bundesbehörden i. S. v. § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG Bundesbehörden sind die Behörden der unmittelbaren und der mittelbaren Bundesverwaltung sowie die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (siehe hierzu auch Stelkens, Jura 2016, 1013). Diese Behörden sind dadurch gekennzeichnet, dass ihre Tätigkeit nicht auf einzelne Bundesländer beschränkt ist und dass sie auf der Grundlage des Bundesrechts durch Organe des Bundes (Bundesregierung, Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident) eingerichtet worden sind (Kopp/Ramsauer, § 1 VwVfG Rn. 21a, 21b). Bundesbehörden sind danach diejenigen Behörden, die der Bund zur Erledigung der bundeseigenen Verwaltung (vgl. Art. 86 GG) geschaffen hat (Kopp/Ramsauer, § 1 VwVfG Rn. 21b). aa) Unmittelbare Bundesverwaltung. Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung (zum Begriff siehe oben Rn. 16 ff.) i. S. v. § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG sind die einzelnen Bundesministerien mit ihrem entsprechenden Verwaltungsunterbau, die Eigenverwaltungen der Verfassungsorgane sowie die einzelnen Ministerien zugeordneten Bundesoberbehörden nach Art. 87 Abs. 3 GG (Kopp/Ramsauer, § 1 VwVfG Rn. 23). Beispiel: Auslandsvertretungen des Auswärtigen Dienstes, Bundespräsidialamt, Bundeskanzleramt, Bundesverwaltungsamt, Bundespatentamt, Kraftfahrtbundesamt, Bundeskartellamt. Zu weiteren Einzelheiten der Organisation der unmittelbaren Bundesverwaltung siehe unter www.bund.de. bb) Mittelbare Bundesverwaltung. Behörden der mittelbaren Bundesverwaltung (zum Begriff vgl. oben Rn. 20, 21), die in § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG begrifflich von den Behörden des Bundes unterschieden werden, sind die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Die Besonderheit dieser Behörden besteht darin, dass sie selbständige juristische Personen des öffentlichen Rechts darstellen, die aufgrund von Bundesrecht errichtet werden und der Aufsicht des Bundes unterliegen (Kopp/Ramsauer, § 1 VwVfG Rn. 24), also nicht den Ländern (daher bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts) unterstehen (Jarass/Pieroth, Art. 87 GG Rn. 10; BVerfGE 11, 105 [108]; BVerfGE 63, 1 [42]). 30a 31 32 33 34 35 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 1, 2 VwVfG Decker 619 (1) Körperschaft des öffentlichen Rechts. Körperschaften des öffentlichen Rechts sind mitgliedschaftlich organisierte, rechtsfähige Verbände des öffentlichen Rechts, welche hoheitliche Aufgaben mit hoheitlichen Mitteln unter staatlicher Aufsicht wahrnehmen und die ihre Existenz einem staatlichen Hoheitsakt verdanken (Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, zu Art. 55 BV Rn. 85). Dabei ist weiter zu differenzieren zwischen Gebietskörperschaften und Personalkörperschaften. Erstere knüpfen an das Merkmal des Wohnsitzes oder der Niederlassung in einem bestimmten Gebiet an, Letztere sind ein Kreis von freiwillig oder pflichtgemäß zusammengeschlossenen Angehörigen oder Mitgliedern, der zur Erfüllung eines bestimmten öffentlichen Zweckes innerhalb der Rechtsordnung berufen ist, an der Gestaltung dieses Zweckes einen gewissen Anteil hat und mit Rechtsfähigkeit ausgestattet ist. Körperschaften können nur durch (z. B. § 90 HandwO) oder aufgrund eines Gesetzes entstehen (also durch Verwaltungsakt [= Verleihung]), der aber eine entsprechende Befugnisnorm voraussetzt (vgl. z. B. §§ 53, 89 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. 53 HandwO). (a) Gebietskörperschaften. Gebietskörperschaften werden von allen Bewohnern eines bestimmten Gebietes gebildet. Die Mitgliedschaft resultiert kraft Gesetzes bei natürlichen Personen aus dem Wohnsitz, bei juristischen Personen aus ihrem Sitz (Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, zu Art. 11 BV Rn. 14). Sie besitzen hoheitliche Gewalt innerhalb dieses Gebietes gegenüber allen im Gebiet befindlichen Personen unabhängig davon, ob es sich um Gebietsangehörige oder Gebietsfremde handelt (sog. Gebietshoheit; örtliche und sachliche Allzuständigkeit). Als Beispiel für eine Gebietskörperschaft sei die Gemeinde genannt, der wichtigste Träger der mittelbaren Staatsverwaltung, mit ihrem in Art. 28 Abs. 2 GG verbürgten Selbstverwaltungsrecht. Siehe hierzu unten Rn. 50, 51. Weitere Gebietskörperschaften wären z. B. die Landkreise oder die Bezirke. (b) Personalkörperschaften. Bei den Personalkörperschaften sind für die Mitgliedschaft der Wille oder bestimmte persönliche Eigenschaften eines Menschen maßgebend, wie z. B. die Gleichheit im Beruf (Rechtsanwaltskammer, Ärztekammer, Notarkammer, Architektenkammer). Bedeutsam können auch wirtschaftliche Aspekte sein, wie z. B. die Industrie- und Handelskammern, die Handwerkskammern, die Landwirtschaftskammern etc. Manche Personalkörperschaften sind auch als Repräsentations- oder Kollegialkörperschaften ausgestaltet. Bei dieser Art der Körperschaft gehören nicht alle Personen, die eine bestimmte Eigenschaft kennzeichnet, der Körperschaft als (Voll-)Mitglieder an, sondern nur Personen, die als (Voll-)Mitglieder gewählt worden sind. Die nicht zur (Voll-)Mitgliedschaft Gewählten werden „Kammerzugehörige“ genannt. Eine solche Repräsentationskörperschaft ist z. B. die Handwerkskammer (vgl. §§ 90, 93 Abs. 1 HandwO). Im Unterschied zur Gebietskörperschaft besitzt die Personalkörperschaft keine Gebietshoheit, sondern nur eine Personalhoheit, d. h. ihre Hoheitsgewalt kann sie nur gegenüber Mitgliedern ausüben. Über Nichtmitglieder haben sie keine Hoheitsbefugnisse, auch dann nicht, wenn sie sich im Gebiet der Personalkörperschaft aufhalten. (c) Zwangsmitgliedschaft. Bei den meisten Körperschaften des öffentlichen Rechts besteht eine Zwangsmitgliedschaft bzw. bei den Repräsentationskörperschaften Beitragspflicht (vgl. für die Handwerkskammern § 113 Abs. 1 HandwO). Wer bestimmte, für die Mitgliedschaft maßgebende Eigenschaften erfüllt, wird automatisch Mitglied in der Körperschaft („ob er will oder nicht!“). Diese zwangsweise „Verkammerung“, vor allem der freien Berufe, ist in der Rechtsprechung seit langem anerkannt (BVerfGE 10, 354; BVerfGE 33, 125; BVerfGE 38, 281; BVerfG, DVBl. 2007, 248, zur Zwangsmitgliedschaft in einer Jagdgenossenschaft). Dabei nimmt das BVerwG (BVerwGE 64, 298; siehe auch BVerwGE 154, 296 Rn. 17) im Anschluss an die Rechtsprechung des BVerfG an, dass sich die Bildung von öffentlich-rechtlichen Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft nur an Art. 2 Abs. 1 GG messen lassen müsse und nicht auch an 36 37 38 39 40 41 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 1, 2 Teil I. 620 Decker Art. 9 Abs. 1 GG („negative Koalitionsfreiheit“). Begründet wird dies damit, dass Art. 9 Abs. 1 GG auf öffentlich-rechtliche Zusammenschlüsse keine Anwendung finde (BVerfGE 10, 89 [102]; ebenso BVerfG, NVwZ 2002, 335 [336]; BVerfG, DVBl. 2007, 248; vgl. kritisch hierzu: Pietzcker, JuS 1985, 27, der allerdings darauf hinweist, dass bei einer Anwendung des Art. 9 Abs. 1 GG auf Körperschaften mit Pflichtmitgliedschaft viele Berufskammern, wegen der erforderlichen Notwendigkeit der Pflichtmitgliedschaft, zum Schutze konkurrierender Grundrechte oder sonstiger Verfassungswerte [= verfassungsimmanente Schranke] u. U. mit der Verfassung nicht vereinbar wären). Mit Art. 2 Abs. 1 GG sind solche Körperschaften aber nur vereinbar, wenn sie zur „Wahrnehmung legitimer öffentlicher Zwecke“ geschaffen wurden. Damit sind Aufgaben gemeint, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss (BVerfG, DVBl. 2007, 248). Der Begriff der „legitimen öffentlichen Zwecke“ begrenzt damit den Tätigkeitsbereich der Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft und ist, schon um eine großflächige Verkammerung vieler Berufsgruppen, vieler wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Bereiche zu verhindern, eng auszulegen. Dementsprechend ist es z. B. einer Körperschaft mit Zwangsmitgliedschaft, die eine Zeitschrift (etwa Ärzteblatt) herausgibt, verwehrt, darin allgemeinpolitische Stellungnahmen abzugeben, auch wenn sie nur die Auffassung des Autors wiedergeben. Andererseits ist gegen die Herausgabe einer solchen Zeitschrift und auch ihre Anreicherung mit einem „unterhaltenden Teil“, vor dem Hintergrund des Informationsanspruchs der Kammermitglieder, nichts einzuwenden (BVerwGE 64, 298). In der Rechtsprechung ist des Weiteren anerkannt, dass der Satzungsgeber den Mitgliederkreis für Angehörige freier Berufe so abgrenzen darf, wie es für die Begründung einer leistungsfähigen Solidargemeinschaft erforderlich ist (z. B. bei der Errichtung eines Versorgungswerkes). Durchbrechungen des Prinzips der Pflichtmitgliedschaft durch Ausnahmen oder Befreiungen liegen dabei im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers ohne dass eine Verpflichtung zu einer bestimmten Dispensregelung besteht. Die Grenze bildet allein das allgemeine Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. z. B. BVerfG, NJW 1990, 1653; BVerwG, Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 23). (2) Die Anstalt des öffentlichen Rechts. Aufgrund der Vielgestaltigkeit der Erscheinungsformen ist es schwierig, eine einheitliche und allgemein gültige Definition der öffentlichen Anstalten zu geben (siehe etwa Berg, NJW 1985, 2294). Deshalb soll vorliegend auch keine Begriffsbestimmung versucht werden, sondern, ausgehend von der „berühmt“ gewordenen Definition Otto Mayers (Dt. VerwR, Bd. II, 3. Aufl. 1924, S. 268: „Die öffentliche Anstalt ist ein Bestand an Mitteln, sächlichen und persönlichen, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem öffentlichen Zweck dauernd zu dienen bestimmt sind.“) die für die öffentliche Anstalt charakteristischen Kriterien dargestellt werden. Eine öffentliche Anstalt setzt danach voraus (z. B. Becker, § 15 Ziffer 1.2): • eine rechtlich verfestigte Organisation mit deutlichen Grenzen zu ihrer Arbeitsumwelt, • einen darin zusammengefassten Bestand an finanziellen und sachlichen Mitteln, • einen „Stamm“ von Beschäftigten, die nicht Mitglieder der Anstalt sind, • soweit Rechts- bzw. Teilrechtsfähigkeit besteht, entsprechende Verwaltungsentscheidungsbefugnisse, • die Errichtung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, • und eine entsprechende Staatsaufsicht. Diese Charakteristika gelten uneingeschränkt nur für die rechtsfähige bzw. teilrechtsfähige öffentliche Anstalt. Bei der nichtrechtsfähigen Anstalt fehlt es dagegen an den unter Punkt 4 und 5 genannten Voraussetzungen. Im Unterschied zur Körperschaft ist die Anstalt nicht mitgliedschaftlich organisiert. Sie hat also keine Mitglieder, 42 43 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 1, 2 VwVfG Decker 621 sondern Benutzer (einschränkend Berg, NJW 1985, 2294 [2295]). Die Frage der Rechtsfähigkeit spielt allerdings im öffentlichen Anstaltsrecht nicht die Hauptrolle; der überwiegende Teil der öffentlichen Anstalten ist nichtrechtsfähig (Krebs, NVwZ 1985, 609; Löwer, DVBl. 1985, 918; Rüffner, DÖV 1985, 605). (a) Die unselbständige (nicht rechtsfähige) öffentliche Anstalt. Die nicht rechtsfähige öffentliche Anstalt entsteht (bzw. wird aufgehoben) dadurch, dass der Anstaltsträger (Staat oder Körperschaft des öffentlichen Rechts) kraft seiner Organisationsgewalt eine bestimmte Aufgabe aus seinem Aufgabenkreis heraushebt (= schlichter Organisationsakt) und hierfür, ohne Schaffung einer neuen Rechtspersönlichkeit, eine besondere Verwaltungsstelle in der Form einer öffentlichen Anstalt einrichtet. Die unselbständige Anstalt unterliegt in vollem Umfang der Aufsicht des Anstaltsträgers. Der Anstaltsträger kann eine besondere Stelle errichten, die die Anstalt verwaltet. Er kann aber auch mit der Verwaltung eine bestehende Dienststelle beauftragen. Die aus dem Dasein und der Verwaltung einer auf diese Weise entstandenen Anstalt begründeten Rechtsbeziehungen entstehen zwischen dem Anstaltsträger und dem Einzelnen unmittelbar, also nicht zwischen der Anstalt und dem Einzelnen. (b) Die selbständige (rechtsfähige bzw. teilrechtsfähige) öffentliche Anstalt. Die rechtsfähige öffentliche Anstalt kann nur durch oder aufgrund eines Gesetzes (also durch Verwaltungsakt; sog. Verleihung) entstehen (bzw. wieder aufgelöst werden). Sie kann selbständig Verwaltungsentscheidungen treffen – soweit sie nur teilrechtsfähig ist, nur in diesem Rahmen. Rechtsbeziehungen mit Dritten, insbesondere mit den Benutzern, entstehen zwischen Anstalt und Drittem direkt, also nicht zwischen Anstaltsträger und Drittem. (3) Die Stiftung des öffentlichen Rechts. Stiftungen des öffentlichen Rechts sind, wie die Stiftungen des Privatrechts, zur juristischen Person erhobene Vermögensmassen; sie haben keine Benutzer, sondern Nutznießer. Im Gegensatz zu den Stiftungen des Privatrechts üben sie jedoch öffentliche Verwaltungstätigkeit aus. Für ihre Entstehung sind die Widmung der Vermögensmasse durch den Stifter für einen bestimmten Zweck, der zur öffentlichen Verwaltung gehört, und die Verleihung hoheitlicher Gewalt durch einen hoheitlichen Akt der Staatsgewalt, die Genehmigung, erforderlich. cc) Konsequenz. Führt eine Bundesbehörde i. S. v. § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG Bundesgesetze aus, so gilt hierfür uneingeschränkt das VwVfG des Bundes. b) Landesbehörden i. S. v. § 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG Alle Behörden, die nicht Bundesbehörden sind, sind Landesbehörden. Hierzu zählen die Behörden der unmittelbaren und der mittelbaren (= landesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts) Landesverwaltung sowie die Behörden der kommunalen Körperschaften (Kopp/Ramsauer, § 1 VwVfG Rn. 21a). Dabei nennt § 1 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG auch die Gemeinde, den wichtigsten Träger der mittelbaren Staatsverwaltung, mit ihrem in Art. 28 Abs. 2 GG verbürgten Selbstverwaltungsrecht (weitere Gebietskörperschaften wären z. B. die Landkreise oder die Bezirke; siehe hierzu etwa BVerfG, NVwZ-RR 2007, 435). Dieses Selbstverwaltungsrecht umfasst zum einen die Selbstverwaltungsangelegenheiten (= sog. eigener Wirkungskreis). Selbstverwaltungsangelegenheiten sind alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Das sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder zu ihnen einen spezifischen Bezug haben (BVerwGE 92, 56 [62]). Hinsichtlich der hieraus resultierenden Aufgaben unterliegt die Gemeinde keinen sachlichen Weisungen der Staatsbehörden, sondern nur einer Rechtmäßigkeitskontrolle (sog. Rechtsaufsicht). Die Selbstverwaltung der Gemeinden ist in Art. 28 Abs. 2 GG garantiert und kann daher nur im Wege der Verfassungsänderung beseitigt werden. Art. 28 Abs. 2 GG spricht zugleich auch den Grund- 44 45 46 47 48 49 50 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 1, 2 Teil I. 622 Decker satz der Allzuständigkeit der Gemeinden aus, d. h. es besteht grundsätzlich die Vermutung (es bedarf mithin keiner besonderen Einbeziehung), dass eine (insbesondere neu hinzukommende) Aufgabe im Bereich der Gemeinde Selbstverwaltungsaufgabe ist (BVerfGE 79, 127; Jarass/Pieroth, Art. 28 GG Rn. 6). Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinde wären z. B.: Verwaltung der Gemeindebetriebe; Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Licht, Gas, Strom, Kanalisation, Erlass von Satzungen etc. Zum anderen fallen hierunter die Auftragsangelegenheiten (= übertragener Wirkungskreis). Bei dieser Art der mittelbaren Staatsverwaltung bedient sich der Staat der Gemeinden zur Erledigung staatlicher Aufgaben. Kraft seiner Organisationsgewalt hat er die Durchführung seiner öffentlichen Aufgaben auf die Gemeinden in der Weise übertragen (daher übertragener Wirkungskreis), dass die Gemeinde zwar im Verhältnis zum Bürger die Aufgabe selbstverantwortlich durchführt, im Verhältnis zum Staat aber insofern unselbständig ist, als sie den Weisungen der Aufsichtsbehörde Folge zu leisten hat. Die Weisungen können auch Ermessensfragen betreffen. Es besteht die sog. Fachaufsicht, d. h. die Aufsichtsbehörde darf nicht nur überprüfen, ob eine Auftragsverwaltung im Einklang mit den Gesetzen rechtmäßig durchgeführt wurde, sondern sie hat auch ein Prüfungs- und Weisungsrecht hinsichtlich der Zweckmäßigkeit einer in das Ermessen gestellten Maßnahme. Auftragsverwaltung liegt z. B. vor, wenn Gemeinden Aufgaben aus der Gewerbeordnung, aus dem Gaststättengesetz, aus der Bauordnung (nicht gemeindliches Einvernehmen nach § 36 BauGB; dieses gehört zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinde) und grundsätzlich auch dem Sicherheitsrecht durchführen sowie stets dann, wenn die (kreisfreie) Gemeinde eine Maßnahme durchführt, die an sich der Kreisverwaltungsbehörde zugewiesen ist (vgl. z. B. Art. 9 Abs. 1 BayGO). Weitere Voraussetzung für die Anwendbarkeit des VwVfG des Bundes auf Tätigkeiten von Landesbehörden ist, dass diese Bundesrecht im Auftrag des Bundes (vgl. Art. 85 GG) ausführen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 HS. 2 Alt. 1 VwVfG). Vollziehen sie Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten (Art. 84 GG), so kann ebenfalls das VwVfG des Bundes zur Anwendung kommen (vgl. § 1 Abs. 2 VwVfG). In beiden Fällen ist aber die Einschränkung durch den jeweiligen HS. 2 zu beachten, wonach das VwVfG nicht zur Anwendung kommt, soweit Vorschriften des Bundes dem VwVfG inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten (vgl. § 1 Abs. 1 HS. 2 Alt. 2 bzw. Abs. 2 S. 1 HS. 2 VwVfG). Solche Regelungen sind die grundgesetzlichen Regelungen, das gesamte (formelle) Bundesrecht einschließlich der Rechtsverordnungen des Bundes. Hierzu gehören nach h. M. auch Rechtsvorschriften des EU-Rechts, soweit diese innerstaatlich unmittelbar anwendbar (siehe hierzu Vorbemerkung zum VwVfG, Rn. 12 ff.) sind (Schmitz in Schmitz in Stelkens/Bonk/ Sachs, § 1 VwVfG Rn. 208; Kopp/Ramsauer, § 1 VwVfG Rn. 30), nicht dagegen Satzungen verselbständigter Personen oder Einrichtungen, weil bei diesen nicht die Bundesrepublik Deutschland handelt, sondern die von ihr geschaffene rechtlich selbständige juristische Person (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 VwVfG Rn. 211 m. w. N.), Innenrechtsnormen (wie z. B. Verwaltungsvorschriften) sowie schließlich landesrechtliche Regelungen (siehe aber § 1 Abs. 3 VwVfG; Ehlers, Jura 2003, 30 [32]). Inhaltsgleich sind Rechtsvorschriften, wenn sie den gleichen Wortlaut haben oder trotz anderer Sprachfassung identische Regelungen treffen. Dem VwVfG entgegenstehen alle Rechtsvorschriften mit anderem Bedeutungsgehalt (Ehlers, Jura 2003, 30 [32]). Durch die Wendung „soweit“ ist jedoch sichergestellt, dass das VwVfG ergänzende Anwendung findet, sofern die Spezialgesetze keinen abschließenden Charakter besitzen, sondern nur Teilregelungen enthalten oder Lücken aufweisen (BVerwGE 85, 79 [82 f.]; BVerwGE 88, 130 [132]). Beispiel: § 45 Abs. 2 WaffG regelt den Widerruf der Waffenbesitzkarte abschließend, soweit dieser zwingend vorgeschrieben ist, womit über § 1 Abs. 2 S. 1 HS. 2 VwVfG kein Raum ist für die Anwendbarkeit der Jahresfrist des § 48 Abs. 4, § 49 Abs. 2 S. 2 VwVfG (BVerwGE 101, 24; VGH 51 52 53 54 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe §§ 1, 2 VwVfG Decker 623 Kassel, ESVGH 47, 281); Gleiches gilt für den Widerruf der Asylanerkennung nach § 73 AsylG (VGH Mannheim, InfAuslR 2003, 455 m. w. N.). Die Anhörungspflicht nach § 3 Abs. 2 VerkPBG geht gemäß § 1 Abs. 1 HS. 2 VwVfG dem § 28 VwVfG vor (BVerwG, NJW 1996, 2113). 3. Vorbehalt zugunsten der Bundesländer (§ 1 Abs. 3 VwVfG) Neben § 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG regelt auch § 1 Abs. 3 VwVfG das Verhältnis des VwVfG des Bundes zu den VwVfG der Länder. Danach gilt für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder das VwVfG des Bundes nicht, wenn die Länder die öffentliche Verwaltungstätigkeit der (Landes-)Behörden durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt haben. Da alle Bundesländer eigene Verwaltungsverfahrensgesetze besitzen (vgl. die Übersicht in Sartorius Nr. 100 Fn. 2), findet das VwVfG des Bundes auf Tätigkeiten der Landesbehörden grundsätzlich keine Anwendung, es sei denn, das LVwVfG verweist (zum Problem der statischen bzw. der dynamischen Verweisung der LVwVfG auf das BVwVfG vgl. Ehlers, Jura, 2003, 30 [31] m. w. N.) hierauf (dann gilt das VwVfG des Bundes aber als Landesrecht). Streitig ist allerdings (grundlegend: Baumann, DöV 1976, 475 [478 f.]; dazu Replik von Knack, DöV 1976, 772 und Duplik von Baumann, DöV 1976, 773), ob das VwVfG des Bundes neben den VwVfG der Länder ergänzende Anwendung findet oder vollständig verdrängt wird. Für letztere Annahme wird vor allem geltend gemacht, der Bundesrat habe seinerzeit den Vermittlungsausschuss angerufen, um sicherzustellen, dass jeweils nur ein VwVfG anzuwenden sei (Knack, DöV 1976, 772). Die wohl h. M. (Kopp/Ramsauer, § 1 VwVfG Rn. 48, 49; Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 VwVfG Rn. 79 m. w. N.; Knack/Henneke, § 1 VwVfG Rn. 85; Ziekow, § 1 VwVfG Rn. 14; Baumann, DöV 1976, 475 [478] und 773) geht dagegen davon aus, dass das VwVfG des Bundes durch das entsprechende VwVfG des Landes nicht gänzlich verdrängt wird, sondern ergänzende Anwendung findet. Die Notwendigkeit, Bundes- und Landesrecht nebeneinander anwenden zu müssen, sei gerade im Verwaltungsrecht keine Besonderheit. Ferner spreche für die eingeschränkte Verdrängung des VwVfG des Bundes, dass Landesrecht grundsätzlich Bundesrecht nicht brechen könne (Art. 31 GG; vgl. auch Schlatmann, DVBl 2002, 1005 [1007]). Die subsidiäre Anwendung des VwVfG des Bundes setzt allerdings voraus, dass im entsprechenden VwVfG des Landes vergleichbare Vorschriften fehlen, insoweit eine ausfüllungsbedürftige Lücke besteht und diese nicht Ausdruck einer abweichenden Entscheidung des Landesgesetzgebers ist, was eine Frage der Auslegung ist. Der Streit ist weitgehend akademisch, denn tatsächlich gibt es zurzeit allenfalls Abweichungen in Detailfragen. Die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder waren und sind zum großen Teil auch heute noch weitgehend mit dem VwVfG des Bundes inhalts-, teilweise sogar wortgleich (einige Länder haben sogar gar keine eigenen VwVfGe erlassen, sondern verweisen auf das VwVfG des Bundes in seiner jeweils geltenden Fassung; sog. dynamische Verweisung). Soweit sie abweichen, wird bei der Erläuterung zu der entsprechenden bundesrechtlichen Norm hierauf hingewiesen bzw. ggf. darauf eingegangen. Soweit Landesbehörden Landesgesetze vollziehen, findet daher das VwVfG des Bundes im Grundsatz keine Anwendung. 4. Kein Ausschluss durch § 2 VwVfG Gemäß § 2 VwVfG findet das VwVfG des Bundes (die Landesverwaltungsverfahrensgesetze enthalten im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelungen) für eine Reihe von z. T. wichtigen Sonderverwaltungen keine Anwendung, so z. B. für die gesamte Steuerverwaltung (es gilt die Abgabenordnung), die Strafverfolgungsbehörden (es gilt die StPO), für weite Teile des Sozialleistungsbereichs (es gilt das SGB I, wenn Leistungen i. S. v. §§ 18–29 SGB I betroffen sind; siehe § 2 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 VwVfG), und grundsätzlich auch nicht für die Gerichts- und die Justizverwaltung (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG). 55 56 57 58 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG §§ 1, 2 Teil I. 624 Decker 5. Vorliegen eines Verwaltungsverfahrens nach § 9 VwVfG Siehe hierzu die Ausführungen bei § 9 VwVfG. 6. Zusammenfassung Für die Anwendung der Verwaltungsverfahrensgesetze ergibt sich damit Folgendes (vgl. auch Ehlers, Jura 2003, 30 [31]): a) Das VwVfG des Bundes kommt zur Anwendung, wenn eine Bundesbehörde ein Bundesgesetz ausführt, es sei denn, es liegt ein Fall des § 2 VwVfG vor oder ein bundesrechtliches Spezialgesetz enthält eine Sonderverfahrensregelung (siehe z. B. VG Frankfurt, AuAS 2001, 118). b) Das VwVfG eines Landes kommt zur Anwendung, wenn eine Behörde des entsprechenden Landes ein (Bundes- oder Landes-)Gesetz ausführt, es sei denn, es liegt ein Fall des § (oder Art.) 2 des jeweiligen Landesgesetzes vor oder eine bundes- oder landesrechtliche Spezialregelung enthält eine Sonderverfahrensregelung. III. Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG Der Behördenbegriff ist in § 1 Abs. 4 VwVfG legal definiert. Dabei handelt es sich aber nicht um einen allgemein gültigen Behördenbegriff. Vielmehr legt § 1 Abs. 4 VwVfG nur den Behördenbegriff im Sinne des VwVfG fest, was aus der Formulierung „im Sinne dieses Gesetzes“ deutlich wird. Behörde nach § 1 Abs. 4 VwVfG ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Der Begriff der Behörde hat in diesem Zusammenhang vor allem die Bedeutung, Maßnahmen der Verwaltung von Maßnahmen der Regierungen, der Gesetzgebung und der Rechtsprechung abzugrenzen. Keine Behörden sind daher die Regierungsorgane, die gesetzgebenden Körperschaften (vgl. aber unten Rn. 62) sowie die Gerichte als solche. Positiv ausgedrückt sind Behörden nicht nur die in den staatlichen Verwaltungsapparat eingegliederten Stellen, sondern jede organisatorisch selbständige Instanz, wenn und soweit sie mit der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben betraut ist (Maurer/Waldhoff, § 9 Rn. 23). Dementsprechend lassen sich unterscheiden: 1. Nach dem Behördenträger • Bundesbehörden, z. B. Bundesministerien, Bundesverwaltung, Bundesagentur für Arbeit • Landesbehörden: Ministerien (mit Unterbau), z. B. in Bayern: Regierungen, Landratsämter, Behörden sonstiger Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts • Behörden der Gebietskörperschaften: Gemeindeverwaltungen, Landkreisverwaltungen etc. 2. Nach dem Gewaltenteilungsprinzip des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG • alle Exekutivorgane sind Behörden • die Judikative ist keine Behörde • Organe der Legislative haben grundsätzlich keine Behördeneigenschaft, sondern sind Verfassungsorgane, insbesondere soweit sie Aufgaben der Legislative wahrnehmen (funktionelle Betrachtungsweise). Soweit Organe der Legislative jedoch Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, handeln sie als Behörden i. S. d. § 1 Abs. 4 VwVfG und können daher Verwaltungsakte erlassen. Das ist z. B. der Fall bei einer Vorladung vor einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss, bei der Verbescheidung einer Petition, bei der Festsetzung, Auszahlung oder Rückforderung von staatlichen Mitteln an die politischen Parteien nach dem PartG durch den Bundestagspräsidenten. 59 60 61 62 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe § 3 VwVfG Decker 625 § 3 Örtliche Zuständigkeit (1) Örtlich zuständig ist 1. in Angelegenheiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, die Behörde, in deren Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt; 2. in Angelegenheiten, die sich auf den Betrieb eines Unternehmens oder einer seiner Betriebsstätten, auf die Ausübung eines Berufs oder auf eine andere dauernde Tätigkeit beziehen, die Behörde, in deren Bezirk das Unternehmen oder die Betriebsstätte betrieben oder der Beruf oder die Tätigkeit ausgeübt wird oder werden soll; 3. in anderen Angelegenheiten, die a) eine natürliche Person betreffen, die Behörde, in deren Bezirk die natürliche Person ihren gewöhnlichen Aufenthalt hat oder zuletzt hatte, b) eine juristische Person oder eine Vereinigung betreffen, die Behörde, in deren Bezirk die juristische Person oder die Vereinigung ihren Sitz hat oder zuletzt hatte; 4. in Angelegenheiten, bei denen sich die Zuständigkeit nicht aus den Nummern 1 bis 3 ergibt, die Behörde, in deren Bezirk der Anlass für die Amtshandlung hervortritt. (2) 1Sind nach Absatz 1 mehrere Behörden zuständig, so entscheidet die Behörde, die zuerst mit der Sache befasst worden ist, es sei denn, die gemeinsame fachlich zuständige Aufsichtsbehörde bestimmt, dass eine andere örtlich zuständige Behörde zu entscheiden hat. 2Sie kann in den Fällen, in denen eine gleiche Angelegenheit sich auf mehrere Betriebsstätten eines Betriebs oder Unternehmens bezieht, eine der nach Absatz 1 Nr. 2 zuständigen Behörden als gemeinsame zuständige Behörde bestimmen, wenn dies unter Wahrung der Interessen der Beteiligten zur einheitlichen Entscheidung geboten ist. 3Diese Aufsichtsbehörde entscheidet ferner über die örtliche Zuständigkeit, wenn sich mehrere Behörden für zuständig oder für unzuständig halten oder wenn die Zuständigkeit aus anderen Gründen zweifelhaft ist. 4Fehlt eine gemeinsame Aufsichtsbehörde, so treffen die fachlich zuständigen Aufsichtsbehörden die Entscheidung gemeinsam. (3) Ändern sich im Lauf des Verwaltungsverfahrens die die Zuständigkeit begründenden Umstände, so kann die bisher zuständige Behörde das Verwaltungsverfahren fortführen, wenn dies unter Wahrung der Interessen der Beteiligten der einfachen und zweckmäßigen Durchführung des Verfahrens dient und die nunmehr zuständige Behörde zustimmt. (4) 1Bei Gefahr im Verzug ist für unaufschiebbare Maßnahmen jede Behörde örtlich zuständig, in deren Bezirk der Anlass für die Amtshandlung hervortritt. 2Die nach Absatz 1 Nr. 1 bis 3 örtlich zuständige Behörde ist unverzüglich zu unterrichten. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet (**) § 3 A. Überblick Fragen im Zusammenhang mit der Zuständigkeit der handelnden Behörde stellen sich in der Praxis immer wieder. Dabei ist zwischen sachlicher (= Zuständigkeit zur Regelung der in Frage stehenden Sachmaterie) und örtlicher (= Zuständigkeit in einem bestimmten Verwaltungsbezirk; siehe auch BVerwGE 142, 195 Rn. 18) Zustän- 1 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 3 Teil I. 626 Decker digkeit zu unterscheiden. Während Letztere in § 3 VwVfG geregelt ist und den räumlich abgegrenzten Tätigkeitsbereich einer Behörde betrifft, ergibt sich die sachliche Zuständigkeit aus den Regelungen der jeweiligen Spezialmaterie (BVerwG v. 18.12.2018 – 8 B 7.18 – juris; BVerwGE 84, 3 [8 f.]). Soweit dies ein Bundesgesetz ist, folgt die sachliche Zuständigkeit regelmäßig aus einem hierzu ergangenen Landesgesetz oder einer Landesverordnung (Art. 83 ff. GG). Zuständigkeitsfragen spielen auch in Klausuren regelmäßig eine Rolle, zumal die Verletzung von Zuständigkeitsregelungen unterschiedliche Rechtsfolgen haben kann (von Nichtigkeit nach § 44 VwVfG bis zur Unbeachtlichkeit nach § 46 VwVfG). B. Erläuterungen I. Vorbemerkung Die Zuständigkeitsregelungen haben zwingenden Charakter und sind damit zwingende Voraussetzung für die Zulässigkeit und die Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns, von Amts wegen zu prüfen und müssen spätestens im Zeitpunkt des Erlasses (Eröffnung, Bekanntgabe) des Verwaltungsakts gegeben sein; vorheriges Fehlen ist grundsätzlich unbeachtlich (Kopp/Ramsauer, § 3 VwVfG Rn. 12). Infolgedessen können Behörden untereinander oder auch mit dem Bürger grundsätzlich keine Zuständigkeitsvereinbarungen treffen (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 3 VwVfG Rn. 13). Eine Ausnahme gilt dann, wenn hierfür eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung besteht. Beispiel: Im Rahmen kommunaler Zusammenarbeit, z. B. einer Zweckvereinbarung nach §§ 7 ff. BayKommZG, überträgt die eine Gemeinde einer anderen bezüglich eines außerhalb gelegenen Weilers die Befugnis, eine kommunale Wasserversorgung einzurichten, insoweit einen kommunalen Anschluss- und Benutzungszwang zu verfügen und Einzelverwaltungsakte zu erlassen. Die Übertragung ist zulässig, weil sie in Art. 8 Abs. 1, 11, 12 BayKommZG ausdrücklich vorgesehen ist. § 3 VwVfG lehnt sich an bestehende einzelgesetzliche Regelungen sowie an §§ 52, 53 VwGO an. Die Norm ist gemäß § 1 Abs. 1, Abs. 2 VwVfG nur anwendbar, wenn und soweit andere Vorschriften des Bundesrechts die örtliche Zuständigkeit nicht bereits abschließend regeln (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 3 VwVfG Rn. 1). II. Die Regelung der örtlichen Zuständigkeit in § 3 Abs. 1 VwVfG Die in § 3 Abs. 1 VwVfG genannten Zuständigkeitsfälle (wegen Einzelheiten der Nrn. 1 bis 4 sollte der Gesetzestext genau gelesen werden) schließen sich gegenseitig in der Reihenfolge ihrer Aufzählung aus (h. M.; vgl. Kopp/Ramsauer, § 3 VwVfG Rn. 18; Ziekow, § 3 VwVfG Rn. 12). D. h., ist eine Zuständigkeit nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG gegeben, kann sich die örtliche Zuständigkeit nicht mehr aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 VwVfG ergeben (vgl. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 3 VwVfG Rn. 17). Damit ist die Zuständigkeit nach dem Anlass (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG) nur eine subsidiäre Zuständigkeit in den Fällen, in denen eine solche nicht schon nach Nr. 1 bis 3 begründet ist. In Klausuren ist diese Reihenfolge strikt zu beachten. III. Zuständigkeit mehrerer Behörden (§ 3 Abs. 2 VwVfG) § 3 Abs. 2 VwVfG regelt den Fall, dass nach § 3 Abs. 1 VwVfG mehrere Behörden gleichzeitig örtlich zuständig sind (siehe auch BVerwGE 159, 121 Rn. 14). Aufgrund der oben dargestellten Systematik des § 3 Abs. 1 VwVfG kann sich eine Mehrfachzuständigkeit aber nur dann ergeben, wenn ein und dieselbe Regelung in § 3 Abs. 1 VwVfG für mehrere Behörden die Zuständigkeit begründet und kein Fall einer spe- 2 3 4 5 6 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe § 3 VwVfG Decker 627 zielleren örtlichen Zuständigkeitsregelung gegeben ist (siehe z. B. VG Göttingen, Nds.RPfl 2001, 167 m. w. N.). Beispiel: Ein Grundstück liegt im Bezirk mehrerer Behörden (Zuständigkeit nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG). Liegt eine solche Mehrfachzuständigkeit vor, so gilt grundsätzlich der Prioritätsgrundsatz, d. h. es entscheidet die Behörde, die zuerst mit der Sache befasst war; die zuständige Aufsichtsbehörde – welche Behörde dies ist, hängt davon ab, in welchen Tätigkeitsbereich (staatlicher Bereich, Selbstverwaltungsangelegenheit, übertragene Angelegenheit) die zu treffende Maßnahme fällt – kann jedoch eine andere Behörde als örtlich zuständige Behörde bestimmen (§ 3 Abs. 2 S. 1 VwVfG), soweit sie für alle betroffenen Behörden gemeinsam zuständig ist (ansonsten findet § 3 Abs. 2 S. 4 VwVfG Anwendung). Dieses Bestimmungsrecht hat die (gemeinsame; ansonsten gilt wieder § 3 Abs. 2 S. 4 VwVfG) Aufsichtsbehörde auch dann, wenn sich mehrere Behörden für zuständig oder für unzuständig halten (§ 3 Abs. 2 S. 3 VwVfG). § 3 Abs. 2 S. 2 VwVfG enthält schließlich eine Spezialregelung für die Mehrfachzuständigkeit in den Fällen des § 3 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (Betriebsstätte). Beispiel: Unterhält ein Gewerbetreibender im Zuständigkeitsbereich mehrerer Behörden gewerbliche Niederlassungen, dann ist für eine Gewerbeuntersagung nach § 3 Abs. 2 S. 1 VwVfG die Behörde zuständig, die zuerst mit der Sache befasst war (OVG Bautzen, SächsVBl. 2000, 138). IV. Änderung der die örtliche Zuständigkeit begründenden Umstände (§ 3 Abs. 3 VwVfG) Wechselt die örtliche Zuständigkeit im Laufe des Verwaltungsverfahrens (das kann ggf. auch mehrfach geschehen, vgl. BayVGH, BayVBl. 2015, 241 [LS]), wird grundsätzlich die „neue“ Behörde zuständig. Das gilt auch dann, wenn sich die Änderung erst im Laufe des Widerspruchsverfahrens ergibt, weil das Widerspruchsverfahren – im Falle eines Widerspruchs – mit dem Ausgangsverfahren eine Einheit bildet und das Verwaltungsverfahren in diesem Fall erst mit dem Erlass des Widerspruchsbescheides abgeschlossen wird. (h. M.; vgl. bei § 68 VwGO Rn. 1 und bei § 79 VwGO Rn. 2; ferner: BVerwG, InfAuslR 1997, 239; BVerwGE 98, 313 für den Fall, dass sich die Änderung der behördlichen Zuständigkeit erst während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ergibt; BVerwG, NVwZ 1987, 224; OVG Hamburg, NVwZ-RR 1999, 633 m. w. N.; Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 3 VwVfG Rn. 38; Kopp/Ramsauer, § 3 VwVfG Rn. 49; Ziekow, § 3 VwVfG Rn. 28; HK-VerwR/VwVfG/Kastner, § 3 VwVfG Rn. 34; a. A. Pietzner/Ronellenfitsch, § 30 Rn. 1076, wonach §§ 70, 72, 73 VwGO abschließende Sonderregelungen darstellen, die über § 79 HS. 2 VwVfG die Anwendbarkeit des § 3 Abs. 3 VwVfG ausschließen würden; differenzierend: Louis/Abry, DVBl. 1986, 331 [333]). Zur Begründung weist die h. M. zu Recht darauf hin, ein allgemeiner Grundsatz dergestalt, dass in Anlehnung an gerichtsverfahrensrechtliche Vorschriften über den Gerichtsstand (§§ 83 S. 1 VwGO i. V. m. 17 Abs. 1 S. 1 GVG) und aus Gründen des staatlichen Organisationsrechts mit dem Erlass eines belastenden Verwaltungsakts die bis zu diesem Zeitpunkt gegebene örtliche Zuständigkeit der Verwaltungsbehörde im Vorverfahren bestehen bleibt (perpetuatio magistratus), sei nicht anzuerkennen (BVerwG, DÖV 1968, 772; OVG Hamburg v. 18.11.1993 – OVG Bf VII 9/93 – juris; Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 3 VwVfG Rn. 38). Maßgebend sei vielmehr die positive gesetzliche Bestimmung in den allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder, dergemäß die bisher zuständige Behörde das Verwaltungsverfahren nur unter bestimmten Voraussetzungen und nicht ohne die Zustimmung der nunmehr zuständigen Behörde fortführen kann (vgl. § 3 Abs. 3 VwVfG). Der Regelungsgehalt des § 3 Abs. 3 VwVfG erstrecke sich auch auf den Fall des Zuständigkeitswechsels im Widerspruchsverfahren, weil dieses mit dem Ausgangsverfahren eine Einheit bilde (BVerwGE 82, 336 [338]; BVerwG, Buchholz 316 § 3 VwVfG Nr. 2; für Verpflichtungsklagen BVerwGE 98, 313 [315 f.]; OVG Hamburg, NVwZ-RR 1999, 633). 7 8 9 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 3 Teil I. 628 Decker Unter den Voraussetzungen des § 3 Abs. 3 VwVfG kann aber die bisher zuständige Behörde ggf. das Verfahren fortsetzen. Dabei muss die Zustimmung der nunmehr zuständigen Behörde grundsätzlich vor Abschluss des Verwaltungsverfahrens vorliegen. Ist das nicht der Fall, kann die Zustimmung aber mit heilender Wirkung (ex tunc) jedenfalls bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens nachgeholt werden (BVerwG, Buchholz 316 § 3 VwVfG Nr. 2), weil das Widerspruchsverfahren mit dem Ausgangsverfahren eine Einheit bildet (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Z. T. wird vertreten (z. B. Ziekow, § 3 VwVfG Rn. 30; HK-VerwR/VwVfG/Kastner, § 3 Rn. 35; Hoffmann in Obermayer, § 3 VwVfG Rn. 77), dass auch im gerichtlichen Verfahren noch eine Heilung möglich sein soll; dies erscheint zweifelhaft, weil die fehlende örtliche Zuständigkeit von § 45 Abs. 1 VwVfG nicht erfasst wird und ihre Folgen in § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG bzw. in § 46 VwVfG geregelt sind. V. Zuständigkeit bei Gefahr im Verzug (§ 3 Abs. 4 VwVfG) § 3 Abs. 4 VwVfG begründet eine Notzuständigkeit für unaufschiebbare Maßnahmen. Das setzt voraus, dass Gefahr im Verzug besteht und die nach allgemeinen Bestimmungen zuständige Behörde nicht in der Lage ist, selbst die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (KG Berlin, NVwZ 1998, Beilage Nr. 7, 78). Von „Gefahr im Verzug“ ist in den Fällen auszugehen, in denen ein rasches und unaufschiebbares Einschreiten, z. B. bei Brand- oder Katastropheneinsatz, erforderlich ist; m. a. W.: ein weiteres Zuwarten mit der erforderlichen Maßnahme hätte mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge, dass die durch den Verwaltungsakt zu treffende Regelung zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Die „zuständige Behörde ist nicht in der Lage, selbst die erforderlichen Maßnahmen zu treffen“, wenn die durch ihre Anrufung bedingte Verzögerung den Zweck der Maßnahme vereiteln würde, also z. B. nicht rechtzeitig vor Eintritt des zu erwartenden Schadens eine entsprechende Anordnung ergehen könnte. Beide Begriffe unterliegen in vollem Umfang der gerichtlichen Nachprüfung, die aus einer ex-ante-Sicht zu erfolgen hat (vgl. auch die Erläuterungen bei § 28 VwVfG). Die Notzuständigkeit erlaubt es der örtlich unzuständigen Behörde dabei nur die unaufschiebbaren Maßnahmen zu treffen. I. d. R. sind dies allein vorläufige Maßnahmen zur Verhinderung eines drohenden Schadens oder Schutz der bedrohten Rechtsgüter (Ziekow, § 3 Rn. 31). Es gelten insoweit ähnliche Grundsätze wie im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80, § 123 VwGO. Hierauf wird verwiesen. Nach § 3 Abs. 4 S. 2 VwVfG ist die an sich zuständige Behörde unverzüglich, also ohne schuldhaftes Zögern (§ 121 BGB), zu verständigen. Die Notzuständigkeit endet damit, dass die an sich örtlich zuständige Behörde von dem Anlass Kenntnis erhält und in der Lage ist, selbst die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Ob darüber hinaus erforderlich ist, dass sie das Verfahren auch in eigener Verantwortung übernimmt, ist streitig, dürfte aber wohl wegen des Ausnahmecharakters des § 3 Abs. 4 VwVfG zu verneinen sein (KG Berlin, NVwZ 1998, Beilage Nr. 7, 78; a. A. Kopp/Ramsauer, § 3 VwVfG Rn. 56). VI. Folgen des Verstoßes gegen § 3 VwVfG Handelt die örtlich unzuständige Behörde, so gilt Folgendes (siehe auch Fremuth, JA 2012, 844 [846]): • Hat die Behörde außerhalb ihrer durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG begründeten Zuständigkeit einen Verwaltungsakt erlassen, ohne hierzu ermächtigt zu sein (z. B. über § 3 Abs. 3 VwVfG oder eine kommunalen Zweckvereinbarung), so ist dieser Verwaltungsakt gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nichtig; 10 11 12 13 14 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe § 3 VwVfG Decker 629 • Im Übrigen (siehe § 44 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG) führt die Verletzung der örtlichen Zuständigkeitsregelungen nur zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, wobei der Fehler unter den Voraussetzungen des § 46 VwVfG, also insbesondere bei gebundenen Entscheidungen, unbeachtlich sein kann. Ein solcher Fehler ist aber beachtlich, wenn der handelnden Behörde neben der örtlichen Zuständigkeit auch die Verbandskompetenz fehlt, weil dann neben den Zuständigkeitsmangel ein materieller Fehler tritt, der nicht unter § 46 VwVfG fällt (BVerwG, InfAuslR 1997, 239). Beispiel: Nach Ergehen einer Ausweisungsentscheidung zieht der betroffene Ausländer von einem Bundesland in ein anderes um; gleichwohl erlässt die Widerspruchsbehörde im ursprünglichen Wohnsitz-Bundesland den Widerspruchsbescheid, ohne vorher die Zustimmung der Widerspruchsbehörde im neuen Wohnsitz-Bundesland eingeholt zu haben. VII. Sachliche Zuständigkeit Wie bereits ausgeführt (Rn. 1), ergibt sich die sachliche Zuständigkeit nicht aus dem VwVfG, sondern in der Regel aus einem Spezialgesetz (ggf. i. V. m. einem Ausführungsgesetz oder einer Ausführungs-VO). Das gilt auch in den Fällen des § 3 Abs. 3 VwVfG (BVerwG v. 18.12.2018 – 8 B 7.18 – juris Rn. 12). Beispiel: § 30 GastG i. V. m. BayGastV. Bei Verstößen gegen die sachliche Zuständigkeit gilt im Einzelnen Folgendes: • Wie sich aus § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ergibt, führt die Verletzung der sachlichen Zuständigkeit grundsätzlich nicht zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts, sondern nur zur Rechtswidrigkeit, es sei denn, es liegt ein Fall der absoluten sachlichen Unzuständigkeit vor (dann § 44 Abs. 1 VwVfG; siehe hierzu VG Freiburg, NVwZ 1990, 594). Absolut sachlich unzuständig ist eine Behörde dann, wenn sie unter keinen wie auch immer gearteten Umständen mit der Sache befasst werden kann, sei es, weil es sich um eine Behörde anderer Gattung (z. B. Regierung statt Finanzamt und umgekehrt) – „Ressortverwechslung“ – oder um eine Behörde handelt, die dem im konkreten Fall eröffneten Behördenzug nicht angehört (z. B. kreisangehörige Gemeinde erlässt Verwaltungsakt, für den nur Regierung oder Ministerium zuständig sein könnten; vgl. auch Schiedeck, JA 1994, 483 sowie die Ausführungen bei § 44 VwVfG). Hat dagegen eine von einer Behörde für ihre Verfügung in Anspruch genommene Befugnisnorm nicht die angenommene Tragweite, so ist die Behörde sachlich nicht absolut unzuständig. Es ist daher nicht von der Nichtigkeit des Verwaltungsakts, sondern nur von seiner Rechtswidrigkeit auszugehen. Zu beachten ist noch, dass der von einer sachlich unzuständigen untergeordneten Behörde erlassene Verwaltungsakt nicht dadurch wirksam wird, dass er von der Widerspruchsbehörde, die die der erlassenden Behörde fehlende Zuständigkeit besitzt, im Widerspruchsverfahren bestätigt wird. Die Widerspruchsbehörde muss in diesem Fall vielmehr den Verwaltungsakt aufheben (BVerwG, BayVBl. 1969, 97). • Im Übrigen führt der Erlass eines Verwaltungsakts durch die sachlich unzuständige Behörde nur zur Rechtswidrigkeit und damit zur Aufhebbarkeit des Verwaltungsakts. Dieser Fehler ist aber weder nach § 45 VwVfG heilbar, noch nach § 46 VwVfG unbeachtlich, da insbesondere letztere Vorschrift nur von der örtlichen Zuständigkeit spricht (Fremuth, JA 2012, 844 [846]). VIII. Sonderfall: Art. 3b BayVwVfG Eine im VwVfG des Bundes sowie in den VwVfG der anderen Bundesländer nicht enthaltene Sonderregelung findet sich in Art. 3b BayVwVfG. Die Norm eröffnet unter den dort genannten Voraussetzungen der Aufsichtsbehörde ein sog. Selbsteintrittsrecht. 15 16 17 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 3a Teil I. 630 Decker § 3a Elektronische Kommunikation (1) Die Übermittlung elektronischer Dokumente ist zulässig, soweit der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet. (2) 1Eine durch Rechtsvorschrift angeordnete Schriftform kann, soweit nicht durch Rechtsvorschrift etwas anderes bestimmt ist, durch die elektronische Form ersetzt werden. 2Der elektronischen Form genügt ein elektronisches Dokument, das mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen ist. 3Die Signierung mit einem Pseudonym, das die Identifizierung der Person des Signaturschlüsselinhabers nicht unmittelbar durch die Behörde ermöglicht, ist nicht zulässig. 4Die Schriftform kann auch ersetzt werden 1. durch unmittelbare Abgabe der Erklärung in einem elektronischen Formular, das von der Behörde in einem Eingabegerät oder über öffentlich zugängliche Netze zur Verfügung gestellt wird; 2. bei Anträgen und Anzeigen durch Versendung eines elektronischen Dokuments an die Behörde mit der Versandart nach § 5 Absatz 5 des De-Mail- Gesetzes; 3. bei elektronischen Verwaltungsakten oder sonstigen elektronischen Dokumenten der Behörden durch Versendung einer De-Mail-Nachricht nach § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes, bei der die Bestätigung des akkreditierten Diensteanbieters die erlassende Behörde als Nutzer des De-Mail-Kontos erkennen lässt; 4. durch sonstige sichere Verfahren, die durch Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates festgelegt werden, welche den Datenübermittler (Absender der Daten) authentifizieren und die Integrität des elektronisch übermittelten Datensatzes sowie die Barrierefreiheit gewährleisten; der IT-Planungsrat gibt Empfehlungen zu geeigneten Verfahren ab. 5In den Fällen des Satzes 4 Nummer 1 muss bei einer Eingabe über öffentlich zugängliche Netze ein elektronischer Identitätsnachweis nach § 18 des Personalausweisgesetzes, nach § 12 des eID-Karte-Gesetzes oder nach § 78 Absatz 5 des Aufenthaltsgesetzes erfolgen. (3) 1Ist ein der Behörde übermitteltes elektronisches Dokument für sie zur Bearbeitung nicht geeignet, teilt sie dies dem Absender unter Angabe der für sie geltenden technischen Rahmenbedingungen unverzüglich mit. 2Macht ein Empfänger geltend, er könne das von der Behörde übermittelte elektronische Dokument nicht bearbeiten, hat sie es ihm erneut in einem geeigneten elektronischen Format oder als Schriftstück zu übermitteln. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet (**) § 3a A. Überblick § 3a VwVfG ist die Grundsatznorm für die elektronische Kommunikation im Verwaltungsverfahren (siehe allgemein hierzu etwa Guckelberger, VerwArch 2006, 62), die Kernvorschrift der elektronischen Verwaltung (Schulz, DöV 2013, 882 m. w. N.). § 3a VwVfG schafft damit eine weitere Option für das Verwaltungshandeln insoweit, als nunmehr Verwaltungsverfahren grundsätzlich auch vollständig elektronisch durchgeführt werden können (Roßnagel, NJW 2003, 469 [470]; zum dahinter stehenden Gedanken des E-Governments siehe etwa Schliesky, NVwZ 2003, 1322; Schulz, DVBl. 2009, 12). Dabei erfasst die Norm nicht nur die Schriftformerfordernisse des VwVfG, sondern auch die im gesamten Fachrecht, soweit dort keine abweichenden 1 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe § 3a VwVfG Decker 631 Regelungen getroffen worden sind (Schlatmann, LKV 2002, 489 [490]; Boehme- Neßler, NVwZ 2007, 650). Wie die Verwaltung ihre weiteren Abläufe regelt, ob sie insbesondere Eingänge vollelektronisch weiterverarbeitet oder elektronische Eingänge ins Papierverfahren überführt, bleibt ihr überlassen (Schlatmann, DVBl. 2002, 1005 [1008]). § 3a Abs. 1 VwVfG regelt die Zulässigkeit der Übermittlung elektronischer Dokumente; Abs. 2 enthält eine Generalklausel, wonach eine gesetzlich angeordnete Schriftform unter Beachtung bestimmter Voraussetzungen durch die elektronische Form – in verschiedenen Alternativen (vgl. S. 2 und S. 4) ersetzt werden kann. Abs. 3 regelt schließlich das Verfahren bei fehlgeschlagener elektronischer Kommunikation (Schlatmann, LKV 2002, 489 [490]). Angesichts zunehmender Technisierung der Verwaltung (siehe auch § 55b VwGO für die Gerichte) kommt der Regelung nicht unerhebliche praktische Bedeutung zu. Das macht sie für Klausuren interessant. Das gilt namentlich im Zusammenhang mit Bekanntgabe- oder Zustellungsfragen (z. B. bei der Zulässigkeitsprüfung von Rechtsbehelfen). B. Erläuterungen I. Einführung Nach § 10 S. 1 VwVfG ist das Verwaltungsverfahren grundsätzlich nicht formgebunden, es sei denn durch besondere Rechtsvorschriften wird für das Verfahren eine besondere Form vorgeschrieben. Das bedeutet, dass der Bürger im Grundsatz auch jede Form der elektronischen Kommunikation verwenden kann (Schmitz/Schlatmann, NVwZ 2002, 1281 [1284]; Schliesky, NVwZ 2003, 1322 [1323]). Soweit ein Gesetz, insbesondere das VwVfG, jedoch die Schriftform verlangt, ist die Möglichkeit der elektronischen Kommunikation grundsätzlich nicht eröffnet, weil die angeordnete Schriftform nicht ohne weiteres „ersatzfähig“ ist (Catrein, NVwZ 2001, 413 [414]). Gemäß § 3a Abs. 2 VwVfG kann jedoch unter den dort genannten Voraussetzungen diese Schriftform durch ein elektronisches Dokument (elektronische Form) – gleichwertig – ersetzt werden. II. Eröffnung des Zugangs (§ 3a Abs. 1 VwVfG) Elektronische Kommunikation ist nur möglich, wenn alle Verfahrensbeteiligten hierzu auch tatsächlich bereit sind. Dementsprechend normiert § 3a Abs. 1 VwVfG, dass die Übermittlung elektronischer Dokumente zulässig ist, soweit der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet. Es besteht somit kein Zwang für Bürger und Behörden, die Voraussetzungen für eine elektronische Kommunikation zu schaffen (Roßnagel, NJW 2003, 469 [472]). Die Möglichkeit der rechtsverbindlichen elektronischen Kommunikation wird durch § 3a Abs. 1 VwVfG an eine objektive und eine subjektive Voraussetzung gebunden (BVerwG, NVwZ 2017, 967 Rn. 19; Roßnagel, NVwZ 2003, 469 [472]; Schliesky, NVwZ 2003, 1322 [1323]). Objektiv muss eine geeignete technische Kommunikationseinrichtung, ein Zugang, also z. B. ein elektronisches Postfach (Schmitz/ Schlatmann, NVwZ 2002, 1281 [1285]), vorhanden sein; subjektiv muss der Empfänger diesen Zugang durch entsprechende Widmung ausdrücklich oder konkludent für die Übermittlung elektronischer oder elektronisch schriftformersetzender Dokumente eröffnet haben (BVerwG, NVwZ 2017, 967 Rn. 19). Ob eine solche Widmung im Einzelfall vorliegt, ist nach der Verkehrsanschauung zu beurteilen (vgl. BT-Drs. 14/9000 S. 30 f.). Geben Behörden, Gerichte, Firmen, Rechtsanwälte etc. auf ihren Briefköpfen entsprechende E-Mail-Adressen an, ist davon auszugehen, dass sie sich 2 3 4 5 6 7 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG § 3a Teil I. 632 Decker (zumindest konkludent) damit bereit erklären, Dokumente, Nachrichten etc. auf diesem Weg anzunehmen (Schlatmann, DVBl. 2002, 1005 [1008]; Roßnagel, DöV 2001, 221 [223]). Dementsprechend haben sie durch organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass z. B. E-Mail-Postfächer regelmäßig abgefragt werden (Schmitz/Schlatmann, NVwZ 2002, 1281 [1285]). Beim Bürger dürfte dagegen durch die Angabe einer E-Mail-Adresse auf einem Briefkopf noch keine konkludente Eröffnung eines Zugangs im oben genannten Sinne vorliegen, denn es entspricht heute noch nicht ohne weiteres der Verkehrsanschauung, dass Privatleute täglich ihre E-Mails lesen (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 VwVfG Rn. 12). Darüber hinaus werden Internet und E-Mail von Privatpersonen überwiegend zur privaten Kommunikation eingesetzt, womit dem Bürger die Möglichkeit verbleiben muss, seine elektronische Kommunikation auf den privaten Bereich zu beschränken (so zu recht Kropp, NVwZ 2008, 1055 [1057]). Infolgedessen kann von einer Eröffnung des Zugangs nur dann ausgegangen werden, wenn der Bürger dies ausdrücklich gegenüber der Behörde erklärt. III. Ersetzung der Schriftform durch die elektronische Form (§ 3a Abs. 2 VwVfG) § 3a Abs. 2 S. 1 VwVfG ist die Generalklausel, mit der die Gleichwertigkeit einer durch Rechtsvorschrift angeordneten Schriftform und einem elektronischen Dokument geregelt wird. Die Norm modifiziert bundesrechtliche Schriftformerfordernisse (BVerwG, NVwZ 2017, 967 Rn. 18). Die Gleichwertigkeit gilt für den gesamten Anwendungsbereich des VwVfG und wirkt (vgl. oben Rn. 1) auf das gesamte besondere Verwaltungsrecht ein (Schmitz/Schlatmann, NVwZ 2002, 1281 [1283]); Ausnahmen bedürfen einer gesonderten Regelung (Schlatmann, DVBl. 2002, 1005 [1009]). Für das Widerspruchsverfahren (§§ 68 ff. VwGO) verweist § 70 Abs. 1 VwGO sogar ausdrücklich auf § 3a Abs. 2 VwVfG (siehe auch bei § 70 VwGO Rn. 5a). Eine Ersetzung der Schriftform im Rahmen der elektronischen Kommunikation kommt indessen nur beim Einsatz bestimmter technischer Lösungen in Betracht (vgl. Schulz, DöV 2013, 883 [884]), da sich elektronische Dokumente von schriftlichen Dokumenten bei Entstehung, Handhabung und Übermittlung unterscheiden (Schlatmann, DVBl. 2002, 1005 [1009]). Abs. 2 S. 2 sieht insofern als „elektronische Grundform“ ein elektronisches Dokument vor, das mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen ist (zu Einzelheiten siehe bei § 55a VwGO), S. 4 enthält hierzu gleichwertige Alternativen (siehe hierzu etwa Schulz, DöV 2013, 883 [885 ff.]), wobei im Falle der unmittelbaren Abgabe einer elektronischen Erklärung in einem elektronischen Formular (S. 4 Nr. 4) die zusätzlichen Anforderungen in S. 5 zu beachten sind. Genügt ein elektronisches Dokument diesen Anforderungen nicht, wahrt es auch nicht die von Gesetzes wegen vorgeschriebene Schriftform. Das hat zur Folge, dass z. B. eine einfache E-Mail ohne qualifizierte elektronische Signatur dem Schriftformerfordernis objektiv nicht genügt (BayVGH, BayVBl. 2010, 673 [674]) und daher keine Rechtswirkungen entfalten kann. Liegt ein solches elektronisches Dokument vor, so ist dieses zu einem schriftlichen Dokument gleichwertig, und zwar in allen Fällen, in denen durch eine Rechtsvorschrift, also ein formelles Gesetz, eine Rechtsverordnung oder eine Satzung, die Schriftform vorgeschrieben ist. Das kann unmittelbar durch die Verwendung von Begriffen wie „schriftlich“, „schriftliche Form“, „Schriftform“ oder durch Formulierungen wie „Unterschrift“, „Niederschrift“ erfolgen (das VwVfG ordnet die Schriftform in diesem Sinne etwa an in: §§ 14, 17, 18, 27, 38, 39, 57, 58, 60, 64, 67, 68, 69, 70, 71, 73, 74, 75, 90 und 93; vgl. dazu etwa Rosenbach, DVBl. 2001, 332 [334]), aber auch mittelbar aus weiteren gesetzlichen Anforderungen, wie etwa wenn die Zustel- 8 9 10 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe § 4 VwVfG Decker 633 lung einer Verwaltungsentscheidung oder die Aushändigung eines Dokuments gesetzlich vorgeschrieben ist (Schlatmann, LKV 2002, 489 [491]). Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Schriftform an die Verwendung eines bestimmten Formulars geknüpft ist, etwa an einen Papiervordruck (Antragsformular) etc., oder die elektronische Form ausdrücklich ausgeschlossen wird (Roßnagel, NJW 2003, 469 [472] m. w. N.), wie z. B. in Art. 68 Abs. 2 S. 1 HS. 2 BayBO (keine Baugenehmigung in elektronischer Form) oder § 3a Krw-/AbfG (siehe hierzu Kropp, NVwZ 2008, 1055). In all diesen Fällen kann somit gemäß § 3a Abs. 2 VwVfG die verlangte Schriftform durch die elektronische Form, also jedes mit qualifizierter elektronischer Signatur versehene elektronische Dokument, gewahrt werden. § 3a Abs. 2 S. 3 VwVfG schränkt die Verwendungsmöglichkeiten von so genannten Pseudonymsignaturen, die die Individualisierung der Person des Signaturschlüsselinhabers nicht ermöglichen, ein. IV. Kommunikationsprobleme (§ 3a Abs. 3 VwVfG) Unterschiedliche Text- und Kommunikationsprogramme können mangels einheitlicher technischer Standards dazu führen, dass der Inhalt elektronischer Dokumente vom Empfänger nicht oder nicht vollständig zur Kenntnis genommen werden kann (ein typischer Fall wäre z. B., dass die übermittelten Zeichen nicht lesbar sind oder das Dokument gar nicht geöffnet werden kann). Grundsätzlich gilt, dass technische Kommunikationsprobleme zu Lasten des Absenders gehen. Aus § 3a Abs. 3 VwVfG ergeben sich jedoch gegenseitige Obliegenheiten für die Beteiligten, bei der Bewältigung solcher Probleme aktiv mitzuwirken (Schmitz/Schlatmann, NVwZ 2002, 1281 [1285]; siehe auch Kropp, NVwZ 2008, 1055 [1058]). Zum Zugang eines elektronischen Dokuments siehe § 15 und § 41 Abs. 2 VwVfG. § 4 Abschnitt 2. Amtshilfe § 4 Amtshilfepflicht (1) Jede Behörde leistet anderen Behörden auf Ersuchen ergänzende Hilfe (Amtshilfe). (2) Amtshilfe liegt nicht vor, wenn 1. Behörden einander innerhalb eines bestehenden Weisungsverhältnisses Hilfe leisten; 2. die Hilfeleistung in Handlungen besteht, die der ersuchten Behörde als eigene Aufgabe obliegen. Pflichtstoff im gesamten Bundesgebiet (*) A. Überblick §§ 4 bis 8 VwVfG befassen sich mit der sog. Amtshilfe. Die Regelungen setzen dabei die in Art. 35 GG enthaltene allgemeine Verpflichtung der Gerichte und Behörden des Bundes und der Länder zu gegenseitiger Rechts- und Amtshilfe für den Bereich der Verwaltung in einfaches Recht um (Kopp/Ramsauer, zu § 4 VwVfG Rn. 1; Hebeler, JA 2019, 881). Spezielle Probleme im Zusammenhang mit den §§ 4 ff. VwVfG waren – soweit ersichtlich – noch nicht Gegenstand von Prüfungsarbeiten. In einigen Klausuren war jedoch zu erörtern, ob die zu überprüfende Maßnahme als Amtshilfe, als Weisung oder 11 12 1 2

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Zusammenfassung

Der Studienkommentar vermittelt das für die Erste und Zweite Juristische Staatsprüfung examensrelevante Wissen im Verwaltungsverfahrens- und im Verwaltungsprozessrecht und

  • erleichtert durch zahlreiche Aufbau- und Prüfungsschemata, Beispiele und Grafiken die systematische Einordnung in der Examensklausur

  • präsentiert Standardprobleme des öffentlichen Verfahrensrechts, die in Klausuren regelmäßig zu behandeln sind

  • gibt Hinweise auf die unterschiedlichen Examensanforderungen in den einzelnen Bundesländern

  • eignet sich für Studierende und für Referendare

Von Dr. Heinrich Amadeus Wolff, Universitätsprofessor an der Universität Bayreuth, und Dr. Andreas Decker, Richter am Bundesverwaltungsgericht und Lehrbeauftragter an der Universität Augsburg