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10. Kapitel. Der Verwaltungsakt in:

Jörg-Dieter Oberrath

Öffentliches Recht, page 199 - 221

Verfassungsrecht, Europarecht, Allg. Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht mit Grundlagen des öffentlichen Wirtschaftsrechts

7. Edition 2021, ISBN print: 978-3-8006-6402-3, ISBN online: 978-3-8006-6403-0, https://doi.org/10.15358/9783800664030-199

Series: Lernen im Dialog

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199 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt I. Begriffe und Allgemeines 1. Der VA iSv § 35 S. 1 VwVfG Der VA ist nach der gesetzlichen Definition in § 35 VwVfG durch folgende Merkmale gekennzeichnet: hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls mit Außenwirkung Erfasst werden damit nur solche Handlungen der Behörde, die kraft ihrer staatlichen Autorität auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ergehen und für jemanden, der au- ßerhalb der Behörde steht, eine rechtlich verbindliche Entscheidung treffen. Beispiele: VA sind danach die Baugenehmigung, die Untersagung eines Gewerbebetriebes, die Erteilung einer Gaststättenerlaubnis oder der Bescheid, mit dem eine Subvention gewährt wird. Keine VA sind der Abschluss eines Vertrages, eine unverbindliche Auskunft oder die Anweisung eines Beamten zur Vornahme einer bestimmten Tätigkeit durch seinen Vorgesetzten. Im Einzelnen verlangen die einzelnen Merkmale des Verwaltungsaktsbegriffs Folgendes:598 Behörde ist nach § 1 IV VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Eine hoheitliche Maßnahme liegt nur vor, wenn ein einseitiges Handeln der Behörde gegeben ist. Die Annahme eines VA scheidet daher dann aus, wenn es, wie beim öffentlich-rechtlichen Vertrag, um ein einvernehmliches Handeln geht. Der Begriff der Maßnahme verlangt, dass das staatliche Verhalten zweckgerichtet ist und Erklärungscharakter hat. Nach § 35a VwVfG ist aber auch der vollständige Erlass von VA durch automatische Einrichtungen möglich. Als Beispiele für Maßnahmen nennt das Gesetz Verfügungen und Entscheidungen. Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts handelt die Behörde entsprechend der oben dargestellten Sonderrechtstheorie,599 wenn die Vorschrift, auf deren Grundlage die Behörde tätig wird, dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Eine Regelung liegt vor, wenn mit dem Behördenhandeln eine Rechtsfolge erzielt werden soll. Nicht erfasst sind daher vor allem Realakte, dh rein tatsächliches Verwaltungshandeln, wie zB die Auszahlung eines Geldbetrags.600 Problematisch ist das Vorliegen einer Regelung bei vorbereitenden Maßnahmen oder Teilakten601, wie die Bewertung einer einzelnen Klausur in einem Studium. Diese hat nur dann selbständige rechtliche Bedeutung und damit VA-Charakter, wenn sich das aus der jeweiligen Prüfungsordnung ergibt, was zB der Fall ist, wenn die Bewertung der 598 Vgl. auch Kock/Stüwe ÖffR/EuropaR § 24 Rn. 1136 ff. 599 Kap. 9 Rn. 87. 600 Detterbeck ÖffR Rn. 724. 601 Detterbeck AllgVerwR § 10 Rn. 453 ff. 1 2 3 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 200 einzelnen Prüfungsleistung in das Ergebnis der das Studium abschließenden Prüfung einfließt.602 Der Regelungscharakter fehlt auch bei behördlichen Zusagen, soweit diese nicht die Anforderungen des § 38 VwVfG für eine Zusicherung erfüllen. Ein Einzelfall ist betroffen, wenn sich die Maßnahme der Behörde auf einen individuellen Adressaten und einen konkreten Sachverhalt bezieht (individuell-konkrete Regelung). Das Merkmal der Einzelfallregelung dient insoweit der Abgrenzung zur Rechtsnorm, die eine generell-abstrakte Regelung enthält, also eine Vielzahl von Fällen und eine Vielzahl von Personen betrifft. Beispiel: Unternehmer U erhält eine Baugenehmigung. Die Baugenehmigung ist ein VA, da sie für eine individuelle Person einen konkreten Sachverhalt regelt. Die hM603 erweitert den Anwendungsbereich des § 35 S. 1 VwVfG auf Maßnahmen, die zwar eine Vielzahl von Fällen betreffen, sich aber nur an eine Person wenden (individuell-abstrakte Regelung), wie zB die Anordnung an einen einzelnen Grundstückseigentümer die generelle Räum- und Streupflicht auf dem Weg vor seinem Grundstück zu übernehmen. Beispiel: Unternehmer V wird verpflichtet, bei bestimmten Windrichtungen den Betrieb einzustellen, weil durch Immissionen sonst eine Gefährdung eines bestimmten Wohnbaugebietes zu befürchten wäre. Außenwirkung hat eine Maßnahme der Behörde nur, wenn der Adressat nicht zum Rechtskreis der Behörde gehört. Dieses Merkmal ist bei Handlungen gegen- über Bürgern und Unternehmen regelmäßig gegeben; es fehlt bei behördeninternen Maßnahmen, wie zB bei Entscheidungen gegenüber Mitarbeitern der Behörde. Dort wird ein VA nur angenommen, wenn die Maßnahme die persönliche Rechtsstellung des Mitarbeiters betrifft, wie zB eine Versetzung.604 2. Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG Nach § 35 S. 2 VwVfG sind Maßnahmen als VA zu qualifizieren, deren Einordnung als VA nach § 35 S. 1. VwVfG zweifelhaft sein könnte.605 § 35 S. 2 VwVfG regelt damit Unterfälle des § 35 S. 1 VwVfG. Teilweise gelten für sie allerdings Sonderregelungen.606 § 35 S. 2 VwVfG unterscheidet drei Fälle der Allgemeinverfügung: Regelungen, die sich an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richten (generell-konkrete Regelung) Beispiele: Die Behörde verbietet allen Groß- und Einzelhändlern in ihrem Zuständigkeitsbereich, Gemüse und Früchte aus einem bestimmten Gebiet zu verkaufen, weil diese verstrahlt sein könnten (bestimmbarer Personenkreis); die Polizei ordnet wegen einer Bombendrohung die Räumung eines Hauses an (bestimmter Personenkreis). Umstritten ist, ob das Merkmal des bestimmten Personenkreises bei der Anordnung von Ausgangsbeschränkungen aufgrund der Corona-Pandemie vorliegt, da diese Regelung eigentlich jedermann betrifft. 602 BVerwG NJW 2012, 2901. 603 Vgl. Peine/Siegel AllgVerwR § 12 Rn. 321 f. 604 Sodan/Ziekow GK ÖffR § 74 Rn. 15. 605 Detterbeck ÖffR Rn. 732 ff. 606 So zB nach § 28 II Nr. 4 VwVfG für die Anhörung oder nach § 41 III VwVfG für ihre Bekanntgabe. 4 5 6 7 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 201 Regelungen, die die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache betreffen Beispiel: Die Widmung einer Straße für den öffentlichen Verkehr ist Allgemeinverfügung weil sie die öffentlich-rechtliche Eigenschaft der Straße begründet. Regelungen, die die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit betreffen Beispiel: Die Parkordnung, die die Bedingungen für die Benutzung eines öffentlichen Parks festlegt, ist Allgemeinverfügung, weil sie regelt, wie sich die Besucher verhalten müssen, also das »Wie« der Benutzung betrifft. Heftig umstritten war lange Zeit, ob ein Verkehrszeichen einen VA darstellt. Inzwischen geht die hM davon aus. Welcher Fall des § 35 VwVfG liegt Ihrer Meinung nach vor? Die hM nimmt an, dass Verkehrszeichen unter § 35 S. 2 Alt. 3 VwVfG fallen, weil sie für die Benutzung der öffentlichen Sache »Straße« eine Regelung treffen.607 3. Arten von Verwaltungsakten Erfüllt eine Maßnahme einer Behörde die Merkmale des § 35 S. 1 oder S. 2 VwVfG, liegt ein VA vor. Man kann die VA nach verschiedenen Kriterien unterscheiden. Hinsichtlich ihrer Wirkung auf den Adressaten können die VA in belastende VA und begünstigende VA unterschieden werden. Erstere greifen in eine bestehende Rechtsposition des Betroffenen ein, während Letztere eine Rechtsposition begründen. Beispiele: Eine Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO oder der Widerruf einer Gaststättengenehmigung nach § 15 GastG sind belastende VA; ein Subventionsbescheid oder die Baugenehmigung sind demgegenüber begünstigende VA. Einen Sonderfall stellen insoweit noch die VA mit Doppel- oder Drittwirkung608 dar. Diese führen beim Adressaten zu einer Begünstigung und bei einem Dritten zu einer Belastung oder umgekehrt. Diese Qualifikation ist insbesondere für Rechtsschutzfragen von Bedeutung ( Kap. 12 Rn. 97). Hinsichtlich der Art der von ihnen getroffenen Regelung kann man nach rechtsgestaltenden oder feststellenden VA unterscheiden. Bei Ersteren wird die Rechtslage verändert, während bei Letzteren das Bestehen oder Nichtbestehen einer bestimmten Rechtslage lediglich festgestellt wird.609 Erstreckt sich die Wirkung eines VA über einen längeren Zeitraum spricht man von einem VA mit Dauerwirkung. Beispiele: Die Erteilung einer Gaststättenerlaubnis begründet für den Adressaten eine (neue) Rechtsposition (rechtsgestaltender VA); die Aussage, dass jemand eine bestimmte Staatsangehörigkeit hat, gibt dagegen lediglich eine bestehende Rechtslage wieder und ist daher feststellender VA.610 Die Erteilung einer Gaststättenerlaubnis oder einer Baugenehmigung sind VA mit Dauerwirkung. 607 BVerwGE 59, 221; vgl. auch Sodan/Ziekow GK ÖffR § 74 Rn. 22; aA Ipsen VerwR § 7 Rn. 427 (Fall des § 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG); ausf. Beaucamp JA 2008, 612. 608 Zum Unterschied zwischen beiden Begriffen vgl. Erbguth VerwR AT § 12 Rn. 41 f. 609 Näher zu den feststellenden VA Ipsen AllgVerwR § 7 Rn. 396 ff. 610 Zum Problem der Abgrenzung von bloßen Hinweisen auf die Rechtslage s. Sodan/Ziekow GK ÖffR § 74 Rn. 9. 8 9 10 11 12 13 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 202 4. Konsequenzen der Verwaltungsakteigenschaft Die Einstufung einer behördlichen Entscheidung als VA hat bestimmte Konsequenzen: Die im Anschluss zu besprechenden Verfahrensregeln setzen einen VA voraus. Ein wirksam erlassener VA erwächst in sog. Bestandskraft. Hintergrund ist, dass aus Gründen der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens die von ihm getroffene Regelung verbindlich und von Dauer sein soll.611 Daher ist der VA nach bestimmter Zeit nicht mehr mit Rechtsbehelfen angreifbar (formelle Bestandskraft) und bindet die Beteiligten an die von ihm getroffene Regelung (materielle Bestandskraft). Letzteres führt vor allem dazu, dass ein bestandskräftiger VA nur unter bestimmten Voraussetzungen wieder geändert oder sogar aufgehoben werden kann. Für den Rechtsschutz gegen VA gelten besondere Regelungen.612 II. Der Erlass eines Verwaltungsaktes Die Voraussetzungen für den fehlerfreien Erlass eines VA lassen sich in formelle und materielle Voraussetzungen untergliedern. 1. Formelle Voraussetzungen Zur formellen Fehlerfreiheit eines VA ist erforderlich, dass die handelnde Behörde zuständig war sowie, dass das erforderliche Verfahren und die vorgeschriebene Form beachtet wurden. a) Zuständigkeit der Behörde Ein Verwaltungsverfahren darf nur von derjenigen Behörde eingeleitet und betrieben werden, die sachlich und örtlich zuständig ist. Die sachliche Zuständigkeit ergibt sich aus dem jeweiligen Fachgesetz, die örtliche ist in § 3 VwVfG geregelt. Bitte lesen Sie § 3 VwVfG und überlegen Sie dann, welche Behörde für die Schlie- ßung eines Gewerbebetriebes örtlich zuständig ist. Nach § 3 I Nr. 2 VwVfG ist die Behörde zuständig, in deren Bezirk der Gewerbebetrieb betrieben wird. b) Ordnungsgemäße Durchführung des Verwaltungsverfahrens Wie bereits erwähnt, werden VA regelmäßig im nicht förmlichen Verfahren erlassen. Eingeleitet wird ein Verwaltungsverfahren grundsätzlich aufgrund freier Entscheidung der Behörde (§ 22 S. 1 VwVfG). Etwas anderes gilt aber nach § 22 S. 2 Nr. 1 und 2 VwVfG dann, wenn die Behörde kraft Amtes tätig werden muss, und in den Fällen, in denen von dem maßgeblichen Fachgesetz ein Antrag vorausgesetzt wird. Beispiele: Wenn Anhaltspunkte vorliegen, dass ein Gastwirt seine Gaststätte entgegen gesetzlichen Vorgaben betreibt, muss die Behörde ein Verfahren einleiten, um zu prüfen, ob gegen den Wirt vorgegangen werden muss. Wenn ein Student einen BAföG-Antrag stellt, muss die Behörde ein Verfahren einleiten; umgekehrt darf sie jemanden, der keinen Antrag gestellt hat, kein BAföG gewähren. 611 Sodan/Ziekow GK ÖffR § 81 Rn. 3 f. 612 Kap. 12 Rn. 8 ff. 14 15 16 17 18 19 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 203 aa) Beteiligung der Betroffenen Das Verwaltungsverfahren ist dadurch geprägt, dass derjenige, den die zu treffende Entscheidung rechtlich berührt, in das Verfahren einzubeziehen ist. Als sog. Beteiligter hat er bestimmte Rechte, soweit er gem. § 12 VwVfG handlungsfähig ist, was grundsätzlich Geschäftsfähigkeit nach dem BGB voraussetzt. Beteiligt ist nach § 13 I Nr. 1 VwVfG insbesondere der Antragsteller bzw. der Antragsgegner sowie der Adressat der behördlichen Entscheidung.613 Der Beteiligte hat in dem Verfahren eine besondere Stellung: Nach § 28 I VwVfG ist ein Beteiligter vor Erlass eines belastenden VA anzuhören. Dies bedeutet, dass ihm Gelegenheit gegeben werden muss, seine Sicht der Dinge darzulegen. Ob er von diesem Äußerungsrecht tatsächlich Gebrauch macht oder nicht, ist unerheblich. Entfallen kann die Anhörung in den Fällen des § 28 II VwVfG. Diese liegen vor allem dann vor, wenn die behördliche Entscheidung keinen Aufschub duldet, weil sie im öffentlichen Interesse dringend geboten ist.614 Umstritten ist, ob § 28 I VwVfG auch gilt, wenn die Behörde einen begünstigenden VA ablehnen will. Wegen des entgegenstehenden Wortlauts des § 28 VwVfG ist dies mit der Rspr. abzulehnen.615 Nach § 29 VwVfG hat der Beteiligte ein Recht auf Akteneinsicht. Danach kann er alle Informationen verlangen, die zur Wahrung seiner Rechte erforderlich sind. Der Anspruch aus § 29 VwVfG lässt den allgemeinen Informationsanspruch nach den Informationsfreiheitsgesetzen des Bundes (IFG) und der Länder unberührt.616 Die Art der Informationsgewährung ist im Gesetz nicht festgelegt. Die Behörde hat insoweit einen Spielraum. Sie kann also zB bloße Einsicht gewähren, aber auch Kopien weitergeben. Das Einsichtsrecht kann aus Gründen des öffentlichen Interesses oder des privaten Geheimnisschutzes ausgeschlossen oder eingeschränkt sein (§ 30 VwVfG). Nach Abschluss des Verfahrens begründet § 29 VwVfG keinen generellen Anspruch auf Akteneinsicht mehr,617 sodass sich ein Betroffener ggf. auf die Informationsfreiheitsgesetze berufen muss. Nach § 14 I VwVfG kann der Beteiligte sich im Verwaltungsverfahren vertreten lassen, insbesondere einen Rechtsanwalt beiziehen. Die Behörde hat die Beteiligten mit Rat und Auskunft zu unterstützen (§ 25 VwVfG). Danach muss sie den Bürger zB darüber aufklären, ob und ggf. wie ein Antrag zu stellen ist, und ihn über seine Rechte im Verfahren aufklären. Nach § 25 II VwVfG, der § 71c VwVfG aF ersetzt, hat die Behörde außerdem bereits vor Stellung des Antrags mit dem zukünftigen Antragsteller zu erörtern, welche Unterlagen und Nachweise dieser zu erbringen hat, wenn dies zur Verfahrensbeschleunigung beitragen kann. Eine Verletzung dieser Pflichten macht die betreffende Entscheidung zwar regelmäßig nicht angreifbar (vgl. § 44a VwGO), kann aber evtl. Schadensersatzpflichten des Staates auslösen. Auskünfte der Verwaltung sind grundsätzlich unverbindlich. Etwas anderes gilt nur, wenn der Erlass oder Nichterlass eines VA nach Maßgabe von § 38 VwVfG verbindlich zugesagt wurde (sog. Zusicherung).618 613 Näher Ipsen AllgVerwR § 15 Rn. 923 f. 614 Zu den anderen Fällen vgl. Ipsen AllgVerwR § 15 Rn. 925. 615 Vgl. BVerwG NJW 1986, 3161; ebenso Wolff/Decker/Decker VwVfG § 28 Rn. 8; aA Kopp/ Ramsauer VwVfG § 28 Rn. 26. 616 Ipsen AllgVerwR § 15 Rn. 931. 617 Sodan/Ziekow GK ÖffR § 72 Rn. 20. 618 Näher dazu Peine/Siegel AllgVerwR § 12 Rn. 317. 20 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 204 bb) Korrekte Entscheidungsfindung der Behörde Auch für die Art und Weise, wie die Behörde zu ihrer Entscheidung kommt, gelten bestimmte Grundsätze: Nach den §§ 20 ff. VwVfG dürfen seitens der Behörde nur solche Personen an der Entscheidungsfindung teilnehmen, die Gewähr dafür bieten, dass sie unparteilich sind. Das Gesetz nennt in § 20 VwVfG verschiedene Fälle, in denen eine solche Unparteilichkeit gefährdet erscheint. Der Beteiligte hat die Möglichkeit, Personen, die er für voreingenommen hält, wegen Besorgnis der Befangenheit abzulehnen (§ 21 VwVfG). Die Behörde hat nach § 24 I 1 VwVfG den ihrer Entscheidung zugrunde zu legenden tatsächlichen Sachverhalt selbst zu ermitteln (sog. Untersuchungsgrundsatz), darf sich also nicht mit den von den Beteiligten vorgebrachten Tatsachen etc begnügen. Zur Erforschung des Sachverhalts kann die Behörde Auskünfte einholen, Zeugen befragen oder Sachverständige einschalten (vgl. § 26 VwVfG). Verschiedene Spezialvorschriften verlangen auch, dass die Behörde, die die Entscheidung zu treffen hat, andere Behörden, deren Aufgabenbereich tangiert ist, beteiligen muss. Die Behörde hat das Verfahren so einfach und zweckmäßig wie möglich, insbesondere auch zügig zu betreiben (§ 10 VwVfG). Zum Zweck der Beschleunigung des Verwaltungsverfahrens sehen die §§ 71a–71e VwVfG, die im Rahmen der Umsetzung der europäischen Dienstleistungs-Richtlinie in deutsches Recht Ende 2008 geändert wurden, für Verwaltungsverfahren, die über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden, besondere Regelungen vor. Danach ist die betreffende Behörde zu besonderer Zügigkeit verpflichtet (§ 71b VwVfG), muss bestimmte Informationen erteilen (§ 71c VwVfG) und muss das Verfahren auf Verlangen in elektronischer Form durchführen.619 Ebenfalls zur Beschleunigung des Verfahrens dient die Genehmigungsfiktion des § 42a VwVfG. Danach gilt, sofern das einschlägige Fachgesetz dies vorsieht, wie zB in § 10 I 3 HwO, eine beantragte Genehmigung nach Ablauf von in der Regel drei Monaten nach Eingang der vollständigen Unterlagen als erteilt.620 c) Form und Begründung des Verwaltungsaktes Nach § 37 VwVfG kann ein VA grundsätzlich auch mündlich, elektronisch621 oder in anderer Form ergehen. Bei mündlich oder elektronisch erlassenen VA kann der Betroffene aber eine schriftliche Bestätigung verlangen (§ 37 II 3 und 4 VwVfG). Soweit ein VA schriftlich oder elektronisch erlassen wird, ist er nach § 39 I VwVfG zu begründen, wenn kein Ausnahmefall gem. § 39 II VwVfG vorliegt. Keine formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung ist hingegen grundsätzlich622, dass dem VA eine Rechtsbehelfsbelehrung beizufügen ist. Das Fehlen einer solchen Aufklärung über die Möglichkeit, gegen den VA einen Rechtsbehelf einlegen zu können, hat nach § 58 VwGO allerdings Auswirkungen im Rechtschutzverfahren.623 619 Detterbeck AllgVerwR § 10 Rn. 957 f. 620 Näher Kluth JuS 2011, 1078. 621 Allgemeine Vorgaben zur elektronischen Kommunikation im Verwaltungsverfahrensrecht macht § 3a VwVfG; s. dazu Peine/Siegel AllgVerwR § 13 Rn. 512 f.; zur Stärkung der elektronischen Kommunikation durch das E-Governmentgesetz (EGovG) und das De-Mail-Gesetz s. Kock/ Stüwe ÖffR/EuropaR Rn. 1182 f. 622 Obwohl eine Rechtsbehelfsbelehrung teilweise vorgeschrieben ist, wie zB in § 37 VI VwVfG. 623 Kap. 12 Rn. 36. 21 22 23 24 25 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 205 2. Materielle Voraussetzungen Die materiellen Voraussetzungen für den fehlerfreien Erlass eines VA ergeben sich aus einer Vielzahl unterschiedlicher rechtlicher Vorgaben, die sich aus Übersicht 44 ersehen lassen. Übersicht 44: Materielle Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes a) Eingreifen einer Befugnisnorm Für die materielle Rechtmäßigkeit ist zu beachten, dass aufgrund des Vorbehalts des Gesetzes für den Erlass eines VA grundsätzlich eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist.624 Erste Voraussetzung für einen materiell fehlerfreien VA ist daher, dass die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Befugnisnorm erfüllt sind. 624 Kap. 9 Rn. 82 und Kap. 2 Rn. 14. 26 27 Europarecht Verfassung Behördenentscheidung Bürger Gesetz Erfüllung des TB Ermessen Rechtsstaatliche Grundsätze Befugnis VA 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 206 b) Die Einhaltung des ggf. eingeräumten Ermessens Soweit die Befugnisnorm der Behörde Ermessen einräumt, muss das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt werden. Wissen Sie noch, woran man erkennt, ob eine Befugnisnorm der Behörde Ermessen einräumt und wann dieses nicht ordnungsgemäß ausgeübt wird? Wenn nicht, lesen Sie bitte unbedingt an der in der Fußnote625 angegebenen Stelle nach. c) Einhaltung sonstiger Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen Ist die einschlägige Befugnisnorm erfüllt, ist zur materiellen Rechtmäßigkeit des VA außerdem erforderlich, dass er nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere Verfassungsrecht verstößt. Daraus ergibt sich vor allem, dass der VA hinreichend bestimmt sein muss, was sich auch aus § 37 VwVfG erkennen lässt.626 Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit und die Vereinbarkeit mit den Grundrechten werden, soweit es sich um Ermessensvorschriften handelt, bereits bei der Frage, ob eine Ermessensüberschreitung vorliegt, behandelt. Bei gebundenen Entscheidungen wird davon ausgegangen, dass die angesprochenen Aspekte schon bei Erlass der Befugnisnorm berücksichtigt wurden, sodass eine Prüfung im Einzelfall regelmäßig ausscheidet. III. Die Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes 1. Grundlagen Die vom VA beabsichtigten Rechtswirkungen können erst eintreten, wenn die von der Behörde getroffene Entscheidung bewusst nach außen gegeben wird. Nach § 43 I VwVfG wird ein VA daher erst mit der Bekanntgabe wirksam. Sie erfolgt an denjenigen, für den der VA bestimmt ist, oder an den, der durch ihn betroffen ist. Vor dieser Bekanntgabe ist der VA ein bloßes Verwaltungsinternum ohne Rechtswirkung.627 Der Zeitpunkt der Bekanntgabe ist wichtig für den Beginn etwaiger Rechtsbehelfsfristen. Grundsätzlich bestimmt sich dieser Zeitpunkt nach den Regeln über den Zugang von Willenserklärungen (§ 130 BGB). Zu beachten ist aber die Sonderregel des § 41 II VwVfG. Danach gilt ein VA, der durch einen einfachen Brief oder elektronisch bekannt gegeben wurde, am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post bzw. Absendung als bekannt gegeben.628 Eine besondere Art der Bekanntgabe ist die sog. Zustellung. Dies ist die förmliche Übergabe des Schriftstücks, das den VA verkörpert. Die Zustellung ist in besonderen Verwaltungszustellungsgesetzen auf Bundes- und Landesebene geregelt. Eine Zustellung nach der Maßgabe dieser Gesetze ist immer erforderlich, wenn ein Gesetz für die Bekanntgabe eines VA die Zustellung vorschreibt, wie zB § 73 III VwGO für den Widerspruchsbescheid.629 Die betreffenden Gesetze, zB §§ 3 ff. VwZG, sehen bestimmte Zustellungsarten, wie die Übermittlung durch Zustellungsurkunde, durch Einschreiben oder durch Boten vor. Werden die insoweit ge- 625 Kap. 9 Rn. 114 ff. 626 Näher Sodan/Ziekow GK ÖffR § 79 Rn. 2. 627 Ist die Bekanntgabe an sich erfolgt, wurden dabei aber rechtliche Vorgaben an die Bekanntgabe verletzt, ist der Verwaltungsakt existent aber fehlerhaft; Detterbeck AllgVerwR § 10 Rn. 556 ff. 628 Näher Sodan/Ziekow GK ÖffR § 79 Rn. 14. 629 Sodan/Ziekow GK ÖffR § 79 Rn. 15. 28 29 30 31 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 207 stellten Anforderungen nicht gewahrt, ist die Zustellung unwirksam, sodass der VA mangels Bekanntgabe keine Wirkung entfalten kann. 2. Die Wirksamkeit fehlerhafter Verwaltungsakte Ist der VA mit einem Fehler behaftet, ist, wie bei der Fehlerhaftigkeit von Willenserklärungen im Zivilrecht zu unterscheiden, ob der VA von vornherein keine Wirksamkeit entfaltet (Nichtigkeit) oder, ob er zunächst wirksam ist, aufgrund des Fehlers aber nachträglich aufgehoben werden kann (Rechtswidrigkeit). a) Die Nichtigkeit von Verwaltungsakten Nichtigkeit liegt nach § 44 I VwVfG vor, wenn der Fehler besonders schwer wiegt und dies offenkundig ist.630 Ein besonders schwerer Fall setzt mehr als die bloß fehlerhafte Anwendung von Rechtsvorschriften voraus. Zur Feststellung der Offenkundigkeit ist auf den Durchschnittsbürger abzustellen. Beispiel: So wird bei einem Fall von krasser sachlicher Unzuständigkeit einer Behörde, wie zB, wenn das Passamt einen Müllgebührenbescheid erlässt, auch ein Durchschnittsbürger davon ausgehen, dass dieser Bescheid fehlerhaft ist. § 44 II VwVfG nennt Beispiele für Nichtigkeitsgründe, wie das Handeln einer örtlich unzuständigen Behörde oder den Verstoß gegen die guten Sitten. § 44 III VwVfG führt demgegenüber Gründe auf, die grundsätzlich nicht zur Nichtigkeit führen.631 Das Gewerbeamt in X-Stadt untersagt einem Gewerbetreibenden in Y-Stadt die weitere Ausübung seines Gewerbes. Ist der entsprechende Bescheid nichtig? Sinnvollerweise prüft man zunächst § 44 III und II VwVfG. Nach § 44 III Nr. 1 VwVfG kommt hier § 44 II Nr. 3 VwVfG in Betracht, da es um die Verletzung der örtlichen Zuständigkeit geht. Danach müsste die Behörde die Zuständigkeitsregelung nach § 3 I Nr. 1 VwVfG nicht beachtet haben. Dies ist aber nicht der Fall, da sich die Zuständigkeit für ein Vorgehen gegen Gewerbebetriebe aus § 3 I Nr. 2 VwVfG ergibt. Diese Vorschrift wurde zwar von der handelnden Behörde verletzt, doch ergibt sich aus § 44 III Nr. 1 VwVfG, dass dies grundsätzlich nicht zur Nichtigkeit führt. Besondere Umstände, die über § 44 I VwVfG zur Nichtigkeit führen könnten, sind nicht ersichtlich. Der VA ist also nicht nichtig. b) Der rechtswidrige Verwaltungsakt In den Fällen, in denen § 44 VwVfG nicht eingreift, führt ein Fehler des VA nur zu seiner Rechtswidrigkeit. Außer nach § 42 VwVfG, nach dem offensichtliche Unrichtigkeiten, wie zB ein Additionsfehler in einem Gebührenbescheid, unbeachtlich sind, kann die Rechtswidrigkeit aber auch nach den §§ 45, 46 VwVfG trotz eines Fehlers nicht eintreten:632 Nach § 45 VwVfG können bestimmte Formfehler geheilt werden (zB die fehlende Anhörung nach § 28 VwVfG dadurch, dass sie später nachgeholt wird). 630 Sodan/Ziekow GK ÖffR § 81 Rn. 8 f. 631 Zu den einzelnen Fallgruppen vgl. Kock/Stüwe ÖffR/EuropaR § 24 Rn. 1202 ff. 632 Näher Kock/Stüwe ÖffR/EuropaR § 24 Rn. 1225. 32 33 34 35 36 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 208 Nach § 46 VwVfG sind Fehler unbeachtlich, soweit die Entscheidung auch bei korrekter Durchführung des Verfahrens nicht anders ausgefallen wäre. Erfasst werden von § 46 VwVfG Verstöße gegen die örtliche Zuständigkeit, das Verfahren oder die Form.633 3. Das Ende der Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes Ein nur rechtswidriger VA, dh nicht nach § 44 VwVfG nichtiger VA, bleibt nach § 43 II VwVfG wirksam, solange er nicht zurückgenommen, widerrufen oder sonst aufgehoben wird oder sich durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt. Rücknahme und Widerruf werden in diesem Kapitel noch näher besprochen.634 Unter sonstige Aufhebung fällt vor allem die Aufhebung eines VA im Rahmen eines Rechtsschutzverfahrens.635 Die Erledigung eines VA liegt vor, wenn ihm aus tatsächlichen Gründen keine Rechtswirkung mehr zukommt. Dies ist zum einen dann der Fall, wenn die Rechtswirkung zeitlich begrenzt war. Zum anderen ist ein VA erledigt, wenn sein Regelungsgehalt sich erschöpft hat. Beispiele: Gastwirt G hat eine Gaststättenerlaubnis für zwei Jahre erhalten: nach Ablauf der zwei Jahre hat sich der VA erledigt; Unternehmer U hat eine ohne Baugenehmigung errichtete Lagerhalle aufgrund einer Baubeseitigungsanordnung der Baubehörde abgerissen: der entsprechende VA entfaltet keine Wirkung mehr, hat sich also erledigt. 4. Hinweis für die Fallbearbeitung Die Wirksamkeit eines VA spielt vor allem für die Praxis eine Rolle. Aufgrund der besprochenen Regelung des § 43 II VwVfG muss der Adressat einen VA auch dann beachten, wenn er ihn für fehlerhaft hält. Nur in den – in der Praxis – seltenen Fällen der Nichtigkeit kann der VA ignoriert werden, ohne rechtliche Nachteile fürchten zu müssen. In den Prüfungen wird allerdings regelmäßig nicht nach der Wirksamkeit eines VA gefragt, sondern nach seiner Rechtmäßigkeit. Dann ist zu untersuchen, ob die oben636 besprochenen Voraussetzungen für den fehlerfreien Erlass eines VA vorliegen. Dabei kann der sich aus Übersicht 43 ergebende Prüfungsablauf637 zugrunde gelegt werden. 633 Zur Nichtanwendung des § 46 VwVfG auf Verstöße gegen die sachliche Zuständigkeit s. Sodan/ Ziekow GK ÖffR § 81 Rn. 16. 634 Kap. 10 Rn. 51 ff. 635 Kap. 12 Rn. 8 ff. 636 Kap. 10 Rn. 15 ff. 637 Vgl. auch die Prüfungsschemata bei Detterbeck ÖffR Rn. 761; Sodan/Ziekow GK ÖffR § 81 Rn. 18 oder Oberrath/Schmidt/Schomerus ÖffWirtschaftsR 40. 37 38 39 40 41 42 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 209 Übersicht 45: Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines VA I. Feststellung der in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage (Befugnisnorm)638 II. Formelle Rechtmäßigkeit 1. Zuständigkeit der handelnden Behörde 2. Einhaltung des Verfahrens, insbes. Anhörung (§ 28 VwVfG) Form (§ 37 VwVfG) Begründung (§ 39 VwVfG) 3. Keine Heilung bzw. Unbeachtlichkeit des festgestellten Verfahrensfehlers (§§ 45, 46 VwVfG) III. Materielle Rechtmäßigkeit 1. Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage/Befugnisnorm erfüllt (ggf. Vorprüfung, ob Ermächtigungsgrundlage verfassungsmäßig ist, vgl. Prüfungsschema unter Kap. 1 Rn. 63) Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage/Befugnisnorm erfüllt ggf. Prüfung, ob Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt 2. Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen, insbesondere Bestimmtheit der Regelung Hinweis: Wie bei allen Prüfungsschemata ist zu beachten, dass die einzelnen Punkte nicht sklavisch abzuarbeiten sind, sondern nur soweit wie sie für den konkreten Sachverhalt eine Rolle spielen. Beim obigen Schema sind insbesondere die Heilungsmöglichkeiten und die Verfassungsmäßigkeit der Befugnisnorm nur anzusprechen, wenn im Sachverhalt entsprechende Hinweise gegeben sind. Vor allem bei tatsächlich existierenden Befugnisnormen macht es wenig Sinn, ihre Verfassungsmäßigkeit zu hinterfragen, sofern der Aufgabensteller nicht entsprechende Hinweise gibt. IV. Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt 1. Allgemeines Die vom Begriff des Verwaltungsakts vorausgesetzte rechtliche Regelung kann darin bestehen, dass ein Verbot ausgesprochen, eine bestimmte Maßnahme verlangt oder ein bestimmtes Verhalten erlaubt wird. Im letzten Fall geht es dabei meist um die Erteilung der beantragten Genehmigung für eine bestimmte Tätigkeit, zB den Bau eines Gebäudes oder den Betrieb einer Anlage nach dem BImSchG. Hierbei besteht die Besonderheit, dass in der Verwaltungspraxis kaum ein VA ergeht, der sich auf die 638 An dieser Stelle müssen Sie die in Betracht kommende Norm lediglich erwähnen. Ob sie tatsächlich vorliegt, prüfen Sie erst unter III. 1. Hintergrund ist, dass die formellen Voraussetzungen, insbes. die Zuständigkeit und die Verfahrensanforderungen davon abhängen können, welche Befugnisnorm maßgeblich ist. 43 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 210 bloße Erlaubnis eines bestimmten Verhaltens beschränkt. Vielmehr werden neben der Hauptregelung weitere Dinge ausgesprochen oder angeordnet. Man spricht dabei von den sog. Nebenbestimmungen. Nach § 36 I VwVfG sind Nebenbestimmungen bei gebundenen Entscheidungen nur zulässig, wenn sie von der betreffenden Rechtsvorschrift zugelassen sind oder wenn sie erforderlich sind, um die rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass des VA zu erfüllen.639 Dabei ist zu beachten, dass die Aufnahme einer Nebenbestimmung in den VA gegenüber seiner Versagung immer das mildere Mittel iSd Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist. Beispiele: Nach § 12 BImSchG kann die Genehmigung einer Anlage unter Bedingungen oder mit Auflagen erteilt werden; nach § 5 GastG können Gewerbetreibenden jederzeit bestimmte Auflagen gemacht werden. In beiden Fällen darf die Behörde die beantragte Genehmigung nicht versagen, wenn die Anlage oder die Gaststätte durch die Auferlegung einer Nebenbestimmung genehmigungsfähig wird. § 36 II VwVfG (bitte lesen!) stellt bei Ermessensentscheidungen die Beifügung von Nebenbestimmungen in das Ermessen der Behörde und nennt Beispiele für Nebenbestimmungen. In der Praxis am Häufigsten sind die sog. Auflagen sowie die Bedingung bzw. Befristung des VA. Für die Rechtmäßigkeit aller Nebenbestimmungen gelten das Bestimmtheitsgebot und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.640 2. Die Auflage Eine Auflage (§ 36 II Nr. 4 VwVfG) ist eine Bestimmung, durch die von dem vom VA Begünstigten ein bestimmtes Verhalten verlangt wird. Erfüllt er dieses Verlangen nicht, verliert er nicht automatisch das durch den VA zugesprochene Recht, sondern er muss nur damit rechnen, dass die Behörde Maßnahmen zur Durchsetzung ihrer Forderung ergreift. Von dieser echten Auflage zu unterscheiden sind die Fälle, bei denen die Forderung der Behörde dazu führt, dass der Antragsteller etwas Anderes erhält, als er eigentlich gewollt hat. Diese Art von Regelungen wird häufig als sog. modifizierende Auflage bezeichnet.641 Da sie sich unmittelbar auf den Inhalt des erlassenen VA auswirken, ist es aber systematisch richtiger sie ganz aus dem Kreis der Nebenbestimmungen auszuschließen und als modifizierte Genehmigung anzusehen.642 Beispiel: Eine Baugenehmigung verpflichtet den Bauherrn, im Interesse des Nachbarschutzes an einer Grundstücksseite Schallschutzfenster einzubauen (echte Auflage); abweichend vom Bauantrag lässt eine Baugenehmigung nur ein Satteldach, aber kein Flachdach zu (modifizierende Auflage). Die Unterscheidung zwischen echter Auflage und modifizierender Auflage hat insbesondere Auswirkung auf die Frage, ob derjenige, der gegen eine solche belastende Regelung vorgehen will, den gesamten VA oder nur die betreffende Regelung angreifen muss. Das Nähere dazu wird im Kapitel über den Rechtsschutz behandelt.643 639 Vgl. auch Axer JURA 2001, 748. 640 Maurer/Waldhoff AllgVerwR § 12 Rn. 21. 641 So insbes. die Rspr.; vgl. BVerwG DÖV 1974, 380. 642 Näher Detterbeck ÖffR Rn. 766; andere (zB Sodan/Ziekow GK ÖffR § 78 Rn. 4) sprechen von einer Inhaltsbestimmung. 643 Kap. 12 Rn. 64 ff. 44 45 46 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 211 3. Die Bedingung Eine Bedingung (§ 36 II Nr. 2 VwVfG) macht die Wirkung eines VA vom Eintritt oder Wegfall eines zukünftigen Ereignisses, dessen Eintritt nicht sicher ist, abhängig. Wie im Zivilrecht (§ 158 BGB) wird zwischen aufschiebenden und auflösenden Bedingungen unterschieden. Beispiel: Die Erteilung einer Gaststättengenehmigung wird davon abhängig gemacht, dass der Antragsteller durch Schallschutzmaßnahmen bestimmte Lärmgrenzwerte unterschreitet (aufschiebende Bedingung) oder nicht überschreitet (auflösende Bedingung). Die Abgrenzung zwischen Bedingung und Auflage ist nicht immer ganz einfach. Sie hat aber große Bedeutung, da bei einer Bedingung die Genehmigung erst mit Erfüllung des abverlangten Verhaltens Rechtswirkung entfaltet, während bei einer Auflage die Genehmigung auch bei Nichterfüllung der Auflage zunächst einmal gilt. Unternehmer U beantragt und bekommt eine Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer Anlage nach dem BImSchG. In dem entsprechenden Bescheid steht: »Die Genehmigung wird mit der Maßgabe erteilt, dass ein Schadstofffilter eingebaut wird.« Liegt ihrer Meinung nach eine Bedingung oder eine Auflage vor? Ihrer Antwort fällt große Bedeutung zu! Liegt eine Bedingung vor, darf U mit dem Anlagenbetrieb nicht vor Einbau des Filters beginnen. Liegt »nur« eine Auflage vor, darf er sofort beginnen. Die Entscheidung, ob eine Bedingung oder eine Auflage vorliegt, bestimmt sich in erster Linie nach dem Willen der Behörde. War dieser das abverlangte Verhalten so wichtig, dass sie die Wirksamkeit der Genehmigung davon abhängig machen wollte, handelt es sich um eine Bedingung. Für die Auslegung der Behördenerklärung kommt es dabei wie bei der Auslegung von Willenserklärungen im Privatrecht644 auf den objektiven Empfängerhorizont an. Ist der Wille der Behörde trotz Auslegung nicht eindeutig erkennbar, wird von der für den Bürger günstigeren Nebenbestimmung ausgegangen.645 Damit ist hier eine Auflage anzunehmen, da nicht klar erkennbar wird, dass die Behörde die Aufnahme des Anlagenbetriebs von dem Einbau des Filters abhängig machen wollte und die Bedingung den U härter treffen würde als eine Auflage. 4. Die Befristung Eine Befristung (§ 36 II Nr. 1 VwVfG) führt dazu, dass die Wirkung des VA zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt (aufschiebende Befristung) oder endet (auflösende Befristung). Beispiel: Die Genehmigung einer Anlage, die unter das BImSchG fällt, wird auf Antrag des Anlagenbetreibers nur für zehn Jahre erteilt. 644 S. dazu Wörlen/Metzler-Müller BGB AT Rn. 146. 645 Sodan/Ziekow GK ÖffR § 78 Rn. 3. 47 48 49 50 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 212 V. Die Aufhebung von Verwaltungsakten durch die Verwaltung Für die Aufhebung von Verwaltungsakten sieht das VwVfG zwei Rechtsgrundlagen vor, § 48 VwVfG, die sog. Rücknahme und § 49 VwVfG, den sogenannten Widerruf. In Gesetzen des besonderen Verwaltungsrechts gibt es für die Aufhebung von VA zum Teil Sondervorschriften, wie den § 15 GastG, die die §§ 48, 49 VwVfG ergänzen oder verdrängen. Für die Anwendung der §§ 48, 49 VwVfG gibt es zwei wichtige Vorfragen zu klären, nämlich zum einen, ob der aufzuhebende VA bei seinem Erlass rechtmäßig oder rechtswidrig war und ob er für den Bürger einen Rechtseingriff bedeutete (belastender VA) oder einen Rechtszuwachs (begünstigender VA). Übersicht 46 gibt einen ersten Überblick über die Systematik von § 48 und § 49 VwVfG: Übersicht 46: Aufhebung eines Verwaltungsaktes VA bei Erlass rechtswidrig (§ 48 VwVfG) rechtmäßig (§ 49 VwVfG) belastend begünstigend belastend begünstigend grds. ohne Einschränkung möglich Voraussetzungen nach § 48 II oder III VwVfG zu beachten grds. ohne Einschränkung möglich Voraussetzungen nach § 49 II oder III VwVfG zu beachten 1. Die Rücknahme eines Verwaltungsaktes Die Rücknahme nach § 48 VwVfG steht der Behörde zur Verfügung, wenn der aufzuhebende VA schon bei seinem Erlass rechtswidrig war. In der Fallbearbeitung ist an dieser Stelle der aufgehobene VA entsprechend dem obigen Ablaufschema646 zu untersuchen. Die Anforderungen an die Rücknahme unterscheiden sich dabei zunächst danach, ob ein belastender oder ein begünstigender VA vorliegt. Erstere können aus Gründen der Gerechtigkeit auch für die Vergangenheit uneingeschränkt aufgehoben werden (§ 48 I 1 VwVfG). Bei begünstigenden VA ist dagegen zu berücksichtigen, dass ihr Empfänger im Regelfall auf das Fortbestehen des VA vertrauen durfte. Für die Rücknahme solcher VA bestehen daher Einschränkungen (§ 48 I 2 VwVfG). Nach § 50 VwVfG gelten diese 646 Übersicht 45 Kap. 10 Rn. 42. 51 52 53 54 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 213 allerdings nicht, wenn bei einem VA mit Doppelwirkung ( Kap. 10 Rn. 12) ein belasteter Dritter Widerspruch oder Klage erhoben hat.647 VA, die eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistungen gewähren, dürfen danach nicht zurückgenommen werden, wenn der Empfänger auf den Bestand des VA vertraut hat und dieses Vertrauen als schutzwürdig anzusehen ist (§ 48 II VwVfG). Vom Vertrauen auf den Bestand des VA ist in der Regel auszugehen.648 Die Schutzwürdigkeit ist dagegen im Einzelfall zu begründen. Grundsätzlich schützenswert ist das Vertrauen, wenn der Begünstigte die Begünstigung bereits in Anspruch genommen bzw. über sie verfügt hat (§ 48 II 2 VwVfG). Umgekehrt ist das Vertrauen grundsätzlich nicht schützenswert, wenn der Begünstigte das Vertrauen noch nicht betätigt hat.649 Generell nicht schutzwürdig ist das Vertrauen dagegen in den Fällen des § 48 II 3 VwVfG. Liegt ein solcher Fall vor, wird der VA grundsätzlich mit Wirkung auch für die Vergangenheit aufgehoben (§ 48 II 4 VwVfG). Beispiel: Unternehmer U hat eine Subvention von 500.000 EUR erhalten. Er kauft damit Maschinen. Die Behörde, die im Nachhinein erkennt, dass sie U die Subvention nicht hätte gewähren dürfen, kann den Bescheid nur aufheben, wenn U den Bescheid durch Täuschung oder Drohung erwirkt hat (§ 48 II 3 Nr. 1 VwVfG), falsche Angaben gemacht hat (§ 48 II 3 Nr. 2 VwVfG) oder die Rechtswidrigkeit des Subventionsbescheids kannte bzw. kennen musste (§ 48 II 3 Nr. 3 VwVfG). Sonstige begünstigende VA, die keine Leistung iSv § 48 II VwVfG zum Gegenstand haben, können grundsätzlich ohne weitere Voraussetzungen zurückgenommen werden.650 Erforderlich ist insoweit lediglich, dass die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausübt. Dabei darf sie nach dem BVerwG Vertrauensgesichtspunkte nicht berücksichtigen, da ansonsten der von § 48 II VwVfG abweichende Wortlaut nicht hinreichend berücksichtigt würde.651 Soweit das Vertrauen des Empfängers auf ihren Bestand schutzwürdig ist, muss die Behörde aber Ersatz für die durch die Rücknahme entstehenden Vermögensnachteile gewähren. Der Höhe nach ist diese Entschädigung auf den sog. Vertrauensschaden beschränkt (vgl. § 48 III 3 VwVfG), dh, der Betroffene muss so gestellt werden, wie er gestanden hätte, wenn der VA nicht erlassen worden wäre. Ein Anwendungsbeispiel: Unternehmer U erhält die beantragte Baugenehmigung. Hinterher stellt die zuständige Behörde fest, dass sie die Genehmigung nicht hätte erlassen dürfen, weil die Abstandsflächen nicht eingehalten wurden. Kann die Behörde die Genehmigung zurücknehmen? Die Erteilung der Baugenehmigung war rechtswidrig, daher ist § 48 VwVfG der richtige Ansatzpunkt. Die Baugenehmigung ist ein begünstigender VA. Daher kann sie nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 48 II oder III VwVfG zurückgenommen werden. Einschlägig ist § 48 III VwVfG, da kein Geldleistungsverwaltungsakt vorliegt. Besondere Voraussetzungen an die Rücknahme stellt § 48 III VwVfG allerdings nicht. Die Behörde kann die Genehmigung also aufheben. 647 Ausf. Detterbeck AllgVerwR § 10 Rn. 739 ff. 648 Vgl. Detterbeck ÖffR Rn. 776. 649 Einzelheiten zur Prüfung des § 48 II VwVfG bei Detterbeck ÖffR Rn. 776; Peine/Siegel Allg- VerwR § 15 Rn. 610 ff. 650 Näher Peine/Siegel AllgVerwR § 15 Rn. 629. 651 BVerwG GewArch 1987, 274; aA VGH München BayVBl. 2001, 249. 55 56 57 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 214 Jedoch muss die Behörde ggf. die Aufwendungen ersetzen, die der Empfänger des VA im Vertrauen auf den Bestand desselben erbracht hat. Soweit U mit den Bauarbeiten begonnen hat, kann er also Ersatz seiner bereits entstandenen Aufwendungen verlangen. Schließlich ist die Rücknahme rechtswidriger VA noch dadurch erschwert, dass die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres ab positiver Kenntnis der zur Rücknahme berechtigenden Umstände erfolgen kann (§ 48 IV VwVfG).652 Aus dem Gesagten ergibt sich folgendes Prüfungsschema für die Überprüfung der Rücknahme eines Verwaltungsaktes: Übersicht 47: Rücknahme eines Verwaltungsaktes Überprüfung einer Aufhebung nach § 48 VwVfG I. Feststellung, dass § 48 VwVfG als Ermächtigungsgrundlage (Befugnisnorm) in Betracht kommt II. Formelle Rechtmäßigkeit 1. Zuständigkeit der handelnden Behörde 2. Einhaltung des Verfahrens, insbes. Anhörung (§ 28 VwVfG) Form (§ 37 VwVfG) Begründung (§ 39 VwVfG) 3. Keine Heilung bzw. Unbeachtlichkeit des festgestellten Verfahrensfehlers (§§ 45, 46 VwVfG) III. Materielle Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbescheids 1. Voraussetzungen des § 48 VwVfG erfüllt rechtswidriger Ausgangsbescheid (Prüfung von formeller und materieller Rechtmäßigkeit gemäß Prüfungsschema unter Kap. 10 Rn. 42 Punkt II.) sofern Geldleistungs-VA besondere Voraussetzungen nach § 48 II VwVfG: – auf Bestand vertraut (§ 48 II 2 VwVfG) – Vertrauen schutzwürdig (§ 48 II 3 VwVfG) Einhaltung Rücknahmefrist nach § 48 IV VwVfG ordnungsgemäße Ermessensausübung 2. Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen, insbesondere Bestimmtheit der Regelung 2. Der Widerruf eines Verwaltungsaktes Der Widerruf nach § 49 VwVfG kommt grundsätzlich nur bei solchen VA in Betracht, die bei ihrem Erlass rechtmäßig waren. 652 Näher Sodan/Ziekow GK ÖffR § 82 Rn. 12. 58 59 60 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 215 Nach § 49 I VwVfG kann ein belastender VA grundsätzlich ohne Einschränkung widerrufen werden, während für begünstigende VA abgesehen vom Sonderfall des § 50 VwVfG ( Kap. 10 Rn. 54) wieder Einschränkungen bestehen. Begünstigende VA können in der Regel nur für die Zukunft und nur unter den Voraussetzungen des § 49 II VwVfG widerrufen werden. Die gesetzliche Aufzählung ist abschließend gemeint. Die häufigsten Fälle eines Widerrufs sind dabei der Vorbehalt des Widerrufs im betreffenden VA (§ 49 II Nr. 1 VwVfG) oder die Nichterfüllung einer Auflage (§ 49 II Nr. 2 VwVfG). Die Änderung der Sach- oder Rechtslage (§ 49 II Nr. 3 und 4 VwVfG) berechtigt nur unter erschwerten Bedingungen zum Widerruf. Bei einer Änderung von Tatsachen ist erforderlich, dass ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet ist. Bei einer Änderung der Rechtslage muss hinzukommen, dass der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat bzw. noch keine Leistungen empfangen hat. Nach § 49 VI VwVfG sind dem Betroffenen außerdem uU die Nachteile zu ersetzen, die er im Vertrauen auf den Bestand des VA erlitten hat. Beispiel: Unternehmen U wurde eine Subvention bewilligt, die in zwei Raten ausgezahlt werden soll. Nach der ersten Rate stellt die Behörde fest, dass U aufgrund einer Gesetzesänderung die Subventionsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt. Nach § 49 II Nr. 4 VwVfG kann auch im Hinblick auf die noch nicht ausgezahlte zweite Rate der Bescheid nicht widerrufen werden, da U aufgrund des aufzuhebenden Bescheids bereits Leistungen erlangt hat. Mit Wirkung auch für die Vergangenheit kann ein begünstigender VA nach § 49 III VwVfG nur in Ausnahmefällen widerrufen werden. Dafür ist erforderlich, dass sich der VA auf eine Geld- oder Sachleistung bezieht und diese Leistung zweckwidrig verwendet wird.653 In einem solchen Fall kann der VA innerhalb eines Jahres nach Kenntnis der rechtswidrigen Verwendung widerrufen werden (§ 49 III 2 iVm § 48 IV VwVfG). Von dem rückwirkenden Widerruf des VA, der eine Leistung gewährt, ist die Rückforderung der in der Vergangenheit schon gewährten Leistung zu unterscheiden. Diese richtet sich nach der Spezialvorschrift des § 49a VwVfG, die im Vierten Teil Kapitel 17 besprochen wird. Über den Wortlaut des § 49 I VwVfG hinaus wendet die hM § 49 VwVfG auch auf rechtswidrige VA an.654 Dies wird damit gerechtfertigt, dass Gründe, die die Aufhebung eines rechtmäßigen VA erlauben, erst recht die Beseitigung eines rechtswidrigen VA rechtfertigen müssten. Aus dem Gesagten ergibt sich folgendes Prüfungsschema für die Überprüfung des Widerrufs eines Verwaltungsaktes: 653 Näher Ipsen AllgVerwR § 11 Rn. 756 f. 654 BVerwG DVBl. 2001, 216. 61 62 63 64 65 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 216 Übersicht 48: Widerruf eines Verwaltungsaktes Überprüfung einer Aufhebung nach § 49 VwVfG I. Feststellung, dass § 49 VwVfG als Ermächtigungsgrundlage (Befugnisnorm) in Betracht kommt II. Formelle Rechtmäßigkeit 1. Zuständigkeit der handelnden Behörde 2. Einhaltung des Verfahrens, insbes. Anhörung (§ 28 VwVfG) Form (§ 37 VwVfG) Begründung (§ 39 VwVfG) 3. Keine Heilung bzw. Unbeachtlichkeit des festgestellten Verfahrensfehlers (§§ 45, 46 VwVfG) III. Materielle Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbescheids 1. Voraussetzungen des § 49 VwVfG erfüllt rechtmäßiger Ausgangsbescheid (Prüfung von formeller und materieller Rechtmäßigkeit gemäß Prüfungsschema unter Kap. 10 Rn. 42 Punkt II.) sofern Geldleistungs-VA besondere Voraussetzungen nach § 49 III VwVfG bzw. bei sonstigen VA des § 49 II VwVfG erfüllt Einhaltung Widerrufsfrist nach §§ 49 II 2, III 2, 48 IV VwVfG ordnungsgemäße Ermessensausübung 2. Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen, insbesondere Bestimmtheit der Regelung Zur Überprüfung, ob Sie das Erlernte auch anwenden können, dient folgender Beispielsfall655 zur Aufhebung eines VA. Übungsfall 15 Unternehmer U beantragt eine Baugenehmigung. Die zuständige Behörde führt das nach der Landesbauordnung vorgeschriebene Verfahren durch, übersieht aber, dass dem Vorhaben Bauplanungsrecht entgegensteht, und genehmigt den Bau. Auf Hinweis der Aufsichtsbehörde stellt die Behörde ihren Fehler fest und hebt die Baugenehmigung wieder auf. Zu diesem Zeitpunkt hatte U zwar noch nicht mit den Bauarbeiten begonnen, aber bereits entsprechende Aufträge vergeben. Ist die Aufhebung der Baugenehmigung materiell rechtmäßig? Bevor Sie die Falllösung lesen, versuchen Sie, zunächst selbst eine ausformulierte Lösung zu erstellen. Lösung: Die Aufhebung der Baugenehmigung stellt für U eine Belastung dar. Als Eingriff in seine durch die Erteilung der Baugenehmigung erworbene Rechtsposition setzt die Aufhebung daher eine entsprechende Befugnis der Behörde voraus. 655 Weitere Übungsfälle finden Sie zB bei Oberrath/Schmidt/Schomerus ÖffWirtschaftsR 55 oder Haug StaatsR/VerwR Fall 15. 66 67 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 217 Eine solche Ermächtigung könnte sich aus § 48 VwVfG, der die Aufhebung rechtswidriger VA regelt, ergeben. a) Erste Voraussetzung wäre, dass § 48 VwVfG überhaupt anwendbar ist. Dazu müsste der aufzuhebende VA schon zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig gewesen sein. Damit ist zu prüfen, ob die Baugenehmigung (= Ausgangsbescheid) an A rechtmäßig oder rechtswidrig erteilt wurde. aa) Formelle Rechtmäßigkeit der Baugenehmigung: nach dem Sachverhalt handelte die zuständige Behörde und wurde das notwendige Verfahren eingehalten. Die Baugenehmigung war also formell rechtmäßig erteilt. bb) Materielle Rechtmäßigkeit: nach dem Sachverhalt hätte die Baugenehmigung wegen Verstoßes gegen das Bauplanungsrecht nicht erteilt werden dürfen. Sie ist also materiell rechtswidrig. Damit ist § 48 VwVfG grundsätzlich anwendbar. b) Nach § 48 I VwVfG dürfte die Baugenehmigung aber nur unter den Voraussetzungen von § 48 II–IV VwVfG zurückgenommen werden, sofern sie ein begünstigender VA wäre. Dem U wird durch die Baugenehmigung das Bauen erlaubt, wodurch eine Verbesserung seiner Rechtsposition eintritt. Damit liegt ein begünstigender VA vor. Die Baugenehmigung hat weiter keine laufende Geld- oder Sachleistung zum Gegenstand, sodass sie unter den Bedingungen des § 48 III VwVfG zurücknehmbar ist. Danach konnte die Behörde die Baugenehmigung grundsätzlich aufheben. Eine Verletzung des durch § 48 I VwVfG eingeräumten Ermessens oder die Nichteinhaltung der Rücknahmefrist nach § 48 IV VwVfG ist ebenfalls nicht ersichtlich. Allerdings muss die Behörde auf Antrag des U die Aufwendungen ersetzen, die jener durch das Vertrauen auf die Baugenehmigung erlitten hat. Insoweit kommen hier etwaige Stornogebühren der beauftragten Baufirmen in Betracht. Ergebnis: Die Aufhebung der Baugenehmigung war rechtmäßig. U hat aber einen Anspruch auf Erstattung seiner Aufwendungen. 3. Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG § 51 VwVfG betrifft die Frage, wann ein Bürger es erreichen kann, dass sich die Behörde mit einem VA, der nicht mehr anfechtbar ist, erneut befassen und den VA ggf. ändern oder aufheben muss. Einen entsprechenden Anspruch hat er nur, wenn einer der in § 51 I VwVfG genannten Wiederaufgreifensgründe (zB eine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage zugunsten des Betroffenen) tatsächlich vorliegt und der Anspruchsteller diesen Grund nicht bereits in einem früheren Verfahren hätte vorbringen können (§ 51 II VwVfG).656 Folge eines erfolgreichen Wiederaufnahmeantrags ist, dass die Behörde eine neue Entscheidung in der Sache treffen muss, wobei sie nach hM an die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG nicht gebunden ist. 656 Einzelheiten bei Detterbeck ÖffR Rn. 797 ff. 68 69 70 71 72 73 74 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 218 VI. Die Durchsetzung eines wirksamen Verwaltungsaktes 1. Allgemeines Ist ein VA erlassen worden, mit dem die Behörde vom Betroffenen etwas verlangt, stellt sich die Frage, was die Behörde unternehmen kann, wenn der Adressat der auferlegten Verpflichtung nicht nachkommt. Die Behörde verlangt vom Unternehmer U, dass er seine ohne Genehmigung errichtete Lagerhalle wieder abreißt. U reagiert nicht. Was meinen Sie wird die Behörde tun? Die Frage betrifft die Durchsetzung von VA. Wie bei privatrechtlichen Forderungen spricht man auch bei VA von der Vollstreckung. Anders als eine Privatrechtsperson bedarf die Behörde dabei aber nicht der Hilfe des Gerichts, sondern kann die Vollstreckung von VA selbst in die Hand nehmen. Geregelt sind die damit zusammenhängenden Fragen im Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes (VwVG) und den entsprechenden Landesgesetzen.657 Dabei wird danach unterschieden, ob die Forderung der Behörde auf die Zahlung einer Geldforderung oder auf ein anderes Verhalten gerichtet ist. Im ersten Fall wird das Geld durch die Finanzbehörden beigetrieben (sog. Beitreibung).658 Bei anderen Verpflichtungen, zB der im Beispiel genannten Verpflichtung zur Beseitigung eines Gebäudes, stellen die Verwaltungsvollstreckungsgesetze verschiedene Möglichkeiten des sog. Verwaltungszwangs zur Verfügung (vgl. § 9 VwVG), nämlich die Androhung von Zwangsgeld (§ 11 VwVG), die Ersatzvornahme (§ 10 VwVG) und den unmittelbaren Zwang (§ 12 VwVG). Zwangsgeld (§ 11 VwVG) ist die Auferlegung einer Zahlungspflicht zur Durchsetzung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen. Ersatzvornahme (vgl. § 10 VwVG) ist die Vornahme einer vertretbaren Handlung durch einen anderen als den Pflichtigen. Nach hM ist dabei die Vornahme der betreffenden Handlung durch die Behörde selbst nicht erfasst. Eine Ersatzvornahme liegt damit zB vor, wenn die Behörde den vom Verpflichteten verweigerten Abriss eines ohne Genehmigung errichteten Gebäudes durch einen Dritten vornehmen lässt. Unmittelbarer Zwang (§ 12 VwVG) bedeutet, dass eine Verpflichtung durch Anwendung körperlicher Gewalt gegen eine Person oder eine Sache durchgesetzt wird. Bei der Wahl des Zwangsmittels ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten (§ 9 II VwVG), was für den unmittelbaren Zwang durch § 12 VwVG zusätzlich ausdrücklich angeordnet ist. 2. Voraussetzungen und Ablauf der Verwaltungsvollstreckung Die Vollstreckung läuft regelmäßig so ab, dass zunächst ein VA erlassen wird (sog. Grundverwaltungsakt) und dieser bei Nichtbeachtung durch seinen Adressaten später von der Behörde vollstreckt wird (sog. gestrecktes Verfahren). Eine Vollstreckung 657 Ausf. zum Ganzen Peine/Siegel AllgVerwR § 16; einen Überblick über die Regelungen der verschiedenen Bundesländer gibt Ipsen AllgVerwR § 14 Rn. 866. 658 Näher zum erforderlichen Verfahren Detterbeck AllgVerwR § 20 Rn. 1014 ff. 75 76 77 78 79 80 10. Kapitel. Der Verwaltungsakt 219 ohne vorhergehenden VA (sog. sofortiger Vollzug) ist nach § 6 II VwVG möglich, wenn eine drohende Gefahr abzuwenden ist oder wenn es um die Verhinderung einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit geht. Nach einigen Landespolizeigesetzen ist für Fälle, in denen ein VA unterbleibt, weil sein Erlass nicht zielführend wäre (zB Abschleppen eines »störenden« Fahrzeugs, dessen Fahrer nicht verfügbar ist), die sog. unmittelbare Ausführung einer Maßnahme vorgesehen, die aber kein Zwangsmittel ist.659 a) Voraussetzungen der Vollstreckung Zur Rechtmäßigkeit der Vollstreckung müssen zunächst die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen vorliegen. Allgemeine Voraussetzungen sind, dass der VA wirksam, vollstreckungsfähig und vollstreckbar ist: Wirksam ist ein VA, wenn er dem Adressaten bekannt gegeben wurde (§ 41 VwVfG) und nicht nichtig ist (§ 44 VwVfG). Vollstreckungsfähig ist er, wenn der VA einen durchsetzungsfähigen Inhalt hat. Dies sind nur solche VA, die von ihrem Adressaten ein bestimmtes Tun, Dulden oder Unterlassen verlangen. Vollstreckbar ist der VA erst dann, wenn er nicht mehr mit Rechtsmitteln angreifbar ist oder, wenn Rechtsmittel der Vollstreckung nicht entgegenstehen. b) Ablauf des Vollstreckungsverfahrens Das Verfahren ist grundsätzlich dreistufig. Zunächst muss das Zwangsmittel, das eingesetzt werden soll, angedroht werden (§ 13 VwVG). Diese Androhung ist VA iSv § 35 VwVfG.660 Sie kann bereits im betreffenden VA enthalten sein und muss das betreffende Zwangsmittel genau beschreiben. Zweiter Schritt des Vollstreckungsverfahrens ist nach § 14 VwVG die Festsetzung eines konkreten Zwangsmittels, die ebenfalls VA ist.661 Schließlich muss das betreffende Zwangsmittel noch angewendet werden (§ 15 VwVG). Die Anwendung ist nach hM kein VA.662 Für den Rechtsschutz gegen Maßnahmen im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung trifft § 18 VwVG eine Sonderregelung.663 Literatur zur Vertiefung: App, Einführung in das Verwaltungsvollstreckungsrecht, JuS 2004, 786; Barczak, Typologie des Verwaltungsaktes, JuS 2018, 238; Battis VerwR Kapitel C I; Detterbeck Allg- VerwR §§ 10 und 20; Ehlers/Schröder, Der Widerruf von Verwaltungsakten, JURA 2010, 583 ff. u. 824 ff.; Ennuschat, Der Verwaltungsakt und seine Rechtsgrundlage, JuS 1998, 905; Erbguth/Guckelberger VerwR AT §§ 12–19; Fehling, Der Verwaltungsakt – Begriff und Bedeutung, JA 1997, 482; Ipsen AllgVerwR §§ 6–10; Kahl, Der Verwaltungsakt – Bedeutung und Begriff, JURA 2001, 505; Krausnick, Grundfälle zu §§ 48, 49 VwVfG, JuS 2010, 594; Kock/Stüwe ÖffR/EuropaR §§ 28 II, 29; Martini, Die Aufhebung von Verwaltungsakten Teil 1, JA 2012, 762; Martini, Die Aufhebung von Verwaltungsakten Teil 2, JA 2013, 442; Martini, Die Aufhebung von Verwaltungsakten Teil 3, JA 2016, 834; Martini, Die Aufhebung von Verwaltungsakten Teil 4, JA 2017, 838; Maurer/Waldhoff AllgVerwR §§ 9–12, 19, 20; 659 Näher zu beiden und zu ihrer Abgrenzung zur sog. unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme, die in einigen Landespolizeigesetzen vorgesehen ist, s. Kramer AllgVerwR Rn. 354 ff.; Sodan/ Ziekow GK ÖffR § 80 Rn. 12. 660 BVerwGE 82, 243 f. = BeckRS 9998, 47664. 661 BVerwG NVwZ 1997, 381. 662 Maurer/Waldhoff AllgVerwR § 20 Rn. 24; aA BVerwGE 26, 161 = BeckRS 1967, 103941. 663 Näher dazu Ipsen AllgVerwR § 14 Rn. 896. 81 82 83 84 85 86 3. Teil. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht 220 Peine/Siegel AllgVerwR §§ 12 bis 16; Sasse, Das Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 VwVfG, JURA 2010, 493; Schellenbach, Rechtsfolgen von Verwaltungsakten, JA 1996, 981; Schoch, Begründung von Verwaltungsakten, JuS 2005, 757; Sodan/Ziekow GK ÖffR §§ 74–82; Voßkuhle/Kaiser, Grundwissen – Öffentliches Recht: Der öffentlich-rechtliche Vertrag, JuS 2013, 687; Voßkuhle/Wischmeyer, Grundwissen – Öffentliches Recht: Verwaltungsvollstreckung, JuS 2016, 698; Werner, Ausgewählte Grundfragen des Verwaltungsvollstreckungsrechts, JA 2000, 902; Wagner, Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten – Grundlegendes an Beispielen aus der Praxis, JA 2008, 866; Will/Rathgeber, Die Nichtigkeit von Verwaltungsakten, JuS 2012, 1057. 221 11. Kapitel. Staatlicher Ausgleich für nachteiliges Verwaltungshandeln (Staatshaftungsrecht) Von besonderer Bedeutung für den Bürger oder den wirtschaftlich Tätigen kann die Frage werden, ob er bei staatlichem Handeln, das ihm Nachteile bringt, einen finanziellen Ausgleich erhalten kann. Je nachdem, ob das Verwaltungshandeln rechtswidrig oder rechtmäßig war, geht es um Schadensersatz oder um Entschädigung. Zusammenfassen lassen sich diese Ansprüche unter dem Begriff der Staatshaftung. Nachdem der Versuch eines Staatshaftungsgesetzes in den 80er Jahren scheiterte, gründen sich die verschiedenen Ansprüche heute auf Regelungen in verschiedenen Rechtsvorschriften oder auf in Lehre und Rspr. entwickelte Grundsätze.664 Aktuelle Bedeutung hat die Frage der Staatshaftung durch die Corona-Pandemie gewonnen. Viele der zum Infektionsschutz getroffenen Maßnahmen führen zu finanziellen Einbußen bei Unternehmen und Bürgern. Das IfSG enthält zwar Normen, die Entschädigungsansprüche gewähren, wie § 56 IfSG, der Entschädigung für Verdienstausfall vorsieht. Da dessen Anwendungsbereich aber auf Infizierte und Verdachtspersonen begrenzt ist, wird heftig diskutiert, ob die anerkannten Rechtsgrundsätze der Staatshaftung entsprechende Ansprüche begründen können. Von den anerkannten Ansprüchen der Staatshaftung werden im Folgenden der Amtshaftungsanspruch (§ 839 BGB, Art. 34 GG), der Anspruch aus der sog. Aufopferung sowie der Folgenbeseitigungsanspruch behandelt. Auf die Ansprüche wegen Beeinträchtigung des Eigentums wurde schon im Ersten Teil665 eingegangen. Nur hingewiesen sei auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch, der wie § 812 BGB für Privatrechtssubjekte untereinander, für das Verhältnis Staat-Bürger die Rückabwicklung unberechtigter Vermögensverschiebungen regelt.666 Zum Teil ist dieser Anspruch spezialgesetzlich geregelt, wie zB in § 49a VwVfG, auf den später ( Kap. 17 Rn. 28) noch näher eingegangen wird.667 Nicht behandelt werden Ansprüche wegen öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag (GoA), da diese eher für Ansprüche des Staates relevant sind.668 Bereits besprochen wurde die Haftung des Staates wegen Verletzung europäischen Unionsrechts.669 Einen ersten Überblick über die in Betracht kommenden Ausgleichsansprüche gibt Übersicht 49. 664 Vgl. Erbguth/Guckelberger VerwR AT § 36. 665 Kap. 4 Rn. 50 ff. 666 Näher vgl. zB Detterbeck ÖffR Rn. 1071 ff.; Schoch JURA 1994, 82. 667 Einen Überblick über weitere in Betracht kommende Ansprüche des Bürgers gegen den Staat gibt Maurer/Waldhoff AllgVerwR § 29 Rn. 1 ff. 668 S. zur öffentlich-rechtlichen GoA zB Detterbeck AllgVerwR § 26 Rn. 1274 ff. 669 Kap. 7 Rn. 51. 1 2 3

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References

Zusammenfassung

Der ideale Einstieg in das Öffentliche Recht

Das vorliegende Werk dient der Vermittlung der Grundlagen des Öffentlichen Rechts. Besprochen werden das Verfassungsrecht, das europäische Gemeinschaftsrecht, das allgemeine Verwaltungsrecht sowie das Verwaltungsprozessrecht. Die Darstellung schließt mit einem Kapitel über das besondere Wirtschaftsverwaltungsrecht.

Lernen im Dialog

Auch hier ist der Name »Lernen im Dialog« Programm. Der »Dialogstil« animiert den Leser durch die in den Text einbezogenen Fragen und Fälle dazu, das Gelesene aktiv zu rekapitulieren und seinen Wissensstand zu überprüfen. Zudem erleichtern zahlreiche Übersichten die Aufnahme des Stoffes sowie die Anwendung des Erlernten in Klausuren.

Aus dem Inhalt

In die Neuauflage wurden die aktuellen Entwicklungen in den betreffenden Rechtsgebieten eingearbeitet, insbesondere die aktuelle Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts. Außerdem wurden öffentlich-rechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie aufgegriffen und die Ausführungen zum Regulierungsrecht und zum Vergaberecht ausgeweitet.

Der Autor Dr. Jörg-Dieter Oberrath ist Professor an der Fachhochschule Bielefeld und durch zahlreiche Veröffentlichungen auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts bekannt.