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Vorbemerkung in:

Heinrich Amadeus Wolff, Andreas Decker

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), page 603 - 610

Studienkommentar

4. Edition 2018, ISBN print: 978-3-406-71977-6, ISBN online: 978-3-406-73117-4, https://doi.org/10.17104/9783406731174-603

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Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Verwaltungsverfahrensgesetz Vorbem. VwVfG Decker 603 Decker 2. Teil. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) 2. Teil. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) Verwaltungsverfahrensgesetz In der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102), zuletzt geändert durch Art. 5 Abs. 25 Gesetz vom 21.6.2019 (BGBl. I S. 846, geändert durch Gesetz vom 20.11.2019, BGBl. I S. 1626). Vorbem. Revision Vorbemerkung zum Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes Übersicht Rn. I. Entstehungsgeschichte des Bundes-VwVfG .................................................................. 1 II. Gesetzgebungskompetenz............................................................................................. 7a III. Europarechtliche Vorgaben für das Verwaltungsverfahrensrecht.................................... 8 1. Rechtssetzungsakte und deren Wirkungen ............................................................... 9 2. Verwaltungsvollzug .................................................................................................. 10 3. Verhältnis Gemeinschaftsrecht zum nationalen Recht............................................... 12 IV. Rechtsschutz durch Verfahrensvorschriften................................................................... 14 I. Entstehungsgeschichte des (Bundes-)Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) Am Anfang des allgemeinen Verwaltungsrechts stand das Lehrbuch von Ernst Forsthoff (Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band 1: Allgemeiner Teil, 1. Aufl., 1950), der erste große „Wurf“ im Deutschen Verwaltungsrecht mit einem wirklich ernst zu nehmenden wissenschaftlichen Anspruch nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs (Thieme, DöV 1996, 757 [758]). Es folgten zahlreiche weitere Werke, auch zum Verwaltungsprozessrecht, wobei das dreibändige Werk von Hans J. Wolff (Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht, 1. Aufl., Bd. 1: 1956, Bd. 2: 1962, Bd. 3: 1966) als „Krönung“ der Bemühungen um die Schaffung des allgemeinen Verwaltungsrechts nach dem Zweiten Weltkrieg insoweit herausgegriffen werden soll (Thieme, DöV 1996, 757 [758]). Das heute gebräuchliche System des allgemeinen Verwaltungsrechts stammt aus den ersten Jahrzehnten nach dem 2. Weltkrieg. Es hat sich in dieser Zeit solchermaßen stabilisiert, dass der Versuch einer Kodifikation unternommen worden ist (siehe hierzu etwa Sasse, VR 2013, 420). Diese stellte allerdings nicht das materielle Verwaltungsrecht ins Zentrum ihrer Bemühungen, sondern das Verwaltungsverfahrensrecht, wobei das österreichische Vorbild eine wichtige Rolle gespielt hat (Thieme, DöV 1996, 757 [758] mit Verweis auf Bettermann/Melichar, VVDStRL 17 (1959), 118 ff., 183 ff.). Der Bundesgesetzgeber verfolgte dabei ursprünglich das Ziel, ein einheitliches Verwaltungsverfahrensrecht zu schaffen, also ein Gesetz, das das Verwaltungsverfahren für Bundes-, Landes- und sonstige Behörden regelt, und zwar unabhängig davon, welche Art von Verwaltungsaufgaben die Behörden erfüllen (vgl. Peine, AL 2011, 85 [86]). Mit diesem Ziel ist der Bundesgesetzgeber gescheitert, weil er nur die Kompetenz besitzt, das Verwaltungsverfahren für seine eigenen Behörden zu regeln, mithin für die Bundesverwaltung (Art. 70 ff., Art. 86 ff. GG), und sich zudem Spezialverwaltungen mit ihrem Anspruch durchsetzten, Spezial- Verwaltungsverfahrensgesetze zu behalten oder zu bekommen (AO, SGB I, SGB X; vgl. Peine, AL 2011, 85 [86]). 1 2 Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG Vorbem. 2. Teil. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) 604 Decker Mit dem (Bundes-)Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG; im Folgenden soll dieses mit „VwVfG“ zitiert werden; soweit auf entsprechende landesrechtliche Regelungen rekurriert wird, ist dies durch einen entsprechenden Länderzusatz – z. B. BW VwVfG, BayVwVfG etc. – kenntlich gemacht) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253), das am 1. Januar 1977 in Kraft getreten ist und heute in der Fassung der Neubekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102) – mit nachfolgenden – aktuell 14 unmittelbaren – Änderungen – gilt, ist das Verfahren der Verwaltungsbehörden zum ersten Mal in der deutschen Geschichte bundesrechtlich kodifiziert worden (zur etwaigen Reformbedürftigkeit des VwVfG siehe z. B. Sasse, VR 2013, 420 [422 f]; Peine, LKV 2012, 1; Wahl in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Schuppert, Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts, 1993, 177 [179, 180 f.]; Möllers, DVBl. 2002, 173). Bereits vor Inkrafttreten des VwVfG hatte die Innenministerkonferenz am 20. Februar 1976 beschlossen, dass nach Erlass des VwVfG des Bundes in den Ländern Landesverwaltungsverfahrensgesetze inhaltsgleich erlassen werden müssen (Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, Einleitung Rn. 61), die zum VwVfG des Bundes inhaltsgleich sein sollten (so genannter Beschluss zur Simultangesetzgebung; siehe auch Thiel, AL 2011, 93 [94]; Kahl, JuS 2018, 1025 [1027]; Knack/Henneke, Vorbemerkung zu § 1 VwVfG Rn. 4 ff.). Diesem Beschluss entsprechend ist in der Folgezeit auch tatsächlich verfahren worden, so dass bisher jedenfalls eine weitgehende Einheitlichkeit des Verfahrensrechts in Bund und Ländern erreicht werden konnte (siehe den Überblick bei Peine, AL 2011, 85 [87]), die durch die in § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO geregelte Revisibilität landesrechtlicher Bestimmungen, die mit denen des VwVfG des Bundes inhaltsgleich sind, auch hinsichtlich der praktischen Umsetzung garantiert wurde (Kopp/Ramsauer, Einführung I VwVfG Rn. 6). Abweichungen ergeben sich nur in Detailfragen, weshalb die Heranziehung des maßgeblichen Landesrechts nicht verzichtbar ist. Im Unterschied zum österreichischen Recht, das den Bescheid in den Vordergrund stellte, nahmen die deutsche Kodifikationsbemühungen jedoch den Verwaltungsakt zum zentralen Gegenstand, weshalb das Verwaltungsverfahren des VwVfG praktisch eine kodifizierte Lehre vom Verwaltungsakt darstellt, wobei alles andere mehr oder weniger Beiwerk ist (Thieme, DöV 1996, 757 [758]). Neben dem Verwaltungsakt hat das VwVfG noch den verwaltungsrechtlichen Vertrag (§§ 54 ff. VwVfG) geregelt. Es ist damit einer weit verbreiteten Forderung entgegengekommen, auch das einvernehmliche Handeln von Verwaltung und Bürger als gleichwertig mit dem hoheitlichen Handeln zu regeln (Thieme, DöV 1996, 757 [758]). Das VwVfG ersetzt daher keineswegs das, was landläufig unter dem Begriff „Allgemeines Verwaltungsrecht“ verstanden wird. Vielmehr enthält es hierzu praktisch keine Aussagen. Selbst das Verwaltungsverfahren im engeren Sinne, also die Art und Weise, wie ein Verwaltungsverfahren durchzuführen ist, wird im Gesetz keineswegs abschließend geregelt, wie §§ 1, 2 und 9 VwVfG zeigen (siehe auch Pünder, JuS 2011, 289 [290]). Das VwVfG könnte dementsprechend als die Gesamtheit der Normen bezeichnet werden, die das öffentlich-rechtliche Verfahren der Verwaltungsbehörden (einschließlich sog. Beliehener) im Hinblick auf den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages regelt (vgl. Bonk, DVBl. 1986, 485 [493] m. w. N.). Darin erschöpfen sich aber die Regelungen des VwVfG nicht. Vielmehr enthält das VwVfG auch unmittelbare Sachmaterien, also materielles Recht (sog. annexe Materien; vgl. BVerwGE 74, 362), wie z. B. in § 35 VwVfG den materiellen Begriff des Verwaltungsaktes, in §§ 43 ff. VwVfG Vorschriften über die Wirksamkeit und die Aufhebung von Verwaltungsakten. Auch §§ 36 und 40 VwVfG, vor allem aber die Normen über den öffentlich-rechtlichen Vertrag (§§ 54 ff. VwVfG), enthalten „materielle“ Regelungen. Trotz dieser Beschränkungen sind der Wert und die Wirkung des VwVfG beachtlich (vgl. etwa Pünder, JuS 2011, 289; Stelkens, DVBl. 2010, 1078; Schmidt-Aßmann, NVwZ 2007, 40). Darüber hinaus stellt das VwVfG als „Grundgesetz der Verwal- 3 4 5 6 7 orbemerkung Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Verwaltungsverfahrensgesetz Vorbem. VwVfG Decker 605 tung“ (Schily, NVwZ 2000, 883 [887]; Ziekow, NVwZ 2018, 1169 m. w. N.) naturgemäß ein Referenzgebiet für die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung dar, was sich vor allem in den zahlreichen Änderungen des VwVfG seit 1996 dokumentiert. So wurden z. B. mit dem 3. VwVfÄndG und dem Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung, auch in Umsetzung europäischen Rechts, für die Verwaltung die Möglichkeit der elektronischen Kommunikation unter Ausnutzung moderner Kommunikationstechniken wesentlich erweitert, indem neben die durch das VwVfG angeordnete Schriftform gleichwertig eine bestimmte Mindestanforderungen genügende elektronische Form tritt (vgl. z. B. § 3a VwVfG). Durch das 4. VwVfÄndG und weitere Gesetze wurde zudem die sog. Dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 2006/123/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl.EU 2006 Nr. L 376, 36 ff.) auch im VwVfG umgesetzt, was die Einfügung der §§ 8a ff. und der 71a ff. VwVfG zur Folge hatte (zur Gegenwart und Zukunft des Verfahrensrechts siehe etwa Schmidt-Preuß, NVwZ 2005, 489; Schmidt-Aßmann, NVwZ 2007, 40; Kahl, NVwZ 2011, 449 [456 f.]; Ipsen, AL 2011, 100 [zu neueren Entwicklungen]; Burgi, DVBl. 2011, 1317; Peine, LKV 2012, 1; Hill, DöV 2015, 214). II. Gesetzgebungskompetenz Hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das VwVfG ergeben sich zwei grundsätzliche Probleme: • Anders als für das gerichtliche Verfahren in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG enthält das GG keine ausdrückliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Verwaltungsverfahren; nach allgemeiner Auffassung ergibt sich die Zuständigkeit für das VwVfG lediglich als Annexkompetenz zu den sachlichen Regelungskompetenzen in Art. 70 ff. GG (HK-VerwR/VwVfG/Schwarz, Einl. VwVfG Rn. 37; Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 VwVfG Rn. 32 jew. m. w. N.). • Das GG räumt den Ländern in Art. 84 Abs. 1 GG – nach dem sog. Föderalismusreformgesetz vom 28.8.2006 (BGBl. I 2034) aber nur mehr vom Grundsatz her – die Verwaltungskompetenz für das Verwaltungsverfahren ein, wenn sie Bundesgesetze in landeseigener Verwaltung ausführen (siehe auch bei § 1 VwVfG). Hieraus ergibt sich für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das VwVfG Folgendes: a) Der Bund besitzt die Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren der Bundesbehörden in Ausführung von Bundesrecht durch bundeseigene Verwaltung i. S. v. Art. 86 ff. GG aus Art. 70 ff. GG i. V. m. Art. 86 ff. GG i. V. m. den Grundsätzen über die Annexkompetenz; b) Der Bund besitzt ferner die Kompetenz nach Art. 70 ff. GG, Art. 85 Abs. 1 GG i. V. m. den Grundsätzen über die Annexkompetenz für Regelungen bezüglich des Verfahrens von Landesbehörden im Bereich der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 VwVfG Rn. 35; HK-VerwR/ VwVfG/Schwarz, Einl. VwVfG Rn. 38); Die Bundesauftragsverwaltung steht zwischen der Landeseigenverwaltung und der Bundeseigenverwaltung (Maurer, JuS 2010, 945 [952]). Sie zeichnet sich dabei dadurch aus, dass den Ländern schon nach der Ausgestaltung dieses Verwaltungstyps in Art. 85 GG nur die Wahrnehmungskompetenz uneingeschränkt zusteht, während die Sachkompetenz ihnen von vornherein nur unter dem Vorbehalt zugewiesen ist, dass nicht der Bund die konkurrierende Sachkompetenz in Anspruch nimmt, die ihm nach Art. 85 Abs. 3 GG in Gestalt einer umfassenden Weisungsbefugnis zusteht (vgl. BVerfGE 81, 310 [331 f.]; BVerfGE 104, 249 [264 ff.]; BVerfG, BayVBl. 2011, 77 [78]). c) Schließlich besitzt der Bund die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG i. V. m. Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG i. V. m. den Grundsätzen über die Annexkompetenz 7a 7b Vorbemerkung Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG Vorbem. 2. Teil. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) 606 Decker bzw. gemäß Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG in Bezug auf das Verfahren von Landesbehörden beim Vollzug von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit; solche Regelungen können aber nur mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden (vgl. Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG). Insofern ist allerdings zu beachten, dass Verfahrensbestimmungen dann keinen die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG auslösenden Regelungscharakter haben, wenn sie keinen neuen Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder darstellen (vgl. BVerfGE 37, 363 [380, 388]; BVerfGE 55, 274 [323 f.]), sondern eine bestehende und von den Ländern schon zu beachtende Verfahrensregelung nur konkretisieren (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]) oder sogar nur wiederholen (vgl. BVerfGE 55, 274 [323 f.]; BVerfGE 114, 196 Rn. 161). Im Übrigen liegt die Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren bei den Ländern. Bei der Abfassung des § 1 VwVfG waren diese Besonderheiten zu berücksichtigen (allgemein zum Thema: Groß, Jura 2016, 1026 [1031 ff.]). III. Europarechtliche Vorgaben für das Verwaltungsverfahrensrecht Die Rechtssetzung durch die Europäische Union betrifft längst nicht mehr nur Fragen des Besonderen Verwaltungsrechts. In steigendem Maße sind hiervon auch Aspekte des Allgemeinen Verwaltungsrechts, und hier vor allem des Rechts des Verwaltungsverfahrens, betroffen (zur Europäisierung des Verwaltungsrechts Voßkuhle/ Schemmel, JuS 2019, 347; siehe auch Kahl, NVwZ 2011, 449; ferner Schmidt-Preuß, NVwZ 2005, 489 [insb. 492 ff.] und Schmidt-Aßmann, NVwZ 2007, 40). Beispielhaft lässt sich insoweit auf die Überformung der Rechtsquellen- und Handlungsformenlehre, die Dogmatik des Vertrauensschutzes (z. B. im Rahmen von §§ 48 ff. VwVfG), des Staatshaftungsrechts (vgl. etwa EuGHE 1991 I, 5357 „Francovich“; EuGHE 1996 I, 1029 „Brasseri du pêcheur“; EuGH, NJW 2003, 3539 Erhard Köbler ./. Republik Österreich zur Verpflichtung eines Mitgliedstaats zum Ersatz von Schäden, die einem Einzelnen durch eine gemeinschaftsrechtswidrige Entscheidung eines letztinstanzlichen Gerichts entstehen; siehe auch Sommermann, DVBl. 1996, 889 [895 f.]) oder der Behördenstruktur in den Mitgliedstaaten verweisen (vgl. zu Letzterem auch Röhl, DVBl. 2006, 1070). Während die vorstehend genannten Auswirkungen des europäischen Rechts nur zu einem Anpassungsbedarf hinsichtlich der Auslegung einzelner Normen des VwVfG führten (vgl. Kahl, NVwZ 2011, 449 [454]), erfuhr das VwVfG durch die unter Rn. 7 genannten Gesetze aufgrund des Gemeinschaftsrechts nunmehr auch unmittelbar inhaltliche Änderungen (siehe Rn. 7). Die Europäisierung greift somit in Grundstrukturen der nationalen Rechtsordnungen ein (Sommermann, DVBl1996, 889). Dieser Prozess ist unumkehrbar und unaufhaltsam geworden (Naßler, NVwZ 1995, 863 [866]). Er hat rechtliche und politische Konsequenzen; nur Erstere können im Folgenden kurz skizziert werden (siehe auch Pünder, JuS 2011, 289 [293 ff.]). 1. Rechtssetzungsakte und deren Wirkungen Im Recht der Europäischen Union werden zwei Arten von Gemeinschaftsrecht unterschieden: das primäre Gemeinschaftsrecht (das sind die zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union abgeschlossenen, konstituierenden Verträge, die allgemeinen Rechtsgrundsätze sowie das Gewohnheitsrecht der Gemeinschaft) und das sog. sekundäre Gemeinschaftsrecht (das sind die Rechtsakte und Maßnahmen, die von einem oder mehreren Gemeinschaftsorganen erlassen wurden, und die auf einer Kompetenzzuweisung des primären Gemeinschaftsrechts beruhen, also Richtlinien, Verordnungen, Beschlüsse, Stellungnahmen und Empfehlungen, welches in Art. 288 AEUV geregelt ist (siehe hierzu etwa die Einführung in das Europäische Verwaltungsrecht von Herrlein/Suttorp/Sydow, AL 2018, 264; ferner Wendt, Jura 2015, 1275; 7c 8 9 orbemerkung Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Verwaltungsverfahrensgesetz Vorbem. VwVfG Decker 607 Hölscheidt, AL 2017, 326; Kahl, JuS 2018, 1025). Wegen Einzelheiten wird insoweit auf die entsprechende Spezialliteratur verwiesen. 2. Verwaltungsvollzug Hinsichtlich des Verwaltungsvollzuges wird gewöhnlich zwischen direktem und indirektem Vollzug des Gemeinschaftsrechts unterschieden (vgl. etwa Pescatore, EuR 1970, 307 [311]; Kahl, NVwZ 1996, 865 [866]). Von direktem Vollzug wird dann gesprochen, wenn das Gemeinschaftsrecht von der Union und ihren Organen nach Maßgabe des Gemeinschaftsrechts selbst vollzogen wird (Herrlein/Suttorp/ Sydow, AL 2018, 264 [266 ff.]; Kahl, JuS 2018, 1025 [1029]). Das ist jedoch die Ausnahme. Fälle des direkten Vollzugs sind z. B. gegeben bei der Personal- und Materialverwaltung, bei der Haushaltsplanung, bei der Verwaltung in den Bereichen Wettbewerb und Beihilfen. In diesen Fällen verfügt die EU über einen eigenen Verwaltungsunterbau (vgl. Kahl, NVwZ 1996, 865 [866]). Der Regelfall ist der sog. indirekte Vollzug, also der Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch die Behörden der Mitgliedstaaten (siehe hierzu Voßkuhle/Schemmel, JuS 2019, 347 [348]). Da es im Gemeinschaftsrecht bisher kein Verwaltungsverfahrensrecht gibt (zum sog. ReNEUAL Projekt etwa Herrlein/Suttorp/Sydow, AL 2018, 264 [266]; Kahl, JuS 2018, 1025 [1031]), richten sich die Einzelheiten des Tätigwerdens der nationalen Behörden in diesen Fällen nach dem nationalen Verwaltungsrecht, in der Bundesrepublik Deutschland also vor allem nach den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder. Um die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts und seine Anwendbarkeit in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen und Diskriminierungen zwischen verschiedenen Betroffenen vorzubeugen, macht das Gemeinschaftsrecht allerdings eine Reihe von Vorgaben für seinen Vollzug durch die Behörden der Mitgliedstaaten. Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH ist es gemäß dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, die Modalitäten für das Verwaltungsverfahren zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen (vgl. z. B. EuGH v. 12.12.2019 – C-433/18 – juris Rn. 29). Diese Verfahrensmodalitäten dürfen indessen zum einen nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Rechtsbehelfe (Grundsatz der Äquivalenz; EuGH v. 12.12.2019 – C-433/18 – juris Rn. 29 f.). Der Grundsatz der Äquivalenz (vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV) verlangt dabei, dass bei der Anwendung sämtlicher für Rechtsbehelfe geltender Vorschriften nicht danach unterschieden wird, ob ein Verstoß gegen Unionsrecht oder gegen innerstaatliches Recht gerügt wird (EuGH v. 4.10.2018, Kantarev, – C-571/16 – juris Rn. 124 m. w. N.). Zum anderen darf die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermä- ßig erschwert werden (Grundsatz der Effektivität; EuGH v. 13.12.2017, El Hassani, – C-403/16 – juris Rn. 26). Nach der Rechtsprechung des EuGH ist dabei die Frage, ob eine nationale Verfahrensvorschrift die Ausübung der den Bürgern durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert, unter Berücksichtigung der Stellung dieser Vorschrift im gesamten Verfahren, des Verfahrensablaufs und der Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen nationalen Stellen zu prüfen (EuGH v. 12.12.2019 – C-433/18 – juris Rn. 32; EuGH v. 11.9.2019, Călin, – C-676/17 – juris Rn. 42). 3. Verhältnis Gemeinschaftsrecht zum nationalen Recht Hinsichtlich des Verhältnisses von Gemeinschaftsrecht zu nationalem Recht wird heute ganz allgemein vom sog. Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts (im 10 11 12 Vorbemerkung Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG Vorbem. 2. Teil. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) 608 Decker Unterschied zum Anwendungsvorrang bewirkt der sog. Geltungsvorrang die Nichtigkeit der rangniederen Norm. Beispiel für einen Fall des Geltungsvorrangs ist Art. 31 GG „Bundesrecht bricht Landesrecht“) ausgegangen (siehe etwa EuGHE 1964, 1251; EuGHE 1988, 4689 [4722]; BVerfGE 73, 339 [378 f.] Solange II; BVerfGE 89, 155 Maastricht Vertrag; BVerfGE 102, 147 [161 ff.] Bananenmarktordnung; BVerfGE 123, 267 zum Lissabon-Vertrag; BVerfG, NJW 2020, 314 Rn. 47 „Recht auf Vergessen II“; Jarass, DVBl. 1995, 954 [958] m. w. N.; zu Einzelheiten siehe auch Hain, DVBl. 2002, 148 [150 f.]). Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts führt zwar nicht dazu, dass entgegenstehendes nationales Recht nichtig wäre. Mitgliedstaatliches Recht kann vielmehr weiter seine Geltung entfalten, wenn und soweit es jenseits des Anwendungsbereichs einschlägigen Unionsrechts, z. B. für rein innerstaatliche Sachverhalte, einen sachlichen Regelungsbereich behält. Im Anwendungsbereich des Unionsrechts dagegen ist entgegenstehendes mitgliedstaatliches Recht grundsätzlich unanwendbar, womit alle nationalen Behörden und Gerichte verpflichtet sind, ausschließlich das Gemeinschaftsrecht anzuwenden; das gilt sowohl für generell abstrakte als auch für individuell konkrete Rechtsakte (vgl. BVerfGE 126, 286 „Mangold-Urteil“). Der Anwendungsvorrang folgt aus dem Unionsrecht, weil die Union als Rechtsgemeinschaft nicht bestehen könnte, wenn die einheitliche Wirksamkeit des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten nicht gewährleistet wäre. Der Anwendungsvorrang entspricht auch der verfassungsrechtlichen Ermächtigung des Art. 23 Abs. 1 GG, wonach Hoheitsrechte auf die Europäische Union übertragen werden können (vgl. BVerfGE 31, 145 [174]; BVerfGE 123, 267 [402] „Lissabon Vertrag“). Art. 23 Abs. 1 GG erlaubt mit der Übertragung von Hoheitsrechten – soweit vertraglich vorgesehen und gefordert – zugleich deren unmittelbare Ausübung innerhalb der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen. Er enthält somit ein Wirksamkeits- und Durchsetzungsversprechen, dem der unionsrechtliche Anwendungsvorrang entspricht (vgl. BVerfGE 126, 286 „Mangold- Urteil“). Nach Ansicht des BVerfG (BVerfGE 89, 155 „Maastricht Vertrag“; ebenso BVerf- GE 123, 267 zum Lissabon-Vertrag) sind dem Vorrang des Gemeinschaftsrechts jedoch durch die fundamentalen Prinzipien des deutschen Verfassungsrechts Grenzen gezogen. Das BVerfG akzeptiert den Vorrang nur solange und soweit das Gemeinschaftsrecht nicht gegen die Wesensgehaltsgarantie der in der Bundesrepublik Deutschland verbrieften Grundrechte und gegen fundamentale Prinzipien des Grundgesetzes (wie z. B. das Demokratieprinzip) verstößt. Im sog. Mangold-Urteil (BVerfGE 126, 286) führt das BVerfG insofern aus: „Anders als ein bundesstaatlicher Geltungsvorrang, wie ihn Art. 31 GG für die deutsche Rechtsordnung vorsieht, kann der Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht umfassend sein . . .. Das Unionsrecht bleibt als autonomes Recht von der vertraglichen Übertragung und Ermächtigung abhängig. Die Unionsorgane bleiben für die Erweiterung ihrer Befugnisse auf Vertragsänderungen angewiesen, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der für sie jeweils geltenden verfassungsrechtlichen Bestimmungen vorgenommen und verantwortet werden. . .. Es gilt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 EUV). Das Bundesverfassungsgericht ist deshalb berechtigt und verpflichtet, Handlungen der europäischen Organe und Einrichtungen darauf zu überprüfen, ob sie aufgrund ersichtlicher Kompetenzüberschreitungen oder aufgrund von Kompetenzausübungen im nicht übertragbaren Bereich der Verfassungsidentität (Art. 79 Abs. 3 i. V. m. Art. 1 und Art. 20 GG) erfolgen . . .. . . und gegebenenfalls die Unanwendbarkeit kompetenzüberschreitender Handlungen für die deutsche Rechtsordnung festzustellen.“. Danach reicht der Anwendungsvorrang nur soweit, wie das Grundgesetz und die Zustimmungsgesetze die Übertragung von Hoheitsrechten erlauben oder vorsehen (BVerfGE 140, 317 [335 f.] = NJW 2016, 1149 Rn. 40 m. w. N.). Nach der Rechtsprechung des EuGH gilt der Anwendungsvorrang auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht, einschließlich der nationalen Grundrechte (siehe zusam- 13 14 15 orbemerkung Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 Verwaltungsverfahrensgesetz Vorbem. VwVfG Decker 609 menfassend etwa Polzin, JuS 2012, 1 [2]; Schöbener, JA 2011, 885 [887 f.]). Das BVerfG hat auch das grundsätzlich akzeptiert (BVerfGE 140, 317 [335 f.] = NJW 2016, 1149 Rn. 38 f.). Im Beschluss „Recht auf Vergessen II“ vom 6.11.2019 (NJW 2020, 314 Rn. 40 ff.; siehe hierzu etwa Kämmerer/Kotzur, NVwZ 2020, 177) hat es betont, dass bei der Anwendung unionsrechtlich vollständig vereinheitlichter Regelungen grundsätzlich nicht die deutschen Grundrechte, sondern die Unionsgrundrechte maßgeblich seien; das Unionsrecht habe hier gegenüber den Grundrechten des GG Anwendungsvorrang (a. a. O. Rn. 40 ff.). Das lasse die Geltung der Grundrechte des GG als solches unberührt. Sie blieben dahinterliegend ruhend in Kraft (a. a. O. Rn. 47). Soweit die Grundrechte des GG durch den Anwendungsvorrang des Unionsrechts verdrängt würden, kontrolliere allerdings das BVerfG dessen Anwendung durch deutsche Stellen am Maßstab der Unionsgrundrechte (a. a. O. Rn. 50), was das Gericht aus Art. 23 Abs. 1 GG und den grundgesetzlichen Vorschriften über die Aufgaben des BVerfG im Bereich des Grundrechtsschutzes herleitet (a. a. O. Rn. 53). Das BVerfG hält sich somit für befugt, im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde eine Prüfung anhand der Rechte der Charta der Grundrechte der EU vorzunehmen. Es ist schwer vorstellbar, dass der EuGH das so ohne weiteres akzeptieren wird. IV. Rechtsschutz durch Verfahrensvorschriften Siehe hierzu die Erl. bei § 42 VwGO Rn. 105 ff. (ferner Appel/Singer, JuS 2007, 913). 16 Vorbemerkung Druckerei C. H . Beck Wolff/D., Studienkommentar VwGO/VwVfG, 4. A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medien mit Zukunft Revision, 27.10.2020 VwVfG Vorbem. Teil I. 610 Decker Teil I. Anwendungsbereich, Zuständigkeit, Kommunikation, Amtshilfe Teil I. Anwendungsbereich, örtliche Zuständigkeit, elektronische Kommunikation, Amtshilfe, europäische Verwaltungszusammenarbeit Abschnitt 1. Anwendungsbereich, örtliche Zuständigkeit, elektronische Kommunikation § 1 Anwendungsbereich (1) Dieses Gesetz gilt für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden 1. des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, 2. der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie Bundesrecht im Auftrag des Bundes ausführen, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. (2) 1Dieses Gesetz gilt auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der in Absatz 1 Nr. 2 bezeichneten Behörden, wenn die Länder Bundesrecht, das Gegenstände der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, als eigene Angelegenheit ausführen, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. 2Für die Ausführung von Bundesgesetzen, die nach Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen werden, gilt dies nur, soweit die Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates dieses Gesetz für anwendbar erklären. (3) Für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder gilt dieses Gesetz nicht, soweit die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist. (4) Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. § 2 Ausnahmen vom Anwendungsbereich (1) Dieses Gesetz gilt nicht für die Tätigkeit der Kirchen, der Religionsgesellschaften und Weltanschauungsgemeinschaften sowie ihrer Verbände und Einrichtungen. (2) Dieses Gesetz gilt ferner nicht für 1. Verfahren der Bundes- oder Landesfinanzbehörden nach der Abgabenordnung, 2. die Strafverfolgung, die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten, die Rechtshilfe für das Ausland in Straf- und Zivilsachen und, unbeschadet des § 80 Abs. 4, für Maßnahmen des Richterdienstrechts, 3. Verfahren vor dem Deutschen Patent- und Markenamt und den bei diesem errichteten Schiedsstellen, 4. Verfahren nach dem Sozialgesetzbuch, 5. das Recht des Lastenausgleichs, 6. das Recht der Wiedergutmachung.

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Zusammenfassung

Der Studienkommentar vermittelt das für die Erste und Zweite Juristische Staatsprüfung examensrelevante Wissen im Verwaltungsverfahrens- und im Verwaltungsprozessrecht und

  • erleichtert durch zahlreiche Aufbau- und Prüfungsschemata, Beispiele und Grafiken die systematische Einordnung in der Examensklausur

  • präsentiert Standardprobleme des öffentlichen Verfahrensrechts, die in Klausuren regelmäßig zu behandeln sind

  • gibt Hinweise auf die unterschiedlichen Examensanforderungen in den einzelnen Bundesländern

  • eignet sich für Studierende und für Referendare

Von Dr. Heinrich Amadeus Wolff, Universitätsprofessor an der Universität Bayreuth, und Dr. Andreas Decker, Richter am Bundesverwaltungsgericht und Lehrbeauftragter an der Universität Augsburg