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7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts in:

Jörg-Dieter Oberrath

Öffentliches Recht, page 105 - 134

Verfassungsrecht, Europarecht, Allg. Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht mit Grundlagen des öffentlichen Wirtschaftsrechts

7. Edition 2021, ISBN print: 978-3-8006-6402-3, ISBN online: 978-3-8006-6403-0, https://doi.org/10.15358/9783800664030-105

Series: Lernen im Dialog

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105 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts I. Einführung 1. Geschichte Die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften bzw. der EU hat mit der Schaffung eines gemeinsamen Marktes für Kohle und Stahl durch den EGKS-Vertrag vom 18.4.1951, der 2002 auslief, begonnen. 1957 folgten durch die sog. römischen Verträge die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG). Durch den Vertrag von Maastricht vom 7.2.1992 wurde die EU gegründet. Inzwischen ist, nach dem Scheitern des Europäischen Verfassungsvertrags (EuVV), der Vertrag von Lissabon in Kraft getreten, der die EU erheblich reformiert hat. Trotzdem ist deren Entwicklung noch keineswegs abgeschlossen. So sind die Vorgaben der AGENDA 2000 noch nicht alle umgesetzt und auch beim Kreis der Mitgliedstaaten der EU sind noch Änderungen zu erwarten. Wissen Sie, wie viele und welche Staaten zurzeit zur EU gehören und welche Staaten in naher Zukunft noch dazu kommen sollen? Seit 1.1.2007 gehören zur EU Belgien, Bulgarien, Deutschland, Dänemark, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Österreich, Malta, Niederlande, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Ungarn und Zypern. 2013 ist der Beitritt Kroatiens erfolgt. Zum 31.1.2020 ist Großbritannien ausgeschieden. Kandidaten für einen Beitritt sind Albanien, Mazedonien, Montenegro und Serbien. Island hat seine Beitrittsabsichten zurückgestellt. Umstritten ist die Frage eines EU- Beitritts der Türkei, mit der seit 2005 Beitrittsverhandlungen laufen. Einen Überblick über die wichtigsten Entwicklungsschritte gibt folgende Übersicht: 1 2 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 106 Übersicht 22: Die Entwicklung der EU Die Entwicklung der EU EGKS-Vertrag vom 18.4.1951 (Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande) Schaffung eines gemeinsamen Marktes für Kohle und Stahl Römische Verträge von 1957 Gründung von EWG und EAG (Euratom) Fusionsvertrag (1967) Bildung gemeinsamer Organe für alle 3 Gemeinschaften Erweiterung um Dänemark, Irland und Großbritannien (1973), Griechenland (1981), Spanien und Portugal (1986) Einheitliche Europäische Akte (in Kraft ab 1.7.1986) Schaffung des Binnenmarktes bis 1992 Stärkung des 1979 erstmals direkt gewählten Europäischen Parlaments Vertrag von Maastricht (seit 1.11.1993 in Kraft) Umbenennung und Modifikation des EWGV Verwirklichung einer Wirtschafts- und Währungsunion engere Zusammenarbeit in den Bereichen Sicherheits- und Außenpolitik sowie im Bereich Justiz- und Innenpolitik Erweiterung um Finnland, Schweden und Österreich 1995 Vertrag von Amsterdam (in Kraft seit 1.5.1999) Einführung des Euro (1.1.1999) Agenda 2000 (Unterzeichnung am 26.3.1999) zur Schaffung der finanziellen Voraussetzungen für eine mögliche Osterweiterung der EU Neuregelung der Beitragszahlung der Mitgliedstaaten Neufestsetzung der Preisgarantien im Agrarbereich Vertrag von Nizza (seit 1.2.2003 in Kraft) Herbst 2003 Vorlage eines Verfassungsentwurfes Erweiterung um Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern (1.5.2004) Unterzeichnung des Verfassungsentwurfes durch die Staats- und Regierungschefs und Beginn des Ratifizierungsprozesses (29.10.2004) Scheitern der EU-Verfassung durch ablehnende Referenden in Frankreich und den Niederlanden (Frühjahr 2005) Beitritt von Bulgarien und Rumänien (1.1.2007) Vertrag von Lissabon (beschlossen 18./19.10.2007, unterzeichnet 13.12.2007, in Kraft seit 1.12.2009) Beitritt von Kroatien (1.7.2013) Referendum für den Austritt aus der EU (»BREXIT«) in Großbritannien (23.6.2016) Formeller Austritt Großbritanniens aus der EU (31.1.2020) 3 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 107 2. Die Entwicklung der Rechtsgrundlagen der EU Wichtigste Rechtsquelle des Europarechts, besser des europäischen Gemeinschaftsrechts, war bis 30.11.2009 der EG-Vertrag (EGV). Dieser wurde durch die Verträge von Maastricht (1992) und Amsterdam (seit 1.5.1999 in Kraft) sowie den Vertrag von Nizza (seit 1.2.2003 in Kraft) erheblich gegenüber dem EWG-Vertrag modifiziert. Der EGV enthielt die maßgeblichen Vorschriften über die Organe der EG, ihre Kompetenzen und über die verschiedenen Politiken und ihre Umsetzung. Durch den Vertrag von Amsterdam änderte sich die Artikelfolge im EGV, wurden die Rechte des Parlaments gestärkt und Regelungen zur Verbesserung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik aufgenommen. Der Vertrag von Nizza beinhaltete vor allem Regelungen zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit der Organe der EU nach der Erweiterung auf 25 Staaten.306 Neben den EGV trat mit dem Vertrag von Maastricht der Vertrag über die Europäische Union (EUV). Dieser enthielt in seiner ursprünglichen Fassung eher Programmsätze als für den Einzelnen verbindliche Aussagen. Wichtige Themen des EUV aF waren Bestimmungen über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 11–18 EUV aF), über die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (Art. 29–36 EUV aF) und die Schaffung des Europäischen Rates. Dieser bezeichnete die Zusammenkunft der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie des Kommissionspräsidenten (Art. 4 EUV aF). Die EU war bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon kein selbstständiges Rechtssubjekt, da ihr von der hM die Rechtspersönlichkeit abgesprochen wurde. Rechtsfähigkeit besaß nach Art. 281 EGV nur die Europäische Gemeinschaft (EG). Die EU bildete danach nur ein Dach oder einen Rahmen über den verschiedenen Europäischen Gemeinschaften und den gemeinsamen europäischen Aktivitäten. Visualisiert wurde diese Konstruktion durch das in Abbildung 23 dargestellte sog. Drei-Säulen-Modell. Übersicht 23: Das frühere Drei-Säulen-Modell der EU Europäische Union Europäische Gemeinschaften (EG, EAG) Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Art. 11 ff. EUV aF Zusammenarbeit bei Innen- und Rechtspolitik Art. 29 ff. EUV aF 306 Näher dazu Wiedmann JuS 2001, 846. 4 5 6 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 108 Beide Verträge, dh der EGV und der EUV aF, sollten mit Inkrafttreten des Europäischen Verfassungsvertrages (EuVV) in diesem aufgehen. Der EuVV,307 der am 18.6.2004 vom Europäischen Rat verabschiedet und am 29.10.2004 von den Staatsund Regierungschefs der 25 Mitgliedstaaten in Rom unterzeichnet wurde, ist aufgrund der negativen Referenden in Frankreich und den Niederlanden endgültig gescheitert.308 Im Juni 2007 wurde auf einer Ratstagung in Brüssel die Verwirklichung des EuVV aufgegeben und die Ausarbeitung eines EU-Reformvertrags beschlossen. Dieser wurde im Oktober 2007 in Lissabon vom Europäischen Rat als Vertrag von Lissabon verabschiedet und am 13.12.2007 von den Staats- und Regierungschefs unterzeichnet. Nach langen Verhandlungen wurde der Vertrag 2009 endlich von allen Mitgliedstaaten ratifiziert und ist am 1.12.2009 in Kraft getreten. Der Vertrag von Lissabon besteht aus 2 Artikeln, mit denen der EUV aF und der EGV geändert werden. Letzterer wurde durch den Vertrag von Lissabon in Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) umbenannt. Der Vertrag von Lissabon enthält einige Regelungen, die auch im EuVV enthalten waren. Nicht übernommen wurden aber die dort vorgesehene Einführung von Staatssymbolen, wie eine Flagge oder eine Hymne, die Etablierung eines EU-Außenministers und die Verwendung des Wortes Verfassung. Die folgenden Ausführungen werden anhand des EUV nF und des AEUV vorgenommen. Soweit erforderlich wird auf den Standort der betreffenden Regelungen im alten EUV bzw. im EGV hingewiesen. 3. Die EU nach dem Vertrag von Lissabon Der Vertrag von Lissabon bestimmt, dass die EU Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft ist (Art. 1 III 2 EUV). Nach Art. 47 EUV besitzt die EU nunmehr auch Rechtspersönlichkeit. Folge dieser Regelungen ist auch, dass im Zusammenhang mit dem Europarecht im engeren Sinne nunmehr von Unionsrecht zu sprechen ist und nicht mehr wie bisher von Gemeinschaftsrecht. Das Unionsrecht hat durch den Vertrag von Lissabon wesentliche Änderungen erfahren.309 Die wichtigsten sind Die Neuordnung des EUV, der jetzt neben allgemeinen Bestimmungen auch Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze, die Organe und das Auswärtige Handeln enthält. Die Einführung eines Wertekatalogs der EU in Art. 2 EUV Die Neufassung der Ziele der EU in Art. 3 EUV Die Verbindlicherklärung der Europäischen Grundrechtscharta (Art. 6 I EUV) und der Beitritt der EU zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte (Art. 6 III EUV). Die Einführung eines Austrittsrechts für die Mitgliedstaaten (Art. 50 EUV) Verschiedene Institutionelle Änderungen, auf die unter II. sogleich näher eingegangen wird 307 Der Text des EUVV wurde im ABl. 2004 C 310, 1 abgedr. 308 Näher zum Inhalt Oppermann DVBl. 2003, 1165 und 1234. 309 Vgl. zu den Änderungen Mayer JuS 2010,189; Pache/Rösch NVwZ 2008, 473; Rabe NJW 2007, 3153; Schwarze EuR 2009 Beiheft 1, 9. 7 8 9 10 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 109 Ein Mitspracherecht der Mitgliedstaaten bei Rechtsakten der EU Die Koordination der gemeinsamen Außenpolitik der Union durch die Einführung eines Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 18 EUV) Die Einführung eines sog. Bürgerbegehrens (Art. 11 IV EUV) mit dem die Kommission durch die Unterschrift von mindestens einer Millionen EU-Bürgern zur Erarbeitung von Rechtsetzungsvorschlägen aufgefordert werden kann Die Vergemeinschaftung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (Art. 82 ff. AEUV). II. Die Organe der EU Als juristische Person kann die EU nur über ihre Organe handlungsfähig sein. Kennen Sie die wichtigsten Institutionen der EU? Wenn nicht, lesen Sie in Art. 13 EUV nach, in dem die Organe abschließend aufgezählt sind. Seit dem Vertrag von Lissabon gehören auch der Europäische Rat und die Europäische Zentralbank (EZB) zu den Organen der EU. 1. Das Europäische Parlament (Art. 14 I und II EUV) Das Europäische Parlament in Straßburg besteht aus den Vertretern der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Mitgliedstaaten (Art. 14 II EUV). Seit dem Jahre 1979 werden die Abgeordneten des Europäischen Parlaments in den einzelnen Mitgliedstaaten für fünf Jahre direkt gewählt. Ein einheitliches Wahlverfahren dafür besteht bisher nicht, soll durch einen entsprechenden Auftrag an das Europäische Parlament im Vertrag von Amsterdam (Art. 223 AEUV) aber auf den Weg gebracht werden.310 Durch Beschluss des europäischen Rates vom 13.7.2018, dem das Parlament zugestimmt hat, der aber noch von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss, können die Mitgliedstaaten zB eine Sperrklausel bis zu 5% der abgegebenen Stimmen einführen. Die Anzahl der Abgeordneten wurde durch den Vertrag von Lissabon auf 750 zuzüglich des Präsidenten festgeschrieben (Art. 14 II 2 EUV), wobei sich diese nach einem bestimmten Schlüssel auf die verschiedenen Staaten aufteilen (Art. 14 I 3 EUV), der allerdings nicht zu einer proportionalen Vertretung des jeweiligen Staatsvolkes führt.311 Seit dem Austritt Großbritanniens beträgt die Anzahl der Abgeordneten 705. Ein Teil der weggefallenen Sitze wurde auf Mitgliedstaaten aufgeteilt, die vorher unterrepräsentiert waren. Im 2019 gewählten Parlament hat zB Deutschland 96, Frankreich 79 und Österreich 19 Sitze. Geleitet wird das Europäische Parlament vom Präsidium (1 Präsident und 14 Vizepräsidenten), das für zweieinhalb Jahre gewählt wird. Für Beschlüsse ist grundsätzlich die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich (Art. 231 AEUV), soweit der AEUV nicht etwas anderes vorschreibt. So ist zB bei einem Misstrauensantrag gegen die Kommission eine 2/3 Mehrheit notwendig (Art. 234 II AEUV). Wissen Sie noch, was in Deutschland Hauptaufgabe des Parlaments war? Hat auch das Europäische Parlament diese Funktion? 310 Herdegen EuropaR § 7 Rn. 74. 311 Vgl. Herdegen EuropaR § 7 Rn. 73. 11 12 13 14 15 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 110 In der Bundesrepublik ist der Bundestag das Gesetzgebungsorgan.312 Das europäische Parlament ist dies zumindest formal bisher noch nicht. Seine Kompetenzen wurden durch den Vertrag von Maastricht und nochmals durch den Vertrag von Amsterdam erheblich erweitert. Seit dem Vertrag von Lissabon ist das Parlament zusammen mit dem Rat Gesetzgebungsorgan (Art. 14 I EUV).313 Trotzdem sind noch demokratische Defizite vorhanden, da das Parlament zB grundsätzlich kein eigenes Initiativrecht zum Erlass von Rechtsetzungsakten hat (vgl. Art. 294 II und 225 AEUV). Nachdem Sie erfahren haben, dass das Europäische Parlament zusammen mit dem Rat Rechtsetzungsorgan ist, überlegen Sie, welche Aufgaben es sonst haben könnte! Die wichtigsten Aufgaben des Europäischen Parlaments sind: die Mitwirkung bei der Aufstellung des Haushalts (Art. 314 AEUV), verschiedene Kontrollrechte, wie die Möglichkeit eines Misstrauensvotums gegen die Kommission (Art. 234 AEUV) oder die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art. 226 AEUV) oder die Mitwirkung bei der Besetzung der Kommission (Art. 17 VII EUV). Für den einzelnen Bürger ist das Europäische Parlament durch das Petitionsrecht (Art. 227 AEUV) und die Institution des Bürgerbeauftragten (Art. 228 AEUV) Anlaufstelle für Beschwerden, welche die EU betreffen. 2. Der Europäische Rat (Art. 15 EUV) Der Europäische Rat setzt sich nach Art. 15 II EUV aus den Staats- bzw. Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten des Europäischen Rats und dem Kommissionspräsidenten zusammen. Außerdem nimmt der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik an den Arbeiten teil. Der Präsident des Europäischen Rates wird nach Maßgabe des Art. 15 V EUV vom Europäischen Rat für zweieinhalb Jahre gewählt. Der Europäische Rat tritt nach Art. 15 II EUV mindestens zweimal im Halbjahr zusammen. Nach Art. 15 I EUV legt er insbesondere die allgemeinen politischen Zielvorstellungen der Union fest, ist also eine Art politisches Leitorgan der EU.314 Gesetzgeberisch wird der Europäische Rat zwar nicht tätig, jedoch sind ihm durch den EUV verschiedene Entscheidungen übertragen. So kann er zusammen mit dem Europäischen Parlament bestimmte Änderungen des EUV und des AEUV beschließen (Art. 48 VI und VII EUV) und ist zusammen mit dem Rat grundsätzlich für die Festlegung und Durchführung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zuständig (Art. 24 I EUV). Es gibt in Europa zwei Institutionen, die einen Namen haben, der ähnlich klingt wie der Europäische Rat. Kennen Sie diese Institutionen? Abzugrenzen ist der Europäische Rat vom Rat oder Ministerrat, auf den wir sogleich unter 3. näher eingehen, und vom Europarat. 312 Kap. 1 Rn. 79. 313 Einzelheiten bei Weber EuZW 2008, 7 (9). 314 Herdegen EuropaR § 7 Rn. 10; s. auch Frenz VR 2011, 263 (266). 16 17 18 19 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 111 Der Europarat ist ein Zusammenschluss von derzeit 47 europäischen Staaten,315 der sich die Aufgabe gesetzt hat, bestimmte gemeinsame Ideale zu sichern und den sozialen und wirtschaftlichen Fortschritt seiner Mitglieder zu fördern.316 Zu diesem Zweck wurde unter anderem die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) verabschiedet. Durch diese Konvention wurde auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg geschaffen. Dieser entscheidet über Klagen von Vertragsstaaten bzw. von natürlichen Personen oder Personenvereinigungen, mit denen die Verletzung der EMRK gerügt wird.317 3. Der Rat (Art. 16 I EUV, Art. 290, 291 AEUV) Der Rat, auch Ministerrat genannt, ist das Leitungsorgan der EU. Er besteht seit dem Austritt Großbritanniens aus 27 Mitgliedern, nämlich je einem Vertreter jeden Mitgliedstaates im Ministerrang (Art. 16 II EUV). Dabei gibt es keine feste Zusammensetzung des Rates, sondern es gilt das Fachministerprinzip, dh der Rat tagt je nach zu behandelnder Thematik in unterschiedlicher Zusammensetzung. Beispiele: Bei einer wirtschaftlichen Frage wird der Rat von den Wirtschaftsministern der Mitgliedstaaten (= Wirtschaftsministerrat), bei einer Frage des Umweltschutzes von den Umweltministern (= Umweltministerrat), gebildet. Der Vorsitz im Rat wechselt nach einem System der gleichberechtigten Rotation (Art. 16 IX EUV), deren genaue Ausgestaltung durch einen Beschluss des Europäischen Rates (Art. 236 AEUV) erfolgt.318 Unterstützt wird die Tätigkeit des Rates durch den Ausschuss der ständigen Vertreter der Regierungen, der in der Regel mit der französischen Abkürzung COREPER bezeichnet wird. Dieser Ausschuss hat nach Art. 240 AEUV die Arbeiten des Rates vorzubereiten und die vom Rat übertragenen Aufträge zu erfüllen. Der Verwaltungsunterbau des Rates besteht aus einem Generalsekretariat (Art. 240 II AEUV), das über ca. 2.500 Mitarbeiter verfügt, und einem Generalsekretär untersteht. Wissen Sie, welche Aufgaben der Rat hat? Die wichtigsten Aufgaben des Rates sind nach Art. 16 I EUV der Erlass von Rechtsakten sowie die Aufstellung des Haushalts im Zusammenwirken mit dem Europäischen Parlament, die Koordinierung der Wirtschaftspolitik oder die Mitwirkung bei der Besetzung anderer Organe, zB der Mitglieder des Rechnungshofes (Art. 286 II AEUV). Sie haben in den Medien sicher schon gehört, dass es bei Entscheidungen im Rat oft Probleme gibt, sich zu einigen. Lesen Sie einmal in den Art. 16 EUV, Art. 238 AEUV nach, ob Sie eine Aussage zur Entscheidungsfindung im Rat finden. Nach Art. 16 III EUV beschließt der Rat grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit. Einfache Mehrheit (Art. 238 I AEUV) reicht nur aus, wenn dies in den Ver- 315 Zu weiteren europäischen Organisationen, die neben der EU bestehen s. Doerfert EuropaR Rn. 31 ff. 316 Näher Streinz EuropaR § 2 Rn. 76 ff. 317 Näher Herdegen EuropaR § 3 Rn. 11 ff. 318 Danach wird der Vorsitz künftig für 18 Monate von einer Gruppe von jeweils drei Mitgliedstaaten wahrgenommen. 20 21 22 23 24 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 112 trägen ausdrücklich bestimmt ist. Dort kann auch festgelegt werden, dass für bestimmte Beschlüsse Einstimmigkeit notwendig ist (zB gem. Art. 49 EUV für den Beschluss zur Aufnahme eines neuen Mitglieds der EU).319 Für Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit führt der Vertrag von Lissabon das Prinzip der doppelten Mehrheit ein (Art. 16 III EUV). Danach muss eine Mehrheit von mindestens 55% der Mitglieder des Rates, gebildet aus mindestens 15 Mitgliedern vorliegen und die von diesen vertretenen Mitgliedstaaten müssen mindestens 65% der Bevölkerung der Union ausmachen (Art. 238 III lit. a AEUV).320 Außerdem können mindestens 4 Mitgliedstaaten eine Sperrminorität bilden. Diese Regelungen sind am 1.11.2014 in Kraft getreten. Vorher galt die Regelung, dass die Stimmen der einzelnen Mitgliedstaaten entsprechend ihrer politischen und wirtschaftlichen Bedeutung gewichtet wurden (Art. 16 V EUV). 4. Die Kommission (Art. 17 I EUV, Art. 244 ff. AEUV) Die Kommission, die ihren Sitz in Brüssel hat, wird als Motor und Hüterin des europäischen Rechts angesehen. Aktuell besteht die Kommission einschließlich ihres Präsidenten und des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik aus je einem Angehörigen jeden Mitgliedstaates (Art. 17 IV EUV), also seit dem Austritt Großbritanniens aus 27 Mitgliedern.321 Nach Art. 17 V EUV sollte ab dem 1.11.2014 die Zahl der Kommissionsmitglieder nur noch zwei Drittel der Zahl der Mitgliedstaaten betragen. Die Umsetzung dieser Vorschrift wurde alleinig durch Beschluss des Europäischen Rates vom 22.5.2013 außer Kraft gesetzt, sodass auch die Kommission, die am 1.12.2019 ihre Amtszeit angetreten hat, aus 27 Mitgliedern besteht. Die Bestellung der Kommissare erfolgt aufgrund von Vorschlägen der Mitgliedstaaten letztlich durch Beschluss des Europäischen Rates. Allerdings ist vorher die Zustimmung des Europäischen Parlaments zu den vorgeschlagenen Kommissionsmitgliedern einzuholen (Art. 17 III und VII EUV) und muss das Parlament auch der Kommission als Kollegium zustimmen. Die Amtsdauer der Kommissare beträgt fünf Jahre (Art. 17 III EUV). Während ihrer Tätigkeit dürfen sie keine anderen Tätigkeiten ausüben und sind von Weisungen der Regierungen der Mitgliedstaaten unabhängig (vgl. Art. 245 II AEUV). Wissen Sie, wer im Moment deutscher Vertreter in der EU-Kommission ist? Es ist die CDU-Politikerin Ursula von der Leyen, die Kommissionspräsidentin ist.322 319 In diesem Zusammenhang ist auch die sog. Luxemburger Vereinbarung zu erwähnen; danach wird bei Entscheidungen, die sehr wichtige Interessen eines Mitglieds berühren, eine einstimmige Entscheidung angestrebt, auch wenn nach dem Vertrag eine qualifizierte Mehrheit ausreichen würde; vgl. Streinz EuropaR § 4 Rn. 367 ff. 320 Ausf. zu dieser von den Mitliedstaaten hart umkämpften Regelung Richter EuZW 2007, 631; vgl. auch Kock/Stüwe ÖffR/EuropaR § 15 Rn. 783 ff. 321 Näher Hobe/Freimuth EuropaR § 8 Rn. 29; Herdegen EuropaR § 7 Rn. 54. 322 Näheres zu ihrer Person und den anderen Kommissaren finden Sie im Internet unter http://ec. europa.eu/commission/2019-2024_de. 25 26 27 28 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 113 An der Spitze der Kommission steht der Kommissionspräsident. Durch den Vertrag von Amsterdam wurde dessen Stellung gestärkt, da ihm nach Art. 17 VI EUV die politische Führung zusteht. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wird er direkt vom Parlament gewählt (Art. 17 VII EUV). Entscheidungen der Kommission müssen mit der Mehrheit ihrer Mitglieder gefasst werden (Art. 250 AEUV). Als Verwaltungsunterbau der Kommission dienen die Generaldirektionen, die den nationalen Ministerien gleichen, und von je einem Kommissar geführt werden. Was macht die Kommission, kennen Sie ihre Aufgaben? Aufgaben der Kommission sind vor allem die Initiative zum Erlass und die Ausarbeitung von Rechtsakten der EU,323 die Überwachung der Einhaltung der Verträge durch die Mitgliedstaaten und der Erlass von Rechtsakten in bestimmten vom Vertrag zugewiesenen Bereichen. Wegen der ersten beiden Tätigkeitsfelder wird die Kommission auch Motor der Integration und Hüterin des Unionsrechts genannt. Zur Überwachung der Einhaltung der Verträge hat die Kommission Klagerechte zum EuGH (zB nach Art. 258 AEUV) und die Möglichkeit, gegenüber einem Mitgliedstaat bzw. einem einzelnen Rechtssubjekt eine Sanktion zu erlassen. So kann die Kommission zB die Rückzahlung von Beihilfen, die entgegen den Vorgaben des EGV gezahlt wurden, anordnen (Art. 108 AEUV) oder bei Wettbewerbsverstößen geeignete Maßnahmen ergreifen (Art. 105 AEUV). 5. Der Europäische Gerichtshof (Art. 19 EUV, Art. 180 ff. AEUV) Der EuGH mit Sitz in Luxemburg ist das Rechtsprechungsorgan der EU. Er besteht aus einem Richter je Mitgliedstaat (Art. 19 II UAbs. 1 EUV, Art. 251 AEUV). Die Richter werden von den Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen auf sechs Jahre ernannt (Art. 253 I AEUV). Außerdem wird der EuGH von zur Zeit elf – statt wie in Art. 252 AEUV vorgesehen acht – Generalanwälten unterstützt. Diese stellen sog. Schlussanträge, die eine unabhängige und überparteiliche Stellungnahme zur jeweiligen Rechtssache darstellen und dem EuGH bei der Entscheidungsfindung helfen sollen. Neben dem EuGH existiert das Gericht (Art. 19 EUV), das früher Gericht erster Instanz genannt und geschaffen wurde, um für bestimmte Klagen den EuGH zu entlasten.324 Einzelheiten zur Besetzung des Gerichts (EuG) regelt Art. 19 II UAbs. 2 EUV, Art. 254 AEUV. Das Gericht hat zwei Mitglieder je Mitgliedstaat. Zuständig ist das EuG nach Art. 256 AEUV vor allem für die erstinstanzielle Entscheidung über Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen (Art. 263, 265 AEUV).325 Nach Art. 257 AEUV können sog. Fachgerichte eingerichtet werden. Bisher wurde das Gericht für den öffentlichen Dienst in Luxemburg geschaffen. Die Fälle, in denen der EuGH überhaupt angerufen werden kann, die sog. Klagearten, sind im AEUV abschließend aufgezählt (näheres s. sogleich unter Punkt V.). 323 Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon kann die Kommission auch durch ein Bürgerbegehren dazu aufgefordert werden, den Entwurf eines Rechtsaktes zu erarbeiten (vgl. Art. 11 IV EUV). 324 Zur weiteren Entlastung dienen die sog. Fachgerichte gem. Art. 257 AEUV. 325 Näher Hobe/Fremuth EuropaR § 8 Rn. 74. 29 30 31 32 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 114 Sie dienen einerseits der Auslegung und der Fortbildung des Unionsrechts, andererseits aber auch der Kontrolle des Handelns der EU-Organe und der Überprüfung, ob das Handeln der Mitgliedstaaten mit Europarecht vereinbar ist. 6. Die Europäische Zentralbank (Art. 282 I AEUV) Die Europäische Zentralbank, die ihren Sitz in Frankfurt am Main hat, und das System der Europäischen Zentralbanken werden im Kapitel über das europäische Wirtschaftsrecht besprochen (s. sogleich Kapitel 2). 7. Der Rechnungshof (Art. 285 ff. AEUV) Der Rechnungshof mit Sitz in Luxemburg besteht aus je einem Vertreter der Mitgliedstaaten (Art. 285 II AEUV). Er hat die Aufgabe, die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben der EU zu überprüfen und sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu überzeugen (Art. 287 AEUV). Dabei haben ihn die Organe der Gemeinschaft sowie die Rechnungsprüfungsorgane der Mitgliedstaaten zu unterstützen. Nach Abschluss eines jeden Haushaltsjahres erstattet der Rechnungshof einen Abschlussbericht. Außerdem kann er jederzeit zu besonderen Fragen Sonderberichte und Stellungnahmen abgeben. Die Aufgaben der wichtigsten EU-Organe können Sie sich abschließend noch einmal in der Zusammenfassung in Übersicht 24 vor Augen führen. Übersicht 24: Organe der EU (Art. 13 EUV) EP (Art. 14 I, II EUV) in Straßburg Bestehend aus: 705 Mitgliedern, die in MS direkt gewählt werden Aufgaben: Rechtsetzung zusammen mit dem Rat Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art. 226 AEUV) Entscheidung über Haushaltsplan (Art. 214 AEUV) Ernennung eines Bürgerbeauftragten und Behandlung von Petitionen (Art. 227, 228 AEUV) Europäischer Rat (Art. 15 EUV, 235 AEUV) Bestehend aus: Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Kommission Aufgabe: gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest 33 34 35 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 115 Rat (Art. 16 I EUV, Art. 290, 291 AEUV) in Brüssel Bestehend aus: 27 Mitglieder auf Regierungsebene; geführt vom Vorsitzenden Aufgaben: Rechtsetzung zusammen mit dem Parlament Koordinationsaufgaben Führung der Außenbeziehungen Aufstellung des Haushaltsentwurfs Beachte: abzugrenzen von: Europäischer Rat (Art. 15 EUV) Europarat (vgl. 220 AEUV) Kommission (Art. 17 I EUV) In Brüssel Bestehend aus: 27 Mitglieder, die auf Vorschlag der Mitgliedstaaten und Zustimmung des EP vom Europäischen Rat ernannt werden; Verwaltungsunterbau und sog. Generaldirektionen Aufgaben: Initiative für Tätigwerden der EU Kontrolle der Einhaltung des EU-Rechts Teilweise Rechtssetzung EuGH (Art. 19 EUV) in Luxemburg Bestehend aus: 27 Richtern, unterstützt durch das Gericht (Art. 256 AEUV) und Generalanwälte (Art. 252 AEUV) Aufgabe: die Entscheidung der in den Art. 258 ff. AEUV genannten Klagearten Europäische Zentralbank (Art. 282 AEUV) in Frankfurt Aufgabe: Trägerin der Geldpolitik Europäischer Rechnungshof (Art. 285 ff. AEUV) in Luxemburg Aufgabe: Überwachung der Haushaltsführung 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 116 8. Sonstige Institutionen Neben den gerade besprochenen Organen der EU gibt es noch weitere Institutionen, die sogleich im Überblick dargestellt werden. Daneben bestehen im Bereich der EU viele sonstige Einrichtungen, Behörden und Ämter wie zB der Europäische Bürgerund Datenschutzbeauftragte oder eine Vielzahl sog. Agenturen, die als selbstständige Einrichtungen bestimmte Aufgaben im Rahmen der Vollziehung von EU-Recht wahrnehmen.326 a) Wirtschafts- und Sozialausschuss und Ausschuss der Regionen Art. 13 IV EUV erwähnt als weitere Institutionen den Wirtschafts- und Sozialausschuss (Art. 300 II, 301 ff. AEUV) und den Ausschuss der Regionen (Art. 300 III, 305 ff. AEUV). Beide sind beratende Einrichtungen, die in bestimmten Fällen, die der AEUV vorsieht, gehört werden müssen (zB Art. 114 I, 192 I AEUV) und ein Äußerungsrecht haben, wenn sie eine Stellungnahme für zweckdienlich erachten. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss, der seinen Sitz in Brüssel hat, dient dabei als Interessenvertretung der wirtschaftlich Tätigen (vgl. die Aufzählung der vertretenen Gruppen in Art. 300 II AEUV). Der Ausschuss der Regionen soll dagegen den Einfluss der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften, also zB der deutschen Bundesländer, stärken. b) Europäische Investitionsbank Die Art. 308 ff. AEUV regeln mit der Europäischen Investitionsbank eine weitere Institution. Diese hat die Aufgabe, in allen Wirtschaftszweigen bestimmte Vorhaben, wie die Erschließung strukturschwacher Gebiete oder die Modernisierung bzw. Umstrukturierung von Unternehmen, finanziell zu fördern.327 c) Beschäftigungsausschuss Schließlich sieht Art. 150 ff. AEUV die Einsetzung eines Beschäftigungsausschusses vor. Dieser soll eine besondere Funktion im Bereich der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik haben. Einen zusammenfassenden Überblick über die sonstigen Institutionen der EU gibt Übersicht 25. 326 Eine Übersicht darüber finden Sie bei Herdegen EuropaR § 7 Rn. 104 ff.; vgl. auch Görisch JURA 2012, 42. 327 Näher Hakenberg EuropaR Rn. 157 ff.; Hobe/Fremuth EuropaR § 8 Rn. 91 ff. 36 37 38 39 40 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 117 Übersicht 25: Die sonstigen Institutionen der EU Wirtschafts- und Sozialausschuss (Art. 300 II AEUV) bestehend aus: Vertretern der Gruppen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens Beratungsrecht Recht auf Abgabe von Stellungnahmen Ausschuss der Regionen (Art. 300 III, IV, Art. 305 AEUV) bestehend aus: Vertretern der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften der einzelnen MS Beratungsrecht Anhörungsrechte aufgrund Eigeninitiative Europäische Investitionsbank (Art. 308 AEUV) = Finanzierungsinstitut der EU, insbes. Beschaffung von Geldmitteln Beschäftigungsausschuss (Art. 150 AEUV) bestehend aus: jeweils 2 Mitgliedern der Kommission und jedes Mitgliedstaates Koordinierung der Beschäftigung in den MS Recht zur Abgabe von Stellungnahmen III. Die Rechtsquellen des Unionsrechts Die Rechtsquellen des Unionsrechts sind das primäre und das sekundäre Unionsrecht. 1. Primäres Unionsrecht Primäres Unionsrecht sind die Gründungsverträge der EU, die allgemeinen Rechtsgrundsätze und das europäische Gewohnheitsrecht. Das Primärrecht geht im Rang dem Sekundärrecht vor und bildet eine Art rechtliche Grundordnung der EU. Ein Großteil seiner Regelungen richtet sich nur an die beteiligten Mitgliedstaaten. Bestimmte Vorschriften, wie zB das allgemeine Diskriminierungsverbot nach Art. 18 AEUV, haben aber auch unmittelbare Wirkung, dh berechtigen oder verpflichten die Rechtssubjekte in den einzelnen Mitgliedstaaten. Die Verträge der EU, also insbesondere der EUV und der AEUV, bilden das Kernstück des primären Unionsrechts. Neuregelungen in diesem Bereich bedürfen einer Änderung des entsprechenden Vertrages. Das Verfahren zur Änderung regelt Art. 48 EUV. Änderungen, die grundsätzlich im sog. ordentlichen Änderungsverfahren durchzuführen sind, werden nach Anhörung des Parlaments von einer Konferenz der Vertreter der Mitgliedstaaten vereinbart (Art. 48 IV 1 EUV) und bedürfen gem. Art. 48 IV 2 EUV der Ratifizierung aller Mitgliedstaaten. 41 42 43 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 118 Beispiel: So wurde auf der Grundlage von Art. 48 EUV aF der EUV geändert und der AEUV beschlossen. Einen Sonderfall der Änderung der Gründungsverträge stellen der Eintritt bzw. der Austritt aus der EU, die in Art. 49 bzw. 50 EUV geregelt sind, dar. Der Eintritt eines neuen Mitgliedstaates bedarf der Zustimmung des Europäischen Parlaments (Art. 49 I 2 EUV) und der Ratifizierung durch alle bisherigen Mitgliedstaaten und den Beitrittsstaat (Art. 49 II 2 EUV). Der Austritt aus der EU, der erstmals durch den Austrittswunsch Großbritanniens (BREXIT) praktische Bedeutung bekam, setzt ein Austrittsverlangen des betreffenden Staates an den Europäischen Rat voraus (Art 50 II 1 AEUV). Was Großbritannien betrifft, wurde am 24.1.2017 vom Obersten Gerichtshof in London entschieden, dass das Austrittsverlangen nicht ohne Zustimmung des britischen Parlaments erfolgen darf. Diese wurde am 13.3.2017 erteilt. Nach Eingang des förmlichen Austrittsverlangens (Großbritannien stellte dieses am 29.3.2017) wird von der EU mit dem Austrittsstaat ein Abkommen über die Einzelheiten des Austritts und die Rahmenbedingungen der künftigen Beziehungen zwischen der EU und dem Austrittsstaat vereinbart (Art. 50 II 2 EUV). Das Abkommen wird aufseiten der EU vom Rat geschlossen. Der entsprechende Beschluss muss mit qualifizierter Mehrheit erfolgen und erfordert die Zustimmung des Europäischen Parlamentes (Art. 50 II 4 EUV). Formale Vorgaben für das Aushandeln des Vertrags gibt für die EU-Seite der Art. 218 III AEUV. Das Abkommen mit Großbritannien, das zunächst zu einer Weitergeltung eines Großteils des EU-Rechts führt, ist am 1.2.2020 in Kraft getreten und bis zum 31.12.2020 befristet.328 Unter den allgemeinen Rechtsgrundsätzen werden solche Regelungen verstanden, die allen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemein sind und daher als Unionsrecht anzuerkennen sind. Die Entwicklung solcher allgemeinen Rechtsgrundsätze erfolgt durch den EuGH. Wichtigster Anwendungsfall ist die Entwicklung eines Kataloges von gemeinschaftsrechtlichen Grundrechten, deren Wahrung nunmehr Art. 6 III EUV vorschreibt. Weitere Beispiele sind der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Vertrauensschutzprinzip. Gemeinschaftliches Gewohnheitsrecht sind solche ungeschriebenen Regelungen, die aufgrund langjähriger Übung und entsprechendem Konsens der Beteiligten Geltung erlangen. Beispiel dafür ist die Praxis, dass sich die Mitgliedstaaten im Ministerrat entgegen dem Wortlaut von Art. 16 II, 9 EUV auch durch Staatssekretäre vertreten lassen können.329 2. Sekundäres Unionsrecht Sekundäres Unionsrecht sind die Rechtsakte, die von Unionsorganen erlassen worden sind. Bestandteile des sekundären Unionsrechts sind nach Art. 288 AEUV die Verordnungen (Abs. 2), die Richtlinien (Abs. 3), die Beschlüsse (Abs. 4) sowie die Empfehlungen und Stellungnahmen (Abs. 5).330 Davon zu unterscheiden sind die durch 328 Allgemein zu den Austrittsabkommen Skouris EuZW 2016, 806; näher zum Abkommen mit Großbritannien Terhechte NJW 2020, 425. 329 Hobe/Fremuth EuropaR § 10 Rn. 17. 330 Die vom EuVV vorgesehene Einführung des Begriffs EU-Gesetz wurde vom Vertrag von Lissabon nicht übernommen. 44 45 46 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 119 den Vertrag von Lissabon eingeführten sog. delegierten Rechtsakte (Art. 290 AEUV). Sie werden von der Kommission auf der Basis von Gesetzgebungsakten des Rates und des Parlaments erlassen und haben keinen Gesetzescharakter, dh sie werden nicht im ordentlichen oder besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 289 AEUV erlassen. In der Praxis sind die Verordnungen und die Richtlinien, die generell-abstrakt wirken, also auf eine Vielzahl von Sachverhalten und Personen anwendbar sind, von besonderer Bedeutung und sollen daher im Folgenden näher dargestellt werden. a) Verordnungen Die EU-Verordnung hat nach Art. 288 II AEUV allgemeine Geltung, ist in allen Teilen verbindlich und gilt in jedem Mitgliedstaat unmittelbar. Damit hat sie für das einzelne Rechtssubjekt die gleiche Bedeutung wie ein nationales Gesetz. Der einzelne Bürger oder eine juristische Person werden allein aufgrund der EU-Verordnung berechtigt oder verpflichtet, ohne dass eine entsprechende nationale Rechtsvorschrift notwendig ist. Beispiel: Durch die Unionsmarken-Verordnung der EU331 kann jedermann Zeichen als Gemeinschaftsmarke registrieren lassen. b) Richtlinien Die EU-Richtlinie ist nach Art. 288 III AEUV für jeden Mitgliedstaat hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Anders als die EU-Verordnung hat die Richtlinie damit grundsätzlich keine unmittelbare Geltung. Sie wird für den Einzelnen erst rechtserheblich, wenn der Mitgliedstaat sie durch einen nationalen Rechtsakt umsetzt.332 Beispiele: Eine Richtlinie verlangt Maßnahmen zur Reduzierung des Schadstoffausstoßes von Kraftfahrzeugen und regt an, dass den Herstellern Vorgaben zur Reduzierung des Kraftstoffverbrauchs zu machen sind. Auch wenn die Vorgaben hinreichend präzise wären, ist ein deutscher Automobilhersteller zu ihrer Erfüllung erst verpflichtet, wenn ein entsprechendes deutsches Gesetz besteht. Für die Umsetzung der Richtlinien wird den Mitgliedstaaten eine bestimmte Frist gesetzt. Wird diese – was in der Praxis häufig vorkommt – nicht eingehalten, liegt eine Verletzung von Unionsrecht vor. Unmittelbar ist diese vom Unionsrecht nur durch die Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258, 259 AEUV sanktioniert. Rechtsfolge ist die Festlegung eines Zwangsgeldes. Diese wird grundsätzlich erst nach einem zweiten Urteil, das die Nichtbeachtung des ersten Urteils feststellt, erfolgen (Art. 260 II AEUV). Eine Ausnahme stellt aber Art. 260 III AEUV dar, von dem der EuGH zuletzt vermehrt Gebrauch gemacht hat. Der EuGH hat aber durch seine Rspr. weitere »Druckmittel« geschaffen, nämlich die unmittelbare Geltung von Richtlinien zugunsten einzelner Rechtssubjekte und die Staatshaftung wegen unzureichender Umsetzung von Richtlinien. Begründet wird diese zum einen damit, dass die Mitgliedstaaten sich bei einer Nichtumsetzung in 331 VO EG 207/2009 v. 24.3.2009 ABl. L 78, 1. 332 Zum Problem, welche rechtliche Qualität der Umsetzungsakt haben muss, vgl. Streinz EuropaR § 5 Rn. 485. 47 48 49 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 120 Widerspruch zu ihren vertraglichen Verpflichtungen setzen und zum anderen mit der Überlegung, dass alle Mitgliedstaaten dem EU-Recht größtmögliche Wirksamkeit verschaffen sollen (»Effet utile-Grundsatz«). aa) Die unmittelbare Geltung von Richtlinien Eine Direktwirkung von Richtlinien wird vom EuGH angenommen,333 wenn: eine Richtlinie unzureichend oder verspätet umgesetzt wird, die Richtlinie inhaltlich unbedingt ist und die Richtlinie inhaltlich hinreichend bestimmt ist. Unbedingt ist die Richtlinie, wenn sie eine Verpflichtung festlegt, die unmittelbar umsetzbar ist. Hinreichend bestimmt ist sie, wenn die Verpflichtung durch die Richtlinie eindeutig festgelegt ist. Nicht mehr erforderlich ist nach der jüngsten Rspr. des EuGH, dass die Richtlinie Rechte Einzelner begründen soll.334 Daher kann auch eine Richtlinie, die den Staat zu einem Vorgehen verpflichtet, das nur der Allgemeinheit dient, zB die Einführung einer sog. Umweltverträglichkeitsprüfung für bestimmte Vorhaben, unmittelbar wirken. Beispiel: Nach einer EG-Richtlinie werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihren Bürgern freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, die bei einer Behörde vorliegen, zu verschaffen. Wird diese Richtlinie nicht fristgerecht umgesetzt, hat ein Bürger dieses Mitgliedstaates einen Anspruch auf entsprechende Information (vgl. jetzt dazu § 4 UIG). Angewendet werden die Grundsätze über die unmittelbare Geltung einer Richtlinie aber nur im Verhältnis Bürger-Staat und auch nur zugunsten des Bürgers. Ausgeschlossen ist die unmittelbare Geltung einer Richtlinie zulasten eines Bürgers und im Verhältnis Bürger – Bürger (sog. horizontale Drittwirkung).335 Beispiel: Eine Richtlinie schreibt fest, dass bei Vertragsabschlüssen mit Privaten, die außerhalb von Geschäftsräumen erfolgen, ein Widerrufsrecht besteht (vgl. § 312g BGB). Vor Umsetzung dieser Richtlinie durch das HaustürWG hätte sich jemand, der an einem Straßenstand ein Zeitungsabo abgeschlossen hätte, auch bei Versäumung der vorgesehenen Umsetzungsfrist nicht auf die Rechtslage berufen können, da es um ein Recht gegenüber einem anderen Privatrechtssubjekt und nicht gegenüber dem Staat ging.336 Trotz der abgelehnten horizontalen Wirkung nicht umgesetzter Richtlinien können diese Auswirkungen auf den Rechtsverkehr zwischen Bürgern haben. Der EuGH verpflichtet die Mitgliedstaaten nämlich dazu, dass sie nationale Regelungen im Regelungsbereich einer Richtlinie richtlinienkonform auslegen müssen. So hat der BGH zB schon vor Neufassung des § 439 III BGB dem Käufer einer mangelhaften Sache einen Anspruch auf Ersatz der Aufwendungen für den Aus- bzw. Einbau zugesprochen, weil die Verbrauchsgüterkauf-RL (RL 1999/44/EG) den Käufer umfassend vor Nachteilen durch Mängel einer Kaufsache schützen will. bb) Die Staatshaftung wegen mangelnder Umsetzung von Richtlinien Der EuGH hat in verschiedenen Urteilen einen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch entwickelt, der dem Bürger einen Anspruch gegen einen Mitgliedstaat gibt, 333 EuGH NJW 1982, 499 – Becker. 334 EuGH NVwZ 1996, 369 – Großkrotzenburg. 335 Ausf. zum Ganzen Streinz EuropaR § 5 Rn. 90 ff. 336 Vgl. EuGH NJW 1994, 2473 – Faccini Dori. 50 51 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 121 wenn dieser zurechenbar gegen Unionsrecht verstößt. Ein solcher Verstoß liegt insbesondere bei der Nichtumsetzung einer Richtlinie vor.337 Grundlagen dieses Anspruchs sind neben der Überlegung, dass nur so ein effektiver Schutz der Rechte des Einzelnen zu erreichen ist, die in Art. 4 III EUV zum Ausdruck kommende Pflicht der Mitgliedstaaten zur Vertragstreue und auch der Rechtsgedanke des Art. 340 AEUV, wonach für Verstöße gegen Unionsrecht eine Haftung (der EU) besteht.338 Haftungsvoraussetzungen sind nach der jüngeren Rspr. des EuGH:339 ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen einen Rechtsakt, der dem Einzelnen ein Recht verleiht und ein Kausalzusammenhang zwischen dem eingetretenen Schaden und dem Verstoß. Ein hinreichend qualifizierter Verstoß liegt vor, wenn der Staat das ihm von der betreffenden Rechtsnorm eingeräumte Ermessen offenkundig und rechtserheblich überschreitet. Dies ist nach dem EuGH bei der nicht rechtzeitigen Umsetzung einer Richtlinie regelmäßig der Fall.340 Die genannten Grundsätze werden in folgendem Beispielsfall deutlich.341 Übungsfall 9 Urlauber U hat bei Reiseveranstalter R eine Reise gebucht und gezahlt. Wegen Zahlungsschwierigkeiten des R kann die Reise nicht stattfinden und U seinen Rückzahlungsanspruch gegen R nicht durchsetzen. Eine Insolvenzversicherung hatte R nicht abgeschlossen, da eine entsprechende Verpflichtung aufgrund einer EU-Richtlinie vom deutschen Gesetzgeber nicht fristgerecht umgesetzt worden war. U verklagt die Bundesrepublik Deutschland auf Schadensersatz. Besteht ein entsprechender Schadensersatzanspruch? Bevor Sie die Falllösung lesen, versuchen Sie, zunächst selbst zumindest eine Lösungsskizze schriftlich zu erstellen.342 Lösung: Ein Anspruch könnte sich aus dem unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch gem. Art. 4 III EUV iVm Art. 260 AEUV analog ergeben. a) Dieser verlangt zunächst einen hinreichend qualifizierten Verstoß gegen einen Rechtsakt, der einem Einzelnen ein Recht verleiht. Die Reiseveranstalter-RL begründet (subjektive) Rechte, da sie dem Verbraucherschutz dient. Ein hinreichend qualifizierter Verstoß lag auch vor, da die Bundesrepublik Deutschland die unionsrechtlich geforderte Maßnahme (rechtzeitige Umsetzung der Richtlinie) unterlassen hat. b) Weiter wäre die Ursächlichkeit des Verstoßes für den eingetretenen Schaden erforderlich. U wäre bei rechtzeitiger Umsetzung kein oder jedenfalls ein geringerer Schaden entstanden (vgl. die heutige Regelung des § 651k BGB). Damit ist 337 Vgl. EuGH NJW 1992, 165 – Francovich; EuGH NJW 1996, 1401. 338 Hobe/Fremuth EuropaR § 12 Rn. 15 ff. 339 Einzelheiten bei Bröhmer EuGRZ 1996, 144; JuS 1997, 121. 340 Näher Streinz EuropaR § 5 Rn. 465 ff. 341 Vgl. EuGH NJW 1996, 3141 – Dillenkofer ua. 342 Aufbauhinweise finden sich bei Hobe/Fremuth EuropaR § 12 Rn. 37 oder Frenz ÖffR nach Rn. 1141. 52 53 54 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 122 sein Schaden auf den Verstoß der Bundesrepublik Deutschland gegen Unionsrecht zurückzuführen. Ergebnis: Urlauber U hat einen Schadensersatzanspruch gegen die Bundesrepublik Deutschland. Die wichtigsten Rechtsakte des sekundären Unionsrechts sind in Übersicht 26 noch einmal zusammengefasst. Übersicht 26: Sekundäres Unionsrecht Verordnung Richtlinie Beschluss = abstrakt – generelle Regelung = abstrakt – generelle Regelung = individuell – konkrete Regelung direkte, unmittelbare Wirkung in jedem MS Verpflichtung der MS zur Umsetzung der RL Verpflichtung/Berechtigung für Adressaten wirkt wie nationales Gesetz wirkt für/gegen Bürger erst nach Schaffung eines nationalen Gesetzes wirkt wie VA des deutschen Rechts IV. Der Erlass von sekundärem Unionsrecht 1. Die Rechtsetzungskompetenz der Union Die Rechtsetzung ist grundsätzlich ureigenste Angelegenheit des einzelnen Staates. Zwar haben die einzelnen Mitgliedstaaten der EU durch ihren Beitritt einen Teil ihrer Hoheitsbefugnisse abgetreten (vgl. für die Bundesrepublik Deutschland hierzu Art. 23 GG). Trotzdem stellt sich die Frage, wann die EU und wann der einzelne Mitgliedstaat für den Erlass eines Rechtsaktes zuständig ist. Überlegen Sie selbst einmal, wie die Gesetzgebungskompetenz zwischen EU und den Mitgliedstaaten aufgeteilt sein könnte! Ziehen Sie dabei eine Parallele zu der Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland! Im Prinzip ist es wie in der Bundesrepublik Deutschland im Verhältnis der Bundesländer zum Bund. Die Mitgliedstaaten haben die Gesetzgebungskompetenz, soweit der AEUV diese nicht der EU zuweist. Die Art. 2 ff. AEUV unterscheiden dabei zwischen ausschließlicher (Art. 2 I, 3 AEUV), geteilter (Art. 2 II, 4 AEUV) und unterstützender (Art. 2 V, 5 AEUV) Zuständigkeit. Der EUV enthält zur Ausübung der Gesetzgebungskompetenz der EU zwei grundlegende Aussagen, nämlich das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 I EUV) und das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 III EUV). 55 56 57 58 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 123 a) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung besagt, dass für jedes Handeln der Gemeinschaft eine Rechtsgrundlage im AEUV vorhanden sein muss (vgl. Art. 5 I EUV). Dabei können diese Ermächtigungen dazu führen, dass die Mitgliedstaaten für diesen Bereich ihre Kompetenz verlieren (ausschließliche Rechtsetzungskompetenz der EU) oder dazu, dass sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten regelungsbefugt sind (konkurrierende Rechtsetzungskompetenz). Im AEUV finden sich zahlreiche Rechtsetzungsbefugnisse. Diese können für eine Einzelmaterie bestehen oder eine Vielzahl von Sachverhalten betreffen. Beispiele: Nach Art. 103 AEUV kann die EU Richtlinien und Verordnungen zur Vermeidung wettbewerbsverhindernder Vereinbarungen erlassen; nach Art. 114 AEUV sind alle Regelungen zulässig, die zur Verwirklichung des Binnenmarktes eine Rechtsangleichung herbeiführen. Als Ausnahme vom Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung enthält der AEUV mit Art. 352 AEUV eine Generalermächtigung, die allerdings restriktiv auszulegen ist.343 Außerdem geht der EuGH von einer ungeschriebenen Rechtsetzungskompetenz kraft Sachzusammenhangs344 aus, dem sog. Prinzip der »implied powers«.345 b) Das Subsidiaritätsprinzip Das Subsidiaritätsprinzip besagt, dass die EU in Bereichen, in denen sie nicht die ausschließliche Rechtsetzungszuständigkeit hat, nur tätig werden darf, wenn eine unionsrechtliche Maßnahme effektiver ist als Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten (vgl. Art. 5 III EUV). Bezüglich der Art und Weise, wie die EU tätig wird, wird das Subsidiaritätsprinzip durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergänzt. Danach muss die Art der Rechtsetzung insbesondere erforderlich sein (Art. 5 IV EUV). Deswegen darf die EU zB erst dann eine Verordnung erlassen, wenn zur Erreichung des angestrebten Ziels eine Richtlinie nicht ausreichend ist. Durch den Vertrag von Lissabon wurde eine Subsidiaritätskontrolle durch die nationalen Parlamente eingeführt. Diese können vor Erlass des Rechtsaktes Einspruch erheben, wenn sie die nationale Zuständigkeit als verletzt ansehen. Von der gerade behandelten Frage, ob die EU Rechtsakte erlassen kann (sog. Verbandskompetenz), ist die Frage zu unterscheiden, welches Organ der EU für den Erlass des jeweiligen Rechtsaktes zuständig ist (= Organkompetenz). Dies wird in der jeweiligen Befugnisnorm angegeben (vgl. zB Art. 114 AEUV). Rechtsetzungsorgane sind nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Rat und Parlament gemeinsam (Art. 14 I, 16 I EUV). 2. Das Rechtsetzungsverfahren Wie im nationalen Recht, ist auch im Europarecht das Verfahren zum Erlass eines Rechtsaktes genau vorgeschrieben. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, wie intensiv das Europäische Parlament zu beteiligen ist. Durch die Verträge von Maastricht und Amsterdam wurde dessen Stellung stetig verbessert, insbesondere durch die Einfüh- 343 Schröder GK EuropaR § 7 Rn. 7. 344 Ähnlich wird im deutschen Recht eine ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes konstruiert; Kap. 1 Rn. 72. 345 Näher s. Herdegen EuropaR § 8 Rn. 76 f. 59 60 61 62 63 64 65 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 124 rung der Verfahren der Zusammenarbeit (Art. 252 EGV) und der Mitentscheidung (Art. 251 EGV). Durch den Vertrag von Lissabon wurde das Mitentscheidungsverfahren unter der Bezeichnung ordentliches Gesetzgebungsverfahren zum Regelgesetzgebungsverfahren aufgewertet (Art. 289 I AEUV).346 Beim ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Art. 294 AEUV) müssen Parlament und Rat gemeinsam handeln, um einen Rechtsakt zu erlassen. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren durchläuft nach Art. 294 AEUV im Wesentlichen folgende Stadien:347 Vorschlag der Kommission (Art. 294 II AEUV) Beratung des Vorschlags im Parlament und Festlegung eines Standpunktes (1. Lesung) Billigung dieses Standpunktes durch den Rat bzw. Vorlage eines eigenen Standpunktes des Rates (Art. 294 IV u. V AEUV) Beratung des Standpunktes des Rates im Parlament (2. Lesung), die mit der Billigung des Standpunkts des Rates,348 dessen Ablehnung oder der Abgabe von Änderungswünschen endet (Art. 294 VII AEUV) Billigung der Änderungswünsche des Parlaments durch den Rat oder Anrufung eines Vermittlungsausschusses (Art. 294 VIII–X AEUV)349 Beratung in Rat und Parlament über Vermittlungsvorschlag (3. Lesung) und ggf. gemeinsamer Beschluss des Rechtsakts (Art. 293 XIII AEUV) Graphisch lässt sich der Ablauf wie in Übersicht 27 erfolgt darstellen. 346 Daneben sieht der Vertrag von Lissabon nur noch ein weiteres Verfahren vor, das sog. besondere Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 II AEUV). 347 Streinz EuropaR § 6 Rn. 559 ff. 348 Nach Art. 294 VII lit. a AEUV gilt der Rechtsakt auch als erlassen, wenn sich das Parlament innerhalb von drei Monaten nicht zum Standpunkt des Rates äußert. 349 Erzielt der Vermittlungsausschuss innerhalb von sechs Wochen keine Einigung, ist der Rechtsakt gescheitert. 66 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 125 Übersicht 27: Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV Vorschlag Kommission Rat 1. Lesung EP Rat (Festlegung eines Standpunktes) Billigung des Rechtsaktes Ablehnung des Standpunktes durch den Rat und Festlegung eines eigenen Rechtsakt erlassen 2. Lesung EP Abänderungsbeschluss Kommission Rat Stellungnahme Keine Billigung Billigung der Änderung der Änderung Einberufung des Ver- Rechtsakt mittlungsausschusses erlassen Billigung eines Gemeinsamen Kein Gemeinsamer Entwurf Entwurfs innerhalb von 6 Wochen Annahme durch Rat Nichtannahme Rechtsakt gescheitert und EP (3. Lesung) Rechtsakt erlassen Rechtsakt gescheitert Neben dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren kennt das Unionsrecht seit dem Vertrag von Lissabon noch das besondere Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 II AEUV). Dieses zeichnet sich dadurch aus, dass das Zustandekommen eines Rechts- 67 68 Ablehnung des Standpunktes des Rates mit seiner Mehrheit Rechtsakt gilt als nicht erlassen Rechtsakt gilt als erlassen Billigung des Standpunktes des Rates bzw. kein Beschluss innerhalb 3 Monate 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 126 aktes des Europäischen Parlaments oder des Rates der Beteiligung des jeweils anderen Organs bedarf. Insoweit können unterschieden werden: Rechtsakte, bei deren Erlass der Rat oder das Parlament nur angehört werden müssen (zB Art. 81 III, 89 oder 113 I AEUV, wonach ein Beschluss des Rates erst nach Anhörung des Parlaments erfolgen darf). Rechtsakte, deren Erlass der ausdrücklichen Zustimmung des jeweils anderen Organs bedarf. So bedarf es der Zustimmung des Parlaments, wenn der Rat durch Verordnung eine Europäische Staatsanwaltschaft einführen will (Art. 86 I AEUV) oder der Zustimmung des Rates, wenn das Parlament eine Verordnung zur Rechtsstellung seiner Abgeordneten erlassen will (Art. 223 II AEUV). Von der Zuständigkeit für den Erlass eines Rechtsaktes ist die Zuständigkeit für die Durchführung des Rechtsaktes zu unterscheiden. Diese Aufgabe ist der Exekutive zuzurechnen. Grundsätzlich sind dafür die Verwaltungen der einzelnen Mitgliedstaaten zuständig (indirekter Verwaltungsvollzug).350 Zum Teil bestehen aber auch entsprechende Durchführungsvorschriften der EU. Diese sind mit den Rechtsverordnungen des deutschen Rechts (vgl. Art. 80 GG) vergleichbar und werden von der Kommission aufgrund Ermächtigung im jeweiligen Rechtsakt (vgl. Art. 291 II AEUV) erlassen. Die nationalen Behörden sind an solche Vorgaben gebunden. 3. Das Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht Soweit primäres oder sekundäres Unionsrecht in den Mitgliedstaaten unmittelbare Geltung hat, stellt sich die Frage nach dem Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht. Was meinen Sie, wie ein solcher Konflikt zu lösen ist? Es gilt der Grundsatz des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts. Dieser führt dazu, dass bei einem Widerspruch zwischen einer nationalen und einer unionsrechtlichen Regelung die unionsrechtliche Regelung anzuwenden ist. Dies gilt im Grundsatz auch für das Verfassungsrecht eines Mitgliedstaates. Beispiel: Schreibt eine EU-Verordnung zB vor, dass in einem Produkt ein bestimmter Schadstoff nur bis zu einem Wert von 0,05 mg enthalten sein darf, würde ein deutsches Gesetz, das den Schadstoff bis zu 0,08 mg zulässt, hinter die unionsrechtliche Regelung zurücktreten. Wie könnte man Ihrer Meinung nach den Vorrang des Unionsrechts begründen? Die Begründung für die Geltung dieses Prinzips ist zwischen dem EuGH und dem BVerfG umstritten. Während der EuGH dies aus der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur umfassenden Verwirklichung des EU-Rechts herleitet,351 stützt das BVerfG den Grundsatz auf die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU auf der Basis des Art. 23 GG durch die Verträge.352 Die verschiedene Sichtweise hat Auswirkungen für die Frage, inwieweit der Vorrang des EU-Rechts auch gegen- über deutschem Verfassungsrecht, insbesondere den Grundrechten des GG, gilt. Diese Frage war Gegenstand wichtiger Entscheidungen des BVerfG, insbesondere 350 Näher Hobe/Fremuth EuropaR § 10 Rn. 114 ff. 351 Vgl. zB EuGH NJW 1978, 1741. 352 BVerfGE 31, 145 = BeckRS 9998, 108887; im sog. Lissabon-Urteil hat das BVerfG DÖV 2009, 84 insoweit aber die Mitwirkungspflichten von Bundestag und Bundesrat hervorgehoben. 69 70 71 72 73 74 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 127 der sog. »Solange-Urteile«,353 des Maastricht-Urteils354 und der sog. »Bananenentscheidung«.355 Danach gilt, dass das BVerfG grundsätzlich darauf verzichtet, EU- Recht am deutschen Verfassungsrecht zu messen, wenn der Grundrechtsschutz durch den EuGH hinreichend gewahrt ist.356 Davon gibt es jedoch über Art. 23 I 3, 79 III GG zwei Ausnahmen: Wegen Art. 23 I 3, 79 III GG führt das BVerfG eine sog Identitätskontrolle durch, dh es prüft, ob Art. 1 GG und der durch Art. 79 III GG geschützte Kernbereich des Grundgesetzes verletzt sind. Außerdem prüft das BVerfG, ob die unionsrechtlichen Grenzen für den Erlass von Rechtsakten der EU eingehalten wurden (»Ultra-Vires-Kontrolle«). Dies bedeutet, dass das BVerfG prüft, ob gegen die unionsrechtliche Kompetenzordnung in einer Weise verstoßen wurde, die zu einer Verschiebung des Kompetenzgefüges zulasten der Mitgliedstaaten führt. V. Der Rechtsschutz durch den EuGH 1. Allgemeines Die Art. 258 ff. AEUV legen abschließend fest, wann der EuGH angerufen werden kann.357 Ergänzt werden diese Regelungen durch die Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtshofs (VerfO EuGH), die die Förmlichkeiten der Klageerhebung (zB Sprachenfrage) und den Verfahrensablauf festlegt. Einen ersten Überblick über die Verfahren vor dem EuGH können Sie sich mit Übersicht 28 verschaffen.358 Übersicht 28: Die Verfahren vor dem EuGH Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258, 259 AEUV) Überprüfung von EU-Rechtsakten bzw. Handlungen Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) Kommission MS MS MS Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV) Abwehr eines rechtwidrigen Rechtsaktes eines EU-Organs Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV) Begehren, dass bestimmtes EU-Organ einen Beschluss fassen muss Schadensersatzklage (268 AEUV) Durchsetzung von Amtshaftungsansprüchen nach Art. 340 AEUV Prüfung einer europarechtlichen Frage, die in einem nationalen Rechtsstreit erheblich ist 353 BVerfGE 37, 271 = BeckRS 9998, 107241 – Solange I; BVerfGE 73, 339 = BeckRS 9998, 164456 – Solange II. 354 BVerfGE 89, 155 = BeckRS 1993, 8465. 355 BVerfGE 102, 147 = BeckRS 2000, 22206. 356 Zuletzt BVerfG NJW 2016, 1149; Einzelheiten bei Arndt/Zuck/Lenz NJW 1997, 1193; Odendahl JA 2000, 219; Trautwein JuS 1997, 883. 357 Eine Übersicht dazu gibt Heller JuS 1996, 209; zur Modifizierung des Rechtsschutzes durch den Vertrag von Lissabon vgl. Schröder DÖV 2009, 61. 358 Vgl. auch das Schaubild bei Hobe/Fremuth EuropaR § 11 Rn. 86. 75 76 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 128 Ein Teil der Klagemöglichkeiten, die sog. Vertragsverletzungsverfahren, betreffen den Einzelnen als Privatperson oder als Unternehmer nur mittelbar. Sie umfassen die Klage der Kommission (Art. 258 AEUV) oder eines Mitgliedstaats (Art. 259 AEUV) gegen einen Mitgliedstaat, der gegen primäres oder sekundäres Unionsrecht verstoßen hat. Für Einzelheiten dieses Verfahrens wird daher auf die europarechtliche Spezialliteratur verwiesen.359 Verfahrensarten, die auch einen einzelnen Bürger oder Unternehmer betreffen, sind die Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV), die Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV), das Vorabentscheidungsverfahren gem. Art. 267 AEUV sowie die Schadensersatzklage nach Art. 268 AEUV.360 2. Die Nichtigkeitsklage a) Gegenstand und Zulässigkeitsvoraussetzungen Bei der Nichtigkeitsklage geht es darum, dass eine bestimmte Rechtshandlung eines EU-Organs, insbesondere eine Verordnung, eine Richtlinie oder ein Beschluss für nichtig erklärt werden soll. Potentielle Kläger, dh beteiligungsfähig, sind ein Mitgliedstaat, die in Art. 263 II AEUV genannten Organe, die EZB, der Rechnungshof, der Ausschuss der Regionen (Art. 263 III AEUV) oder eine natürliche bzw. juristische Person. Bei juristischen bzw. natürlichen Personen kann die Nichtigkeitsklage gem. Art. 263 III AEUV allerdings nur unter einschränkenden Voraussetzungen erhoben werden. Für die Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person sind neben der Beteiligungsfähigkeit im Einzelnen folgende Zulässigkeitsvoraussetzungen erforderlich:361 Klagegegenstand: Maßnahme eines EU-Organs. Zulässiger Klagegrund: Die Klage muss sich darauf stützen, dass die angegriffene Maßnahme von einem unzuständigen Organ erlassen wurde, dass beim Erlass Formvorschriften verletzt wurden, dass die Maßnahme gegen primäres oder sekundäres Unionsrecht verstößt oder dass beim Erlass der Maßnahmen das eingeräumte Ermessen missbraucht wurde. Klageberechtigung/Klagebefugnis: Der Kläger muss durch die angegriffene Maßnahme unmittelbar und individuell362 betroffen sein (Art. 263 IV AEUV).363 Dies ist bei Beschlüssen, die an den Kläger gerichtet sind, regelmäßig der Fall. Beispiel: Ein Unternehmer wendet sich dagegen, dass die Kommission wegen eines Wettbewerbsverstoßes gegen ihn ein Bußgeld verhängt hat. Schwieriger ist es, wenn ein Beschluss sich an Dritte richtet,364 zB an einen Mitgliedstaat oder an einen Konkurrenten. Im ersten Fall wird die erforderliche Be- 359 Vgl. zB Streinz EuropaR § 8 Rn. 33 ff.; Herdegen EuropaR § 9 Rn. 4 ff. Gleiches gilt für die Beamtenstreitigkeiten nach Art. 236 EGV. 360 Prüfungsschemata zu den wesentlichen Klagen finden sich bei Doerfert/Oberrath/Schäfer EuropaR Rn. 85 ff. 361 Ausf. dazu König JuS 2003, 257. 362 Die individuelle Betroffenheit entfällt seit dem Vertrag von Lissabon aber, wenn ein sog. Rechtsakt mit Verordnungscharakter angegriffen wird, der keinen Gesetzescharakter hat. 363 Zur Auslegung dieser Begriffe Schröder GK EuropaR § 9 Rn. 37 f. 77 78 79 80 81 82 83 84 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 129 troffenheit bejaht, wenn durch die Entscheidung des EU-Organs gegenüber dem Mitgliedstaat die Entscheidung des Mitgliedstaats gegen den Einzelnen bereits vorgeprägt ist. Beispiel: Die Aufforderung der Kommission an einen Mitgliedstaat, eine unionsrechtswidrige Subventionszahlung zurückzufordern (vgl. Art. 107 AEUV), betrifft das fragliche Unternehmen unmittelbar und individuell, weil der Mitgliedstaat europarechtlich zur Rückforderung verpflichtet ist. Im zweiten Fall lässt der EuGH die Klage zu, wenn sich die Entscheidung zugunsten des Konkurrenten unmittelbar wettbewerbsverschlechternd auswirkt. Beispiel: Die Kommission genehmigt den Zusammenschluss zweier Unternehmen. Diese Entscheidung betrifft ein Konkurrenzunternehmen unmittelbar und individuell, da sich dessen Wettbewerbssituation auf dem betreffenden Markt spürbar verschlechtern kann. Echte Verordnungen kann ein Privatrechtssubjekt nur dann mit der Nichtigkeitsklage angreifen, wenn die Verordnung es wie eine Einzelfallentscheidung betrifft. Das ist dann der Fall, wenn das Privatrechtssubjekt durch bestimmte persönliche Umstände aus dem Kreis aller übrigen Personen herausgehoben ist.365 Im Regelfall wird das nur gegeben sein, wenn es sich um eine Entscheidung im Gewand einer Verordnung handelt, dh wenn eine Einzelfallregelung durch Verordnung geschaffen wurde.366 Beispiel: Eine EU-VO beschränkt den Import eines bestimmten Produkts. Aufgrund der Marktlage gibt es nur einen Unternehmer, den dies betrifft. Klagefrist: Schließlich muss die Klage innerhalb 2 Monaten nach Erlass des angegriffenen Rechtsaktes erhoben werden (vgl. Art. 263 VI AEUV). b) Begründetheit Begründet ist die Nichtigkeitsklage, wenn einer der in Art. 263 II AEUV genannten Rechtsverstöße tatsächlich gegeben ist. Der EuGH erklärt den Rechtsakt dann gem. Art. 264 I AEUV für nichtig, dh dieser entfaltet keine Wirkung (mehr). Zur Verdeutlichung der Anforderungen an die Erfolgsaussichten der Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person dient der folgende Beispielsfall. Übungsfall 10 Eine EU-VO schreibt vor, dass Hersteller von Tabakwaren in Zukunft ihre Erzeugnisse mit einem Warnhinweis (»Rauchen gefährdet Ihre Gesundheit«) versehen müssen. Hersteller H-AG möchte den EuGH anrufen, weil seine Berufsfreiheit verletzt sei. Hat die H-AG mit ihrer Klage Aussicht auf Erfolg? Wissen Sie noch,367 wann ein Rechtsbehelf Aussicht auf Erfolg hat? Der Rechtsbehelf müsste zulässig und begründet sein. 364 Näher dazu Herdegen EuropaR § 9 Rn. 17 ff. 365 Sog. »Plaumann-Test«; vgl. EuGH NJW 1963, 2246; näher Doerfert EuropaR Rn. 174 ff. oder Oppermann/Classen/Nettesheim EuropaR § 9 Rn. 42. 366 Näher dazu Baumeister EuR 2005, 1; Cremer EWS 1999, 48; Korth/Schwelz JA 2004, 340; Röhl JURA 2003, 830. 367 Sie haben oben bei der Verfassungsbeschwerde bereits etwas darüber erfahren; Kap. 1 Rn. 102. 85 86 87 88 89 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 130 Bevor Sie die Falllösung lesen, versuchen Sie, zunächst selbst eine ausformulierte Lösung zu erstellen. Lösung: In Betracht kommt nur eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV. Diese müsste zunächst zulässig sein. a) Erste Voraussetzung ist, dass die H-AG beteiligungsfähig ist. Nach Art. 263 IV AEUV sind beteiligungsfähig auch natürliche und juristische Personen. Die H-AG ist eine juristische Person und damit beteiligungsfähig. b) Weiter müsste ein geeigneter Klagegegenstand vorliegen. Nach Art. 263 I AEUV können Gegenstände der Nichtigkeitsklage nur Maßnahmen von EU-Organen sein. Die VO ist als Rechtshandlung des Rates und des Parlaments eine solche Maßnahme. Somit liegt ein geeigneter Klagegegenstand iSv Art. 263 I AEUV vor. c) Nächste Zulässigkeitsvoraussetzung ist die Berufung auf einen zulässigen Klagegrund. Nach Art. 263 II AEUV muss sich der Kläger auf bestimmte Rechtsverletzungen berufen. Die H-AG stützt sich auf ihre Berufsfreiheit. Die Berufsfreiheit ist ein in Art. 15 GRCh niedergelegtes Grundrecht. Damit stützt sich die Klage auf die Verletzung von Primärrecht, sodass ein zulässiger Klagegrund nach Art. 263 II AEUV vorliegt. d) Schließlich müsste die H-AG klageberechtigt sein. Die H-AG ist zwar als juristische Person grundsätzlich in der Lage eine Nichtigkeitsklage zu erheben. Nach Art. 263 IV AEUV müsste sie aber durch die angegriffene Maßnahme unmittelbar und individuell betroffen sein. Zwar ist die H-AG durch die Verordnung unmittelbar betroffen, da sich die Etikettierungspflicht direkt aus der Verordnung ergibt. Es fehlt jedoch die individuelle Betroffenheit, da die H-AG in der gleichen Weise betroffen ist wie alle anderen Tabakhersteller, sich aus dem Kreis der in der gleichen Situation befindlichen Personen also nicht abhebt.368 Ergebnis: Die Klage hat keine Aussicht auf Erfolg, da sie bereits unzulässig ist. 3. Die Untätigkeitsklage Die Untätigkeitsklage kann als Gegenstück zur Nichtigkeitsklage angesehen werden, allerdings nur insoweit als ein EU-Organ überhaupt nicht gehandelt hat. Es geht bei ihr nämlich darum, feststellen zu lassen, dass ein Unterlassen des Europäischen Parlaments, des Europäischen Rates, des Rates, der Kommission oder der EZB unionsrechtswidrig war.369 Erhoben werden kann die Klage vom gleichen Klägerkreis wie die Nichtigkeitsklage. Bei natürlichen oder juristischen Personen ist dabei wieder eine Klageberechtigung erforderlich, die nur vorliegt, wenn die natürliche oder juristische Person geltend macht, dass an sie eine Entscheidung hätte ergehen müssen. Beispiel: Zwei Unternehmer beantragen die nach Art. 103 AEUV iVm der Fusions-VO erforderliche Genehmigung für ihren Zusammenschluss. Gegen die Nichtbescheidung ihres Antrags können sie mit der Untätigkeitsklage vorgehen. Für alle Klageberechtigten ist erforderlich, dass sie vor Erhebung der Klage das untätige Organ zum Handeln aufgefordert haben. Näheres zu diesem Vorverfahren 368 Vgl. EuGH EuZW 1996, 434. 369 Näher Hobe/Fremuth EuropaR § 11 Rn. 46 ff. 90 91 92 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 131 regelt Art. 265 II AEUV. Stellt der EuGH fest, dass das verklagte Organ hätte handeln müssen, stellt er die Rechtswidrigkeit des Unterlassens fest. Das betreffende Organ ist dann gem. Art. 266 AEUV verpflichtet, die entsprechende Handlung vorzunehmen. 4. Das Vorabentscheidungsverfahren Das Vorabentscheidungsverfahren ist das Verfahren, mit dem der EuGH am Häufigsten befasst ist. Seine Besonderheit liegt darin, dass es bei ihm zwar um unionsrechtliche Fragen geht, die sich aus einem konkreten Streit um die Rechtmäßigkeit staatlichen Handelns ergeben, der tatsächlich Betroffene aber den EuGH nicht selbst anrufen kann. Antragsberechtigt im Vorabentscheidungsverfahren sind vielmehr nur nationale Gerichte. Das Vorabentscheidungsverfahren führt daher dazu, dass in einem nationalen Rechtsstreit eine Art Zwischenverfahren stattfindet. Das nationale Gericht unterbricht das bei ihm anhängige Verfahren, leitet die Akten an den EuGH weiter und setzt, nach der Stellungnahme des EuGH zur vorgelegten Frage, das Verfahren fort. Verdeutlichen lässt sich der Ablauf mit der in Übersicht 29 enthaltenen graphischen Darstellung. Übersicht 29: Der Ablauf des Vorabentscheidungsverfahrens 1. Kläger Klage Nationales Gericht 2. Nationales Gericht Vorlage einer europarechtlichen Frage EuGH 3. EuGH Stellungnahme Nationales Gericht 4. Nationales Gericht Urteil Kläger Die Verfahrensbeteiligten können eine Vorlage zwar anregen, sie können sie aber nicht erzwingen. Allerdings kann in der Nichtvorlage durch ein deutsches Gericht uU eine Verletzung des Art. 101 I 2 GG (Anspruch auf den gesetzlichen Richter) liegen und damit eine Anrufung des BVerfG zulässig sein. Voraussetzung ist, dass das 93 94 95 96 2. Teil. Die Bundesrepublik Deutschland als Teil der EU 132 betreffende Gericht gegen eine sich aus Art. 267 AEUV oder sonst ergebende Vorlagepflicht verstoßen hat.370 Für ein Vorlagerecht eines nationalen Gerichts ist erforderlich, dass es für die Entscheidung in einem konkreten Rechtsstreit darauf ankommt, ob ein Rechtsakt des sekundären Unionsrechts gültig ist oder darauf, wie Rechtssätze des primären oder sekundären Unionsrechts auszulegen sind. Beispiel: Einem deutschen Unternehmen wird die Einfuhrgenehmigung für eine Ware aus einem anderen Mitgliedstaat verweigert. Dieses Unternehmen klagt vor dem VG auf Erteilung der Genehmigung. Das VG legt die Frage, wie Art. 34 AEUV, der Einfuhrbeschränkungen verbietet, auszulegen ist, dem EuGH vor. Eine Vorlagepflicht besteht nach Art. 267 III AEUV für letztinstanzliche Gerichte. Die in der Bundesrepublik Deutschland hM definiert die »Letztinstanzlichkeit« eines Gerichts konkret. Es kommt daher nicht darauf an, ob das Gericht das jeweils Oberste des jeweiligen Gerichtszweigs ist (abstrakte Betrachtungsweise), sondern darauf, ob im konkreten Fall gegen die Entscheidung noch Rechtsmittel möglich sind.371 Beispiel: In einem zivilrechtlichen Verfahren kann also nicht nur der BGH vorlagepflichtig sein, sondern, soweit im konkreten Fall, zB wegen Nichterreichung der Berufungssumme, kein Rechtsmittel möglich ist, auch ein AG. Über Art. 267 III AEUV hinaus vertritt die hM eine Vorlagepflicht aller Gerichte für den Fall, dass das Gericht eine Norm des sekundären Unionsrechts für unwirksam hält und sie deswegen auf einen konkreten Rechtsstreit nicht anwenden will.372 Begründet wird dies mit dem sog. Verwerfungsmonopol des EuGH für sekundäres Unionsrecht. Ist eine Vorlage an den EuGH zulässig, entscheidet dieser über die vorgelegte Frage und gibt die Sache dann an das vorlegende Gericht zurück. Dieses ist an die Entscheidung des EuGH gebunden und legt diese seiner eigenen Entscheidung in der konkreten Sache zugrunde. Beispiel: In dem Fall, der dem Sachverhalt im Beispielsfall bei Kap. 7 Rn. 53 zugrunde lag (nicht rechtzeitig umgesetzte Pauschalreiserichtlinie) hat das LG Bonn, bei dem fünf betroffene Urlauber die Bundesrepublik Deutschland verklagt hatten, dem EuGH die Frage vorgelegt, ob das Unionsrecht so auszulegen ist, dass bei nicht rechtzeitiger Umsetzung einer Richtlinie dem von dieser Begünstigten der dadurch entstandene Schaden zu ersetzen sei. Der EuGH bejahte diese Frage. Das LG Bonn hätte daraufhin in seinem Urteil die Bundesrepublik Deutschland zum Schadensersatz verurteilen müssen (dazu kam es allerdings nicht, da die Kläger aufgrund eines Vergleichs mit der Bundesrepublik Deutschland ihre Klagen zurückgenommen haben). 5. Die Schadensersatzklage Nach Art. 268 AEUV ist der EuGH schließlich für Klagen zuständig, mit denen ein Schadensersatzanspruch gegen die EU gem. Art. 340 II AEUV durchgesetzt werden soll. Voraussetzung für eine Haftung nach Art. 340 II AEUV ist, dass ein Bediensteter der EU einen Fehler begangen hat, für den die EU nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, 370 Einzelheiten s. Fischer/Fetzer EuropaR § 8 Rn. 315. 371 Streinz EuropaR § 8 Rn. 709. 372 Vgl. näher Herdegen EuropaR § 9 Rn. 31. 97 98 99 100 101 102 7. Kapitel. Grundlagen des Europarechts 133 die in den Mitgliedstaaten gemeinsam gelten, haftet.373 Damit ist für eine Haftung der EU erforderlich, dass ein Unionsorgan oder ein Bediensteter eines solchen rechtswidrig gehandelt hat und dadurch ein Schaden entstanden ist. Die Rechtswidrigkeit des Handelns nimmt der EuGH dabei nur an, wenn ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen Unionsrecht, das die Begünstigung Einzelner bezweckt, vorliegt. Eine Handlung in diesem Sinne ist auch der Erlass einer Richtlinie oder einer Verordnung. Literatur zur Vertiefung: Fischer/Fetzer EuropaR Erster Teil bis Sechster Teil; Borchardt Rechtl. Grundlagen EU §§ 1–6; Doerfert EuropaR Teil 2 und 3; Ehlers, Die Nichtigkeitsklage des Europäischen Gemeinschaftsrechts, JuS 2009, 31; Frenz, Kommission, VR 2011, 305; Frenz, Verfahrensmöglichkeiten vor dem Gerichtshof der EU, VR 2011, 885; Garreck/Otto, Das Vertragsverletzungsverfahren, JuS 2015, 1079; Herdegen EuropaR §§ 4–10; Herrmann/Michl, Wirkungen von EU-Richtlinien, JuS 2009, 1065; Hobe/Fremuth EuropaR §§ 5–8, 10–12; Haratsch/Koenig/Pechstein EuropaR Drittes Kapitel; Kock/Stüwe ÖffR/EuropaR § 14–18; Kramer, Die Meisterpflicht im Handwerk – Relikt oder Weg in die Zukunft? GewArch 2013, 105; Mächtle, Die Gerichtsbarkeit der Europäischen Union, JuS 2014, 508; Mächtle, Individualrechtsschutz in der Europäischen Union, JuS 2015, 28; Mächtle, Das Vorabentscheidungsverfahren, JuS 2015, 314; Oppermann/Classen/Nettesheim EuropaR §§ 5–9; Polzin, Das Rangverhältnis von Verfassungs- und Unionsrecht nach der neuesten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, JuS 2010, 1; Sensburg, Handlungsformen der EG und EU – Ein Überblick, JA 2007, 612; Schäfer EuropaR §§ 3–9; Streinz EuropaR §§ 1–8; Schöbener, Das Verhältnis von EU-Recht zum nationalen Recht aus der Sicht der Bundesrepublik Deutschland, JA 2011, 885; Schröder GK EuropaR §§ 2–9: Zacker/Wernicke B I bis III; Wernsmann/Behrmann, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EGV, JURA 2006, 181. 373 Zur Staatshaftung nach deutschem Recht Kap. 11 Rn. 1 ff. 134 8. Kapitel. Überblick über das europäische Wirtschaftsrecht I. Die Wirtschaftsverfassung der EU Entsprechend der Frage nach der Wirtschaftsverfassung des GG374 geht es hier um die Frage, inwieweit das Unionsrecht, insbesondere der AEUV, rechtliche Vorgaben für die wirtschaftliche Betätigung innerhalb der EU macht. 1. Die Wirtschaftsordnung der Europäischen Union a) Allgemeines Erinnern Sie sich, welche Wirtschaftsordnung in der Bundesrepublik Deutschland gilt? Wenn nein, lesen Sie oben375 nach! Art. 3 III EUV und Art. 119 AEUV (bitte beide lesen!) verpflichten die EU und die Mitgliedstaaten auf den Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb.376 Damit soll ein Wirtschaftsraum geschaffen werden, in dem das wirtschaftliche Handeln grundsätzlich frei und staatliches Eingreifen die Ausnahme ist. Dieser Wirtschaftsraum ist der Binnenmarkt,377 dessen Verwirklichung nach Art. 3 III EUV eines der Hauptziele der EU ist. Der Binnenmarkt umfasst einen Raum, der durch den freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gekennzeichnet ist und der durch die Gewährung der unten zu besprechenden Grundfreiheiten abgesichert ist (vgl. auch Art. 26 II AEUV). Durchbrochen wird der Grundsatz der offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb dadurch, dass der AEUV verschiedentlich die Befugnis zu Eingriffen in den Markt gibt. Zu nennen ist hier vor allem die Möglichkeit für bestimmte Bereiche, zB die Landwirtschaft, Marktordnungen einzuführen.378 Diese treffen genaue Regeln für die Preisgestaltung oder legen andere Maßnahmen zur Marktregulierung, wie Importoder Produktionsquoten, fest (vgl. für die Landwirtschaft Art. 38 ff. AEUV). Beschränkungen für die wirtschaftliche Betätigung des Einzelnen in den Mitgliedstaaten können sich aber auch aus Instrumenten des Unionsrechts ergeben, die der Schaffung bzw. Aufrechterhaltung gleicher Wirtschaftsbedingungen im Wirtschaftsraum der EU dienen. Zu nennen sind hier insbesondere die Rechtsangleichung durch das sekundäre Unionsrecht und die Wettbewerbsordnung der EU. b) Angleichung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften Zur Schaffung eines Wirtschaftsraums, der als gemeinsamer Markt ausgestaltet ist, ist es notwendig, dafür zu sorgen, dass in jedem Mitgliedstaat annähernd gleiche rechtliche Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche Betätigung gelten. Ein entsprechendes Postulat enthält Art. 26 I AEUV. Als Ermächtigung zum Erlass von sekundärem Unionsrecht zur Angleichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die sich unmittelbar auf die 374 Kap. 2 Rn. 2 ff. 375 Kap. 2 Rn. 3. 376 Näher Schmidt/Wollenschläger ÖffWirtschaftsR § 1 Rn. 3 ff. 377 Ausführlich dazu Hobe/Fremuth EuropaR § 5 Rn. 1 ff. 378 Vgl. dazu Streinz EuropaR § 17 Rn. 1227 ff. 1 2 3 4 5 6 7

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References

Zusammenfassung

Der ideale Einstieg in das Öffentliche Recht

Das vorliegende Werk dient der Vermittlung der Grundlagen des Öffentlichen Rechts. Besprochen werden das Verfassungsrecht, das europäische Gemeinschaftsrecht, das allgemeine Verwaltungsrecht sowie das Verwaltungsprozessrecht. Die Darstellung schließt mit einem Kapitel über das besondere Wirtschaftsverwaltungsrecht.

Lernen im Dialog

Auch hier ist der Name »Lernen im Dialog« Programm. Der »Dialogstil« animiert den Leser durch die in den Text einbezogenen Fragen und Fälle dazu, das Gelesene aktiv zu rekapitulieren und seinen Wissensstand zu überprüfen. Zudem erleichtern zahlreiche Übersichten die Aufnahme des Stoffes sowie die Anwendung des Erlernten in Klausuren.

Aus dem Inhalt

In die Neuauflage wurden die aktuellen Entwicklungen in den betreffenden Rechtsgebieten eingearbeitet, insbesondere die aktuelle Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts. Außerdem wurden öffentlich-rechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie aufgegriffen und die Ausführungen zum Regulierungsrecht und zum Vergaberecht ausgeweitet.

Der Autor Dr. Jörg-Dieter Oberrath ist Professor an der Fachhochschule Bielefeld und durch zahlreiche Veröffentlichungen auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts bekannt.