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C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 521 - 534

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_521

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 508 C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik I. Anwendung des Verursacherprinzips a) Finanzielle Anreize durch Abgaben und Standards 1 Abgabenlösungen zur Anlastung externer Effekte? Innerhalb der ökonomischen Anreizinstrumente standen lange Zeit die Umweltabgaben im Vordergrund. Sie wurden als „reine“ Abgabenlösungen diskutiert, d. h. ohne Kombination mit weiteren, z. B. ordnungsrechtlichen, Instrumenten. Schon im Jahre 1920 schlug A. C. Pigou eine Steuer vor, die an den externen Effekten und folglich an den verursachten volkswirtschaftlichen Belastungen ausgerichtet ist7. Die grundsätzliche Wirkung einer solchen „Pigou-Steuer“ lässt sich in Abb. 10.2 anhand eines üblichen Mengen-Preis-Diagramms für einen Markt bei vollständiger Konkurrenz und mittleren Elastizitäten darstellen (vgl. 7. Kapitel, Abb. 7.1), auf dem ein Gut angeboten wird, dessen Herstellung mit Umweltbelastungen verbunden ist. In der Angebotskurve A1 sind die privaten Grenzkosten der Produktion dieses Gutes enthalten (z. B. Löhne, Mieten). Die Umweltbelastungen führen zu technologischen negativen externen Effekten (GKext) und sind als soziale Zusatzbelastungen dazuzurechnen. Sie führen zur Kurve GKsoz, die die sozialen Grenzkosten dieser Produktion wiedergibt. Diese enthalten somit zum einen den privaten Teil des Ressourcenverzehrs, den die Produktion einer Einheit dieses Gutes verursacht. Zum anderen enthalten sie den als externe Kosten von Dritten getragenen Teil, der in der Inanspruchnahme der öffentlichen (Umwelt-)Güter besteht. Die Nachfragekurve N gibt die Zahlungsbereitschaft der Konsumenten für die zusätzliche Einheit des Gutes wieder. Ohne staatliche Eingriffe würde der Preis P1 realisiert und die Produktion M1 betragen, da nur die privaten Kosten entsprechend A1 in die Rechnung eingingen. Berücksichtigt man zusätzlich noch die externen Kosten und damit GKsoz statt A1, so läge die volkswirtschaftlich wünschenswerte Produktion bei M2 zum Preis P2, denn im Punkt D entsprechen die sozialen Kosten GKsoz der Zahlungsbereitschaft8. Um diesen Punkt zu realisieren, kann der Staat eine Mengensteuer in der Höhe von t erheben, die in Folge der Anpassungsreaktionen der Anbieter zur Angebotskurve A2 und damit dem gewünschten neuen Gleichgewicht bei P2 und M2 führt. Die Senkung der Emission von Schadstoffen dürfte dann aus volkswirtschaftlicher Sicht nur soweit gehen, bis die Grenzkosten der Beseitigung einer zusätzlichen Einheit an Schadstoffen als höher angesehen werden als der durch die Beseitigung verhinderte zusätzliche Schaden, z. B. ein in Geld bewerteter Gesundheitsschaden oder Verlust an Lebensqualität. Wegen der schwierigen Mess- und Bewertungsprobleme ist auf lange Zeit wohl kein solches Grenzkosten-Grenzschaden-Kalkül und damit auch kein Emissionssteuersatz in exakter Weise berechenbar. Insbesondere fehlen oft Kenntnisse über den Verlauf der Schadensfunktion, d. h. über Art und Ausmaß des Schadens, der als Folge der einzelnen Emission auftritt, weil die Schädigung vom Immissionsniveau ausgeht. 7 Pigou, A. C., The Economics of Welfare, London 1920, 4th ed., (Neudruck), London 1950, S. 223 f. 8 Die externen Effekte entsprechen also der Fläche zwischen A1 und GKsoz. C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 509 C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik 509 Um beispielsweise die Emission der erwähnten „Treibhausgase“, wie etwa Kohlendioxid (CO2), die für die mögliche Klimaänderung verantwortlich gemacht werden, nach diesem Kalkül zu besteuern, müsste man zum einen die vermutlichen Schäden der Erwärmung der Erdatmosphäre quantitativ abschätzen und ökonomisch bewerten. Die Abschätzung dieser „Kosten des unterlassenen Umweltschutzes“ ist schon schwierig genug. Zum anderen müsste aber auch der Grenzbeitrag der einzelnen emittierten Einheit jedes Treibhausgases bekannt sein, um dann die Größe GKsoz berechnen zu können. Aufgrund dieser Schwierigkeiten bei der Ausgestaltung einer Pigou-Steuer sind die meisten Abgabenvorschläge in Politik und Wissenschaft daher dem folgenden Typ zuzuordnen. 2 Der Standard Preis Ansatz In der Realität wählt man daher den sog. Standard-Preis-Ansatz9. Er verzichtet auf die Argumentation mit externen Effekten und volkswirtschaftlichen Kosten. Vielmehr geht man von politisch gesetzten Emissionsminderungszielen aus und erhebt einen Steuersatz, der die gewünschte Reduktion, wenn auch erst nach einem „trial-and-error“-Verfahren, bewirkt. Sowohl für den pragmatischen Standard-Preis-Ansatz als auch für die Pigou-Steuer gilt, dass nicht die Ausschaltung jeder Emission beabsichtigt ist und dass folglich Einnahmen entstehen: Eine richtig zugeschnittene Emissionssteuer tendiert nie zu einem Aufkommen von Null. Vielmehr verbleibt nach Erreichen der beabsichtigten Emissionsreduzierung eine nicht-ausgeschaltete Emission (Restverschmutzung). Da auch sie besteuert wird, bewirkt sie ein entsprechendes dauerhaftes Aufkommen. Emissionssteuern können auf verschiedenen Stufen des Produktions- und Konsumprozesses ansetzen. Denkbare Anknüpfungspunkte für die Beeinflussung von Um- 9 Ansatz und Begriff gehen zurück auf: Baumol, W. J., und Oates, W. E., The Use of Standards and Prices for Protection of the Environment, in: Swedish Journal of Economics, Bd. 73, 1971, S. 42 ff. (abgedruckt in Möller, H., Osterkamp, R., und Schneider, W., Hrsg., Umweltökonomie, Beiträge zur Theorie und Politik, Königstein/Ts. 1982, S. 254 ff.). Abb. 10.2: Wirkung einer Pigou-Steuer t A1 (vor der Steuer) GKsoz E D N N P2 Preis P1 M2 M1 A2 (nach der Steuer) Menge Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 510 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen510 weltschäden liegen beispielsweise in der Besteuerung der Inputs, deren Verwendung umweltschädlich ist (beispielsweise Mineralöle), in der Belastung umweltschädigender Produktionsvorgänge, in der unmittelbaren Besteuerung des Emissionsoutputs oder der Besteuerung des emissionsintensiven Konsums. Die Ausgestaltung einer Emissionssteuer ist Gegenstand der Steuertechnik. Als Bemessungsgrundlage dienen Art und Menge der emittierten Schadstoffe, wobei z. B. Konzentrations- und/oder Gewichtsmaße unter Berücksichtigung einer Zeitdimension zur näheren Kennzeichnung herangezogen werden können, etwa Gramm Staub einer bestimmten Art je Kubikmeter entstehenden Abgases. Nachdem der Steuerschuldner (Steuerpflichtige) festgelegt ist – in diesem Fall das Unternehmen –, gilt es, den Steuersatz zu bestimmen. Wenn man ihn auf die Bemessungsgrundlage anwendet, lässt sich die Steuerschuld errechnen. Dabei wird für jede Besteuerungseinheit (z. B. je 1.000  Gramm Staub), also je Einheit der Bemessungsgrundlage, ein zu zahlender Steuerbetrag festgesetzt; es handelt sich mithin um Mengensteuern. Nicht immer lässt sich die Emission selbst in eine Bemessungsgrundlage umformen, und man behilft sich mit schadstoffhaltigen Inputs, deren Einsatz mit der Emission hoch korreliert. Als Beispiel kann die Steuer auf Mineralöl dienen, dessen Verbrauch mit den emittierten Schadstoffen (CO2 usf.) korreliert. Die Auswirkungen einer solchen Emissionssteuer sollen hier mit Blick auf das Allokationsziel betrachtet werden. Als Ausgangspunkt wird unterstellt, dass es zwischen den einzelnen Unternehmen Kostenunterschiede bei der Beseitigung einer Schadstoffeinheit (z. B. Kilogramm Staub, Liter schädlicher Abwässer) gibt, etwa wegen unterschiedlicher Produktionstechniken. Wenn jetzt eine Emissionsabgabe erhoben oder erhöht wird, führt sie zunächst allgemein zu einer Verteuerung der Produktion, woraus sich wiederum einzelwirtschaftlich unterschiedliche Reaktionen ergeben. Jeder Emittent wird sich über die Vermeidungskosten („abatement costs“) informieren, also beispielsweise Angebote für Rauchgasreinigungsanlagen einholen. Liegen in seinem Fall die zusätzlichen Vermeidungskosten je Emissionseinheit unter dem Steuersatz, so wird er die Emission reduzieren, und liegen sie darüber, so wird er die Abgabe zahlen. Den Einsatz zusätzlicher Vermeidungsmaßnahmen wird der Emittent erst an dem Punkt beenden, an dem die zusätzliche Maßnahme genau so viel kosten würde, wie der Steuersatz ausmacht. Im Endergebnis haben einzelwirtschaftlich die Emittenten mit den niedrigeren Vermeidungskosten ihre Schadstoffemission reduziert (statische Effizienz), und gesamtwirtschaftlich ist die umweltpolitisch erwünschte Gesamtreduktion zu den volkswirtschaftlich niedrigsten Kosten erfolgt. Diese statische Effizienz oder Kosteneffizienz lässt sich auch grafisch verdeutlichen (Abb. 10.3). Man betrachtet zwei Unternehmen mit unterschiedlichen Grenzvermeidungskosten (GVK1, GVK2). Ohne umweltpolitische Eingriffe wird jedes der Unternehmen die Umwelt durch Emissionen bis zum Punkt A belasten. Für eine Reduktion der Emissionen müssen die Unternehmen (steigende) Vermeidungskosten aufbringen, die in Abb. 10.3 von rechts unten nach links oben gelesen werden. Bedient man sich nun des ordnungsrechtlichen Instruments der Auflage (des Standards), um die Emissionshöchstmenge bei B festzulegen, so müssen beide Unternehmen ihre Emissionen um den gleichen Betrag AB reduzieren. Unternehmen 1 trägt dabei Vermeidungskosten in Höhe der Fläche BAD, Unternehmen 2 in Höhe der Fläche BAC. Alternativ kann eine Umweltabgabe eingeführt werden, die zum Zweck der Vergleichbarkeit der beiden Instrumente so gewählt wird, dass sie zum gleichen Niveau B an Umweltverschmutzung führt wie die Auflage (siehe Abb. 10.4). Jedes Unternehmen wird die Emissionen mit Blick auf die Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 511 C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik 511 Höhe der Abgabe so lange reduzieren, wie es kostengünstiger ist, Vermeidungskosten zu tragen, als die Abgabe, deren Satz pro Emissionseinheit 0K beträgt, zu zahlen. Unternehmen 1 vermeidet nur bis zum Punkt H, bei Vermeidungskosten in Höhe von HAF. Für die weitere Emission der Menge 0H zahlt es die Abgabe, insgesamt beträgt diese 0HFK. Unternehmen 2 vermeidet bis zum Punkt G, trägt Vermeidungskosten in Höhe des Dreiecks GAE und zahlt für die Emissionsmenge 0G die Abgabe 0GEK. Die gesamte Umweltbelastung bleibt im Beispiel gleich, weil Unternehmen 2 um den genau gleichen Betrag weniger emittiert (GB), als Unternehmen 1 mehr emittiert (BH). Abb. 10.3: Statische Effizienz einer ordnungsrechtlichen Maßnahme Umweltbelastung Auflage GVK 1 GVK2 D C B 0 Grenzvermeidungskosten A Abb. 10.4: Statische Effizienz einer Umweltabgabe Umweltbelastung Grenzvermeidungskosten Auflage GVK1 GVK2 D C B 0 F I E K Abgabe H AG Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 512 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen512 Betrachtet man nun die Vermeidungskosten der beiden Instrumente im Vergleich (Abgabe versus Auflage), so bleiben für Unternehmen 1 Nettokosten der Auflage in Höhe der Fläche BHFD, und für Unternehmen 2 bleiben Nettokosten der Abgabe in Höhe der Fläche GBCE. Es zeigt sich somit, dass die Nettokosten der Auflagenlösung größer sind als die der Abgabenlösung (BHFD > GBCE). Folglich kann das gleiche Umweltschutzziel aus volkswirtschaftlicher Sicht mit einer Abgabe kostengünstiger realisiert werden als mit einer Auflage. Auch dieser Kostenvorteil der Abgabe lässt sich grafisch in Abb. 10.4 zeigen, denn er umfasst die beiden Dreiecke ECI und IFD. Dieser Effizienzvorteil ergibt sich dadurch, dass eine Abgabe zu einem Ausgleich der Grenzvermeidungskosten führt, d. h. dass die Reduktion der Umweltbelastung dort erfolgt, wo diese volkswirtschaftlich am kostengünstigsten möglich ist. Damit ist die statische Effizienz einer Emissionsabgabe besser als bei der ordnungsrechtlichen Maßnahme der Auflage erfüllt. Zu beachten ist, dass beide Unternehmen für die Restverschmutzung im Fall der Abgabenlösung noch Zahlungen leisten müssen, während diese bei der Auflage kostenlos ist. Dieser Sachverhalt stellt einzelwirtschaftlich eine zusätzliche Belastung und damit eine volkswirtschaftliche Zusatzlast dar (siehe 7. Kapitel, B I b), die aber aus Anreizgesichtspunkten erwünscht ist. Ansonsten ist die Besteuerung der Restverschmutzung volkswirtschaftlich als reine Umverteilung zu betrachten, denn die Abgabe fließt dem Staat zu, der sie wieder für Leistungen für die Bevölkerung verwendet. Für die Erfüllung der umweltpolitischen Aufgabe ist es wichtig, dass jedes Unternehmen auch dann noch einen Anreiz hat, seine Schadstoffemission zu senken, wenn es schon fast schadstofffrei produziert (dynamische Effizienz). Dieser Anreiz wäre nicht mehr gegeben, wenn man sich entschlösse, nur die Unternehmen zu belasten, die über einer bestimmten Emissionsschwelle liegen. Abgesehen davon, dass das Ordnungsrecht allenfalls sehr grob zwischen hohen und niedrigen Anpassungskosten differenzieren kann, würden seine Normen in der Regel lauten, dass eine bestimmte Höhe der Schadstoffemission, z. B. in die Luft oder in Gewässer, von keinem Unternehmen überschritten werden darf. Abgesehen von möglichen Marketingvorteilen einer die Ressourcen schonenden Produktion fehlt dann jedem Unternehmen, das unter dieser Norm liegt, der Anreiz zur weiteren Schadstoffverminderung. Bei der Emissionssteuer lohnt es sich hingegen bis zur letzten Emissionseinheit, nach innovativen Vermeidungsverfahren zu suchen, da die Anreize zu einer geringeren Steuerzahlung führen. Auch diese Aussage lässt sich grafisch zeigen. Im Gegensatz zum Vergleich der statischen oder Kosteneffizienz betrachtet man hier nur ein Unternehmen, das seine Grenzvermeidungskosten von GVK1 auf GVK1’ senkt (Abb. 10.5). Bei einer Auflage spart das Unternehmen lediglich Vermeidungskosten in Höhe der dunklen Fläche (KAD). Bei einer Abgabe würde das Unternehmen zunächst bei GVK1 den Abgabenbetrag zahlen, der die Fläche 0BDC umfasst. Gilt hingegen GVK1’, so kann das Unternehmen zusätzlich die Abgabenlast um die hell markierte Fläche reduzieren (LKD). Es lohnt sich für das Unternehmen mithin, die Abgabenlast immer weiter zu senken und damit die Umwelt stärker zu entlasten. Die Anreize zu Innovationen, die die Grenzvermeidungskosten senken (Innovationseffizienz oder dynamische Effizienz), sind also bei Umweltabgaben höher als bei Auflagen oder Emissionsstandards. Die Effizienzverbesserungen reduzieren die Umweltbelastung und realisieren den gleichen Umweltstandard mit geringeren Kosten, was verbunden ist mit einem Effizienzvorteil beim Unternehmen. Ob diesen Vorteilen der Abgabe im Vergleich zum Standard in der Realität große Nachteile gegenüberstehen, hängt von ihrer jeweiligen Ausgestaltung ab. Einerseits ist die Absicherung durch Emissionsnormen bzw. die Festlegung des Standards nicht leicht. Andererseits muss auch die Höhe der Emissionsabgabe bestimmt werden, und die wird aus politischen Gründen zunächst einmal niedrig angesetzt werden. Daher ist das umweltpolitische Ziel bei dieser Strategie nur bei Kenntnis der Schadensfunktion gesichert, d. h. eine ausreichende umweltpolitische Effektivität ist nicht unbedingt gegeben. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 513 C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik 513 Nicht zuletzt deshalb dominieren in der praktizierten Umweltpolitik vielfach noch die Ge- und Verbote, und Beispiele „reiner“ Emissionssteuern sind sehr selten. Das liegt zum einen daran, dass bestimmte Emissionen, z. B. von hochgiftigen Stoffen, überhaupt nicht zugelassen werden sollen und folglich verboten werden. Zum anderen ist nach Festlegung eines Umweltstandards die Bestimmung des richtigen Steuersatzes, wie erwähnt, mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. Die Frage, wie die vom Unternehmen angestrebte Überwälzung der Emissionssteuer zu beurteilen ist, bietet keinen zusätzlichen Einwand gegen dieses finanzpolitische Instrument. Im Maße, wie die zusätzlichen Kosten weder vor- noch rückgewälzt werden können, schmälern sie den Gewinn. Das belastete Unternehmen wird sich, wenn es das Ziel der Gewinnmaximierung verfolgt, überlegen, ob es nicht lohnend ist, umweltfreundlicher und damit langfristig kostengünstiger zu produzieren. Immer dann, wenn das Abwälzen im Preis unwahrscheinlich ist, z. B. weil auf den in Frage kommenden Märkten Substitutionskonkurrenz herrscht, werden die beschriebenen Anpassungsprozesse im Unternehmensbereich mit besonderer Stärke hervorgerufen. Doch auch wenn Emissionssteuern, die in der Phase der Produktion erhoben werden, im Wege der Preiserhöhung bei verkauften Produkten überwälzt werden können, sind sie nicht wirkungslos. Zum einen stellt sich die Frage nach den Reaktionen der privaten Haushalte, die die verteuerten Produkte kaufen. Jedenfalls bei nicht völlig starrer Nachfrage werden die Konsumenten möglicherweise auf andere Produkte ausweichen, die keiner Belastung unterliegen, und somit indirekt einen Druck auf die Hersteller ausüben. Zum anderen bleibt im Unternehmen auch bei voller Überwälzung ein interner Anpassungsanreiz bestehen, denn Entwicklung und Einsatz von Vermeidungstechniken, deren Kosten je Emissionseinheit unter dem Steuersatz liegen, erhöhen den Gewinn auch bei unveränderten Preisen. Eine Abwälzung der Umweltabgabe im Preis stört den umweltpolitischen Effekt also prinzipiell nicht. Abb. 10.5: Dynamische Effizienz einer Umweltabgabe Umweltbelastung Grenzvermeidungskosten Auflage GVK 1 GVK 1’ B0 Abgabe D L C K A Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 514 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen514 3 Die Kombination von Umweltabgaben und Ordnungsrecht Emissionssteuern und andere Umweltabgaben, die eine Ausgestaltung als „reine“ Abgabenlösung zum Ziel haben und statt des Ordnungsrechts eingesetzt werden, sind in der Umweltpolitik des In- und Auslands bisher selten. Der Hauptgrund liegt darin, dass sich das Ordnungsrecht in Deutschland wie anderswo mittlerweile durchgesetzt hat und man nur noch geringe Spielräume für die Einführung von Umweltabgaben sieht. Das Ordnungsrecht wird als das zur Befolgung umweltpolitischer Ziele sicherere Instrument angesehen. Aus diesen Gründen werden Umweltabgaben auch weniger dazu vorgesehen, das dominierende Ordnungsrecht zu ersetzen. Vielmehr fällt ihnen heute primär die Aufgabe zu, in Ergänzung zum Ordnungsrecht dessen Wirksamkeit zu steigern. Bei der Kombination von Ordnungsrecht und Umweltabgaben werden zunächst, wie beschrieben, Grenzwerte nach dem „Stand der Technik“ vorgeschrieben, um das umweltpolitische Ziel sicher zu erreichen. Umweltabgaben können dann in zweifacher Hinsicht eine unterstützende Wirkung entfalten. – Zum einen können sie einen Beschleunigungseffekt ausüben. Dazu verteuern sie das Nichteinhalten der ordnungsrechtlich vorgeschriebenen Grenzwerte (unabhängig von ordnungsrechtlichen Sanktionen, wie z. B. Bußgeldern), indem sie oberhalb des Grenzwertes emittierte Schadstoffe mit dem Abgabensatz belegen. Damit kann ein Abbau von „Vollzugsdefiziten“ erreicht werden, und wenn nur dieses Ziel angestrebt wird, dann könnten die Emissionen unterhalb des Grenzwertes von der Abgabe freigelassen werden. Ein Beispiel hierfür ist die Kraftfahrzeugsteuer für PKW, deren Höhe sich am Hubraum sowie an der Schadstoff- und CO2-Emission je Kilometer orientiert. So beträgt die vom Hubraum abhängige Zahlung bei Selbstzündungsmotoren (Fremdzündungsmotoren) € 9,5 (€ 2) je 100 cm³. Zudem sind € 2 für jedes Gramm CO2-Emission je km zu zahlen, wobei die ersten 110 Gramm CO2-Emission je km steuerfrei sind. In den nächsten Jahren setzt die Besteuerung immer früher ein; ab 2014 bei Überschreitung von 95 Gramm CO2-Emission je km. – Zum anderen können Umweltabgaben einen dauerhaften Anreizeffekt bewirken. Dazu wird auch die unterhalb der ordnungsrechtlichen Grenzwerte liegende, also nach dem Ordnungsrecht zulässige (und sonst kostenlose) „Restverschmutzung“ mit einer Abgabe belegt. Die Emittenten werden dann eine weitere Absenkung der Schadstoffemissionen über den eingehaltenen Grenzwert hinaus vornehmen, sofern dies für sie technisch möglich und kostengünstig erreichbar ist. Mit der Konstruktion einer Umweltabgabe in Form einer solchen sog. „Restverschmutzungsabgabe“ wandelt sich die Funktion der Abgabe. Zuvor war sie in Form einer „reinen“ Abgabenlösung (ohne Ordnungsrecht) als Lenkungsabgabe diskutiert worden, die die Durchsetzung eines umweltpolitischen Ziels zu insgesamt geringstmöglichen volkswirtschaftlichen Kosten erreichen sollte. Hier aber, im Zusammenwirken mit dem Ordnungsrecht, verliert sie einen Teil ihrer Anreizfunktion und damit der volkswirtschaftlichen Allokationsfunktion einer „reinen“ Abgabe. Dies liegt daran, dass die selektive Anreizfunktion der Abgabe, die darin begründet ist, dass diejenigen Unternehmen oder privaten Haushalte Umweltschäden vermeiden oder beseitigen sollen, bei denen es am kostengünstigsten möglich ist, nicht mehr (voll) greift. Immerhin bleiben durch die Belastung der „Restverschmutzung“ Anreizelemente erhalten, und durch ihre Beschleunigungsfunktion bei der Nichteinhaltung von Grenzwerten trägt sie zu einem Abbau von „Vollzugsdefiziten“ bei. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 515 C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik 515 Eine frühe kombinierte Auflagen-/Abgabenlösung ist in Deutschland im Bereich des Gewässerschutzes durch das Zusammenwirken von Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabe anzutreffen. Im Wesentlichen sieht das Wasserhaushaltsgesetz die Festlegung bestimmter Grenzwerte vor. Nach dem im Jahre 1978 eingeführten Abwasserabgabengesetz wird eine Abgabe auf die Einleitung von Schadstoffen in Gewässer erhoben. Ihre Anreizfunktion ist derzeit schwach, weil ihre Wirkung auf die Restverschmutzung durch verschiedene Begünstigungen, die bei Einhaltung der ordnungsrechtlichen Grenzwerte gewährt werden, ausgehöhlt wurde. 4 Umweltabgaben als Herausforderung an das Steuersystem Bisher wurde Umweltabgaben in der praktischen Umweltpolitik eine vorrangig lenkende Funktion in ganz speziellen und eher engen Einsatzbereichen zugewiesen. In Anlehnung an die umweltökonomische Diskussion sollte die Verteuerung von Umweltnutzungen bei einigen Wirtschaftsakteuren Substitutionsprozesse auslösen, die einen schonenden Umgang mit Umweltressourcen und eine Verringerung der Verschmutzung bewirken sollte. In der umweltpolitischen Diskussion innerhalb Deutschlands steht auch die Finanzierungsfunktion von Umweltabgaben im Vordergrund. Abgaben werden eingeführt oder gefordert, die wegen ihrer breiten Bemessungsgrundlagen und oft hohen Sätze zu hohem Aufkommen führen. Sobald das Ziel der Abgabenerhebung aber nicht mehr allein die Entfaltung von Lenkungswirkungen ist, sondern daneben oder gar vorrangig die Beschaffung zusätzlicher Mittel für umweltpolitische und andere wirtschaftspolitische Zwecke (fiskalisches Ziel), beruht der umweltpolitische Erfolg derartiger Abgaben nicht auf der Abgabenwirkung allein, sondern zugleich oder sogar primär auf der Verwendung der aufkommenden Mittel. Umweltabgaben führen damit, im Gegensatz zu fast allen anderen umweltpolitischen Instrumenten, nahezu zwangsläufig zu öffentlichen Einnahmen (vgl. Schema 10.2, untere Zeile). Dieser Effekt ist in der Diskussion um eine „ökologische Steuerreform“10 mit gro- ßen auf die Finanzierungsfunktion abzielenden Abgaben in den Vordergrund getreten. Mit der Verwendung der Mittel aus einer Umweltabgabe gehen jedoch zugleich unerwünschte Effekte einher. Die Erhebung von zusätzlichen Umweltabgaben ruft Entzugseffekte im privaten Sektor hervor. Den Unternehmen und den Haushalten, die der Umweltabgabe unterliegen, wird ihr Einkommen geschmälert. Diese Einkommenseffekte sind nicht das primäre Ziel der Erhebung von Umweltabgaben. Dieses liegt vielmehr in der Auslösung von umweltpolitisch erwünschten Ausweichreaktionen bei den privaten Wirtschaftssubjekten, mithin im Substitutionseffekt und damit bei einem Aspekt des Allokationsziels. An sich bedeutet jeder Substitutionseffekt zwar eine „Zusatzlast“ der entsprechenden Abgabe (siehe 7. Kapitel, B I b 2.2). Im Falle der Umweltabgabe sind die unmittelbaren Substitutionseffekte umweltpolitisch jedoch erwünscht und daher als nichtfiskalische Ziele der Besteuerung positiv zu bewerten. Allerdings sprechen mangelnde Zielgenauigkeit einer Umweltabgabe und weitere Substitutionseffekte auf den Vorleistungsstufen dafür, dass die Umweltabgabe tatsächlich eine – unerwünschte – Zusatzlast mit sich bringt11. 10 Vgl. grundsätzlich zur damaligen Diskussion über die finanzwissenschaftlichen Aspekte einer Einfügung von Umweltabgaben in das Steuersystem Hansjürgens, B., Umweltabgaben im Steuersystem, Baden-Baden 1992; Voss, G., Die ökologische Steuerreform, Köln 1999; OECD, Umweltsteuern und ökologische Steuerreform, Paris 1997. 11 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Umweltsteuern aus finanzwissenschaftlicher Sicht, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 63, Bonn 1997, S. 23 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 516 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen516 Des Weiteren werden mit dem Steuer- und Abgabensystem neben umweltpolitischen Zielen auch Ziele der Beschäftigungs- und Verteilungspolitik verfolgt, die bei einer Einführung umfangreicher Umweltabgaben berücksichtigt werden müssen. Sind beispielsweise die Anpassungsmöglichkeiten in einem Unternehmen ausgeschöpft, so kann es zu Stilllegungen von schadstoffintensiven Produktionen, die hohe Vermeidungskosten je Schadstoffeinheit aufweisen, kommen12. Die Verwirklichung des Beschäftigungsziels steht dann in Konflikt mit dem des Umweltschutzes, sofern für die arbeitslos werdenden Personen keine anderen Arbeitsplätze zur Verfügung stehen. Die Anpassungsprozesse in den verbleibenden der Umweltabgabe unterliegenden Betrieben werden aber in aller Regel zu zusätzlichen Umweltinvestitionen führen, die in der expandierenden Umweltindustrie neue Arbeitsplätze schaffen. Per saldo können sich die Beschäftigungseffekte also zumindest teilweise ausgleichen, so dass es nicht immer zu einem Zielkonflikt zwischen Ökonomie und Ökologie kommen muss. Mit der Frage nach den Entzugswirkungen der Umweltabgabe ist schließlich auch ein Konflikt mit dem Verteilungsziel angesprochen. Je nach Ausgestaltung der Umweltabgabe und nach Überwälzungsgrad kommt es zur Belastung der einen oder anderen Gruppe, d. h. die Inzidenz der Umweltabgabe ist verteilungspolitisch grundsätzlich nicht anders zu beurteilen als die anderer im Unternehmen erhobener und überwälzbarer Mengensteuern. Für Deutschland konnte etwa bei der Mineralölsteuer eine regressive Belastungswirkung festgestellt werden.13 Verteilungskonflikte können sich überdies ergeben, wenn Umweltabgaben die Preise erhöhen und damit die Geldentwertung verstärken. Das gilt jedoch nur in dem Maße, wie wirklich ein nachhaltiger Preiserhöhungseffekt vorliegt und sich verteilungspolitisch ungünstig auswirkt. Bei diesen und anderen Zielkonflikten ist jedoch zu berücksichtigen, dass diese Folgen als Preis für die Entzerrung der Preisstruktur bzw. für die effizientere Allokation anzusehen sind. Bis zu diesem Punkt stand die sog. spezifische Inzidenz (siehe 7. Kapitel, B I a 3.2) zusätzlicher Umweltabgaben im Vordergrund. Neuere Vorschläge sowie die „ökologische Steuerreform“ in Deutschland (siehe unten) versuchen aber, die negativen Entzugseffekte einer Umweltabgabe dadurch auszugleichen, dass ihr Aufkommen zur Senkung anderer Abgaben verwendet wird. Diese Aufkommensneutralität beinhaltet die Perspektive der differentiellen Inzidenz (siehe 7. Kapitel, B I a 3.2). In diesen Zusammenhang gehört auch die Senkung der Lohnnebenkosten, wenn die Mittel von Ökosteuern im Rahmen des Bundeszuschusses an die Rentenversicherung überwiesen werden, um den Beitragssatz stabil zu halten bzw. die Lohnnebenkosten zu senken. Zeitweilig hatte man sogar gehofft, per saldo positive Beiträge zum Allokations- und Beschäftigungsziel zu bewirken. Dann hätte sich neben dem Beitrag zum Umweltziel (erste „Dividende“) eine zweite „Dividende“ durch einen positiven Nettoeffekt auf das Allokationsziel ergeben (These von der „doppelten Dividende“). Mit Blick auf einen ebenfalls positiven Effekt auf das Beschäftigungsziel sprach man zeitweilig sogar von einer „dritten Dividende“. 12 Diese können zwar prinzipiell auch bei Anwendung des Ordnungsrechts auftreten, werden aber oft durch eine auf den Einzelfall bezogene Genehmigungspraxis vermieden. 13 Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung und Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, Der Zusammenhang zwischen Steuerlast- und Einkommensverteilung. Forschungsprojekt für das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Essen 2007, S. 77. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 517 C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik 517 Weitergehende Forschungsergebnisse ließen alle diese Hoffnungen aber als zweifelhaft erscheinen14. Sicher ist demgegenüber, dass umfangreiche Umweltabgaben, wenn sie – nicht zuletzt mit Hinweis auf weitere „Dividenden“ – ernsthaft diskutiert werden, fiskalische Begehrlichkeiten wecken und folglich auch aus der Sicht der Neuen Politischen Ökonomie und Public-Choice-Theorie zu beurteilen sind. Gut begründete neue Umweltsteuern im Zusammenwirken mit schwer zu verringernden bestehenden Steuern dürften sehr wahrscheinlich dazu führen, dass bei einer umfangreichen „ökologischen Steuerreform“ die Abgabenquote und der Staatsanteil steigen. Das aber erfordert eine gesonderte Diskussion (siehe 2. Kapitel). In Deutschland sind im Jahre 1999 unter dem Stichwort „ökologische Steuerreform“ die Mineralölsteuer erhöht und eine Stromsteuer eingeführt worden (vgl. Steuertabelle im 4. Kapitel, F). In den Folgejahren erfolgten weitere Erhöhungen der Mineralölsteuer und die Einführung einer Steuer auf den Einsatz von Kohle und Koks. Das so erzielte Aufkommen wurde überwiegend zur Stabilisierung der Rentenversicherungsbeiträge verwendet, also nicht für umweltpolitische Ziele.15 Für die umweltpolitische Zielerreichung ist anzumerken, dass beide Steuern, anders als die CO2-Zertifikatepolitik, nicht an die Emission anknüpfen (vgl. oben Schema 10.1). Die Mineralölsteuer hat immerhin eine Bemessungsgrundlage, die mit dem späteren CO2-Ausstoß hoch korreliert, während dieser Zusammenhang bei der Stromsteuer eher vage ist. Abschließend seien noch zwei aus finanzwissenschaftlicher Sicht interessante Spezialfragen zur Umweltabgabe angesprochen. Beide hängen mit dem zu bestimmenden Charakter dieser neuen Einnahmeart zusammen: die finanzwissenschaftliche Einordnung der Umweltabgabe und die Rolle der „Sonderabgabe“. Bisher bleibt offen, ob eine Umweltabgabe (als allgemeiner Begriff) als Steuer, Gebühr, Beitrag, Sonderabgabe oder anderweitig zu klassifizieren ist. Diese Frage ist aus umweltökonomischer Sicht weniger wichtig, weil es dort in erster Linie auf eine Verteuerung umweltbelastender Aktivitäten ankommt. Ob eine umweltpolitisch begründete Einnahme aus finanzwissenschaftlicher Sicht als Gebühr zu bezeichnen ist, hängt davon ab, wieweit ein unmittelbares Leistungsäquivalent ersichtlich oder konstruierbar ist, dessen Nutzung durch die Gebühr abgegolten wird. Mit Sicherheit trifft diese Definition auf solche Fälle zu, in denen der Staat selbst Umweltschäden zu vermeiden hilft oder nachträglich beseitigt und die entstehenden Kosten den Verursachern anlastet, also z. B. öffentliche Kläranlagen und Mülldeponien betreibt und ihre Kosten über Gebühren finanziert. Die Verwendung der durch die Gebühr vereinnahmten Mittel liegt damit automatisch fest, und hier liegt eine kostenmäßige, gruppenmäßige Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung vor (siehe 4. Kapitel, A I). Die Wirkungen einer solchen Politik auf die Entstehung von Umweltschäden sind die gleichen wie bei einer Emissionssteuer: Sie hängen davon ab, ob der private Produzent oder Konsument einen Anreiz verspürt, Umweltschäden zu vermeiden, und 14 Vgl. dazu Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Umweltsteuern aus finanzwissenschaftlicher Sicht, a. a. O., Teile B und C. Siehe auch Umweltbundesamt, Quantifizierung der Effekte der ökologischen Steuerreform auf Umwelt, Beschäftigung und Innovation, Berlin 2004. 15 Nach Auskunft der Bundesregierung wurden bis 2004 rd. 91 % des mit der ökologischen Steuerreform erzielten Aufkommens für die Senkung des Rentenversicherungsbeitrags verwendet. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Dagmar Wöhrl, Karl-Josef Laumann, Veronika Bellmann, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der CDU/ CSU – Drucksache 15/5160 – Energiepreisentwicklung in Deutschland, Bundestagsdrucksache 15/5212 vom 7. April 2005, S. 5 f. Auch für spätere Zeitpunkte ergaben sich ähnlich hohe Werte (siehe Bach, S., Zehn Jahre ökologische Steuerreform: Finanzpolitisch erfolgreich, klimapolitisch halbherzig, Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 9/2009, S. 219). Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 518 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen518 dieser Anreiz ergibt sich nur, wenn die Vermeidungskosten für den Emittenten geringer sind als die ihm andernfalls angelasteten Beseitigungskosten. Einige der in der Umweltpolitik speziell in Deutschland diskutierten Vorschläge zielen auf die Einführung von Abgaben ab, die für bestimmte Ausgaben zweckgebunden sind. Solche Zweckbindungen und die damit oft einhergehende Verwaltung der Mittel in einzelnen Fonds werden aber aus finanzwissenschaftlicher Sicht in aller Regel negativ beurteilt. Sie verstoßen gegen das Zweckbindungsverbot für Steuern (Nonaffektationsprinzip) (siehe 3. Kapitel, B II b) und zumeist auch gegen den Haushaltsgrundsatz der Einheit des Haushaltsplans. Der Grund für die Zweckbindung und die Auslagerung aus dem allgemeinen Haushalt liegt denn auch nicht in einer finanzwissenschaftlichen Neubewertung oder gar einer besonderen umweltpolitischen Dringlichkeit dieser Abgaben. Sie ist überwiegend auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zurückzuführen. Es legte in verschiedenen, jedoch nicht auf Umweltabgaben gerichteten Urteilen fest, dass der Bund nicht durch die Einführung gesonderter Abgaben in die im Grundgesetz vorgesehene Verteilung der Ertragshoheit der Steuern auf Bund, Länder und Gemeinden eingreifen darf. Er kann aber „Sonderabgaben“ erheben, wenn sie für bestimmte Finanzierungs- oder Lenkungszwecke vorgesehen sind. Allerdings müssen die Gruppen der Abgabenpflichtigen und Ausgabenempfänger einigermaßen homogen sein, es muss eine Gruppenverantwortung vorliegen, und vor allem müssen die Ausgaben einer „gruppennützigen“ Verwendung zugeführt werden16. Das Verfassungsrecht musste hier eine eigene Einnahmekategorie schaffen, da die Finanzverfassung (Abschnitt X GG), soweit sie sich auf Einnahmen bezieht, eine reine Steuerverfassung ist. Für zweckgebundene Steuern oder Abgaben gab es daher vorher verfassungsrechtlich keinen Platz. Umweltpolitische Vorschläge, die explizit auf solche Sonderabgaben abzielen, reflektieren insofern nur eine neue Rechtslage und nicht unbedingt spezielle umweltpolitische Absichten auf der Ausgabenseite.17 b) Finanzielle Anreize durch Subventionen Um bei den privaten Wirtschaftssubjekten Verhaltensänderungen in eine umweltpolitisch erwünschte Richtung zu bewirken, können auch Subventionen in Form von Finanzhilfen gewährt werden. Die Subventionsmittel werden zwar aus dem Budget aufgebracht, sie können aber auch mit einer ökonomischen Anreizfunktion ausgestattet sein und damit zu den ökonomischen Anreizinstrumenten, die beim Verursacher eine Verhaltensänderung induzieren, gezählt werden. Dazu müssten sie im Falle der Finanzhilfen dem Emittenten in Höhe eines festen Betrags je vermiedener Emissionseinheit, also je Einheit des Schadstoffs, gewährt werden. Sie bilden dann eine Analogie zur Emissionsabgabe, aber mit umgekehrtem Vorzeichen. Auf diese Weise sind Reinigungsmaßnahmen der Emittenten für diese mit Nettoerlösen verbunden. Subventionen erhöhen somit die Gewinne, sofern die Emittenten entsprechende Emissionsreduzierungen vornehmen18. Ähnlich der Steuerwirkungslehre und der Wirkungslehre von Subventionen und Transferzahlungen ist auch im Umweltbereich eine z. T. symmetrische Wirkung von Abgaben und Subventionen festzustellen. Subventionen und Abgaben gewähren bei 16 Vgl. z. B. Bundesverfassungsgericht, Entscheidungen, Bd. 55, S. 274 ff., und Kloepfer, M., Umweltrecht, 3. Aufl., München 2004, sowie aus finanzwissenschaftlicher Sicht Hansjürgens, B., Umweltabgaben im Steuersystem, a. a. O., S. 184 ff. 17 Siehe in diesem Zusammenhang auch Bundesministerium der Finanzen, Die Förderung des Umweltschutzes im deutschen Abgabenrecht, Berlin 2003. 18 Vgl. zu den Anreizsubventionen Cansier, D., Öffentliche Finanzen im Dienst der Umweltpolitik. Neuere theoretische Ansätze, in: Schmidt, K., Hrsg., Öffentliche Finanzen und Umweltpolitik I, Schriften des Vereins für Socialpolitik, N F Bd. 176/I, Berlin 1988, S. 11 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 519 C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik 519 entsprechender Ausgestaltung gleichermaßen einen ständigen Anreiz, auf umweltschonende Verfahren überzugehen bzw. die Umweltnutzung einzuschränken. Beide Instrumente stoßen auf gleiche Probleme bei der Festlegung des Abgabensatzes bzw. der Subventionshöhe und weisen gleiche Mängel bei der Erreichung der ökologischen Zielsetzung auf, weil das umweltpolitische Ziel nicht vorab festgelegt wird, sondern Erwartungsgröße ist. Ähnlich wie beim Konzept der „Restverschmutzungsabgabe“ ist auch bei Anreizsubventionen eine Kombination mit ordnungsrechtlichen Instrumenten denkbar. Ein wirkungsbezogener Unterschied zwischen Subventionen und Abgaben ist allerdings in der Beeinflussung der langfristigen Produktionsstruktur zu sehen. Hier schneiden Abgaben besser ab, weil sie zu einer Erhöhung der Stückkosten führen und Grenzbetriebe aus dem Markt ausscheiden müssen. Somit nimmt die umweltbelastende Produktion ab. Subventionen hingegen verringern die Stückkosten und erhöhen die Gewinne. Sie fördern damit Nettoinvestitionen und führen zu Markteintritten. Damit erhöht sich das Angebot, und die Preise sinken. Die Produktionsstruktur verändert sich dadurch zugunsten der umweltbelastend produzierenden Bereiche, was unerwünscht ist19. Ein zusätzlicher wesentlicher Unterschied zwischen Anreizsubventionen und Abgabenlösungen besteht darin, dass auch dann, wenn sie unter Effizienzaspekten als nahezu gleich einzustufen sind, Subventionen aus allgemeinen Deckungsmitteln aufgebracht werden müssen. Ihre Finanzierung entspricht damit, anders als bei Emissionsabgaben, dem Gemeinlastprinzip. Deshalb weisen Umweltabgaben und Subventionen auch einen unterschiedlichen Bezug zum Budget auf. Während Abgaben (je nach dem Grad ihres umweltpolitischen Lenkungserfolges) zu zusätzlichen Einnahmen führen, induzieren Anreizsubventionen zusätzliche Ausgaben und erfordern ceteris paribus zusätzliche Einnahmen, weil sie aus dem allgemeinen Budget gewährt werden. Die Kosten der Vermeidung werden also, wie bei den übrigen, im Folgenden zu behandelnden Instrumenten, von der Allgemeinheit, also allen Steuerzahlern, getragen. Nicht dem Gemeinlastprinzip, sondern eher einem Gemeinnutzprinzip entsprechen Subventionen, mit deren Hilfe positive Umweltwirkungen des privaten Wirtschaftens erzeugt oder erhalten werden. Dafür war weiter oben das Beispiel der Erhaltung der Kulturlandschaft nach einem Rückzug der Landwirtschaft erörtert worden, das im Übrigen bei abnehmender Förderung der landwirtschaftlichen Produktion durch die EU in Deutschland an Bedeutung weiter zunehmen wird. Auch die Förderung privater, meist ehrenamtlicher Initiativen zur Pflege seltener Biotope gehört in diese Kategorie. Der Typ der staatlichen Maßnahme, der hierfür geeignet ist, wurde als Pigou-Subvention diskutiert, die das Gegenstück zur Pigou-Steuer bei negativen Umwelteffekten darstellt. Wenn die öffentliche Hand also solche Programme finanziert, so sorgt sie dafür, dass eine „Produktion“ von „social goods“ im Umweltbereich geschieht (und nicht, in Begriffen von R. A. Musgrave, das Abstellen von „social bads“ in Form einer Internalisierung von negativen externen Effekten). Hierfür aber ist eine öffentliche Finanzierung, wenn sie für die Bereitstellung dieses Gutes unerlässlich ist, gerechtfertigt. 19 Ebenda, S. 16 f. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 520 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen520 II. Anwendung des Gemeinlastprinzips Wenn bei Umweltbelastungen das Verursacherprinzip nicht angewendet werden kann, weil ein Verursacher nicht mehr existiert oder nicht auffindbar ist, oder wenn es nicht verwendet werden soll (etwa aus beschäftigungspolitischen Gründen), so kann das Gemeinlastprinzip zum Zuge kommen. Es ist dadurch gekennzeichnet, dass Umweltbeeinträchtigungen ganz oder z. T. auf Kosten der Allgemeinheit vermieden oder beseitigt werden. Über das öffentliche Budget wird in Form von Ausgaben oder Einnahmeverzichten eingegriffen, und die Kosten werden aus allgemeinen Deckungsmitteln finanziert und damit auf die Allgemeinheit verteilt. Fragt man nach der Rechtfertigung für eine staatliche Finanzierung von Umweltschutzmaßnahmen unter Anwendung des Gemeinlastprinzips, so lassen sich folgende Gründe anführen: (1) Von erheblichem Gewicht sind die Fälle, in denen der Staat sich in die Beseitigung oder Vermeidung von Umweltschäden, die durch Dritte verursacht wurden, einschaltet. Dies kann damit begründet werden, dass der Anteil des einzelnen Verursachers an den gesamten Emissionen so gering ist, dass die Einnahmen in Folge einer direkten Kostenzuordnung im Sinne des Verursacherprinzips in keinem Verhältnis zu den entstehenden Verwaltungskosten stehen oder der Verursacher nicht genau ermittelt werden kann. Solche Fälle liegen vor, wenn beispielsweise Lärmschutzwände von der öffentlichen Hand gebaut oder die private Anbringung von Lärmschutzfenstern an verkehrsreichen Straßen subventioniert werden. Verursacher ist der Lärmemittent (der einzelne Autofahrer), aber die Kosten werden über das Budget getragen bzw. bezuschusst. Weitere Fälle bilden die Beseitigung der durch Luftverschmutzung verursachten Schäden an öffentlichen Gebäuden oder Brücken. Ein weiterer Grund ist dann gegeben, wenn der Verursacher zwar ermittelt werden kann und auch einen individuell hohen Anteil an der Gesamtemission hat, aber nicht mehr zahlungsfähig ist bzw. nicht mehr existiert. Dies ist z. B. bei der öffentlichen Übernahme der Kosten der Altlastensanierung gegeben. Die Beseitigung von Altlasten erforderte insbesondere in den neuen Bundesländern sehr hohe Ausgaben. Auch die meisten Maßnahmen zur Förderung regenerativer Energien sind dem Gemeinlastprinzip zuzuordnen. (2) Wenn private Haushalte und Unternehmen die von ihnen selbst verursachten Emissionen aufgrund umweltpolitischer Maßnahmen reduzieren, so erwartet man zunächst keine staatliche Unterstützung, da es ja die Verursacher sind, die nunmehr ihre eigenen Emissionen abstellen. Dennoch findet sich solche Unterstützung, und sie ist sogar sehr umfangreich. Die übliche Form, in der die private Schadensvermeidung finanziell erleichtert wird, besteht in einer Subvention oder Steuervergünstigung, wobei es sich bei der Subvention in den seltensten Fällen um eine Anreizsubvention handelt. Als aktuelles Beispiel kann die Subventionierung der Nachrüstung von Rußpartikelfiltern bei Dieselfahrzeugen genannt werden. Für ältere PKW, die im Jahr 2012 umgerüstet werden, gibt es eine Förderung in Höhe von € 330. (3) Wenn die öffentliche Hand Forschung und Entwicklung im Umweltbereich aus allgemeinen Deckungsmitteln finanziell fördert, so liegt ebenfalls eine Gemeinlastfinanzierung vor. Sie ist insoweit gerechtfertigt, als die geförderte Entwicklung ihrerseits den Charakter eines öffentlichen Gutes hat. Hierzu gehört die Förderung in öffentlichen Institutionen wie Universitäten, Max-Planck-Instituten, in dem Bund Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 521 C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik 521 und den Ländern nachgeordneten Forschungsinstituten usw. Auch die Erteilung von Forschungs- und Entwicklungsaufträgen im Umweltbereich an private Unternehmen ist hierzu zu zählen. Abschließend sei noch der Einsatz des öffentlichen Beschaffungswesens für Umweltziele erwähnt. Hierbei handelt es sich vor allem um ein umweltbewusstes Nachfrageverhalten der öffentlichen Hand mit dem Ziel, umweltfreundlichen Produkten, Verfahren und Dienstleistungen verbesserte Absatzchancen einzuräumen. Der Staat übernimmt hier auf der Ausgabenseite des öffentlichen Budgets eine Vorreiterrolle und übt damit Signalwirkung für andere Bereiche aus. Als Beispiel kann die Förderung der Verwendung von Papier aus Recycling-Material in öffentlichen Verwaltungen angesehen werden. Im öffentlichen Budget sind diese umweltpolitischen Maßnahmen in direkter Form in der Regel nicht ersichtlich, sondern in den verschiedenen Einzelposten der Ressorts enthalten. Elemente des Gemeinlastprinzips treten nur insoweit auf, als die Kosten einer umweltfreundlichen Beschaffung über den Kosten der umweltbelastenden Alternative liegen. Fragen zum 10. Kapitel 1. Inwiefern handelt es sich bei Umweltgütern um öffentliche Güter? 2. Wodurch unterscheidet sich das Verursacherprinzip vom Gemeinlastprinzip? 3. Zeigen Sie graphisch, dass es nach der Vergabe von Eigentumsrechten aus allokativer Sicht keine Rolle spielt, wer diese Eigentumsrechte hat (Schädiger oder Geschädigter). 4. Worin werden die Schwächen des ordnungsrechtlichen Instrumentariums gesehen? 5. Zeigen Sie graphisch die Wirkung einer sog. Pigou-Steuer, und beschreiben Sie den Wirkungsverlauf einer Steuer auf die Emission von Schadstoffen. 6. Erläutern Sie die drei „pragmatischen Kriterien“, an Hand derer Emissionssteuern mit Emissionsverboten verglichen werden können. 7. Inwiefern sind Emissionssteuern den Emissionsverboten bzw. -höchstgrenzen unter Effizienzaspekten überlegen? Zeigen sie es auch graphisch! 8. Wie lassen sich Umweltabgaben mit dem Ordnungsrecht kombinieren? 9. Inwiefern ergeben sich Konflikte zwischen umfangreichen Umweltabgaben und den Zielen des Steuersystems? 10. Diskutieren Sie den Vorschlag einer Zweckbindung von Umweltabgaben. 11. Welche Ähnlichkeiten und Unterschiede ergeben sich zwischen Umweltabgaben und Anreizsubventionen in der Umweltpolitik? 12. Welche Gründe können für eine Anwendung des Gemeinlastprinzips genannt werden? 13. Welche finanzpolitischen Instrumente bei Anwendung des Gemeinlastprinzips kennen Sie? 14. Ist der Zertifikatehandel in der internationalen Klimapolitik aussichtsreicher als Abgaben? Literatur zum 10. Kapitel Bach, S., Zehn Jahre ökologische Steuerreform: Finanzpolitisch erfolgreich, klimapolitisch halbherzig, Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 9/2009, S. 219 ff. Baumol, W., und Oates, W. E., The Theory of Environmental Policy, 2. Aufl., New York u. a. 1988.

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.