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1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen in:

Jörg-Dieter Oberrath

Öffentliches Recht, page 9 - 40

Verfassungsrecht, Europarecht, Allg. Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht mit Grundlagen des öffentlichen Wirtschaftsrechts

7. Edition 2021, ISBN print: 978-3-8006-6402-3, ISBN online: 978-3-8006-6403-0, https://doi.org/10.15358/9783800664030-9

Series: Lernen im Dialog

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9 1. Teil. Verfassungsrecht 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen Wesentliche Rechtsquelle des deutschen Verfassungsrechts ist das Grundgesetz (GG). Das GG legt die rechtliche Grundordnung der Bundesrepublik fest. Aus Art. 20 III GG ergibt sich seine grundlegende Bedeutung für jegliches staatliche Handeln. Inhalt und der Bestand des GG als Verfassung der Bundesrepublik sind durch Art. 79 III und 146 GG besonders gesichert. Das folgende Kapitel soll einen Überblick über die Bestimmungen des GG geben, wobei der Schwerpunkt auf die Regelungen gelegt wird, die für das Handeln des Staates gegenüber der Wirtschaft von besonderer Bedeutung sind. Jeder Staatsbürger sollte zumindest die Kernaussagen, die das GG über unser Staatswesen trifft, kennen. Wissen Sie, welche Themenbereiche das Grundgesetz anspricht? Bitte lesen Sie die Überschriften der 14 Abschnitte des GG. Damit gewinnen Sie einen Überblick über die im GG geregelten Fragen. I. Die Verfassungsprinzipien Als Verfassungsprinzipien oder Staatsstrukturprinzipien werden die Grundaussagen des GG bezeichnet. Sie ergeben sich aus Art. 20 I GG und Art. 28 I GG. 1. Das Demokratieprinzip a) Allgemeines In Art. 20 I GG ist festgelegt, dass die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer Staat ist. Demokratie bedeutet, dass Träger der Staatsgewalt das Volk ist. Art. 20 II 1 GG stellt dies ausdrücklich fest: »Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus«. Wissen Sie, wie das Volk in der Bundesrepublik seine Staatsgewalt ausübt? Das Grundgesetz hat sich für die repräsentative Demokratie entschieden, dh das Volk übt die Staatsgewalt durch die von ihm gewählten Abgeordneten aus (Art. 20 II 2 GG). Bei welcher Demokratieform entscheidet das Volk unmittelbar? Gibt es diese Form auch in der Bundesrepublik? Unmittelbare Entscheidungen des Volkes, zB Volksentscheide, gibt es bei der direkten Demokratie. Sie sind im Grundgesetz auf Bundesebene nur in Art. 29 GG (Neugliederung des Bundesgebietes) und Art. 146 GG (Entscheidung über eine neue Verfassung) vorgesehen. Von der Bundesregierung initiierte Befragungen des Volkes zu grundlegenden politischen Themen hält das BVerfG auf der Bundesebene daher für unzulässig.7 7 BVerfGE 8, 104 = BeckRS 1958, 234; vgl. zu Reformüberlegungen Kühling JuS 2009, 777. 1 2 3 4 5 1. Teil. Verfassungsrecht 10 Weitergehende Elemente direkter Demokratie enthalten allerdings verschiedene Länderverfassungen.8 Dabei sind grundsätzlich drei Arten der (Mit-)Entscheidung des Volkes zu unterscheiden: Die Volksbefragung, mit der vom Staat unverbindlich die Meinung der Bürger zu einzelnen Fragen, zB zu einem bestimmten Gesetzesvorhaben, abgefragt wird. Das Volksbegehren, mit dem die Bürger den Gesetzgeber zu einer bestimmten Regelung zwingen oder die Durchführung eines Volksentscheids erreichen können. Der Volksentscheid, mit dem die Bürger über eine bestimmte ihnen vorgelegte Frage oder einen Gesetzentwurf entscheiden können. Volksentscheide sind vor allem auf kommunaler Ebene von Bedeutung, wo zB durch Bürgerabstimmung über die Durchführung eines bestimmten Vorhabens entschieden werden kann. b) Das Wahlrecht Eine besondere Ausprägung des Demokratieprinzips ist das Wahlrecht. Wahlen haben nach Art. 38 I GG allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim zu sein:9 Allgemein bedeutet, dass grundsätzlich alle Angehörigen eines Staates an der Wahl teilnehmen dürfen. Unmittelbar heißt, dass der Wähler die zukünftigen Mitglieder des Bundestages selbst bestimmen darf. Verboten ist danach die Einschaltung von Wahlmännern. Frei ist eine Wahl, wenn der Wahlberechtigte seine Stimme frei von Zwang oder sonstiger Einflussnahme ausüben kann. Gleichheit der Wahl besteht, wenn alle Stimmen gleich gewichtet werden. Dabei muss jede Stimme den gleichen Zählwert und grundsätzlich auch den gleichen Erfolgswert haben. Geheim ist eine Wahl, wenn die Stimmenabgabe unbeobachtet erfolgen kann. Aus dem Demokratie- und dem Rechtsstaatsprinzip leitet das BVerfG zudem den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl ab, der insbesondere beim Einsatz von Wahlcomputern zu beachten ist.10 Ausländer haben bei Bundestagswahlen kein Wahlrecht, da dieses die deutsche Staatsangehörigkeit voraussetzt. Entsprechendes gilt wegen Art. 38 II GG für Minderjährige.11 Die nähere Ausgestaltung des Wahlverfahrens für den Bundestag ist im Bundeswahlgesetz (BWahlG) und in der Bundeswahlordnung (BWO) geregelt. Es gilt ein personalisiertes Verhältniswahlrecht. Danach hat jeder Wähler zwei Stimmen. Mit der Erststimme wählt er einen Abgeordneten direkt, während er mit der Zweitstimme die Liste einer Partei in seinem Bundesland wählt. Die Verteilung der Zweitstimmen auf die einzelnen Parteien richtet sich dabei nicht wie früher nach dem Höchstzahlverfahren von D’Hondt oder dem Verfahren von Hare/Niemeyer, sondern nach dem Verfahren von Sainte-Laguë, auch Divisorverfahren genannt (vgl. § 6 II BWahlG).12 8 Vgl. dazu Degenhart StaatsR I § 2 Rn. 114 ff. 9 Näher dazu Detterbeck ÖffR Rn. 65 ff. 10 Ausf. BVerfG JuS 2009, 746. 11 Auf kommunaler Ebene können nach Art. 28 I 3 GG auch EU-Ausländer und bei entsprechender landesgesetzlicher Regelung auch Minderjährige ab 16 Jahre wählen. 12 Ausf. zum Wahlsystem Ipsen StaatsR I § 4 Rn. 105 f. 6 7 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 11 Bei der Verteilung der Abgeordnetensitze gibt es zwei Besonderheiten: Die Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei mehr Direktmandate erringt, als ihr nach der Verteilung der Zweitstimmen zustehen. Sie erhält dann zusätzliche Sitze. Um insbesondere die Gleichheit der Wahl zu garantieren, erhalten seit der letzten Reform des Bundeswahlgesetzes die anderen Parteien Zusatzsitze, die sog. Ausgleichsmandate (vgl. § 6 V BWahlG in der Fassung vom 3.5.2013).13 Die Sperrklausel des § 6 VI BWahlG besagt, dass bei der Verteilung der Abgeordnetensitze die Parteien nicht berücksichtigt werden, die nicht wenigstens 5% der abgegebenen Stimmen erreichen. Diese Bestimmung steht im Widerspruch zum Grundsatz der Gleichheit der Wahl. Nach dem BVerfG ist dies aber bei der Wahl zum Bundestag gerechtfertigt, um eine Zersplitterung des Parlaments zu verhindern.14 Bei der Kommunalwahl und bei der Wahl zum Europaparlament ist die 5%-Sperrklausel dagegen verfassungswidrig.15 c) Die Rolle der Parteien Art. 21 GG bestimmt, dass die Parteien bei der Willensbildung des Volkes mitwirken. Daraus lassen sich insbesondere die Gründungsfreiheit und die Chancengleichheit für politische Parteien entnehmen.16 Weiter bestimmt das Grundgesetz, dass die innere Ordnung der Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen muss (Art. 21 I 3 GG) und, dass die Parteien über ihr Vermögen sowie über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft ablegen müssen (Art. 21 I 4 GG). Konkretisiert werden die Regelungen des GG durch das Parteiengesetz (PartG). Dort finden sich zB der Begriff der Partei (§ 2 PartG), der Grundsatz der Gleichbehandlung (§ 5 PartG) und Vorgaben für die Annahme von Spenden und deren Ausweisung im Rechenschaftsbericht (§§ 24, 25 PartG). Schließlich ist noch auf Art. 21 II 2 GG hinzuweisen, wonach eine politische Partei allein vom BVerfG verboten werden darf (sog. Parteienprivileg).17 d) Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie Ausfluss des Demokratieprinzips ist schließlich auch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie, die in Art. 28 II GG niedergelegt ist. Sie bedeutet, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung regeln dürfen.18 Ein wesentliches Element des Selbstverwaltungsrechts ist die sog. Satzungshoheit, die die Gemeinden in die Lage versetzt, untergesetzliche Rechtsnormen, die sog. Satzungen, zu erlassen. Die Einzelheiten der gemeindlichen Selbstverwaltung regelt ein Sondergebiet des Verwaltungsrechts, das sog. Kommunalrecht, auf das hier nicht eingegangen werden kann. 13 Näher dazu Sodan/Ziekow GK ÖffR § 6 Rn. 59 f. und Holste NVwZ 2012, 8; Kap. 1 Rn. 51. 14 Zur Verfassungsmäßigkeit der 5%-Klausel im Hinblick auf den Grundsatz der Gleichheit der Wahl vgl. BVerfGE 82, 322 = BeckRS 1990, 113205; weitere Einzelheiten zur Wahlrechtsgleichheit s. Degenhart StaatsR I § 2 Rn. 91 ff. 15 BVerfG NVwZ 2008, 407 (Kommunalwahl) bzw. BVerfG NVwZ 2012, 33 (Wahl zum Europaparlament); vgl. auch BVerfG JA 2014, 554 (3%-Klausel für Europawahl). 16 Vgl. dazu Kunig JURA 1991, 247; Ossenbühl BayVBl. 2000, 161. 17 Zu den insoweit bestehenden Rechtsproblemen s. zB Rhein ZRP 2012, 31. 18 Näher dazu Schoch JURA 2001, 121; Welti JA 2006, 871. 8 9 1. Teil. Verfassungsrecht 12 2. Das Rechtsstaatsprinzip Nach dem Grundgesetz ist die Bundesrepublik Deutschland ein Rechtsstaat. Dieser Begriff wird in Art. 20 GG nicht ausdrücklich genannt, taucht aber in Art. 28 I GG auf. Das Rechtsstaatsprinzip setzt sich aus verschiedenen Elementen zusammen, die das Handeln des Staates gegenüber den Bürgern maßgeblich bestimmen. Überlegen Sie zunächst selbst einmal, was für Sie persönlich einen Rechtsstaat ausmacht! Üblicherweise werden zum Rechtsstaatsprinzip neben der Gewährung von Grundrechten ( Kap. 3 Rn. 1 ff.) der Grundsatz der Gewaltenteilung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der Bestimmtheitsgrundsatz und das Rückwirkungsverbot gezählt. a) Das Gewaltenteilungsprinzip Nach Art. 20 II 2 GG sind die drei Bereiche staatlicher Gewalt, dh Gesetzgebung (Legislative), vollziehende Gewalt (Exekutive) und Rspr. (Judikative), voneinander organisatorisch zu trennen. Danach dürfen Funktionen der einen Gewalt grundsätzlich nicht von Organen der anderen ausgeübt werden. Dementsprechend enthält das Grundgesetz für die Gesetzgebung (Art. 70 ff. GG), die Rspr. (Art. 92 ff. GG) und die vollziehende Gewalt (Art. 83 ff. GG) auch jeweils eigene Abschnitte. Zwischen den drei Gewalten gibt es in modernen Rechtsstaaten jedoch gewisse Verflechtungen, durch die Kontrollmöglichkeiten der einen Gewalt gegenüber der anderen Gewalt bestehen. Beispiel: So kann ein VG die Maßnahme einer Behörde aufheben oder das Parlament die Regierung zur Rechenschaft ziehen (zB durch Einsetzung von Untersuchungsausschüssen; vgl. Art. 44 GG). Neben dieser im Grundgesetz festgelegten horizontalen Gewaltenteilung ergibt sich im Bundesstaat dadurch, dass die Ausübung staatlicher Gewalt auf verschiedene Rechtspersönlichkeiten (Bund, Land, Gemeinden) verteilt wird, auch eine vertikale Gewaltenteilung. b) Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Nach Art. 20 III GG (bitte lesen!) ist die Legislative an die Verfassung und die Verwaltung sowie die Rspr. an Gesetz und Recht gebunden. Für die Verwaltung wird die Gesetzmäßigkeit ihres Handelns durch zwei besondere Prinzipien konkretisiert: aa) Der Vorrang des Gesetzes bedeutet, dass die Verwaltung sich nicht über bestehende Gesetze hinwegsetzen darf. Besteht für einen Bereich ein Gesetz, muss dieses also beachtet werden. Damit verbietet der Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes ein Handeln gegen das Gesetz. bb) Demgegenüber verbietet der Vorbehalt des Gesetzes ein Handeln ohne Gesetz. Er bedeutet also, dass die Verwaltung grundsätzlich nur handeln darf, wenn sie durch ein entsprechendes Gesetz dazu legitimiert ist. Dies gilt nach hM uneingeschränkt im Bereich der sog. Eingriffsverwaltung, dh also dort, wo der Staat dem einzelnen Bürger/Unternehmer rechtliche Nachteile zufügt und damit in seine Grundrechte eingreift. Hier müssen alle grundlegenden Entscheidungen dem parlamentarischen Gesetzgeber überlassen werden (sog. Wesentlichkeitstheorie).19 19 BVerfGE 40, 237 (249 f.) = BeckRS 1975, 105622. 10 11 12 13 14 15 16 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 13 Problematisch ist, ob der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes auch im Bereich der sog. Leistungsverwaltung gilt. Leistungsverwaltung liegt dann vor, wenn der Staat dem Bürger/Unternehmer eine Vergünstigung gewährt, zB BAföG zahlt oder eine Subvention bewilligt. Nach hM sind hier geringere Anforderungen zu stellen. Einzelheiten dazu werden im Subventionsrecht behandelt.20 Zur Wiederholung des Begriffs »Vorbehalt des Gesetzes« lesen Sie bitte die Übersicht 5. Übersicht 5: Vorbehalt des Gesetzes c) Der Bestimmtheitsgrundsatz Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Regelung klar zu ermitteln sein müssen. Der Bürger muss also auch ohne große Rechtskenntnisse wissen, was der Staat mit einer bestimmten Regelung von ihm verlangt. Dieser Bestimmtheitsgrundsatz gilt nicht nur für Gesetze, also Maßnahmen der Legislative, sondern auch für Maßnahmen der Exekutive, also zB die Entscheidung eines Einzelfalles (vgl. § 37 I VwVfG). Beispiele: Unzulässig wegen Verstoßes gegen den Bestimmtheitsgrundsatz wäre zB ein Strafgesetz, das bestimmt: »Wer einen anderen stört, wird bestraft«. Rechtswidrig wäre auch der Bescheid einer Behörde, die dem Betreiber einer Gaststätte, durch die sich die Anlieger gestört fühlen, aufgibt: »Es ist Abhilfe zu schaffen«. d) Das Rückwirkungsverbot Das Rückwirkungsverbot betrifft die Fälle, in denen die Rechtslage zulasten des Bürgers nachträglich verschlechtert wird. Ein absolutes Rückwirkungsverbot gilt nach dem Grundgesetz nur für das Strafrecht. Nach Art. 103 II GG darf eine Tat nämlich 20 Kap. 17 Rn. 1 ff. 17 18 19 20 Vorbehalt des Gesetzes Staat darf bestimmte Maßnahmen nur aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung ergreifen (Kein Handeln ohne Gesetz) Eingriffsverwaltung Soweit Grundrechte tangiert sein können, ist eine Ermächtigung der Verwaltung durch Parlamentsgesetz erforderlich Leistungsverwaltung Trotz möglicher Berührung Dritter in Grundrechten ist nach hM für die konkrete Maßnahme kein Parlamentsgesetz erforderlich 1. Teil. Verfassungsrecht 14 nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde. Im Übrigen wird unterschieden, ob ein Fall echter oder unechter Rückwirkung vorliegt: Echte Rückwirkung bedeutet das Anknüpfen einer Regelung an einen in der Vergangenheit liegenden, abgeschlossenen Sachverhalt. Das BVerfG bezeichnet sie in seiner neueren Rspr. auch als Rückbewirkung von Rechtsfolgen.21 Die echte Rückwirkung ist grundsätzlich verboten, es sei denn, dass das Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand der alten Rechtslage nicht schutzwürdig ist.22 Beispiel: Unzulässig wäre damit ein Gesetz, das 2021 rückwirkend für 2020 den Satz für die Einkommensteuer erhöht. Zulässig wäre dieses Gesetz dagegen, wenn die bisherige Regelung bereits im Laufe des Jahres 2020 für verfassungswidrig erklärt worden war, weil dann der Vertrauensschutz der Bürger fehlte. Unechte Rückwirkung bezeichnet die Anknüpfung einer Regelung an einen Tatbestand, der zwar aus der Vergangenheit herrührt, dort aber noch nicht abgeschlossen wurde. Das BVerfG spricht neuerdings von tatbestandlicher Rückanknüpfung.23 Die unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig. Unzulässig ist sie nur dann, wenn das Vertrauen der Betroffenen auf die alte Rechtslage besonders schutzwürdig erscheint. Der Gesetzgeber muss dazu ggf. Ausnahme- oder Übergangsregelungen treffen, um dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu entsprechen.24 Beispiel: Zulässig wäre es danach zB, den Abschreibungssatz für eine 2015 begonnene Abschreibung 2017 herabzusetzen;25 ohne eine entsprechende Übergangsregelung unzulässig wäre es dagegen, ab sofort eine bestimmte Berufstätigkeit zu untersagen. Zur Wiederholung: Im März 2021 tritt ein Bundesgesetz über die Verwendung von Plastikverpackungen in Kraft. Danach soll jeder Hersteller, der sein Produkt in einer Plastikverpackung auf den Markt bringt, eine monatliche Plastikverpackungsabgabe von 1.000 EUR zahlen. Das Gesetz soll ab dem 1.7.2020 gelten. Ist das Gesetz mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar? Nein. Es liegt ein Fall echter Rückwirkung vor, da der Sachverhalt »Verkauf von Waren in Plastikverpackungen« in der Vergangenheit liegt. e) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (auch Übermaßverbot genannt), bedeutet, dass der Staat nur insoweit in die Rechtsposition seiner Bürger eingreifen darf als dies unbedingt notwendig ist. Eine staatliche Maßnahme, sei es ein Gesetz oder der Bescheid einer Behörde, muss daher einem vernünftigen, im öffentlichen Interesse liegenden Zweck dienen, zur Erreichung dieses Zwecks grundsätzlich ein geeignetes Mittel sein (= Geeignetheit), unter verschiedenen Möglichkeiten zur Erreichung des Zwecks das mildeste Mittel sein (= Erforderlichkeit) und unter Berücksichtigung des Verhältnisses des angewandten Mittels zum angestrebten Ziel zumutbar sein (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne oder Angemessenheit). 21 BVerfGE 72, 200 = BeckRS 9998, 164250. 22 Näher Katz StaatsR § 10 Rn. 203. 23 BVerfGE 72, 200 = BeckRS 9998, 164250. 24 BVerfGE 67, 1 = BeckRS 9998, 101599. 25 Vgl. BVerfG NJW 1998, 1547. 21 22 23 24 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 15 Der Bundestag beschließt zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit ein Gesetz, wonach jeder Betrieb jedes Jahr fünf Auszubildende einstellen muss. Ist diese Regelung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar? Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wäre eingehalten, wenn die Regelung einem legitimen Zweck dienen würde sowie geeignet, erforderlich und angemessen wäre. Zwar ist die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ein legitimes Ziel und die »Zwangseinstellung« von Auszubildenden auch grundsätzlich zu ihrer Bekämpfung geeignet. Jedoch kommen mildere Maßnahmen, wie zB die »Verstaatlichung« der Berufsausbildung in Betracht und ist die Maßnahme unverhältnismäßig ieS, da zumindest bei kleinen Betrieben die Nachteile außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt für alle Formen staatlichen Handelns und ist damit ein zentraler Punkt bei der Prüfung einer staatlichen Maßnahme im Hinblick auf ihre Verfassungsmäßigkeit bzw. Rechtmäßigkeit. Die Anforderungen an die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sind in Übersicht 6 noch einmal zusammengefasst. Übersicht 6: Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Geeignetheit der Maßnahme Maßnahme muss grundsätzlich geeignet sein, den konkreten Zweck, den der Staat im öffentlichen Interesse anstrebt, zu erreichen. + Erforderlichkeit der Maßnahme Zur Erreichung des verfolgten Zwecks darf es kein gleich geeignetes Mittel geben, das den Bürger weniger belastet. + Angemessenheit der Maßnahme (= Verhältnismäßigkeit ieS) Der Nutzen, der mit der Maßnahme erstrebt wird, darf zu den für den Einzelnen entstehenden Nachteilen nicht außer Verhältnis stehen (= Interessenabwägung). f) Die Rechtsschutzgarantie Schließlich gehört zu einem Rechtsstaat, dass derjenige, der von einer staatlichen Maßnahme betroffen ist, gegen diese Maßnahme die Gerichte anrufen kann. Dieser Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte ist in Art. 19 IV GG gewährleistet. Nach hM erstreckt sich die Rechtsschutzgarantie aber nur auf Maßnahmen der Exekutive.26 3. Das Bundesstaatsprinzip Art. 20 I GG bestimmt, dass die Bundesrepublik Deutschland ein Bundesstaat ist. Ein Bundesstaat ist dadurch gekennzeichnet, dass sich mehrere Einzelstaaten dergestalt miteinander verbinden, dass sie souveräne Staaten bleiben (insoweit unterschei- 26 Näher Degenhart StaatsR I § 4 Rn. 434 f. 25 26 27 28 29 1. Teil. Verfassungsrecht 16 det sich der Bundesstaat vom Zentralstaat), jedoch auch die entstehende Verbindung Staatscharakter hat (hier liegt der Unterschied zum Staatenbund). Wann liegt überhaupt ein Staat vor? Überlegen Sie, was zu einem Staat erforderlich ist! Ein Staat im rechtlichen Sinne liegt dann vor, wenn ein Zusammenschluss besteht, der über Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt27 verfügt. Das Staatsgebiet ist dabei das Territorium, auf dem der Staat eigene Staatsgewalt ausüben kann und von der Ausübung fremder Staatsgewalt frei ist. Staatsvolk ist der Personenkreis, der die Staatsangehörigkeit des betreffenden Staates besitzt. In der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sich die Frage nach der Staatsangehörigkeit nach Art. 116 GG iVm dem Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG). Aus dem Begriff des Bundesstaates folgt, dass neben der Verfassung und der Staatsgewalt des Bundes auch eben solche der einzelnen Länder bestehen. Es gibt also neben dem Grundgesetz Länderverfassungen, neben den Bundesgesetzen Ländergesetze und auch bei der Verwaltung und der Rspr. gibt es jeweils Institutionen, die dem Bund bzw. den einzelnen Ländern zuzuordnen sind. Die dadurch notwendige Kompetenzverteilung wird im Grundgesetz vorgenommen. Wer hat Ihrer Meinung nach in der Bundesrepublik primär die Staatsgewalt? Sie werden überrascht sein. Nach Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse Sache der Länder, soweit das GG keine andere Regelung trifft. Dieser allgemeine Grundsatz wird im GG durch spezielle Regelungen für die Legislative (Art. 70 I GG), die Exekutive (Art. 83 I GG) und die Judikative (Art. 92 GG) konkretisiert. Übergreifend ist zu beachten, dass nach Art. 31 GG das Bundesrecht Vorrang vor Landesrecht hat und dass direkt aus dem Bundesstaatsprinzip das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens28 abgeleitet wird. Aus diesem folgt zB der Länderfinanzausgleich (vgl. auch Art. 107 II GG) und eine Pflicht zur gegenseitigen Rücksichtnahme bei allen Maßnahmen des Bundes bzw. eines Landes. 4. Das Sozialstaatsprinzip Aus Art. 20 I GG ergibt sich schließlich, dass die Bundesrepublik Deutschland ein Sozialstaat ist. Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. Daraus folgt, dass jeder an den Freiheiten, die der Rechtsstaat bietet, teilhaben können soll. Es verpflichtet den Staat damit zu sozialer Sicherheit und Gerechtigkeit.29 Das Sozialstaatsprinzip kommt in zahlreichen Grundrechten zum Ausdruck. Beispiel: Art. 6 IV und V GG gibt Müttern und unehelichen Kindern Ansprüche gegen den Staat. Art. 2 I und Art. 14 I 2 GG verhindern, dass Einzelne auf Kosten sozial Schwacher ihre Rechte ausüben können. Art. 14 II GG begründet die Sozialbindung des Eigentums. Allerdings kann nach hM ein Einzelner direkt aus dem Sozialstaatsprinzip grundsätzlich keine Ansprüche gegen den Staat ableiten. Jedoch ist nach dem BVerfG aus 27 Ausf. zum Staatsbegriff Kock/Stüwe ÖffR/EuropaR § 10. 28 Näher zu dessen Auswirkungen Degenhart StaatsR I § 5 Rn. 494 ff. 29 Katz StaatsR § 11 Rn. 222 ff. 30 31 32 33 34 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 17 Art. 1 I GG iVm Art. 20 I GG ein Recht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums abzuleiten, das der Gesetzgeber konkretisieren und stetig aktualisieren muss.30 Dementsprechend besteht zB ein Anspruch auf Sicherung des Existenzminimums aufgrund des Gesetzes über die Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II)31 und des Gesetzes über die Sozialhilfe (SGB XII). Ebenfalls zur Schaffung sozialer Sicherheit dient die Einrichtung eines Sozialversicherungssystems. Dort wird allerdings die staatliche Verpflichtung durch das Prinzip der Selbstverantwortung des Einzelnen relativiert. Unter dem Aspekt der sozialen Gerechtigkeit gebietet das Sozialstaatsprinzip, dass der Staat für Schwächere oder Benachteiligte Ausgleich schafft und für Chancengleichheit sorgt. Neben der Bereitstellung von Sozialleistungen wie Kinder- oder Wohngeld betrifft dies auch die staatlichen Vorgaben für den Privatrechtsverkehr. Beispiel: Der besondere Schutz des Mieters von Wohnraum durch das BGB oder die Vorschriften zum Kündigungsschutz im Arbeitsrecht wurzeln im Sozialstaatsprinzip. 5. Sonstige Prinzipien Aus den Bestimmungen des Grundgesetzes ergeben sich insbesondere drei weitere Grundsätze, denen die Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland in besonderer Weise verpflichtet ist. Aus Art. 20 I GG ergibt sich, dass die Bundesrepublik Deutschland republikanisch verfasst sein muss, dh, dass es in der Bundesrepublik Deutschland keine Monarchie geben darf.32 Nach Art. 20a GG, der 1994 ins Grundgesetz aufgenommen wurde, ist der Staat in besonderer Weise dem Umweltschutz und seit der Neufassung des Art. 20a GG im Jahr 2002 auch dem Tierschutz verpflichtet. Diese sog. Staatszielbestimmung verpflichtet den Gesetzgeber, die Verwaltung und die Rspr. dazu, bei ihrer Tätigkeit den Umweltschutz besonders zu berücksichtigen.33 Zur Verwirklichung dieses Zieles können auch Eingriffe vorgenommen oder Leistungsansprüche begründet werden. Art. 20a GG gibt als Staatszielbestimmung aber anders als ein Grundrecht kein einklagbares Recht auf eine intakte Umwelt und damit auf entsprechende Schutzmaßnahmen des Staates.34 Beispiel: Nicht auf Art. 20a GG könnte sich damit zB ein Waldbesitzer stützen, der von der Bundesregierung Maßnahmen verlangt, die das sog. Waldsterben einschränken. Aus Art. 23 GG ist als Staatsziel schließlich die Realisierung der EU zu entnehmen. Die Bundesrepublik Deutschland hat danach an der Verwirklichung eines vereinten Europas mitzuwirken und kann dazu auch Hoheitsrechte auf die EU übertragen.35 Erforderlich hierzu ist nach Art. 23 I 2 GG ein Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Die damit begründete sog. Integrationsverantwortung von Bundesrat und Bundestag wurde durch das Gesetz zur Wahrnehmung der Integrations- 30 BVerfG DVBl. 2010, 314. 31 Dies ist das sog. Arbeitslosengeld II, auch Hartz IV genannt. 32 Genauer zum Begriff der Republik Kloepfer/Greve StaatsR Rn. 48 f. 33 Als neue Staatszielbestimmungen sind die Kinderrechte oder der Sport im Gespräch. 34 Ausf. dazu Westphal JuS 2000, 339. 35 Näher Sodan/Ziekow GK ÖffR § 5 Rn. 3. 35 36 37 38 1. Teil. Verfassungsrecht 18 vereinbarung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der EU (IntVG) konkretisiert.36 II. Die Staatsorgane Der Staat ist rechtlich als juristische Person einzustufen. Um handlungsfähig zu sein, bedarf es daher der Errichtung von Organen, deren Handeln dem Staat zugerechnet wird. Dies sind insbesondere die in der Verfassung genannten Organe sowie alle anderen Stellen, die mit staatlicher Macht ausgestattet sind. Die im Grundgesetz vorgesehenen Organe sollen im Folgenden dargestellt werden. Welches sind die wichtigsten Bundesorgane? Die Antwort können Sie den Überschriften der Abschnitte III–VI des GG entnehmen. 1. Der Bundespräsident Der Bundespräsident, dessen Stellung und Aufgaben in den Art. 54–61 GG geregelt sind, stellt formal das Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland dar. Seine Befugnisse sind jedoch gegenüber denen der von anderen Verfassungen vorgesehenen Präsidenten deutlich geringer. Der Bundespräsident wird auf fünf Jahre von der sog. Bundesversammlung gewählt (Art. 54 I und II GG). Die Bundesversammlung setzt sich aus den Abgeordneten des Bundestages sowie einer gleich großen Zahl von Personen, die von den Länderparlamenten gewählt sind, zusammen. Eine Wiederwahl ist nur einmal möglich. Der Bundespräsident darf in seiner Amtszeit keine anderen Tätigkeiten ausüben (Art. 55 II GG) und genießt gem. Art. 60 IV GG – wie die Abgeordneten des Deutschen Bundestages – Immunität, dh Schutz vor strafrechtlicher Verfolgung. Die Befugnisse des Bundespräsidenten sind weitgehend im Grundgesetz ausdrücklich bestimmt. Insbesondere vertritt er die Bundesrepublik Deutschland nach außen, ist also zB für die Unterzeichnung der Verträge mit ausländischen Staaten zuständig (Art. 59 GG). Weitere Befugnisse sind das Recht zur Begnadigung (Art. 60 II GG), das Vorschlagsrecht für die Wahl des Bundeskanzlers, die Ernennung des Bundeskanzlers nach dessen Wahl durch den Bundestag sowie die Ernennung bzw. Entlassung der Bundesminister (Art. 63, 64 GG). Außerdem kann er gem. Art. 68 GG auf Vorschlag des Bundeskanzlers den Bundestag auflösen, wenn der Bundeskanzler mit der Vertrauensfrage gescheitert ist und der Bundestag kein anderes Mitglied zum Bundeskanzler gewählt hat. Nicht im GG vorgesehen aber allgemein anerkannt ist das Recht des Bundespräsidenten zu politischen Äußerungen. Schließlich spielt der Bundespräsident gem. Art. 82 GG beim Zustandekommen der Bundesgesetze eine wichtige Rolle. Nach Art. 82 I GG hat er diese nämlich zu unterschreiben (»Ausfertigung«). In diesem Zusammenhang ist streitig, inwieweit dem Bundespräsidenten dabei das Recht zusteht, die Unterschrift zu verweigern, falls er das Gesetz für nicht verfassungsmäßig hält.37 Unstreitig wird ihm ein sog. formelles 36 Näher Nettesheim NJW 2010, 177. 37 In der Geschichte der Bundesrepublik haben schon verschiedene Bundespräsidenten Gesetzesentwürfe beanstandet; zuletzt zB Bundespräsident Köhler das Gesetz zur Flugsicherheit; vgl. auch Nolte/Tams JuS 2006, 1088. 39 40 41 42 43 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 19 Prüfungsrecht zugebilligt, dh die Möglichkeit, die Einhaltung der Verfahrensvorschriften zu kontrollieren. Abgeleitet wird dies aus der Formulierung des Art. 82 I GG, der von den »nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Vorschriften« spricht. Seine Befugnis zur Prüfung der Frage, ob das Gesetz auch inhaltlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist (sog. materielles Prüfungsrecht), wird dagegen teilweise bestritten. Die hM geht allerdings davon aus, dass der Bundespräsident zumindest bei schweren und offensichtlichen Verfassungsverstößen berechtigt ist, die Unterzeichnung des Gesetzes zu verweigern.38 Ein umfassendes materielles Prüfungsrecht wird im Hinblick auf Art. 100 GG, nach dem allein das BVerfG Gesetze verwerfen kann, abgelehnt. Das Recht, ein Gesetz auf Verstöße gegen das Unionsrecht zu prüfen, wird nicht Art. 82 GG, sondern Art. 291 AEUV entnommen. 2. Die Bundesregierung Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und aus den Bundesministern (Art. 62 GG). Die Amtszeit der Bundesregierung beträgt grundsätzlich vier Jahre, da sich aus Art. 69 II GG ergibt, dass die Amtszeit von Bundeskanzler und Bundesministern mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestags endet. Allerdings kann, wie im Herbst 2017 geschehen, eine Bundesregierung nach Art. 69 III GG als sog. geschäftsführende Regierung bis zur Bildung einer neuen Bundesregierung im Amt bleiben. Der Bundeskanzler wird dabei auf Vorschlag des Bundespräsidenten vom Bundestag gewählt (Art. 63 GG), während die Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt werden (Art. 64 GG). Dieser kann die Minister wiederum auf Vorschlag des Bundeskanzlers auch entlassen. Schwieriger ist dagegen die Ablösung eines Bundeskanzlers. Wissen Sie, welche zwei Möglichkeiten das GG insoweit vorsieht? Die Antwort finden sie in den Art. 67 und 68 GG.39 Erinnern Sie sich an Fälle aus der Geschichte der Bundesrepublik, in denen ein Bundeskanzler nach Art. 67 oder 68 GG abgelöst wurde? Die Antwort können Sie der Fußnote40 entnehmen. Halten Sie das Stellen der Vertrauensfrage in Fällen, in denen ein Bundeskanzler an sich die Mehrheit des Bundestages hinter sich weiß, aber Neuwahlen erreichen will, für verfassungsgemäß? Das Verfahren ist verfassungsrechtlich nicht unbedenklich. Bezüglich der Vertrauensfrage von Bundeskanzler Helmut Kohl im Jahre 1982 hat das BVerfG entschieden, dass neben den formellen Voraussetzungen des Art. 68 GG erforderlich ist, dass eine sog. Auflösungslage besteht, dh eine Lage der politischen Instabili- 38 Vgl. zum Streitstand Ipsen StaatsR I § 9 Rn. 499; Kunig JURA 1994, 217; Kock/Stüwe ÖffR/ EuropaR § 11 Rn. 437 ff.; Schnapp JuS 1995, 286. 39 Ausf. zum konstruktiven Misstrauensvotum und zur Vertrauensfrage Haug ÖffR Rn. 111 ff., der auch Fallbeispiele bringt. 40 1972 scheiterte ein Misstrauensvotum gegen Bundeskanzler Willy Brandt; im gleichen Jahr stellte dieser die Vertrauensfrage und bekam das Vertrauen nicht ausgesprochen; 1982 hatte ein konstruktives Misstrauensvotum gegen den Bundeskanzler Helmut Schmidt Erfolg, da der Bundestag Helmut Kohl zum Bundeskanzler wählte; 2001 stellte Bundeskanzler Gerhard Schröder die Vertrauensfrage und bekam das Vertrauen ausgesprochen. 44 45 46 1. Teil. Verfassungsrecht 20 tät zwischen Bundeskanzler und Bundestag.41 Im Jahre 2005 hat das BVerfG anlässlich der 2005 gestellten Vertrauensfrage von Bundeskanzler Gerhard Schröder entschieden, dass die auf Auflösung gerichtete Vertrauensfrage gerechtfertigt ist, wenn die Handlungsfähigkeit einer Bundesregierung verloren gegangen ist, weil der Bundeskanzler nicht mehr die Mehrheit der Abgeordneten hinter sich weiß.42 Die Arbeit der Regierung wird nach dem Grundgesetz von drei Prinzipien geprägt, nämlich dem Kanzler-, dem Ressort- und dem Kollegialprinzip.43 Das Kanzlerprinzip gem. Art. 65 S. 1 GG besagt, dass der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik bestimmt und die Verantwortung dafür trägt (sog. Richtlinienkompetenz). Daraus folgt, dass der Bundeskanzler die Geschäfte der Regierung leitet und insbesondere den einzelnen Ministern Vorgaben machen kann. Das Ressortprinzip nach Art. 65 S. 2 GG bedeutet, dass jeder Minister innerhalb der vom Bundeskanzler vorgegebenen Richtlinien seinen Geschäftsbereich selbstständig und in eigener Verantwortung führt. Das Kollegialprinzip (Art. 65 S. 3 GG) legt fest, dass Streitigkeiten zwischen einzelnen Ministern durch die Bundesregierung, also durch das gesamte Kabinett, zu entscheiden sind. Einzelheiten der Regierungsarbeit sind in der Geschäftsordnung der Bundesregierung (GeschOBReg) festgelegt. Die Bundesregierung ist das politische Leitungsorgan des Staates und hat in allen Bereichen staatlicher Tätigkeit wichtige Befugnisse: Hinsichtlich der Gesetzgebung hat sie das Recht zur Abgabe von Gesetzesvorschlägen, wichtige Mitwirkungsrechte im Verfahren und das Recht untergesetzliche Vorschriften (Rechtsverordnungen) nach Maßgabe des Art. 80 GG zu erlassen. Hinsichtlich der Verwaltung obliegen ihr Organisationsbefugnisse, die Aufsicht über die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder (Art. 84, 85 GG) sowie der Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften. Weitere wichtige Befugnisse sind Zuständigkeiten im Bereich der auswärtigen Gewalt, die Mitwirkung bei der Aufstellung des Haushalts oder die Zuständigkeit für Maßnahmen nach dem Stabilitätsgesetz. Abzugrenzen sind die Befugnisse der Regierung als Ganzes von denen der einzelnen Bundesminister. Manche Vorschriften des Grundgesetzes richten sich nämlich auch an einzelne Bundesminister. So hat nach Art. 65a GG der Bundesminister für Verteidigung in Friedenszeiten die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte und gem. Art. 112 GG muss der Bundesfinanzminister Ausgaben, die nicht durch den Haushaltsplan gedeckt sind, zustimmen. 3. Der Bundestag Der Bundestag wird nach Maßgabe von Art. 38 GG in Verbindung mit dem Bundeswahlgesetz für vier Jahre, der sog. Wahlperiode, von den wahlberechtigten Bürgern gewählt (Art. 39 I GG).44 Nach Art. 39 I 2 GG endet eine Wahlperiode erst mit Zusammentritt eines neuen Bundestages. Damit gelten auch alle noch nicht beschlossenen Anträge, Gesetzesvorhaben etc als erloschen und verlieren alle Organe des alten 41 BVerfGE 62, 1 (42) = BeckRS 1983, 735; näher Sodan/Ziekow GK ÖffR § 15 Rn. 12 ff. 42 BVerfG NJW 2005, 2669; vgl. auch Terhechte JURA 2005, 512. 43 Näher dazu Degenhart StaatsR I § 9 Rn. 755 ff. 44 Ausf. dazu Burkiczak JuS 2009, 805. 47 48 49 50 51 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 21 Bundestages ihre Stellung (Grundsatz der Diskontinuität). Ein Selbstauflösungsrecht hat der Bundestag nicht. Die Anzahl der Bundestagsabgeordneten beträgt seit dem Jahr 2002 grundsätzlich 598 Abgeordnete (§ 1 BWahlG). Aufgrund der Kompensation sog. Überhangmandate durch Ausgleichsmandate besteht der Bundestag aber regelmäßig aus mehr Abgeordneten. So sind in der 19. Wahlperiode (2017–2021) tatsächlich 709 Abgeordnete im Bundestag vertreten. Daher wird seit langem über eine Verkleinerung des Bundestags diskutiert. Ein Gesetzentwurf der CDU/CSU- und der SPD-Fraktion (BT-Drs. 19/22504), der am 8.10.2020 vom Bundestag verabschiedet wurde, sieht vor, dass in Zukunft bis zu drei Überhangmandate nicht durch Ausgleichsmandate für die anderen Parteien kompensiert werden und eine Anrechnung von Direktmandaten auf Listenmandate der gleichen Partei in anderen Ländern erfolgt. Außerdem wird nach der nächsten Bundestagswahl die Anzahl der Wahlkreise von 299 auf 280 reduziert.45 Die innere Organisation des Bundestages richtet sich nach der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GeschOBT). Dort finden sich auch nähere Regelungen zur Stellung des Bundestagspräsidenten oder zur Bildung und Bedeutung der Fraktionen (§§ 10 ff. GeschOBT). Von den Befugnissen des Bundestages sind insbesondere der Erlass von Gesetzen, das Recht zur Bestellung von Organen und verschiedene Kontrollrechte zu nennen: Die Bundesgesetze werden gem. Art. 77 I 1 GG vom Bundestag beschlossen. Allerdings geht dem ein streng geregeltes Verfahren voraus, in dem insbesondere der Bundesrat wichtige Mitwirkungsrechte hat. Bei der Bestellung von Organen ist das Recht zur Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 I GG) und die Mitwirkung bei der Wahl des Bundespräsidenten (Art. 54 III GG) sowie bei der Wahl der Bundesverfassungsrichter (Art. 94 I GG) hervorzuheben. Eine Kontrolle der Regierungstätigkeit ist dem Bundestag zunächst über Art. 43 GG eingeräumt, wonach die Mitglieder der Bundesregierung vor dem Parlament jederzeit Rede und Antwort zu stehen haben. Zum anderen bestehen Kontrollmöglichkeiten durch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art. 44 GG) und durch das Recht den Haushalt zu bewilligen (Art. 110 GG). Schließlich kann der Bundestag über Art. 68 GG einem Bundeskanzler das Vertrauen entziehen und einen anderen wählen. Die Unabhängigkeit des Parlamentes wird weiter dadurch gewährleistet, dass die persönliche Stellung des einzelnen Abgeordneten besonders abgesichert ist.46 Zum einen sind sie nach Art. 38 I 2 GG nicht an Aufträge und Weisungen gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen (sog. freies Mandat).47 Zum anderen darf der Abgeordnete gem. Art. 46 I GG wegen seines Abstimmungsverhaltens oder wegen Äußerungen im Bundestag oder einem Ausschuss nicht dienstrechtlich oder strafrechtlich verfolgt werden (Indemnität). Schließlich darf der Abgeordnete nach Art. 46 II GG bezüglich seines privaten Verhaltens strafrechtlich nur verfolgt werden, wenn der Bundestag dem zustimmt (Immunität). Nach Art. 47 GG haben die Abgeordneten zudem ein Zeugnisverweigerungsrecht bezüglich solcher Tatsachen, die ihnen auf- 45 Vgl. becklink 2017718; näher zu den Überhang- und Ausgleichsmandaten Sodan/Ziekow GK ÖffR § 6 Rn. 59 f. 46 Ausf. dazu Sodan/Ziekow GK ÖffR § 12 Rn. 18 ff. 47 Näher dazu und zu seinen Grenzen aufgrund unseres Parteiensystems Ipsen StaatsR I § 6 Rn. 289. 52 53 1. Teil. Verfassungsrecht 22 grund ihres Amtes anvertraut werden und gem. Art. 48 GG haben sie Anspruch auf eine angemessene materielle Versorgung. 4. Der Bundesrat Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Landesregierungen der einzelnen Bundesländer (Art. 51 I GG). Einzelheiten der Entsendung regelt das jeweilige Landesverfassungsrecht. Die Geschäftsordnung des Bundesrates (GeschOBR) bestimmt nach Maßgabe des Art. 51 II GG welches Bundesland wie viele Stimmen im Bundesrat hat. Die Stimmen eines Landes müssen einheitlich abgegeben werden (Art. 51 III 2 GG). Art. 52 GG legt fest, dass an der Spitze des Bundesrates ein Präsident steht. Nach gängiger Praxis wechselt dieses Amt zwischen den Ministerpräsidenten der Bundesländer. Aufgabe des Bundesrates ist es, an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitzuwirken (Art. 50 GG). Die Mitwirkungsrechte werden durch spezielle Vorschriften im Grundgesetz konkretisiert. Besonders wichtig ist seine Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren (Art. 77 GG)48 und die Mitwirkungsrechte bei Maßnahmen im Zusammenhang mit der Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland in der EU (Art. 23 IV–VI GG). Die wichtigsten Staatsorgane und ihre Aufgaben sind in Übersicht 7 noch einmal zusammengefasst. Übersicht 7: Die wichtigsten Staatsorgane des Bundes Bundestag Art. 38 ff. GG (= Legislativorgan) Bundesregierung Art. 62 ff. GG (= Exekutivorgan; politische Spitze der Verwaltung) Bundesrat Art. 50, 51 GG (= Ländervertretung) Bundespräsident Art. 54 ff. GG (= Staatsoberhaupt) Beschluss von Gesetzen Wahl und Abberufung des Bundeskanzlers Kontrolle der Regierung Mitglieder werden vom Volk gewählt und genießen Indemnität und Immunität Ausführung der Gesetze Recht zur Gesetzesinitiative und zum Erlass von Rechtsverordnungen Mitglieder sind der Bundeskanzler und die vom Bundespräsidenten auf Vorschlag des Bundeskanzlers ernannten Bundesminister Mitwirkung bei Bundesgesetzgebung Vertretung der Bundesrepublik Deutschland nach außen Gegenzeichnung, Ausfertigung und Verkündung der Gesetze Ernennung und Entlassung der Bundesminister 48 Kap. 1 Rn. 80 ff. 54 55 56 57 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 23 5. Hinweis auf sonstige Organe Neben den dargestellten obersten Bundesorganen enthält das Grundgesetz Regelungen zu weiteren Bundesorganen: Der gemeinsame Ausschuss, der sich gem. Art. 53a GG aus 2/3 der Abgeordneten des Bundestages und 1/3 der Mitglieder des Bundesrates zusammensetzt, dient dazu, im Verteidigungsfall die Aufgabe eines Notparlaments zu übernehmen. Seine Befugnisse sind in Art. 115e GG festgelegt. Die Bundesversammlung (Art. 54 GG) setzt sich aus den Mitgliedern des Bundestages und einer gleichen Zahl von durch die Parlamente der Länder zu wählenden Mitgliedern zusammen und hat die Aufgabe, den Bundespräsidenten zu wählen. Das BVerfG ist nach Art. 92 GG Teil der rechtsprechenden Gewalt und entscheidet in den in Art. 93 GG festgelegten Fällen. Die Zusammensetzung ist in Art. 94 GG und im Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) geregelt. Die in der Praxis wichtigste Verfahrensart vor dem BVerfG ist die sog. Verfassungsbeschwerde, die unten49 näher besprochen wird. III. Der Erlass von Bundesgesetzen 1. Allgemeines Aufgrund des Rechtsstaatsprinzips ist die Grundlage fast jeden staatlichen Handelns die Ermächtigung der handelnden Stelle durch ein entsprechendes Gesetz. Die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes spielt daher in der Rechtswirklichkeit eine wichtige Rolle, da Mindestvoraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer staatlichen Maßnahme ist, dass das ihr zugrunde liegende Gesetz mit dem Verfassungsrecht vereinbar ist. Dazu ist zum einen Voraussetzung, dass das Gesetz ordnungsgemäß zustande gekommen ist (formelle Verfassungsmäßigkeit) und zum anderen, dass der Inhalt des Gesetzes mit dem Grundgesetz vereinbar ist (materielle Verfassungsmäßigkeit). Danach gilt für die Überprüfung eines Bundesgesetzes der in Übersicht 8 dargestellte Ablauf: Übersicht 8: Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes I. Formelle Verfassungsmäßigkeit 1. Vorliegen der Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 ff. GG) 2. Einhaltung des Gesetzgebungsverfahrens (Art. 76 ff. GG) 3. Beachtung der Formvorschriften (Art. 82 GG) II. Materielle Verfassungsmäßigkeit 1. Keine Verletzung von Grundrechten 2. Keine Verletzung sonstigen Verfassungsrechts, zB Art. 79 III GG 49 Kap. 1 Rn. 101 ff. 58 59 60 61 62 63 1. Teil. Verfassungsrecht 24 2. Die Gesetzgebungskompetenzen Aufgrund der bundesstaatlichen Struktur der Bundesrepublik Deutschland ergibt sich das Problem, die Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern gegeneinander abzugrenzen. Diese Abgrenzung wurde zum 1.9.2006 durch Inkrafttreten der sog. Förderalismusreform I50 neu geordnet. Art. 70 GG enthält die Grundregel, nach der die Gesetzgebungszuständigkeit grundsätzlich bei den Ländern liegt und der Bund nur in den vom Grundgesetz ausdrücklich genannten Fällen die Gesetzgebungsbefugnis hat. In der Rechtswirklichkeit wird dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis zugunsten der Länder allerdings ins Gegenteil verkehrt. In den meisten Fällen liegt die Gesetzgebungskompetenz danach beim Bund. Dabei sind verschiedene Arten von Gesetzgebungskompetenzen51 zu unterscheiden. a) Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes bedeutet, dass die Länder für die betreffenden Themenbereiche von der Gesetzgebung generell ausgeschlossen sind (Art. 71 GG), sofern sie nicht durch ein Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden. Die Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung sind zum einen in Art. 73 GG (bitte lesen!) verankert und ergeben sich zum anderen aus Einzelbestimmungen des Grundgesetzes (zB Art. 29 VII, 41 III, 105 I GG). Aus dem Katalog des Art. 73 GG, der durch die Förderalismusreform erweitert wurde, sind für das Wirtschaftsleben die Zuständigkeit für das Währungs- und Geldwesen (Nr. 4), die Regelung des grenzüberschreitenden Handels (Nr. 5), das Verkehrswesen (Nr. 6 und 6a) sowie der gewerbliche Rechtsschutz (Nr. 9) von besonderer Bedeutung. Neu eingefügt wurde Art. 73 II GG, wonach Gesetze zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Art. 73 I Nr. 9a GG) der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. b) Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes bedeutet gem. Art. 72 I GG, dass für die betreffenden Bereiche sowohl der Bund als auch die Länder Gesetze erlassen dürfen, wobei die Länderkompetenz allerdings unter dem Vorbehalt steht, dass der Bund von seiner Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat. Damit besteht dann grundsätzlich ein Verbot für die Länder, in diesem Bereich gesetzgeberisch tätig zu werden (Sperrwirkung). Dieser Grundsatz wurde durch die Förderalismusreform allerdings aufgeweicht. Nach Art. 72 III GG können die Länder bei bestimmten Materien (zB dem Naturschutz, dem Wasserhaushalt oder der Hochschulzulassung) von dazu erlassenen Bundesgesetzen abweichende Regelungen treffen. Die Gebiete, die der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegen, ergeben sich aus dem Katalog des Art. 74 GG (bitte lesen!). Beispiele: Im Bereich der Wirtschaft spielt die konkurrierende Gesetzgebung eine besondere Rolle. So hat der Bund zB die Zuständigkeit für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 I Nr. 11 GG), das Arbeitsrecht (Art. 74 I Nr. 12 GG) oder das Kartellrecht (Art. 74 I Nr. 16 GG). Auch hier hat die Förderalismusreform Änderungen gebracht. So sind von der Kompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 I Nr. 11 GG) das Gaststättengewerbe 50 Degenhardt NVwZ 2006, 1209; Ipsen NJW 2006, 2801; Sodan/Ziekow GK ÖffR § 8 Rn. 40; die Föderalismusreform II von 2009 betraf nur die Finanzverfassung. 51 Eine Übersicht der verschiedenen Kompetenzen des Bundes und Anwendungsfälle dazu bietet Haug ÖffR Rn. 149 ff. 64 65 66 67 68 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 25 und das Recht des Ladenschlusses ausgeschlossen worden und die Kompetenz des Bundes für das Versammlungsrecht (Art. 74 I Nr. 3 GG aF) gestrichen worden. Nach § 125a I GG gelten bestehende Gesetze, die heute nicht mehr als Bundesgesetze erlassen werden können, weiter, bis sie durch entsprechende Landesgesetze ersetzt werden. Daher gilt das GastG des Bundes momentan noch weiter, während das Ladenschlussgesetz des Bundes bereits weitgehend durch Landesladenschlussgesetze der Länder ersetzt wurde. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes wird durch Art. 72 II GG beschränkt. Allerdings betrifft das nach der Förderalismusreform nicht mehr alle Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung, sondern nur die, die in Art. 72 II GG ausdrücklich genannt sind, wie zB das Recht der Wirtschaft oder das Lebensmittelrecht. Danach darf der Bund auf bestimmten Gebieten des Art. 74 I GG nur tätig werden, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht (sog. Bedürfnisklausel).52 Der Bundesgesetzgeber muss also jeweils begründen, warum eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich ist.53 Abgeschafft wurde durch die Förderalismusreform die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 75 GG aF). Die Besonderheit der Rahmengesetzgebung lag darin, dass der Bund hier nur einen Rahmen vorgab (Art. 75 II GG aF), der von den Ländern mit eigenen Gesetzen ausgefüllt werden musste (Art. 75 III GG aF). Die Materien, die früher unter die Rahmenkompetenz fielen, wurden entweder in die Kompetenz der Länder oder in die Vollkompetenz des Bundes nach Art. 74 GG überführt.54 Bezüglich Letzterem wurde den Ländern in Art. 72 III GG aber das Recht eingeräumt, von der Regelung des Bundes abzuweichen. Allerdings kann der Bund darauf seinerseits reagieren und ein von der Länderregelung abweichendes neues Gesetz erlassen.55 c) Ungeschriebene Bundesgesetzgebungskompetenzen Über die genannten, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes hinaus, werden von Rechtslehre und Rspr. noch verschiedene ungeschriebene Kompetenzen angenommen.56 Anerkannt sind: Kompetenz kraft Sachzusammenhangs: Erfasst werden hier Regelungen, die mit einem dem Bund ausdrücklich zugewiesenen Bereich in so engem Zusammenhang stehen, dass es sachfremd wäre, hier den Ländern die Kompetenz zu überlassen. So hat das BVerfG57 dem Bund die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung der Altersversorgung von Schornsteinfegern zugesprochen, weil insoweit ein Sachzusammenhang mit der Regelungsmaterie »Handwerk« (vgl. Art. 74 I Nr. 11 GG) bestände. 52 Zur Prüfung in der Klausur s. Detterbeck ÖffR Rn. 140 ff. 53 Zum Umfang dieser Prüfungs- und Begründungspflicht vgl. BVerfGE 106, 62 = BeckRS 2002, 23985. 54 Haug ÖffR Rn. 381. 55 Näher zu dem dadurch entstehenden »Ping-Pong-Effekt« Katz StaatsR § 20 Rn. 427. 56 Näher Detterbeck ÖffR Rn. 151 ff. 57 BVerfGE 1, 264 = BeckRS 1952, 102641. 69 70 71 72 1. Teil. Verfassungsrecht 26 Annexkompetenz: Diese Kompetenz ist eigentlich nur ein Sonderfall der Kompetenz kraft Sachzusammenhangs und betrifft Sachverhalte, die sich notwendig aus der Regelung eines Bereiches ergeben, der dem Bund ausdrücklich zugewiesen ist. Daher kann der Bund aufgrund seiner Zuständigkeit für ein bestimmtes Gebiet, zB das Gewerberecht, auch die entsprechenden Befugnisse der Ordnungs- und Polizeibehörden mitregeln, obwohl Polizei- und Ordnungsrecht eigentlich in die Kompetenz der Länder fällt. Kompetenz kraft Natur der Sache: Diese Kompetenz des Bundes erfasst Materien, die begriffsnotwendig nur der Regelung durch den Bund obliegen können, zB die Frage, wo der Bundestag seinen Sitz haben soll (vgl. jetzt Art. 22 GG). Wird ein Gesetz durch einen nach dieser Kompetenzverteilung unzuständigen Gesetzgeber erlassen, ist es verfassungswidrig und würde zB im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde vom BVerfG aufgehoben werden. 3. Das Gesetzgebungsverfahren Verfassungsgemäß ist ein Gesetz ferner nur, wenn es das durch die Verfassung vorgeschriebene Verfahren einhält. Sowohl das Grundgesetz als auch die Länderverfassungen enthalten insoweit Vorschriften. Im Folgenden soll ein kurzer Überblick über das Gesetzgebungsverfahren für Bundesgesetze, das in den Art. 76–78 GG (bitte lesen!) geregelt ist, gegeben werden.58 Zeitlich lassen sich im Gesetzgebungsverfahren drei Abschnitte unterscheiden, nämlich die Vorlage eines Gesetzesentwurfs, die Beratung und die Verabschiedung des Entwurfs im Bundestag sowie die Beteiligung des Bundesrates. a) Die Vorlage eines Gesetzesentwurfs Das Recht zu Gesetzesvorlagen, die sog. Gesetzesinitiative, steht nach Art. 76 I GG der Bundesregierung, dem Bundesrat und der Mitte des Bundestages zu. Gesetzesinitiativen aus der Mitte des Bundestages müssen dabei von einer Fraktion oder von mindestens fünf Prozent der Abgeordneten (vgl. § 76 I GeschOBT) stammen. Vorlagen der Bundesregierung müssen nach Art. 76 II GG zunächst dem Bundesrat vorgelegt werden und Gesetzesvorlagen des Bundesrates können nach Art. 76 III GG nur bei der Bundesregierung eingebracht werden. b) Beratung und Beschluss eines Gesetzesentwurfs Über das eigentliche Gesetzgebungsverfahren, dh den Weg vom Entwurf bis zum fertigen Gesetz, bestimmt das Grundgesetz in Art. 77 GG nur, dass der Beschluss des Gesetzes im Bundestag erfolgen muss und welche Rechte der Bundesrat in dem Verfahren hat. In den §§ 78 ff. GeschOBT wird allerdings festgelegt, dass im Bundestag drei Beratungen über den Gesetzesentwurf stattfinden, die sog. Lesungen. In der ersten Lesung wird der Entwurf im Regelfall nur vorgestellt und zur weiteren Beratung an einen Ausschuss verwiesen. In der zweiten Lesung wird im Plenum über den Gesetzesentwurf beraten und in der dritten Lesung wird dieser verabschiedet. Für die Verabschiedung reicht außer bei verfassungsändernden Gesetzen, bei denen nach Art. 79 II GG zwei Drittel der Mitglieder des Bundestages zustimmen müssen, die 58 Ausf. dazu Frenzel JuS 2010, 27 ff. und 119 ff.; vgl. auch Kock/Stüwe ÖffR/EuropaR § 11 Rn. 472 ff. 73 74 75 76 77 78 79 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 27 einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen aus (Art. 42 II GG). Nach der Abstimmung ist der Gesetzesentwurf nach Art. 77 I 2 GG unverzüglich an den Bundesrat weiterzuleiten. c) Die Beteiligung des Bundesrates Das Kernstück des Gesetzgebungsverfahrens stellt die Beteiligung des Bundesrates dar. Aus dem Bundesstaatsprinzip folgt zwingend ein Mitspracherecht der Länder beim Erlass von Bundesgesetzen. Der Bundesrat, der nach Art. 51 I GG aus Mitgliedern der Regierungen der Bundesländer besteht, hat daher durch Art. 77 II–IV GG bestimmte Befugnisse eingeräumt bekommen. Für entsprechende Beschlüsse des Bundesrates ist Art. 51 II und III GG zu beachten, wonach jedes Land mindestens 3 Stimmen hat und die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden können.59 Die Intensität der Mitwirkung des Bundesrates hängt dabei davon ab, ob ein sog. Einspruchsgesetz oder ein sog. Zustimmungsgesetz vorliegt: aa) Ein Einspruchsgesetz ist jedes Gesetz, das nicht Zustimmungsgesetz ist. Hat der Bundesrat Einwände gegen ein solches Gesetz muss er nach Art. 77 II GG den Vermittlungsausschuss einberufen. Der Vermittlungsausschuss setzt sich nach Maßgabe der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses aus je 16 Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates zusammen und hat Einigungsvorschläge zu erarbeiten. Soweit diese eine Änderung des Gesetzes beinhalten, muss gem. Art. 77 II 5 GG der Bundestag noch einmal darüber beschließen. Kommt es im Vermittlungsverfahren zu keiner Einigung, kann der Bundesrat nach Art. 77 III GG gegen den fraglichen Gesetzesentwurf Einspruch einlegen. Dieser kann nach Art. 77 IV GG allerdings vom Bundestag zurückgewiesen werden.60 bb) Ein Zustimmungsgesetz liegt vor, wenn das Grundgesetz das Zustimmungserfordernis ausdrücklich vorsieht. Dies ist zB in Art 74 II GG (Staatshaftung, Beamtenstatus), Art. 79 II GG (Änderung des Grundgesetzes), Art. 104a IV GG (Gewährung von Finanzhilfen) oder Art. 106 III 2 GG (Festlegung der Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer) der Fall. Bei einem Zustimmungsgesetz kann der Bundesrat, nachdem ein vom Bundestag, Bundesregierung oder Bundesrat eingeleitetes Vermittlungsverfahren erfolglos durchgeführt worden ist (Art. 77 IIa GG), die Zustimmung zum Gesetz verweigern und dieses damit endgültig zum Scheitern bringen (= Vetorecht). Insgesamt ergibt sich für das Zustandekommen eines Gesetzes (vgl. auch Art. 78 GG) damit der in Übersicht 9 dargestellte Ablauf:61 59 Lehrreich insoweit BVerfGE 106, 310 = BeckRS 2002, 24791 zur Beschlussfassung des Bundesrates im Zusammenhang mit dem Zuwanderungsgesetz. 60 Einzelheiten bei Nolte/Tams JURA 2000, 158. 61 Vgl. auch die Ablaufschemata bei Katz StaatsR § 20 nach Rn. 437 oder Sodan/Ziekow GK ÖffR § 17 Rn. 38. 80 81 82 83 1. Teil. Verfassungsrecht 28 Übersicht 9: Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens nach dem GG Gesetzesinitiative BReg, Mitte des BT, BR BReg (Art. 76 II GG) Beratung und Entscheidung im BT (3 Lesungen) und Gesetzesbeschluss (Art. 77 I GG) Bundesrat Zustimmung bzw. kein Einspruch Keine Zustimmung und Anrufung des Vermittlungsausschusses (Art. 77 II bzw. IIa GG) Gesetz zustande gekommen (Art. 78 GG) ggf. Beratung im BT über Änderungsvorschlag Vermittlungssauschuss (Art. 77 II 5 GG) Bundesrat Zustimmung Ablehnung Gesetz zustande gekommen Einspruchsgesetz Zustimmungsgesetz Gesetz zustande gekommen, sofern BT-Mehrheit Einspruch überstimmt (Art. 77 IV GG) Gesetz abgelehnt 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 29 Ihre Kenntnisse über den Ablauf des Verfahrens können Sie anhand des folgenden Übungsfalls62 noch einmal kontrollieren: Übungsfall 1 Nachdem es in den Jahren 2010 und 2011 zu Rücktritten der durch die Bundesversammlung gewählten Bundespräsidenten kam, möchte der Bundestagsabgeordnete Streit die Wahl des Bundespräsidenten reformieren. Er findet unter den Abgeordneten aller Parteien Sympathisanten. Diese Gruppe von insgesamt 40 Abgeordneten bringt schließlich einen Gesetzesentwurf zur Neuwahl des Bundespräsidenten ein. Danach soll der Bundespräsident zukünftig vom Volk gewählt werden. Das Gesetz wird in der 3. Lesung des Bundestages mit knapper Mehrheit verabschiedet. Allerdings verweigert der Bundesrat seine Zustimmung dazu. Auch ein vom Bundestag angestrengtes Vermittlungsverfahren bringt keinen Erfolg. Allerdings überstimmt der Bundestag den ablehnenden Beschluss des Bundesrates und leitet das Gesetz dem Bundespräsidenten weiter. Ist das Gesetzgebungsverfahren ordnungsgemäß abgelaufen? Die Fallbearbeitung im öffentlichen Recht erfolgt nach den gleichen Prinzipien wie im Privatrecht. Ausgangspunkt ist die Fallfrage. Diese beinhaltet hier nicht die gesamte formelle Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes, sondern nur einen Teilaspekt. Welches ist dieser? Gefragt ist nur nach dem ordnungsgemäßen Zustandekommen des Gesetzes, also nach Punkt I.2 des Prüfungsschemas unter Kap. 1 Rn. 63. Wie im Privatrecht beginnt die Falllösung mit einer These: wie könnte diese hier lauten? Lösung: Die These lautet »Das Gesetzgebungsverfahren wäre ordnungsgemäß abgelaufen, wenn die Vorgaben der Art. 76 ff. GG eingehalten wurden.« Schauen Sie sich die Art. 76 ff. GG an und prüfen Sie dann die einzelnen Voraussetzungen mittels einer kurzen schriftlichen Lösungsskizze! Lösung: Gefragt ist nur nach dem ordnungsgemäßen Zustandekommen des Gesetzes, also nach Punkt I.2 des Prüfungsschemas unter Kap. 1 Rn. 63. Nach Art. 76 ff. GG ist das Gesetzgebungsverfahren ordnungsgemäß abgelaufen, wenn das Gesetzgebungsverfahren richtig eingeleitet worden ist, die Beratung und der Beschluss des Gesetzesentwurfs im Bundestag sowie die Beteiligung des Bundesrates korrekt erfolgt sind. a) Das Gesetzgebungsverfahren müsste durch die Vorlage eines Gesetzesentwurfs durch eine berechtigte Stelle iSv Art. 76 GG eingeleitet worden sein. Berechtigt zum Einbringen von Gesetzesentwürfen sind nach Art. 76 I GG die Bundesregierung, der Bundesrat oder eine bestimmte Anzahl von Abgeordneten (»aus der Mitte des Bundestages«). Hier haben 40 Abgeordnete den Gesetzesentwurf eingebracht. Nach § 76 GOBT können Gesetzesvorlagen von einer Fraktion oder von 5% der Mitglieder des Bundestages eingebracht werden. Die 40 Abgeordneten um Streit bilden keine Fraktion, sie sind aber mehr als 5% der zurzeit 631 im Bundestag vertretenen Abgeordneten. Damit waren sie zur Einbringung des Gesetzesentwurfs in den Bundestag berechtigt. Das Gesetzgebungsverfahren wurde somit korrekt eingeleitet. 62 Weitere Übungsfälle finden sich bei Detterbeck ÖffR Teil 4 Fall 1 und Oberrath/Schmidt/ Schomerus ÖffWirtschaftsR Fall 1 (Gesetzgebungsverfahren). 84 1. Teil. Verfassungsrecht 30 b) Die Beratung und der Beschluss eines Gesetzesentwurfs im Bundestag richten sich nach der GOBT. Der Gesetzesentwurf muss entsprechend §§ 78 ff. GeschOBT drei Lesungen im Bundestag durchlaufen und dann gem. § 80 GeschOBT ordnungsgemäß beschlossen worden sein. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, da drei Lesungen stattfanden und der Bundestag mit seiner Mehrheit das Gesetz beschlossen hat. c) Die Beteiligung des Bundesrates ist in den Art. 77 und 78 GG geregelt. Das vom Bundestag beschlossene Gesetz wurde entsprechend Art. 77 S. 2 GG dem Bundesrat zugeleitet, der das Gesetz abgelehnt hat. Danach wurde vom Bundestag der Vermittlungsausschuss angerufen. Ob dies korrekt ist, hängt gem. Art. 77 II 4 GG davon ab, ob das betreffende Gesetz ein Zustimmungsgesetz war. Ein Zustimmungsgesetz liegt nur bei Gesetzen vor, für deren Zustandekommen das GG ausdrücklich die Zustimmung des Bundesrates verlangt. In Betracht kommt für die Begründung eines Zustimmungserfordernisses hier nur Art. 79 II GG. Dazu müsste das fragliche Gesetz das GG ändern. Nach dem GG wird der Bundespräsident gem. Art. 54 III GG von der Bundesversammlung gewählt. Da das neue Gesetz die Wahl des Bundespräsidenten durch das Volk vorsieht, ändert es das GG. Damit liegt ein Zustimmungsgesetz vor und der Bundestag konnte daher den Vermittlungsausschuss anrufen. Insoweit liegt also kein Verfahrensfehler vor. Nachdem es im Vermittlungsausschuss zu keiner Einigung kam, hat der Bundesrat erneut die Ablehnung des Gesetzes beschlossen. Dies entspricht Art. 77 IIa GG. Fraglich ist aber wie sich der erneute Beschluss des Gesetzes im Bundestag auswirkt. Gemäß Art. 78, 77 IV GG könnte das Gesetz durch die Überstimmung des Bundesrates durch den Bundestag trotzdem zustande gekommen sein. Das setzt nach Art. 77 IV GG aber voraus, dass es um ein Einspruchsgesetz geht. Wie oben festgestellt liegt hier aber ein Zustimmungsgesetz vor. Damit konnte der Bundestag die Ablehnung des Bundesrates nicht überstimmen. Damit bleibt es bei der fehlenden Zustimmung des Bundesrates, sodass das Verfahren nicht ordnungsgemäß war und das Gesetz gem. Art. 78 GG nicht zustande gekommen ist. 4. Das Wirksamwerden eines Gesetzes Mit dem Beschluss des Gesetzes durch den Bundestag ist das Gesetz noch nicht wirksam. Gemäß Art. 82 I GG bedarf es zu seinem In-Kraft-Treten zunächst noch der Ausfertigung durch den Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung durch ein Mitglied der Bundesregierung (Art. 58 GG). In diesem Zusammenhang ist streitig, inwieweit dem Bundespräsidenten dabei das Recht zusteht, die Unterschrift zu verweigern, falls er das Gesetz für nicht verfassungsmäßig hält. Wissen Sie noch, wie insoweit der Meinungsstand in Rspr. und Lehre ist? Wenn nein, lesen Sie bitte oben63 noch einmal nach. 63 Kap. 1 Rn. 43. 85 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 31 Schließlich bedarf es noch der Verkündung des Gesetzes im Bundesgesetzblatt. Das In-Kraft-Treten des Gesetzes erfolgt dann entweder an dem von ihm bestimmten Tag oder, wenn eine solche Bestimmung fehlt, mit dem vierzehnten Tage nach Ablauf des Tages, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist (Art. 82 II GG). Ist bei einem Gesetz das dargestellte Verfahren nicht eingehalten worden, ist es verfassungswidrig und kann zB im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde64 vom BVerfG aufgehoben werden. IV. Der Vollzug von Gesetzen Ein wesentlicher Teil der Verwaltungstätigkeit ist der Vollzug von Gesetzen. Das Grundgesetz trifft in diesem Zusammenhang Regelungen darüber, wer die Bundesgesetze auszuführen hat. Schon aus Art. 30 GG würde sich ergeben, dass der Vollzug der Bundesgesetze grundsätzlich den Ländern obliegt. Art. 83 GG stellt das aber noch einmal ausdrücklich fest. Dass die Länder die Landesgesetze vollziehen, ergibt sich nicht aus dem Grundgesetz, sondern aus der Natur der Sache. Art. 83 GG bestimmt nicht nur, dass die Länder die Bundesgesetze zu vollziehen haben, sondern legt auch fest, dass dieser Gesetzesvollzug eigene Angelegenheit der Länder ist.65 Das bedeutet, dass die Organisation des Vollzugs, die Einrichtung von Behörden sowie die Regelungen des Verwaltungsverfahrens allein den Ländern obliegen (Art. 84 I 1 GG). Für die Möglichkeit des Bundes, dazu Vorgaben zu machen, hat die Förderalismusreform Änderungen gebracht. Zwar können Bundesgesetze nach wie vor Regelungen zur Behördenzuständigkeit und zum Verfahren treffen.66 Grundsätzlich können die Länder nach Art. 84 I 2 GG von diesen bundesgesetzlichen Vorgaben aber abweichen.67 Eine Ausnahme gilt für Regelungen zum Verwaltungsverfahren. Diesbezüglich kann der Bund nach Art. 84 I 5 GG das Abweichungsrecht der Länder durch Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, ausschließen.68 Ansonsten hat der Bund in diesem Bereich der ländereigenen Verwaltung nur beschränkte Einwirkungsmöglichkeiten. Nach Art. 84 III und IV GG hat der Bund die sog. Rechtsaufsicht, dh er kann in bestimmten Grenzen gegen einen rechtswidrigen Vollzug von Gesetzen vorgehen. Instrumente dafür sind in Art. 84 III und IV GG genannt. Beispiel: Der Bund kann zB einen Beauftragten entsenden (Art. 84 III GG) oder eine Beanstandung des Länderverhaltens vornehmen (sog. Mängelrüge iSv § 84 IV GG); ein Weisungsrecht steht dem Bund dagegen grundsätzlich nicht zu.69 Vom Grundsatz des ländereigenen Vollzugs gibt es drei Ausnahmen: die Bundesauftragsverwaltung, die bundeseigene Verwaltung und die sog. Gemeinschaftsaufgaben. Diese Fälle sind dadurch gekennzeichnet, dass der Bund beim Vollzug der Gesetze 64 Kap. 1 Rn. 101. 65 Ausf. dazu Hebeler JURA 2000, 164; vgl. auch Frenzel JuS 2012, 1082. 66 Anders als nach Art. 84 I GG aF sogar ohne, dass das entsprechende Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf. 67 Näher dazu, insbes. zu dem möglichen Hin und Her zwischen Bund und Ländern vgl. Ipsen StaatsR I § 11 Rn. 619 ff. 68 Sodan/Ziekow GK ÖffR § 18 Rn. 4. 69 Zu den Ausnahmen in Art. 84 V GG vgl. Hufen StaatsR I § 18 Rn. 13. 86 87 88 89 1. Teil. Verfassungsrecht 32 durch die Länder stärkere Einwirkungsmöglichkeiten hat oder den Vollzug selber vornimmt. Bei der Bundesauftragsverwaltung gem. Art. 85 GG führen die Länder den Vollzug der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes durch. Dies hat zur Folge, dass die Länder zwar auch wieder Fragen der Organisation und des Verfahrens regeln dürfen, der Bund hier aber nicht nur die Rechtmäßigkeit des Vollzugs kontrollieren, sondern gem. Art. 85 III GG Weisungen erteilen und nach Art. 85 IV GG die Zweckmäßigkeit der Ausführung überprüfen kann (sog. Fachaufsicht).70 Die Gegenstände der Bundesauftragsverwaltung sind im Grundgesetz ausdrücklich normiert. Zu nennen sind vor allen Dingen der Bereich der Kernenergie (Art. 87c GG) und die Verwaltung der Bundesfernstraßen (Art. 90 II GG). Bei der bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 GG führt der Bund den Vollzug der Gesetze selbst durch, wobei er sich eigener Behörden, selbstständiger Bundesbehörden, wie zB dem Statistischen Bundesamt oder dem Bundesamt für Strahlenschutz, oder bundesunmittelbarer Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts bedient.71 Landesbehörden haben in diesem Bereich grundsätzlich keine Kompetenzen. Die Gegenstände bundeseigener Verwaltung ergeben sich aus Art. 87 GG (Auswärtiger Dienst, Bundesfinanzverwaltung), Art. 87b GG (Bundeswehrverwaltung), Art. 87d GG (Luftverkehrsverwaltung) und Art. 89 GG (Bundeswasserstraßen). Bei den Gemeinschaftsaufgaben gem. Art. 91a bis 91e GG findet ausnahmsweise eine sog. Mischverwaltung statt,72 dh beim Gesetzesvollzug von Bundes- und Landesbehörden kommt es zu einer Zusammenarbeit. Gemeinschaftsaufgaben sind zB der Hochschulausbau oder -neubau, die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, die Bildungsplanung oder die Grundsicherung für Arbeitssuchende. Damit ergibt sich für den Vollzug der Bundesgesetze die in Übersicht 10 dargestellte Systematik. 70 Näher dazu Ipsen StaatsR I § 11 Rn. 641 f.; Janz JURA 2004, 227. 71 Ausf. dazu Degenhart StaatsR I § 5 Rn. 524 f.; aktuell geworden ist die Reichweite bundeseigener Verwaltung im Streit um die Verfassungsmäßigkeit der Wiedererrichtung der Bayerischen Grenzpolizei; nach BayVerfGH BeckRS 2020, 20887 verstieß die Errichtung nicht gegen Art. 87 I GG, jedoch die Zuweisung bestimmter Befugnisse durch das Bayerische Polizeiaufgabengesetz gegen Art. 73 I Nr. 5 GG. 72 Grds. ist eine Mischverwaltung unzulässig, da die Art. 83 ff. GG von einer Trennung der Verwaltungskompetenzen ausgeht; vgl. dazu BVerfG JA 2008, 317 hinsichtlich der Verfassungswidrigkeit der Hartz-IV-Arbeitsgemeinschaften (inzwischen sind diese nach Art. 91e GG aber zulässig). 90 91 92 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 33 Übersicht 10: Vollzug der Bundesgesetze V. Der Schutz der Verfassung durch das Bundesverfassungsgericht 1. Allgemeines Das BVerfG ist vom Grundgesetz als »Hüter der Verfassung« konzipiert und für die in Art. 93 GG festgelegten Verfahren zuständig.73 Im Einzelnen sind das neben der im Anschluss ausführlich zu behandelnden Verfassungsbeschwerde folgende Streitigkeiten: Das Organstreitverfahren (Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG) betrifft den Fall, dass ein oberstes Bundesorgan gegen eine Maßnahme oder Unterlassen eines anderen obersten Bundesorgans vorgeht.74 Beispiel: Die Bundesregierung geht gegen die Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten vor; der Bundesrat verklagt die Bundesregierung, weil sie den Haushalt überschreitet. Die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 I Nr. 2 GG, §§ 76 ff. BVerfGG) berechtigt die Bundesregierung, eine Landesregierung oder 1/3 der Mitglieder des Bundestages, die Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsnorm (Gesetz im formellen oder materiellen Sinn) überprüfen zu lassen. Das Verfahren wird abstrakte Normenkontrolle genannt, weil die Norm losgelöst von einem konkreten Rechtsstreit überprüft wird. 73 Näher zu den einzelnen Verfahrensarten Detterbeck ÖffR § 17 oder Haug ÖffR Rn. 110; Prüfungsschemata finden Sie bei Detterbeck ÖffR Rn. 662. 74 Eine Übersicht über die möglichen Beteiligten gibt Sodan/Ziekow GK ÖffR § 52 Rn. 6. 93 94 95 96 Vollzug durch die Länder als eigene Angelegenheit = alleinige Zuständigkeit der Länder (Art. 83, 84 GG), dh Behördeneinrichtung und Regelung des Verfahrens obliegt Ländern und Bund hat lediglich Rechtsaufsicht Ausnahmen: Bundeseigene Verwaltung (Art. 86 GG) Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) durch eigene Behörden (unmittelbare Bundesverwaltung) durch Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts (mittelbare Bundesverwaltung) Länder handeln im Auftrag des Bundes (=> Fachaufsicht) 1. Teil. Verfassungsrecht 34 Beispiel: Ein Drittel der Mitglieder des Bundestages klagen gegen die Neufassung des Einkommensteuergesetzes. Eine Bund-Länder-Streitigkeit (Art. 93 I Nr. 3 GG, §§ 68 ff. BVerfGG) liegt vor, wenn zwischen einem Bundesland und dem Bund eine Streitigkeit um die jeweiligen Kompetenzen besteht. Antragsteller bzw. Antragsgegner sind die jeweiligen Regierungen. Beispiel: Das Bundesland B macht geltend, dass die Bundesregierung zu Unrecht die Ausführung eines Bundesgesetzes durch das Land moniert hat. Eine sonstige Bund-Länder-Streitigkeit (Art. 93 I Nr. 4 GG, §§ 76 ff. BVerfGG) liegt vor, wenn ein Bundesland geltend macht, der Bund oder ein anderes Bundesland verletze seine verfassungsrechtlichen Kompetenzen. Diese Zuständigkeit des BVerfG hat keine praktische Bedeutung, da sie gegenüber Art. 93 I Nr. 3 GG und auch gegenüber der Zuständigkeit der VG subsidiär ist. Die konkrete Normenkontrolle (Art. 100 I GG, §§ 80 ff. BVerfGG) berechtigt ein Gericht, im Rahmen eines konkreten Rechtsstreites eine für sein Verfahren einschlägige Frage dem BVerfG zur Entscheidung vorzulegen. Beispiel: Ein Unternehmer klagt gegen einen Bußgeldbescheid wegen Verletzung des BImSchG. Das zuständige Strafgericht ist der Auffassung, dass die Bestimmung des BImSchG, deren Verletzung dem Bußgeldbescheid zugrunde liegt, wegen Unbestimmtheit des Gesetzestextes verfassungswidrig ist. Es legt daher dem BVerfG diese Frage zur Entscheidung vor. In Übersicht 11 können Sie die Verfahrensarten vor dem BVerfG noch einmal im Überblick sehen. Übersicht 11: Die Verfahrensarten vor dem BVerfG Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen Kontrolle von Rechtsnormen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern Durchsetzung der Grundrechte von nP oder jP Organstreitigkeiten Abstrakte Konkrete Art. 93 I Art. 93 I Verfassungs NK NK Nr. 3 GG Nr. 4 GG beschwerde Art. 93 I Nr. I GG Art. 93 I Art. 100 Art. 93 I Nr. 4a GG Nr. 2 GG GG Bundesorgan Bundesorgan Überprüfung Bund Land von VerfR innerhalb eines jP, nP Staat Gerichtsver- Bundesorgan Gesetzgeber fahrens Land Land 97 98 99 100 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 35 2. Die Verfassungsbeschwerde Die Verfassungsbeschwerde ist der in der Praxis wichtigste und am Häufigsten auftretende Fall, in dem das BVerfG zur Entscheidung angerufen wird. Die Individualverfassungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4a GG) steht »jedermann« zu, also zB auch einem wirtschaftlich Tätigen, der sich durch eine staatliche Entscheidung in seinen Grundrechten verletzt fühlt. Die Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 I Nr. 4b GG dient Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Durchsetzung der Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 GG. Die Verfassungsbeschwerde ist in Art. 93 I Nr. 4a GG und in den §§ 90 ff. BVerfGG geregelt. Ihr Erfolg hängt – wie auch der jedes anderen Rechtsbehelfs – von zwei Voraussetzungen ab. Sie muss zum einen zulässig und zum anderen begründet sein. a) Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde Zunächst muss derjenige, der eine Verfassungsbeschwerde erhebt, beschwerdeberechtigt (= antragsberechtigt oder beschwerdefähig) sein. Nach Art. 93 I Nr. 4a GG ist das »jedermann«. Dies ist, da es bei der Verfassungsbeschwerde um den Schutz von Grundrechten geht, jeder, der grundrechtsfähig ist. Uneingeschränkt grundrechtsfähig sind alle deutschen natürlichen Personen, auch solche, die noch minderjährig sind. Ausländer sind nur bezüglich derjenigen Grundrechte grundrechtsfähig, die sich nicht auf Deutsche beschränken. Inländische juristische Personen des Privatrechts sind grundrechtsfähig, soweit das entsprechende Grundrecht seinem Wesen nach auf sie anwendbar ist (Art. 19 III GG). Beispiel: Ein Ausländer kann sich nicht auf Art. 8 GG (Versammlungsfreiheit) oder Art. 12 I GG (Berufsfreiheit) berufen, da diese Grundrechte nach ihrem Wortlaut nur für Deutsche gelten. Eine Aktiengesellschaft kann sich nicht auf Art. 5 GG (Meinungsfreiheit) oder Art. 6 GG (Schutz der Familie) stützen, da diese Grundrechte sich nur an natürliche Personen richten. Zweiter Prüfungspunkt bei der Beschwerdeberechtigung ist die sog. Prozessfähigkeit, dh die Fähigkeit, im Verfahren vor dem BVerfG selbst Verfahrenshandlungen vornehmen zu können. Diese Fähigkeit knüpft nach der hM grundsätzlich an die volle Geschäftsfähigkeit nach dem BGB an. Ein Minderjähriger müsste sich bei der Erhebung einer Verfassungsbeschwerde daher grundsätzlich von seinen Eltern vertreten lassen. Nach hM sind Minderjährige aber bereits prozessfähig, wenn sie in Bezug auf den konkreten Streitfall hinreichend einsichtsfähig erscheinen (sog. Grundrechtsmündigkeit75). Beschwerdegegenstand der Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 93 I Nr. 4a GG iVm §§ 93 ff. BVerfGG nur ein Akt öffentlicher Gewalt sein. Mit öffentlicher Gewalt sind alle drei Staatsgewalten angesprochen, sodass die Verfassungsbeschwerde sowohl gegen ein Gesetz als auch gegen ein Gerichtsurteil oder eine Verwaltungsentscheidung erhoben werden kann. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzung ist die sog. Beschwerdebefugnis, dh der Beschwerdeführer muss geltend machen, in einem seiner Grundrechte oder in einem der in Art. 93 I Nr. 4a GG genannten Rechte verletzt zu sein (§ 90 I BVerfGG). Dazu ist zunächst erforderlich, dass nach dem Vortrag des Beschwerdeführers eine Grundrechtsverletzung möglich erscheint. Die Prüfung, ob tatsächlich ein Grundrecht verletzt ist, erfolgt erst in der Begründetheit. Außerdem ist nach dem 75 Näher Kap. 3 Rn. 14; vgl. auch Kingreen/Poscher StaatsR II § 35 Rn. 1256. 101 102 103 104 105 106 1. Teil. Verfassungsrecht 36 BVerfG erforderlich, dass der Beschwerdeführer durch die staatliche Maßnahme selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen ist: Die Selbstbetroffenheit fehlt, wenn ein staatlicher Akt gar nicht den Beschwerdeführer betrifft, sondern Dritte. Beispiel: Ein Gastwirt könnte daher zB nicht gegen eine Änderung eines Ladenschlussgesetzes vorgehen, die den Betreibern von Verkaufsstellen vorschreibt, das Geschäft zu einer bestimmten Zeit zu schließen. Es fehlt die Selbstbetroffenheit. Die unmittelbare Betroffenheit verlangt, dass der Beschwerdeführer direkt, dh ohne weitere Zwischenschritte rechtlich tangiert wird. Problematisch ist dies vor allem, wenn sich jemand gegen ein Gesetz wenden will. Eine Rechtsverletzung durch das Gesetz selber ist nämlich nur möglich, wenn die gesetzliche Bestimmung unmittelbar zu einer Verschlechterung der Rechtsposition des Beschwerdeführers führt, nicht aber, wenn das Gesetz erst durch einen Akt der Behörde umgesetzt werden muss. Beispiel: § 17 BImSchG, der es der Behörde erlaubt, gegen einen Anlagenbetreiber, der das BImSchG verletzt, Anordnungen zu treffen, verletzt einen Anlagenbetreiber nicht unmittelbar in seinen Rechten, da die Verschlechterung seiner Rechtsposition erst dann eintritt, wenn die Behörde von der ihr eingeräumten Befugnis Gebrauch macht. Anders liegt die Sache bei § 8 UmweltHG, der einen Anlagenbetreiber unmittelbar dazu verpflichtet, jemanden der behauptet, durch diese Anlage geschädigt worden zu sein, Auskunft zu erteilen. Die gegenwärtige Betroffenheit schließlich setzt voraus, dass die angegriffene Maßnahme schon und noch wirkt. Damit kann man sich also weder gegen ein künftiges Gesetz noch gegen ein bereits außer Kraft getretenes Gesetz wehren. Weiter ist für die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde die sog. Rechtswegerschöpfung erforderlich (Art. 94 II 2 GG, § 90 II 1 BVerfGG). Darunter versteht man, dass das BVerfG erst dann angerufen werden kann, wenn der gegen die fragliche staatliche Entscheidung zulässige Rechtsweg bereits ausgeschöpft worden ist. Beispiel: Ein Unternehmer erhält von der Behörde einen Bußgeldbescheid, weil er gegen Arbeitsschutzbestimmungen verstoßen hat. Statt, wie vom Ordnungswidrigkeitengesetz vorgesehen, Einspruch gegen diesen Bescheid zu erheben, wendet sich der Unternehmer sofort an das BVerfG. Dieses würde die Verfassungsbeschwerde als unzulässig zurückweisen, weil der Rechtsweg noch nicht erschöpft ist. Ausnahmen von dem Erfordernis der Erschöpfung des Rechtswegs bestehen allerdings dann, wenn die Sache von allgemeiner Bedeutung ist oder wenn dem Beschwerdeführer durch die Nichterhebung der Verfassungsbeschwerde ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstehen würde (vgl. § 90 II BVerfGG).76 Über die Erschöpfung des Rechtswegs hinaus verlangt das BVerfG für Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze, dass es dem Beschwerdeführer nicht möglich ist, auf andere Weise wirkungsvollen Rechtsschutz zu erlangen (sog. Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde). Das bedeutet, dass der Betroffene sich auch dann zunächst um fachgerichtlichen Schutz bemühen muss, wenn er vor den Fachgerichten nicht unmittelbar gegen den Beschwerdegegenstand klagen kann.77 In Betracht käme zB eine Feststellungsklage oder eine Klage gegen den ein Gesetz 76 Detterbeck ÖffR Rn. 619. 77 BVerfGE 69, 122 = BeckRS 9998, 90786; BVerfGE 74, 69 = BeckRS 9998, 169663. 107 108 109 110 111 112 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 37 vollziehenden Bescheid der Verwaltung.78 Eine Ausnahme macht das BVerfG nur dann, wenn die Anrufung der Fachgerichte unzumutbar erscheint. Das ist zB anzunehmen, wenn der Betroffene erst gegen das fragliche Gesetz verstoßen müsste, um gegen die dann zu erwartende staatliche Sanktionsmaßnahme, zB einen Bußgeldbescheid, klagen zu können.79 Schließlich ist für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde noch erforderlich, dass sie schriftlich (§ 23 I BVerfGG) und fristgerecht eingelegt wird.80 Die Einlegungsfrist bestimmt sich nach § 93 BVerfGG und beträgt gegen Gerichtsurteile und Verwaltungsentscheidungen einen Monat nach Zustellung des entsprechenden Aktes und bei Gesetzen ein Jahr nach deren Inkrafttreten. Selbst wenn die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist noch nicht sicher, dass sich das BVerfG tatsächlich mit der Sache auseinandersetzt. Nach Maßgabe der §§ 93a–93d BVerfGG bedarf es nämlich noch der Annahme der Verfassungsbeschwerde durch ein Gremium aus drei Bundesverfassungsrichtern. Die Annahme erfolgt, wenn die Verfassungsbeschwerde grundsätzliche Bedeutung hat oder wenn ihre Behandlung zur Durchsetzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten angezeigt ist.81 b) Die Begründetheit der Verfassungsbeschwerde Begründet ist die Verfassungsbeschwerde, wenn das BVerfG feststellt, dass der Beschwerdeführer durch den angegriffenen staatlichen Akt tatsächlich in einem seiner Grundrechte oder einem der anderen in Art. 93 I Nr. 4a GG genannten Rechte verletzt ist. Das BVerfG überprüft den vorgelegten Fall dabei umfassend, beschränkt sich also nicht nur auf die Argumente des Beschwerdeführers. Bei Verfassungsbeschwerden gegen Akte der Judikative gibt das BVerfG der Verfassungsbeschwerde nicht bei jedem Verstoß gegen das Grundgesetz Recht, sondern nur bei Verstößen gegen spezifisches Verfassungsrecht. Vereinfacht gesagt, verlangt das BVerfG in diesem Zusammenhang, dass die festgestellte Grundrechtsverletzung eine gewisse Intensität erreicht und sich die Rechtsanwendung als unverhältnismäßig darstellt.82 Zur Begründung dieser Einschränkung verweist das BVerfG darauf, dass es keine Superrevisionsinstanz sei, also nicht die Aufgabe habe, die Anwendung des Rechts durch das Fachgericht einer erneuten Prüfung zu unterziehen.83 Hält das BVerfG die Verfassungsbeschwerde für begründet, hebt es die angegriffene Entscheidung auf bzw. verweist die Sache an das zuständige Gericht zurück (§ 95 BVerfGG). Bei einer erfolgreichen Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz wird dieses für nichtig erklärt (§ 95 III BVerfGG). Nach § 32 BVerfGG kann das BVerfG auf Antrag eine einstweilige Anordnung zB zur Abwehr schwerer Nachteile erlassen. Solche Anträge wurden –meist erfolglos – zahlreich gegen staatliche Beschränkungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie gestellt. 78 Näher dazu Detterbeck ÖffR Rn. 620 ff. 79 BVerfGE 81, 70 = BeckRS 1989, 110320; näher dazu Sodan/Ziekow GK ÖffR § 51 Rn. 45 ff. 80 Ausf. dazu Gas JA 2007, 375. 81 Näher dazu Sodan/Ziekow GK ÖffR § 51 Rn. 64 ff. 82 Näher Sodan/Ziekow GK ÖffR § 51 Rn. 60 ff. 83 BVerfGE 18, 85 = BeckRS 9998, 113389; BVerfGE 62, 338 = BeckRS 9998, 101885. 113 114 115 116 1. Teil. Verfassungsrecht 38 Damit sind für die Überprüfung der Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde die in Übersicht 12 genannten Prüfungsschritte zu durchlaufen.84 Übersicht 12: Prüfung einer Verfassungsbeschwerde Prüfung einer Verfassungsbeschwerde I. Zulässigkeit 1. Beschwerdeberechtigung: grds. »Jedermann« 2. Prozessfähigkeit: grds. bei Geschäftsfähigkeit 3. Beschwerdegegenstand: Maßnahme der Legislative, Exekutive oder Judikative? 4. Beschwerdebefugnis: Beschwerdeführer möglicherweise in einem der in Art. 93 I Nr. 4a GG genannten Rechte selbst, gegenwärtig und unmittelbar verletzt? 5. Rechtswegerschöpfung (§ 90 I 1 BVerfGG)/Subsidiarität: bestehende Rechtsbehelfe ausgeschöpft bzw. nicht zumutbar? 6. Beachtung von Form und Frist (§§ 23, 92 und 93 BVerfGG) II. Begründetheit (+), wenn Beschwerdeführer in seinen Grundrechten bzw. grundrechtsgleichen Rechten verletzt ist. Zum Abschluss noch ein Fall,85 mit dem Sie prüfen können, ob Sie das Erlernte auch anwenden können: Übungsfall 2 Der Bundestag erlässt ein Gesetz, wonach an Tankstellen kein Alkohol mehr verkauft werden darf. Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass durch den Verkauf von Alkohol an Tankstellen der Trunkenheit im Straßenverkehr Vorschub geleistet werde. Das deutsche Mineralölunternehmen M-AG, das mehrere Tankstellen betreibt, legt im April 2021 gegen das im Januar 2020 in Kraft getretene Gesetz Verfassungsbeschwerde ein. Zur Begründung wird ausgeführt, dass das Gesetz die Freiheit der Berufsausübung gem. Art. 12 I GG beschränke. Ist die Verfassungsbeschwerde zulässig? Schauen Sie sich noch einmal das vorstehende Schema an und prüfen Sie dann die einzelnen Voraussetzungen mittels einer kurzen schriftlichen Lösungsskizze! Lösung: Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde müsste die M-AG zunächst beschwerdeberechtigt sein. Beschwerdeberechtigt ist jeder der Träger von Grundrechten ist. Die M-AG als inländische juristische Person kann grundsätzlich Träger von Grundrechten sein (Art. 19 III GG). Damit ist sie beschwerdeberechtigt. Über ihre gesetzlichen Vertreter ist die M-AG auch prozessfähig. Weiter müsste ein geeigneter Beschwerdegegenstand vorliegen. Eine Verfassungsbeschwerde kann gegen jeden Akt öffentlicher Gewalt eingelegt werden. Die M-AG wendet sich gegen ein Gesetz und damit gegen einen Akt öffentlicher Gewalt iSv Art. 93 I Nr. 4a GG. Ein geeigneter Beschwerdegegenstand liegt damit vor. 84 Vgl. auch bei Oberrath/Schmidt/Schomerus ÖffWirtschaftsR 33. 85 Einen weiteren Übungsfall zur Verfassungsbeschwerde finden Sie bei Oberrath/Schmidt/Schomerus ÖffWirtschaftsR Fall 5. 117 118 119 120 121 1. Kapitel. Verfassungsrechtsrechtliche Grundlagen 39 Die M-AG müsste weiter auch beschwerdebefugt sein, dh die Verletzung eines Grundrechts geltend machen. Sie macht Art. 12 GG geltend, beruft sich also auf ein Grundrecht. Weiter müsste die M-AG durch das Gesetz auch selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen sein. Sie ist durch das Gesetz betroffen, da sie Tankstellen betreibt. Das Gesetz ist auch schon in Kraft und verbietet unmittelbar den Verkauf von Alkohol. Damit betrifft es die M-AG also auch selbst, unmittelbar und gegenwärtig. Weiter müsste für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde noch der Rechtsweg ausgeschöpft sein und – weil Gegenstand ein Gesetz ist – der Grundsatz der Subsidiarität beachtet sein. Gegen ein Gesetz besteht keine andere unmittelbare Klagemöglichkeit. Außerdem ist es der M-AG nicht zumutbar, erst gegen das Gesetz zu verstoßen und dann gegen eine dagegen gerichtete Maßnahme der Verwaltung die Gerichte anzurufen. Damit ist beides gegeben. Schließlich müsste die Verfassungsbeschwerde noch form- und fristgerecht eingelegt worden sein. Dies ist nicht der Fall, da die Verfassungsbeschwerde entgegen § 93 III BVerfGG nicht innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Gesetzes erhoben wurde. Ergebnis: Die Verfassungsbeschwerde der M-AG ist nicht zulässig. Literatur zur Vertiefung: Arndt/Rudolf ÖffR Kapitel 4–11; Brummer, Die abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht in der Fallbearbeitung, JA 2014, 838; Degenhart StaatsR I §§ 1–3 und 5–8; Detterbeck ÖffR Teil 1, Kapitel 1 und 3; Dreier, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, JURA 1997, 249; du Mesnil/Müller, Die Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten, JuS 2016, 304 und 603; Ehlers, Ungeschriebene Kompetenzen, JURA 2000, 323; Fischer, Die Verfassungsmäßigkeit rückwirkender Normen, JuS 2001, 861; Geis/Thirmeyer, Grundfälle zur Verfassungsbeschwerde, JuS 2012, 316; Hauk, Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten im Hinblick auf die Verfassungs-, Europarechts-, und Völkerrechtskonformität eines Gesetzes, JA 2017, 93; Hebeler, Die Ausführung der Bundesgesetze – Art. 83 ff. GG, JURA 2002, 164; Ipsen StaatsR I §§ 4–11 und 18; Jarass, Allgemeine Probleme der Gesetzgebungskompetenz des Bundes, NVwZ 2000, 1089; Katz StaatsR I 9–12 und 15–21; Kock/Stüwe ÖffR/EuropaR §§ 5–8; Maurer StaatsR I §§ 8, 10, 17 u. 20; Maurer, Die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder, JuS 2010, 945; Pieroth, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, JuS 2010, 473; Selmer, Die Föderalismusreform – Eine Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung?, JuS 2006, 714; Siekmann, Die Zuständigkeit des Bundes zum Erlass umfassender Rauchverbote nach Inkrafttreten der 1. Stufe der Föderalismusreform, NJW 2006, 3382; Thiele, Die Neuregelung der Gesetzgebungskompetenz durch die Föderalismusreform – Ein Überblick, JA 2005, 711; Voßkuhle/ Kaufhold, Grundwissen – Öffentliches Recht: Das Rechtsstaatsprinzip, JuS 2010, 116; Voßkuhle, Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, JuS 2007, 118; Voßkuhle, Der Grundsatz der Verhältnismä- ßigkeit, JuS 2007, 429; Voßkuhle/Kaiser, Die Ausführung von Bundesgesetzen, JuS 2017, 316 ff.; Voßkuhle/Wischmeyer, Das Sozialstaatsprinzip, JuS 2015, 693; Wehr, Grundfälle zu Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, JuS 1997, 419. Urteile zum Nachlesen: BVerfGE 90, 286 = BeckRS 1994, 120194 (Zustimmung des Bundestages bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr); BVerfGE 8, 104 = BeckRS 1958, 234 (Zulässigkeit der 5%- Klausel bei Wahlen); BVerfG NJW 2001, 670 (Rechtstaatsprinzip und DDR-Unrecht); BVerfG JuS 2003, 395 (Bundeskompetenz für Regelungen zur Altenpflege); BVerfG NJW 2003, 1577 (NPD-Verbotsverfahren); BVerfG NJW 2004, 38 (Bundeskompetenz zur Regelung der sog. Juniorprofessur); BVerfG NJW 2004, 977 (Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde); BVerfGE 131, 316 = BeckRS 2012, 53823 (Überhangmandate). 122 123 124 40 2. Kapitel. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Wirtschaftspolitik Nach der Darstellung einiger wichtiger, allgemein gültiger Aussagen des Verfassungsrechts soll im Folgenden dargestellt werden, welche Aussagen sich der Verfassung speziell für das Verhältnis Staat-Wirtschaft entnehmen lassen. Dabei soll insbesondere erörtert werden, inwieweit Möglichkeiten und Grenzen der staatlichen Einwirkung auf die wirtschaftliche Betätigung schon im Grundgesetz festgelegt sind. I. Die Wirtschaftsordnung des Grundgesetzes In der Volkswirtschaftslehre werden verschiedene Wirtschaftssysteme und -ordnungen diskutiert, die sich im Wesentlichen nach dem Umfang, in dem der Staat auf die wirtschaftliche Betätigung Einfluss nimmt, unterscheiden. Bei der Plan- oder Zentralwirtschaft gibt der Staat der Wirtschaft genaueste Vorgaben bzw. ist selbst ihr Träger, während sich bei der freien Marktwirtschaft der Staat aus der Wirtschaft völlig heraushält und sie dem Spiel der freien Kräfte überlässt.86 Wissen Sie, welches Wirtschaftssystem in der Bundesrepublik Deutschland gilt? Im Allgemeinen wird davon ausgegangen, dass in der Bundesrepublik Deutschland das Prinzip der sozialen Marktwirtschaft gilt, dh dass der Staat nicht voll auf den freien Wettbewerb setzt, sondern sich vorbehält, zur Schaffung sozialer Gerechtigkeit in das Wirtschaftsleben einzugreifen. Während die tatsächliche Geltung dieses Prinzips unstreitig ist, besteht darüber Uneinigkeit, ob das Grundgesetz die soziale Marktwirtschaft zwingend vorschreibt. Anders ausgedrückt ist streitig, ob sie die einzige nach dem Grundgesetz zulässige Wirtschaftsform ist. Die heute vorherrschende Meinung in der Rechtslehre geht davon aus, dass sich aus verschiedenen Vorschriften, wie zB dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 I GG), der Berufsfreiheit (Art. 12 I GG) oder der Eigentumsgarantie (Art. 14 GG), eine Tendenz zur sozialen Marktwirtschaft feststellen lässt, dass sich dem GG aber auf der anderen Seite kein absolutes Verbot anderer Wirtschaftssysteme entnehmen lässt.87 In diesem Zusammenhang kann auf Art. 15 GG verwiesen werden, der in gewissem Umfang sogar eine Sozialisation, dh eine Verstaatlichung von Unternehmen, zulässt. Hinzuweisen ist aber darauf, dass die Mitgliedstaaten der EU und damit auch die Bundesrepublik durch Art. 119 I AEUV zu einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet werden.88 Auch das BVerfG betont in seinen Entscheidungen immer wieder die wirtschaftspolitische Neutralität des Grundgesetzes. Nach dem BVerfG ist die Wirtschaft sich grundsätzlich selbst überlassen, jedoch ist es dem Staat aus übergeordneten Gründen möglich, gewisse Regelungen zur Gestaltung des Wirtschaftslebens zu treffen.89 86 Näheres zu den Wirtschaftsordnungen finden Sie in der volkswirtschaftlichen Lit., zB Woll AllgVWL 3. Kapitel I. 87 Vgl. Schliesky ÖffWirtschaftsR 16 ff. 88 Näher Frotscher/Kramer WirtschaftsVerfR Rn. 33 f. 89 Vgl. BVerfGE 50, 290 = NJW 1979, 699; BVerfGE 67, 256 = BeckRS 1984, 108136. 1 2 3 4

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References

Zusammenfassung

Der ideale Einstieg in das Öffentliche Recht

Das vorliegende Werk dient der Vermittlung der Grundlagen des Öffentlichen Rechts. Besprochen werden das Verfassungsrecht, das europäische Gemeinschaftsrecht, das allgemeine Verwaltungsrecht sowie das Verwaltungsprozessrecht. Die Darstellung schließt mit einem Kapitel über das besondere Wirtschaftsverwaltungsrecht.

Lernen im Dialog

Auch hier ist der Name »Lernen im Dialog« Programm. Der »Dialogstil« animiert den Leser durch die in den Text einbezogenen Fragen und Fälle dazu, das Gelesene aktiv zu rekapitulieren und seinen Wissensstand zu überprüfen. Zudem erleichtern zahlreiche Übersichten die Aufnahme des Stoffes sowie die Anwendung des Erlernten in Klausuren.

Aus dem Inhalt

In die Neuauflage wurden die aktuellen Entwicklungen in den betreffenden Rechtsgebieten eingearbeitet, insbesondere die aktuelle Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts. Außerdem wurden öffentlich-rechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie aufgegriffen und die Ausführungen zum Regulierungsrecht und zum Vergaberecht ausgeweitet.

Der Autor Dr. Jörg-Dieter Oberrath ist Professor an der Fachhochschule Bielefeld und durch zahlreiche Veröffentlichungen auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts bekannt.