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D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 190 - 206

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_190

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 170 D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform I. Anlässe für öffentliche Schuldaufnahme Wenn die öffentliche Hand Schulden aufnimmt, so kann dies zunächst zwei verschiedene Gründe haben, die unterschiedlich zu bewerten sind. Trotz sorgfältiger Planung der öffentlichen Ausgaben und Einnahmen ergibt sich in der haushaltspolitischen Praxis im Verlauf des Haushaltsjahres häufig ein Kassendefizit, wenn die Zahlungsmitteleingänge und -ausgänge des Staates sich zwar aufs Jahr bezogen entsprechen, zeitlich aber nicht synchron verlaufen. Hier sind kurzfristige Überbrückungskredite (Kassenkredite) erforderlich, denn es wäre nicht sinnvoll, diese Lücke durch eine – ebenso schnell wieder zurückzunehmende – Steuererhöhung oder Ausgabensenkung auszugleichen. Kassenkredite dienen also nicht der vorweg im Haushaltsplan vorgesehenen Ausgabenfinanzierung und erscheinen daher in allen Haushaltsplänen lediglich nachrichtlich. Weil sie nur vorübergehender Natur sind, wird hier auch gelegentlich von „schwebender“ Schuld gesprochen. Hierzu im Gegensatz steht der zweite, wichtigere und daher im Folgenden allein zu behandelnde Grund für eine Schuldaufnahme: Sie wird im Voraus für die Deckung von Ausgaben im Haushalt vorgesehen und daher als Einnahme im Haushaltsplan eingeplant und veranschlagt („fundierte“ Schuld). Auf diese Verschuldung richtet sich die Kritik, insbesondere dann, wenn es sich um eine kontinuierliche, auf Dauer geplante Schuldaufnahme handelt, wie sie seit langem für Bund, Länder und Gemeinden typisch ist. Es sind Ausnahmefälle, wenn ein Bundesland oder eine Gemeinde einen „ausgeglichenen“, d. h. ohne Schuldaufnahme finanzierten Haushalt vorlegt. Wissenschaftliche Begründungen für eine Schuldaufnahme, sei sie nur sporadisch oder aber kontinuierlich, lassen sich immer weniger finden.68 Sicher ist, dass sich eine lediglich fiskalisch begründete Verschuldung nicht rechtfertigen lässt, denn der heutigen Entlastung, etwa der vermiedenen Steuererhöhung, stehen später nicht nur die erforderlichen Tilgungsleistungen, sondern zusätzlich die Zinsausgaben gegenüber. Erfolgt sie trotzdem, so zumeist deshalb, weil der Steuerzahler die sich aus der Verzinsung ergebende zukünftige Belastung durch die Verschuldung möglicherweise nicht erkennt. Dann liegt hier mit der Schuldenillusion eine spezielle Form der sog. Finanzierungsillusion vor, die der Politiker bzw. der Staat für seine Ziele nutzen kann (siehe auch 3. Kapitel A I b). Die Schuldenillusion ist einer der Gründe dafür, dass diese Einnahmenart weitaus umstrittener ist als das Entgelt oder die Steuer. Ernster zu nehmen sind demgegenüber nichtfiskalische Motive der Schuldaufnahme: Konjunktur-, verteilungs- und wachstumspolitische Überlegungen werden ebenfalls als Argumente für eine Schuldaufnahme 68 Siehe hierzu Zimmermann, H., Ökonomische Rechtfertigung einer kontinuierlichen Staatsverschuldung?, in Henke, K.-D., Hrsg., Zur Zukunft der Staatsfinanzierung, Baden-Baden 1999, S. 157 ff., sowie Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Staatsverschuldung wirksam begrenzen. Expertise im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden 2007, S. 31 ff. D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 171 D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform 171 angeführt. Insbesondere das „deficit spending“ ist seit der Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise seit 2008 wieder aktuell (siehe 8. Kapitel). Ohne an dieser Stelle auf die konjunkturpolitische Bedeutung der öffentlichen Schuld im Einzelnen einzugehen (siehe dazu das 8. Kapitel), sei nur vermerkt, dass Aufnahme und Rückzahlung der öffentlichen Schuld bei den Zeichnern der Schuldtitel monetäre Entzugs- und Zuführungswirkungen zur Folge haben, derer sich die öffentliche Hand instrumentell bedienen kann. Weil von der Schuldaufnahme und der Besteuerung unterschiedliche Auswirkungen auf private Konsum- und Sparentscheidungen sowie auf die private Investitionstätigkeit ausgehen, wird das Verhältnis zwischen Steuern und öffentlicher Verschuldung auch als konjunktur- und wachstumspolitisch bedeutsam angesehen. Verglichen mit dem fiskalischen und dem wachstums- bzw. konjunkturpolitischen Ziel wird das verteilungspolitische Ziel bei der Rechtfertigung und Ausgestaltung der öffentlichen Schuld seltener angeführt. Sollte sie als Instrument der Einkommens- und Vermögenspolitik eingesetzt werden, müsste ein qualitativer Zusammenhang zwischen Schuldaufnahme, Verzinsung und Rückzahlung und der politisch erwünschten Umverteilung von Einkommen und Vermögen herstellbar sein.69 Wenn sich eine solche Verbindung nachweisen ließe und ihr darüber hinaus quantitative Bedeutung zukäme, so ließen sich auch diese Wirkungen möglicherweise gezielt einsetzen. Durch die nichtfiskalischen Motive unterscheidet sich die öffentliche Schuldaufnahme von der Kreditaufnahme privater Unternehmen und Haushalte. Ein weiteres Unterscheidungsmerkmal besteht darin, dass beim Staat Rentabilitätserwägungen vergleichsweise zurücktreten. Gemeinsam ist der privaten und öffentlichen Verschuldung, dass weder der Staat noch die Gesamtheit der Unternehmen und grundsätzlich auch nicht die Gesamtheit der privaten Haushalte ihre Schulden jemals vollständig zurückzahlen müssen, sondern dass innerhalb dieser Sektoren in aller Regel Umschuldungen und Prolongationen erfolgen. Ähnlich sind sich auch einzelne Elemente der privaten und öffentlichen Schuldtransaktionen. Neben die Schuldaufnahme und die Rückzahlung sowie Verzinsung tritt als ein dritter Bestandteil von Schuldtransaktionen die Veränderung der Schuldenstruktur. Sie kann auch bei gegebenem Schuldenvolumen vorgenommen werden und bezieht sich auf die gezielte Beeinflussung der Struktur der Verzinsung, also der Laufzeit, der Schuldarten oder der Gläubiger (sog. Debt Management). In den letzten Jahren wurde z. B. die Struktur der Ursprungslaufzeit der Kreditmarktmittel des Bundes merklich in Richtung kurzfristigere Laufzeiten verändert. Während zum 31.12.2002 bei 9,1 % der Kreditmarktmittel die Ursprungslaufzeit bei unter zwei Jahren lag, waren es zum 31.12.2010 18,9 %.70 Ähnliche Entwicklungen lassen sich bei mittel- und langfristigen Laufzeiten feststellen. Diese Entwicklung hin zu einer verkürzten Laufzeit der Kreditmarktmittel hat sich in den letzten Jahren als vorteilhaft erwiesen. So sind die Zinszahlungen von € 39,9 Mrd. (2000) auf € 33,1 Mrd. (2010) gesunken, obwohl im gleichen Zeitraum der Schuldenstand des Bundes um fast € 250 Mrd. (32 %) gewachsen ist (siehe Tab. 4.6). Dies ist sicherlich auch Ergebnis des „debt managements“, da der Zinssatz für kurzfristige Kredite i. d. R. niedriger ist als für langfristige Kredite. 69 Ein Zusammenhang zwischen öffentlicher Schuld und Einkommens- bzw. Vermögensverteilung wird im sog. Transferansatz behauptet (siehe unten 7. Kapitel); verschiedentlich wird auch ein Zusammenhang zwischen öffentlicher Verschuldung und privater Vermögensbildung diskutiert. 70 Siehe Bundesministerium der Finanzen, Schuldenbericht 2002, Bonn 2003, Anhang 8.4 sowie Bericht des Bundesministeriums der Finanzen über die Kreditaufnahme des Bundes im Jahr 2010, Berlin 2011, S. 56. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 172 4. Kapitel: Die Staatsfinanzierung172 Allerdings könnte sich der Wechsel hin zu einer kurzfristigen Verschuldung dann als problematisch erweisen, wenn die kurzfristigen Zinsen überraschend schnell ansteigen, da sich dann das entsprechend höhere Zinsniveau schnell auf die Höhe der Zinszahlungen auswirken würde. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang die Unterscheidung zwischen Brutto- und Nettokreditaufnahme. Letztere zeigt die unter Berücksichtigung der Tilgungsleistungen vorgenommene tatsächliche (Netto)Kreditaufnahme (Tab. 4.7). Der erste Wert hingegen ist dann relevant, wenn es um die Auswirkungen von Änderungen der Kreditzinsen auf die zu leistenden Zinszahlungen geht. So betrug die Nettokreditaufnahme des Bundes z. B. im Jahr 2000 € 23,8 Mrd. bei einer Bruttokreditaufnahme von € 149,7 Mrd. Im Jahr 2008 lag die Nettokreditaufnahme bei nur € 11,5 Mrd., die Bruttokreditaufnahme hingegen bei € 229,6 Mrd. Wäre es in der Vergangenheit zu einem Zinsanstieg von 1 %-Punkt bei den Kreditzinsen gekommen, so hätten sich die Zinszahlungen im Jahr 2000 nur um rd. € 1,5 Mrd. erhöht, im Jahr 2008 hingegen um € 2,3 Mrd. Aus diesen Werten ist ersichtlich, weshalb steigende Kreditzinsen, wie sie gerade einige EURO-Staaten erleben (z. B. Griechenland, Portugal), auch für den Bund problematisch werden können. II. Gläubigerstruktur und Schuldarten Im Gegensatz zur Besteuerung ist es bei der öffentlichen Verschuldung nicht üblich, von „Anknüpfungspunkten“ zu sprechen. Vielmehr hilft bei dieser Einnahmeart ein Blick auf die möglichen Zeichner, um zu erkennen, wo der Staat grundsätzlich Kredit aufnehmen, d. h. sich verschulden kann (siehe Schema 4.2). Die dort für die Inlandsverschuldung vorgenommene Unterscheidung gilt natürlich auch im Falle der Auslandsverschuldung; hier tritt noch die Möglichkeit hinzu, dass ein Staat sich bei einem Tab. 4.6: Schuldenstand, Zinszahlung und Kreditzins des Bundes im Zeitablauf in Mrd. € Jahr Schuldenstand Zinszahlung Kreditzins (= Zinszahlung/Schuldenstand) 1990 1995 2000 2005 2008 2009 2010 306 657 774 888 933 974 1.023 17,5 40,2 39,9 37,4 40,2 38,1 33,1 5,72 % 6,12 % 5,16 % 4,21 % 4,31 % 3,91 % 3,24 % Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2009, Berlin 2008, S. 42 sowie Finanzbericht 2012, Berlin 2011, S. 6 und 37. Tab. 4.7: Brutto- und Nettokreditaufnahme sowie jährliche Tilgungen des Bundes im Zeitablauf, in Mrd. € Jahr Bruttokreditaufnahme Tilgung Nettokreditaufnahme 1990 1995 2000 2005 2008 2009 2010 65,7 86,1 149,7 224,2 229,6 264,0 289,0 41,8 60,5 125,9 193,0 218,0 229,9 239,2 23,9 25,6 23,8 31,2 11,5 34,1 44,0 Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2012, Berlin 2011, S. 207 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 173 D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform 173 anderen verschuldet, die Bundesrepublik Deutschland also beispielsweise bei einem anderen Land Kredit aufnimmt. Führt man sich die Anlagepräferenzen der verschiedenen Gläubiger vor Augen, so ist es offensichtlich, dass ihre Interessen nicht homogen sind. So sind z. B. Versicherungen in aller Regel an einer langfristigen Anlage stärker interessiert als die Kreditinstitute, die die Liquidität ihrer Anlage oft einer dauerhaften Anlage vorziehen. Ähnliche Überlegungen gelten für die Rentabilität und Sicherheit der Schuldtitel; auch hier unterscheiden sich die Wünsche der Anleger. Es verwundert daher nicht, dass in der schuldenpolitischen Praxis eine Vielfalt von Schuldarten besteht (siehe Tab. 4.8). Sie zeugt von dem Versuch einer marktkonformen Verschuldungspolitik, in deren Rahmen der öffentliche Kreditnehmer versucht, die Schuldtitel in ihrer Ausgestaltung den Zeichnerwünschen entsprechend auszustatten. Denkbar sind jedoch auch marktfremde Anleihemodalitäten, z. B. ein Zeichnungszwang, durch den die öffentliche Schuld steuerähnliche Züge annehmen kann (sog. Zwangsanleihe71). Die Gläubigerstruktur der öffentlichen Schuld in der Bundesrepublik Deutschland ist dem unteren Drittel der Tab. 4.8 zu entnehmen. Sie ist bei der inländischen Verschuldung durch einen hohen Anteil der Kreditinstitute gekennzeichnet, der zum Ausdruck bringt, dass in Deutschland die inländische Staatsschuld noch immer überwiegend ein Bankenkredit ist. Diese Aussage ist nicht nur für die genannten Zeitpunkte, sondern für die gesamte Nachkriegszeit – z. T. im Gegensatz zu anderen Ländern – typisch. Weiterhin ist die Zunahme der Auslandsverschuldung hervorzuheben, die seit einigen Jahren die inländische Kreditaufnahme im Bankensektor übersteigt. Die Probleme, welche mit einer Verschuldung im Ausland verbunden sein können, zeigen sich aktuell in Griechenland (siehe 6. Kapitel, D II). Die Kenntnis der Gläubigerstruktur, vor allem die Unterscheidung zwischen den von den Kreditinstituten, Bausparkassen, Pensionsfonds und privaten Haushalten gehaltenen Schuldtiteln des Staates, wird als entscheidend für die Einschätzung der Auswirkungen der Staatsschuld auf die ökonomische Aktivität angesehen. Damit käme in erster Linie dem Verhältnis zwischen dem von den Kreditinstituten gehaltenen und dem Anteil der Verschuldung, der unter „Sonstige“ (private Haushalte, Unternehmen) ausgewiesen ist, instrumentelle Bedeutung zu. 71 W. F. Richter, Deleveraging mit Zwangsanleihen, in: ifo-Schnelldienst, 65. Jg., 2012. S. 3 ff. Gläubiger des Staates Staat als Schuldner A. Inland I. Bankensystem Zentralbank Kreditinstitute II. Nichtbanken Öffentliche Körperschaften, z. B. Sozialversicherungen sonstige Geldgeber Private Haushalte Private Unternehmen B. Ausland Schema 4.2: Mögliche Zeichner der öffentlichen Schuld Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 174 4. Kapitel: Die Staatsfinanzierung174 Aus der Tab. 4.8 ist zu entnehmen, welcher unterschiedlichen Schuldarten sich die öffentlichen Kreditnehmer bedienen, wobei – was aus der Tabelle nicht zu ersehen ist – nicht alle Schuldarten für alle Gebietskörperschaften gleichermaßen typisch sind. Der größte Einzelposten (22,8 %) lag im Jahr 2010 als Folge der Direktausleihungen bei den inländischen Banken; diese Ausleihungen hatten überwiegend die Form von Schuldscheindarlehen, denen auf kommunaler Ebene besondere Bedeutung zukommt. Diese relativ kurzfristigen Titel werden nicht an der Börse gehandelt, wie es hingegen bei den öffentlichen Anleihen der Fall ist, die durch eine längere Laufzeit gekennzeichnet sind und die, wie aus Tab. 4.8 hervorgeht, einen Anteil von 36,4 % an der gesamten öffentlichen Verschuldung aufweisen. Kassenobligationen haben eine Laufzeit von bis zu 5 Jahren. Für ihre Begebung wird, ebenso wie für Schatzanweisungen, häufig ein spezielles Emissionsverfahren gewählt. Anders als bei den anderen Schuldarten setzt der Kreditnehmer bei ihrer Emission oft neben den übrigen Konditionen nur einen Mindestkurs fest und ruft die Kreditgeber zu einem Zeichnungsangebot auf. Die Kreditangebote werden dann entsprechend ihrer Vorteilhaftigkeit durch den öffentlichen Schuldner angenommen (sog. Tenderverfahren). Bei den Bundesschatzbriefen handelt es sich schließlich um fortwährend angebotene mittelfristige Titel für private Haushalte. Ohne an dieser Stelle eine noch detailliertere Beschreibung der in Tab. 4.8 aufgeführten Schuldarten vorzunehmen, sei zusammenfassend vermerkt, dass sich die Schuldarten hinsichtlich ihrer wertpapierrechtlich-formalen Ausgestaltung (Buch- oder Briefschuld), Verzinsung (einschl. des Ausgabekurses), Zinszahlungsmodalitäten, Tilgungsbedingungen, Emissionsverfahren oder steuerlichen Behandlung unterscheiden und dass es sich bei diesen Anleihemodalitäten nicht nur um – unverzichtbare – Ausstattungsmerkmale bei der Emission unterschiedlicher Schuldtitel handelt, sondern durchaus um finanzund schuldenpolitische Instrumente. Wieweit dabei neben fiskalischen Interessen auch wirtschaftspolitische Zielvorstellungen verwirklicht werden können, hängt u. a. auch von der Höhe der Staatsverschuldung ab. Die Struktur der Kreditnehmer (oberer Teil der Tab. 4.8) hat sich langfristig stark geändert. Im Jahre 1965 hatte der Bund einen Anteil von 38,7 %, die Länder von 20,9 % und die Gemeinden von 31,9 % an der öffentlichen Verschuldung.72 Im Jahre 1981 machte die Bundesverschuldung ziemlich genau die Hälfte aus (Tab. 4.8), so dass schon damals die weitaus größte Verantwortung für eine angemessene Schuldenpolitik beim Bund lag. Diese Tendenz verstärkte sich noch im Zuge der Deutschen Einheit. Zusätzliche Kapitalmarktbelastungen haben sich im Zuge der Deutschen Einheit aus der Verschuldung der Treuhandanstalt und durch die Schulden der ostdeutschen Wohnungswirtschaft ergeben.73 Neben der absoluten Höhe der Verschuldung ist auch die relative Verschuldung zu beachten. Letztere ergibt sich, wenn jeweils Schuldenstand und eine Sozialproduktgrö- ße in Relation gesetzt werden, wie es etwa bei dem in einem Protokoll zu Art. 104 EG-Vertrag (Stabilitäts- und Wachstumspakt) festgelegten Referenzwert von 3 % des nominalen BIP (Maastrichtkriterium; siehe III) für ein übermäßiges Defizit der Fall ist. In einem föderativ aufgebauten Staat wie Deutschland spielt auch die Aufteilung dieses Referenzwertes auf die Gebietskörperschaftsebenen eine Rolle, da es sich um eine Frage 72 Finanzbericht 1967, Bonn 1966, S. 535 (ohne Schulden für Gebietskörperschaften). 73 Siehe hierzu im einzelnen Jahresgutachten 1992/93 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Bundestagsdrucksache 12/3774 vom 19.11.1992, Tz. 196 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 175 D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform 175 Stand Ende 1981 Stand Ende 20102 Mio. € % Mio. € % I. Kreditnehmer 1. Bund3 2. ERP-Sondervermögen 3. Länder 4. Gemeinden 139.641 2.410 84.440 52.478 50,1 0,9 30,3 18,8 1.075.415 0 526.118 130.842 62,1 0,0 30,4 7,5 278.970 100,04 1.732.374 100,0 II. Schuldarten 1. Buchkredite der Bundesbank 2. Unverzinsliche Schatzanweisungen 3. Obligationen/Schatzanweisungen 4. Bundesobligationen 5. Bundesschatzbriefe 6. Anleihen 7. Direktausleihungen der Kreditinstitute 8. Darlehen von Sozialversicherungen 9. Sonstige Darlehen 10. Ausgleichsforderungen 11. Sonstige Altschulden 2.426 4.656 6.254 10.251 7.077 28.383 193.686 5.466 12.187 8.489 96 0,9 1,7 2,2 3,7 2,5 10,2 69,4 2,0 4,4 3,0 0,0 87.042 391.976 195.534 8.704 630.732 297.584 429 115.931 4.440 2 5,0 22,6 11,3 0,5 36,4 17,2 0,0 6,7 0,3 0,0 27.970 100,0 1.732.374 100,0 III. Gläubiger 1. Bankensystem a) Bundesbank b) Kreditinstitute 2. Inländische Nichtbanken a) Sozialversicherungen b) Sonstige (priv. Haushalte, Unternehmen) 3. Ausland 8.047 186.622 5.471 44.216 34.154 2,9 66,9 2,0 15,8 12,2 4.440 395.100 429 286.505 1.045.900 0,3 22,8 0,0 16,5 60,4 Insgesamt 278.970 100,0 1.732.374 100,0 1 Ohne Verschuldung der öffentlichen Haushalte untereinander. 2 Teilweise geschätzte Zahlen. 3 Der Bund hat 1980 die Schulden des Lastenausgleichsfonds und zum 1. Juli 1999 die Schulden des Erblastentilgungsfonds, des Bundeseisenbahnvermögens sowie des Ausgleichsfonds Steinkohleneinsatz übernommen, die seither zusammen mit der Bundesschuld nachgewiesen werden. 4 Abweichungen aufgrund von Rundungsdifferenzen. Quelle: 1981: Monatsbericht der Dt. Bundesbank, 34. Jg., Nr. 12, Dezember 1982, S. 64. Quelle: 2011: Monatsbericht der Dt. Bundesbank, 63. Jg. Nr. 12, Dezember 2011, Anhang S. 59 f. Tab. 4.8: Stand der öffentlichen Verschuldung1 nach Kreditnehmern, Schuldarten und Gläubigern, Bundesrepublik Deutschland, 1981 und 2010 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 176 4. Kapitel: Die Staatsfinanzierung176 des Finanzausgleichs handelt.74 In den Jahren 2002 bis 2005 lag die gesamtstaatliche (also Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherung umfassende) Defizitquote immer über dem 3 %igen Referenzwert. Erst seit 2006 lag die Defizitquote zeitweise unterhalb von 3 % (Abb. 4.8). Die Schuldenstandsquote hingegen liegt seit der Euronoten-Einführung im Jahr 2002 oberhalb des Referenzwertes von 60 % und hat sich durch die Finanzund Wirtschaftskrise 2008/2009 auf einen Wert von über 83 % im Jahr 2010 erhöht. Ein Blick auf die einzelnen Bundesländer und insbesondere die Stadtstaaten zeigt an einem Ausschnitt die Haushaltskrise, in der sich die öffentlichen Haushalte in Deutschland nicht erst seit der Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise befinden. Eine seit Anfang des Jahrzehnts anhaltende Wachstumsschwäche und mangelnde Haushaltskonsolidierung haben zu dieser labilen Situation beigetragen. Aus Abb. 4.9 und Abb. 4.10 lassen sich die Verschuldungssituationen einiger Flächenländer und der Schuldenstand der Stadtstaaten jeweils in Euro je Einwohner im Zeitablauf von 1992–2009 ersehen. Zu erkennen ist der Anstieg 2008/2009 in Folge der Finanz- und Wirtschaftskrise, der daraus resultiert, dass auch die Länder über die Gemeinschaftsteuern (siehe 5. Kapitel) an den steuerlichen Entlastungen im Rahmen der Konjunkturprogramme (siehe 8. Kapitel) beteiligt sind. Bei der Betrachtung der Schuldenentwicklung ist zu berücksichtigen, dass, nachdem das Bundesverfassungsgericht 1992 eine extreme Haushaltsnotlage in Bremen und dem Saarland festgestellt hatte, diese beiden Länder von 1994 bis 2004 Bundesergän- 74 Die Verteilung etwaiger Sanktionszahlungen in Folge übermäßiger Defizite auf Bund und Länder sowie zwischen den Ländern regelt das Sanktionszahlungs-Aufteilungsgesetz (September 2006). Danach tragen der Bund 65 % und die Länder 35 % der Sanktionszahlungen. Zwischen den Ländern werden 35 % nach der Einwohnerzahl und 65 % nach dem jeweiligen Landesanteil am Länderfinanzierungsdefizit verteilt. Abb. 4.8: Entwicklung der deutschen Schuldenstands- und Defizitquote 30,3 39,5 41,3 55,6 60,2 59,4 60,9 63,8 65,6 68,5 67,6 65,1 66,7 74,4 83,2 -2,9 -1,1 -1,9 -3,0 -1,4 -2,8 -3,7 -4 -3,8 -3,3 -1,5 -0,2 -0,1 -3,2 -4,3 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Staatsverschuldung/BIP Haushaltsdefizit/BIP Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht, Dezember 2008, S. 113 f., sowie Februar 2012, S. 109 f. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 177 D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform 177 zungszuweisungen zur Haushaltssanierung erhielten (siehe 5. Kapitel, C IV). Im Jahr 2006 lehnte das Bundesverfassungsgericht den Antrag Berlins auf Bundesergänzungszuweisungen zur Haushaltssanierung ab. Es zeigt sich somit, dass nur entscheidende Sanierungsschritte in einer solchen Situation wieder zu einer Haushaltsstabilisierung führen können. Diese hätten in den vergangenen Jahren erfolgen müssen. Dazu bedarf es neuer Mechanismen und Verfahren, die die Haushaltsnotlagen und Finanzkrisen vermeiden helfen. Andernfalls führen die hohen Zinslasten angesichts der demographischen Änderung der Bevölkerung zu noch größeren Problemen.75 Für die fünf besonders hoch verschuldeten Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt sowie Schleswig-Holstein können von 2011 bis 2019 jährlich € 800 Mio. an Konsolidierungshilfen gezahlt werden.76 Damit soll diesen Ländern die Erfüllung des ab 2020 für alle Bundesländer geltenden strikten Neuverschuldungsverbotes erleichtert werden (siehe III), welches mit der Föderalismusreform II eingeführt wurde. Um diese Zahlungen zu erhalten, muss jedes Land einen Konsolidierungsplan erstellen. Die Auszahlung der Konsolidierungshilfen erfolgt stets zu 2/3 als Vorschuss im betreffenden Jahr und zu 1/3 im Folgejahr, wenn der Stabilitätsrat festgestellt hat, dass die in den Verwaltungsvereinbarungen festgelegten Obergrenzen für das um konjunkturelle Schwankungen bereinigte (= strukturelle) Finanzierungsdefizit eingehalten wurde. Diese Überprüfung erfolgt jeweils im Mai des Folgejahres, also erstmals im Mai 2012 für 2011. Hat ein Land die Obergrenzen eingehalten, bekommt es 2012 die volle Tranche (1/3 für 2011 und 2/3 als Vorschuss für 2012), andernfalls gibt es – außer in Ausnahmesituationen (§ 6 der Verwaltungsvereinbarungen) – keine Mittel, da die 2/3 Vorschuss für 2012 mit dem zurückzuzahlenden Vorschuss für 2011 verrechnet würden. Durch diese Regelung gibt es im Gegensatz zu den im Solidarpakt II gezahlten Bundesergänzungszuweisungen (siehe 5. Kapitel, C IV) die Möglichkeit, im Falle der Nichteinhaltung der Vorgaben finanzielle Sanktionen auszusprechen. 75 Siehe hierzu im Einzelnen: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Haushaltskrisen im Bundesstaat, a. a. O. 76 Entwurf eines Begleitgesetzes zur zweiten Föderalismusreform, Bundestagsdrucksache 16/12400 16. Wahlperiode von 24. 03. 2009, S. 7ff. Abb. 4.9: Hochverschuldete Flächenländer, Schuldenstand in Euro je Einwohner 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 19901992199419961998200020022004200620082010 Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Saarland Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 5, Finanzen und Steuern, Schulden der öffentlichen Haushalte, Wiesbaden 2012, S. 53 f. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 178 4. Kapitel: Die Staatsfinanzierung178 III. Entwicklung und Grenzen der öffentlichen Verschuldung Ein hoher Schuldenstand und eine hohe Steigerungsrate besitzen allein nur geringe Aussagekraft hinsichtlich ihrer ökonomischen Auswirkungen und wirtschaftspolitischen Bedeutung. Daher werden zur Beurteilung der Grenzen der Staatsverschuldung bestimmte Indikatoren gebildet.77 Aus Tab. 4.9 lassen sich für den Bund die entsprechenden Werte für die Jahre 1975–2010 entnehmen. Für die Jahre 1975 bis 2000 zeigen die Zins-Steuer-Quote (Zinsausgaben : Steueraufkommen) und die Zins-Ausgaben-Quote (Zinsausgaben : Gesamtausgaben) einen nahezu kontinuierlichen Anstieg des Anteils der Zinsausgaben an den Ausgaben und Steuern; kurz vor der Deutschen Einheit waren sie leicht rückläufig, um danach wieder stark anzusteigen. Erst Ende der 1990er Jahre gelang eine Stabilisierung. Seit 2005 sinken die beiden Quoten wieder und nähern sich den Werten Mitte der 1990er Jahren an. Diese Entwicklung spielt haushaltspolitisch eine wichtige Rolle, da sich in ihr die Flexibilität in den öffentlichen Haushalten widerspiegelt. Es gibt Gemeinden, die ihre Ausgabenverpflichtungen zeitweilig nicht mehr erfüllen konnten oder ihre freiwilligen Leistungen drastisch reduzieren mussten, um den Zins- und Tilgungszahlungen nachkommen zu können. Aus theoretischer Sicht lassen sich zwar Ausgaben jederzeit kürzen und/ oder Steuereinnahmen erhöhen, doch sind diesen Strategien politische und haushaltspolitische Grenzen gesetzt, oder sie lassen sich aus den Zwängen des föderalistischen Systems heraus nicht immer verwirklichen (z. B. wegen begrenzter Steuerautonomie der Bundesländer). Der Zinsausgabenanteil nach öffentlichen Ebenen differiert u. a. 77 Für sie hat sich die Bezeichnung „Quote“ eingebürgert. Meist handelt es sich um unechte Quoten (siehe 2. Kapitel, A I c). Abb. 4.10: Verschuldung der Stadtstaaten, Schuldenstand in Euro je Einwohner 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 1990 1995 2000 2005 2010 Hamburg Bremen Berlin Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 5, Finanzen und Steuern, Schulden der öffentlichen Haushalte, Wiesbaden 2012, S. 55 f. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 179 D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform 179 wegen der unterschiedlichen Zunahme der Staatsverschuldung im Zuge der Deutschen Einheit, von deren Finanzierung der Bund besonders stark betroffen war. Die Kreditfinanzierungsquote (Nettokreditaufnahme  :  Gesamtausgaben), die insbesondere im konjunkturpolitischen Zusammenhang verwendet wird, zeigt, zu welchem Anteil die öffentlichen Ausgaben über Kreditaufnahme finanziert werden. Sie fiel seit 1975, stieg aber im Zuge der Finanzierung der deutschen Einheit kurzfristig wieder an und weist im Jahr 2008 den niedrigsten Wert im hier dargestellten Zeitraum auf. – Die Neuverschuldungsquote (Nettokreditaufnahme : BNE) hatte sich nach einem rezessionsbedingten Anstieg zwischen 1974 und 1976 kurzfristig auf ein höheres Niveau als Anfang der 70er Jahre eingependelt und lag 1988 und 1989 wieder auf dem Niveau von vor 1975. Zwischenzeitlich ist sie als Folge der Wiedervereinigung Deutschlands erneut angestiegen und lag 1990 bei 1,8 %, um bis 2008 auf 0,5 % abzusinken. Die Neuverschuldungsquote gibt einen anschaulichen Eindruck über die quantitative Bedeutung der Nettokreditaufnahme. Beide Quoten, die Werte haben sich für 2009 und 2010 aufgrund der Maßnahmen zur Konjunkturstabilisierung wieder deutlich erhöht, werden herangezogen, um die fiskalischen Probleme aufzuzeigen, die sich aus einer zunehmenden Staatsverschuldung ergeben können. Die Schuldenstandsquote (Schuldenstand : BIP) schließlich gibt eine Vorstellung vom Gewicht der Schuldenhöhe und spielt im internationalen Vergleich sowie als Kriterium für den Zutritt zur Europäischen Währungsunion eine Rolle.78 Das Bundesverfassungsgericht stellte in einem Urteil zur Beurteilung der Haushaltssituation von Bundesländern aus dem Jahre 1992 nur die Zins-Steuer-Quote und Kre- 78 Seit dem Jahre 2000 wird die Gewinnabführung der Bundesbank wesentlich durch die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) beeinflusst. Der Bundesbankgewinn wird – abgesehen von monetären Einkünften und Zinserträgen aus den bei der Bundesbank verbleibenden Währungsreserven – durch die Gewinnabführung der EZB weitgehend ersetzt. Siehe hierzu: Bundesministerium der Finanzen, Hrsg., Finanzbericht 1999, Bonn 1998, S. 54. Jahr Zins- Steuer- Quote Zins-Ausgaben- Quote Kreditfinanzierungsquote Neuverschuldungsquote Schuldenstandsquote Zins- BIPquote 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 4,4 7,9 14,1 13,2 13,6 19,7 19,7 18,4 16,8 16,8 16,7 14,6 3,4 6,4 11,3 9,0 10,7 16,0 14,4 14,4 14,3 14,2 13,0 10,9 19,1 12,6 8,7 12,3 10,8 9,7 12,0 10,7 5,3 4,1 11,7 14,5 2,8 1,8 1,2 1,8 1,4 1,2 1,4 1,2 0,6 0,5 1,4 1,7 9,9 15,1 20,6 23,2 35,8 37,9 40,6 41,1 39,4 39,9 44,4 51,9 0,5 0,9 1,5 1,3 1,4 1,9 1,7 1,6 1,6 1,6 1,6 1,3 Quelle: Monatbericht des BMF, Februar 2012, S. 96 ff. (Tab. 6 Gesamtübersicht über die Entwicklung des Bundeshaushalts 1969 bis 2012). Destatis: Inlandsproduktsberechnung – Lange Reihen ab 1970 – Fachserie 18, Reihe 1.5 – 2010, S. 14 ff. (Stand: August 2011) für BNE und BIP. Tab. 4.9: Indikatoren der Staatsverschuldung, Bundesebene, 1975–2010, in % Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 180 4. Kapitel: Die Staatsfinanzierung180 ditfinanzierungsquote in den Vordergrund, die wegen ihres ausschließlichen Haushaltbezugs zur Beurteilung der Staatsverschuldung aber nicht ausreichen. Der Bezug zur Wirtschaftskraft eines Landes (BIP und BNE) darf nicht fehlen. Daher gehören z. B. die Schuldenstandsquote und der Anteil der Zinsausgaben am Bruttoinlandsprodukt (Zins-BIP-Quote) bei der Einschätzung einer Verschuldungssituation dazu. Die Gefahr einer Schuldendienstunfähigkeit, also einer ökonomischen Grenze der Verschuldung, ist volkswirtschaftlich gesehen so lange nicht gegeben, wie über ein ausreichendes Wachstum genügend Steuermehreinnahmen erzielt werden, um den zusätzlichen Schuldendienst zu finanzieren und – bei entsprechender Konjunkturlage – Schulden vorzeitig zu tilgen. Neben den ökonomischen Grenzen, die sich auch in der Zeichnungsunwilligkeit der potentiellen Kreditgeber dokumentieren können, sind insbesondere die rechtlichinstitutionellen Grenzen von praktischer Bedeutung. Eine globale Begrenzung der Kreditaufnahme gab es bis zu Föderalismusreform im Jahr 2009 im Art. 115 GG a. F., in dem die Forderung enthalten war, dass „die Einnahmen aus Krediten … die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten“ dürfen. Ausnahmen von dieser Vorschrift waren jedoch „zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ und für Sondervermögen des Bundes (siehe Tab. 4.8) zulässig. Diese Regelungen wurden aber im Gefolge der Föderalismusreformkommission II im Jahr 2009 aufgehoben, da sie nicht zu einer dauerhaften Begrenzung der Staatsverschuldung geführt hatten. Die Regelung in Art. 115 GG n. F. sieht keine am Investitionsvolumen orientierte Verschuldung mehr vor. Dafür darf der Bund (inkl. Sozialversicherungen), aber kein Land, ab 2016 noch jährlich Kredite in Höhe von maximal 0,35 % des Bruttoinlandsproduktes aufnehmen, sog. strukturelle Komponente. Hingegen ist eine Verschuldung zur Finanzierung einer antizyklischen Fiskalpolitik weiterhin für Bund und Länder erlaubt. Mit der neuen sog. Schuldenbremse in Art. 115 GG n. F. soll erreicht werden, dass die Verschuldung, die in konjunkturellen Krisensituationen aufgrund des „deficit spending“ zur Stabilisierung erhöht wird, nach der Krise auch wieder zurückgeführt wird.79 Diese verfassungsrechtliche Vorgabe für ein symmetrisches Ausgabenverhalten fehlte bisher in der Verfassung. So ist es nun verpflichtend, dass die Bundes- oder Landesregierung zeitgleich mit der konjunkturell bedingten Verschuldung einen verbindlichen Tilgungsplan erstellt. Durch weitere Regelungen soll gesichert werden, dass in konjunkturell normalen Zeiten Überschüsse zu erwirtschaften sind, um den weiteren Anstieg des Schuldenstandes zu vermeiden. Zu diesem Zweck wird ein sog. Ausgleichskonto geführt, welches die tatsächliche Schuldaufnahme erfasst. Liegt diese unter dem jährlich erlaubten Wert, gibt es eine Gutschrift, ansonsten ergibt sich eine Belastung. Übersteigen die Belastungen die Gutschriften so weit, dass der sich ergebende Saldo 1,5 % des BIP übersteigt, so ist eine Rückführung zwingend.80 Aufgrund der negativen Erfahrungen in der Vergangenheit (Inflationen nach jedem der beiden Weltkriege) ist zudem die direkte langfristige Verschuldung bei der Notenbank 79 Siehe hierzu Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Staatsverschuldung wirksam begrenzen. Expertise im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden 2007, S. 31 ff.; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Zur Begrenzung der Staatsverschuldung nach Art. 115 GG und zur Aufgabe des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes, Berlin 2008. 80 Zur Umsetzung der Schuldenbremse in den Bundesländern siehe: Deutsche Bundesbank, Die Schuldenbremse in Deutschland – Wesentliche Inhalte und deren Umsetzung, Monatsbericht Oktober 2011, S. 15 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 181 D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform 181 in Deutschland nicht erlaubt, und die Kassenkredite, die die Bundesbank den Ländern und dem Bund bis 1993 zur Überbrückung einräumte, wenn Zahlungsmitteleingänge und -ausgänge nicht übereinstimmten, waren und sind begrenzt. Neben diesen nationalen verfassungsrechtlichen Regelungen zur Begrenzung der Staatsverschuldung sind zudem durch den Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt im Rahmen der Europäischen Währungsunion der Kreditfinanzierung der staatlichen Haushalte Grenzen gesetzt. Diese dürfen nur bei besonders schweren Rezessionen überschritten werden. In der konjunkturellen Normalsituation sind ausgeglichene Haushalte anzustreben; nur in Rezessionen kann eine Defizitquote von 3 % des BIP, im Fall einer schweren Rezession auch darüber hinaus, in Anspruch genommen werden. Außerdem soll der Schuldenstand 60 % des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten. Beide Prozentsätze, die sog. Maastricht-Kriterien, beziehen sich auf die Gesamtheit der öffentlichen Haushalte eines Mitgliedslandes, also in Deutschland auf den Bund, die Länder, die Gemeinden und die Sozialversicherungen. Allerdings leidet der Stabilitäts- und Wachstumspakt darunter, dass schon von Beginn an Verstöße, auch von Deutschland (siehe Abb. 4.8), gegen die Kriterien nicht geahndet wurden, was u. a. am fehlenden Automatismus bei der Verhängung von Strafen lag. Regelgebundenheit ist aber notwendig, um für eigennutzmaximierende Politiker und Regierungen die Attraktivität der Kreditfinanzierung, z. B. von Wahlgeschenken, zu mindern. Die übermäßigen Defizite in den Ländern führten zu einer immer höheren Verschuldungsquote und namentlich im Falle Griechenlands zur Insolvenzgefahr. Die durch die Staatsschuldenkrise hervorgerufenen Gefahren sollen durch Eingriffe der Europäischen Zentralbank und mittels neu gegründeter Institutionen, wie dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und dem sog. Europäischen Fiskalpakt, bekämpft werden (siehe 6. Kapitel, D). Um die Staatsverschuldung umfassend beurteilen zu können, wird zusätzlich zu der ausgewiesenen Verschuldung (explizite Staatsverschuldung) auch die so genannte implizite Staatsverschuldung81 herangezogen. Sie beinhaltet bereits bestehende und bei Fortgelten der geltenden rechtlichen Bestimmungen in der Zukunft anfallende, nicht verbriefte Zahlungsverpflichtungen des Staates. Darunter fallen in Deutschland vor allem die Ansprüche an die umlagefinanzierten Sozialversicherungssysteme sowie die Pensionsansprüche der Beamten. Die Betrachtung der impliziten Verschuldung gewinnt angesichts der alternden und schrumpfenden Bevölkerung82 in vielen Industrieländern zunehmend an Bedeutung. Für die Bundesrepublik Deutschland hat der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung für das Jahr 2002 eine implizite Staatsverschuldung von fast 270 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts errechnet. Zusammen mit der expliziten Staatsverschuldung im gleichen Jahr in Höhe von 60,8 % ergab sich somit eine „Tragfähigkeitslücke“ von etwa 330 % des nominalen Bruttoinlandprodukts.83 Derartige Zahlen müssen allerdings zurückhaltend beurteilt werden: Einerseits basieren sie auf einer Reihe von Annahmen; etwa zur Bevölkerungsentwicklung, der Zinsentwicklung sowie dem zukünftigen Wirtschaftswachstum. Andererseits ist fraglich, inwieweit implizite und explizite Verbindlichkeiten gleichzusetzen sind, denn im Gegensatz zu der verbrieften Verschuldung hat der Staat etwa bei Renten und Pensionen zwar einen grundsätzlichen Zahlungsanspruch 81 Vgl. Blankart, C. B., Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 8. Aufl., München 2011, S. 364 f. 82 Siehe hierzu Birg, H., Die demographische Zeitenwende – Der Bevölkerungsrückgang in Deutschland und Europa, 3. Aufl., Berlin 2003. 83 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2003/04, Bundestagsdrucksache 15/2000 vom 14.11.2003, S. 435. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 182 4. Kapitel: Die Staatsfinanzierung182 zu erfüllen, kann aber durch gesetzliche Änderungen die Höhe und Struktur der zukünftigen Zahlungen noch beeinflussen.84 Hinzu kommt, dass zukünftig vorgenommene diskretionäre Maßnahmen des Staates in den Projektionen zwangsläufig unberücksichtigt bleiben. Dass diese Eingriffe sehr wohl gravierende Auswirkungen haben können, zeigen der zweite und der dritte Tragfähigkeitsbericht des Bundesministeriums der Finanzen. So hat etwa die Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors in der Gesetzlichen Rentenversicherung sowie die Erhöhung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre die im ersten Tragfähigkeitsbericht ermittelte Tragfähigkeitslücke fast um die Hälfte verringert; dafür haben vor allem die Finanz- und Wirtschaftskrise und die zu ihrer Bekämpfung durchgeführten Maßnahmen die Tragfähigkeitslücke von 2,4 % des BIP (zweiter Bericht) auf 3,8 % des BIP (dritter Bericht) erhöht.85 Zusätzlich zu den impliziten Staatsschulden lassen sich seit dem Jahre 2011 auch die wachsenden Verpflichtungen addieren, die im Rahmen der Stabilisierung der Eurozone auf die verschiedenen Mitgliedsländer zukommen. Hinzu treten die bereits erfolgten Einzahlungen in den ESM und in die weiteren mit diesem Mechanismus verbundenen Institutionen (sog. „Rettungsschirme“). Die Mittel, die überschuldeten Euro-Staaten über Anleihen zur Verfügung gestellt wurden und werden, stellen einen weiteren erheblichen Teil von impliziten Schulden für die Geberländer dar, die bei Inanspruchnahme von Bürgschaften und Garantien und/oder einem Schuldenschnitt zu einer erheblichen expliziten Belastung der einzelnen Mitgliedstaaten der Währungsunion führen (siehe Kapitel 6, D II). IV. Die intergenerationale Sicht der Staatsverschuldung Bei der Frage nach den Wirkungen der öffentlichen Verschuldung wurde seit langem immer ein Aspekt diskutiert, der bei den anderen in diesem Kapitel diskutierten Finanzierungswegen keine große Rolle spielt: Welche Wirkungen übt die Staatsverschuldung auf kommende Generationen aus? Dazu wird die Staatsverschuldung mit der Steuerfinanzierung verglichen. In diesem Zusammenhang zweier Finanzierungsalternativen wurde die These aufgestellt, dass es möglich sei, mit Hilfe der Schuldfinanzierung solcher langfristigen Vorhaben die „Last“ der heute zu leistenden Infrastrukturausgaben auf zukünftige Generationen zu verlagern. Die These wurde mit dem Hinweis darauf begründet, dass es im Falle der privaten Verschuldung (z. B. Autokauf auf Kredit) auch möglich sei, die Last der Ausgaben zeitlich zu verschieben. Bis zum Jahre 2008 war diese Diskussion, die im Folgenden beschrieben wird, mehr oder weniger von rein akademischer Bedeutung. Die enormen Konjunkturprogramme der Jahre 2008/2009 machten die Frage aber unabweisbar, ob hierdurch nicht kommende Generationen unzumutbar belastet werden. Die Frage wurde nicht zuletzt deshalb so wichtig, weil es bei diesen Programmen nicht um einen planvollen Ausbau der Infrastruktur ging, denn dieser ist allenfalls ein erfreulicher Zusatzeffekt. Vielmehr ist Zweck der Konjunkturprogramme, 84 Siehe Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik. Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 71, Bonn 2001. 85 Bundesministerium der Finanzen, Zweiter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, Berlin 2008, S. 38 sowie Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, Berlin 2011, S. 58 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 183 D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform 183 wie im 8. Kapitel genauer ausgeführt wird, die kurzfristige Stärkung der Nachfrage. Damit steht der zukünftigen Belastung durch den Schuldendienst u. U. keine sichere Nutzung der Infrastruktur gegenüber. Im Folgenden wird aber, wie in der Literatur üblich, die These am gängigen Infrastrukturbeispiel erörtert. Die Diskussion um die Chance einer zeitlichen Lastverschiebung mit Hilfe staatlicher Schuldaufnahme lässt sich anhand mehrerer Ansätze gliedern, die sich dadurch unterscheiden, dass in ihnen jeweils ein anderer Begriff von der zu verschiebenden „Last“ öffentlicher Ausgaben verwendet wird. Ihnen liegt in der Regel die Annahme der Vollbeschäftigung zugrunde; außerdem wird ein gegebenes Budgetvolumen unterstellt. (1) Eine These lautet, dass heute aufgenommene und von späteren Generationen zurückgezahlte Staatsschuld insofern eine Verschiebung der „Last“ bedeute, als diejenige Generation die Last zurückzahle, die auch den Nutzen aus der Investition ziehe. Da mit der Verschuldung aber auch die ihr entsprechenden Vermögenstitel in die Zukunft vererbt werden, d. h. nicht nur eine Last, sondern auch ein Vorteil weitergegeben wird, kommt es bei der Rückzahlung in der Zukunft nur noch zu einem innergenerationalen Vermögenstransfer zwischen Gläubiger und Schuldner. Eine intergenerationale Lastverschiebung ist insoweit nicht gegeben. Außerdem erwies sich diese „zahlungstechnische“ Sicht der Schuldfinanzierung auch mit Blick auf den Ressourcenverbrauch als irreführend; denn unabhängig davon, ob die Investition über Steuern oder Schuldaufnahme finanziert wird, müssen die Ressourcen (z. B. zum Bau eines Staudamms) in der Periode, in der die Investition getätigt wird, auch aufgebracht werden. Sieht man mithin Last als „Entzug von Ressourcen aus privater Verwendung“ an, so kommt es nicht zu ihrer Verlagerung in die Zukunft. (2) Zu dem entgegengesetzten Ergebnis kommt J. M. Buchanan, wenn er den Begriff der Last als individuelle Nutzeneinbuße interpretiert. Sofern die Anleihezeichnung freiwillig vorgenommen wird, kommt es in der Gegenwart zu keinem Wohlfahrtsverlust. Eine Belastung entsteht erst in der Zukunft, wenn die Anleihe zurückgezahlt werden muss und zu diesem Zweck die Besteuerung erhöht wird. Die Belastung liegt dann im Zwangscharakter der Besteuerung. Im Falle der Anleihefinanzierung kommt es also erst bei den zukünftigen Steuerzahlern, die den Schuldendienst aufbringen, zu einer Wohlfahrtseinbuße. Allerdings bliebe zu prüfen, ob sich das „Belastungsgefühl“ der Anleihezeichner erhöhen würde, wenn sie nicht der sog. Schuldenillusion unterlägen. So ist nicht auszuschließen, dass die Kenntnis der zukünftigen Steuererhöhung für die Rückzahlung der Kredite die heutige Zeichnungsbereitschaft herabsetzen würde. (3) Differenzierter fällt das Ergebnis im Rahmen des dritten Ansatzes aus, in dem die Last als Wachstumseinbuße interpretiert wird. Die Vertreter dieses Ansatzes gehen von dem unvermeidbaren Tatbestand aus, dass die vom Staat beanspruchten Ressourcen entweder auf Kosten des privaten Konsums oder der privaten Investitionen gehen, und fragen nach der Höhe des privaten Investitionsvolumens bei Steuer- gegenüber Kreditfinanzierung bei gegebenem Staatsanteil. Wenn der private Konsum in der Gegenwart stark eingeschränkt und damit vermehrt private Investitionen ermöglicht werden, so ist der vererbte Kapitalstock besonders hoch. Dies ist z. B. bei der Besteuerung der Fall, sofern sie, etwa in der Form der Umsatz- und Verbrauchsbesteuerung, den Konsum zurückdrängt. Damit würde der Gegenwartskonsum niedrig gehalten, und ein hoher privater Kapitalstock könnte gebildet und weitergegeben werden. Die „Last“ läge dann bei der gegenwärtigen Generation in Form des Konsumverzichts. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 184 4. Kapitel: Die Staatsfinanzierung184 Wählt man dagegen die Anleihefinanzierung, wie es beispielsweise bei der Finanzierung der deutschen Einheit der Fall war, und geht davon aus, dass sie den Konsum weniger stark trifft, als es bei der Steuerfinanzierung der Fall wäre, so ergibt sich ein vergleichsweise höherer Gegenwartskonsum, und es würde ein vergleichsweise niedrigerer privater Kapitalstock vererbt. Beim Vergleich der beiden Finanzierungsinstrumente, also der Besteuerung oder der Kreditaufnahme, ergibt sich unter den hier gewählten Wirkungshypothesen ein Wachstumseffekt, der in unterschiedlichen Volumina des in die Zukunft weitergebenen privaten Kapitalstocks besteht. Die Last liegt bei diesem dritten Ansatz im Konsumverzicht, und eine Lastverschiebung in die Zukunft findet statt, wenn es gelingt, der folgenden Generation über die Anleihefinanzierung einen geringeren privaten Kapitalstock zu vererben, d. h. den Konsumverzicht in der Zukunft stattfinden zu lassen. Ob es im Rahmen der dritten Sichtweise tatsächlich zu einer Lastverschiebung kommt, hängt also von der Hypothese über die jeweilige Wirkung der beiden Finanzierungsalternativen auf Konsum und Investition ab. Da aber über die Effekte einzelner Steuerund Schuldarten auf Konsum und Investition wenig bekannt ist und das Ziel einer intergenerationalen Lastverteilung bisher nicht konkretisiert wurde, erscheint eine gezielte wachstumsorientierte Steuerung der intergenerationalen Lastverteilung bisher kaum möglich. Hinzu tritt eine Überlegung, die auch für den Fall gilt, dass eine intergenerationale Lastverschiebung durch Schuldaufnahme als möglich und zugleich mit Blick auf die Langfristwirkungen der Infrastruktur als wünschenswert erscheint: die Diskussion zur Nachhaltigkeit der Finanzpolitik. Hier ist zusätzlich auf den oben erörterten Unterschied zwischen der bisher genannten expliziten Staatsschuld und der impliziten Staatsschuld zu verweisen, die auf anderen Gebieten, beispielsweise in der Rentenversicherung, bereits erhebliche Lasten anderer Art in die Zukunft verschiebt. Mit der Methode des Generational Accounting wird ermittelt, welche zahlungsmäßigen Belastungen (oder auch Entlastungen) die öffentliche Hand, zusammengefasst für beide Schuldtypen, heute für die Altersgruppen von morgen verursacht. Für Deutschland jedenfalls verbietet es sich angesichts der Dimensionen der Staatsverschuldung auf absehbare Zeit, eine zusätzliche Schuldaufnahme mit der Möglichkeit einer intergenerationalen Lastverschiebung zu begründen.86 Wie schnell sich die Zeiten einer derartigen Einschätzung ändern können, zeigt die globale Finanz- und Wirtschaftskrise, in der Programme bisher unbekannten Ausmaßes für die Rettung des Bankensystems und für die Anpassung der Wirtschaft beschlossen wurden.87 Allerdings wurde dem kommunalen Investitionsprogramm, 86 Zur Methodik vgl. Auerbach, A. J., Gokhale, J., und Kotlikoff, L. J., Generational Accounting: A Meaningful Way to Evaluate Fiscal Policy, in: Journal of Economic Perspectives, Bd. 8, 1994, S. 73 ff. – Ergebnisse für Deutschland finden sich in: Deutsche Bundesbank, Die fiskalische Belastung zukünftiger Generationen – eine Analyse mit Hilfe des Generational Accounting, in: Monatsberichte, 49. Jg., 1997, S. 17 ff. – Zur konkurrierenden OECD/Blanchard-Methode und ihrer Anwendung auf die explizite Staatsverschuldung in Deutschland siehe Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik. Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, a. a. O.; siehe hierzu auch 3. Kapitel, B II a 2. 87 Zu den Maßnahmen mit ihren kurz-, mittel- und langfristigen Wirkungen und zur nachhaltigen Finanzpolitik siehe dazu in der 10. Aufl. dieses Lehrbuchs den Anhang G „Aktualisierung des deutschen Stabilitätsprogramms, Januar 2009“, S. 237 ff Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 185 D. Öffentliche Schuld als Finanzierungsform 185 dem Kredit- und Bürgschaftsprogramm für die Wirtschaft, der Qualitätsoffensive für die Arbeitnehmer und der steuerlichen Entlastung der privaten Haushalte der erwähnte Beschluss zur Einführung einer neuen Schuldenbegrenzungsregel gegenübergestellt. Zukünftige Generationen werden prüfen, ob und inwieweit die weit über € 100 Milliarden neu aufgenommene Staatsverschuldung in den folgenden Jahren wieder auf ein Normalniveau zurückgeführt wird. Im Rahmen von Konsolidierungsprogrammen unternimmt Deutschland derzeit den Versuch, die Staatsausgaben zurückzuführen und gleichzeitig die Nettoneuverschuldung zu reduzieren. So wurde z. B. mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2011 sowohl auf der Einnahmen- (z. B. Einführung einer Luftverkehrsteuer) als auch auf der Ausgabenseite (z. B. Senkung der maximalen Ersatzquote beim Elterngeld von 67 % auf 65 %) Konsolidierungsanstrengungen unternommen.88 Die gute Wirtschaftslage in 2011/2012 kommt der Regierung bei ihren Konsolidierungsbemühungen dabei entgegen. 88 Haushaltsbegleitgesetzes 2011, BGBl. I, 2010, Nr. 63, S. 1885 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 186 E. Zur Bestimmung der Einnahmenstruktur Bei der Bestimmung einer zweckmäßigen Finanzierungs- bzw. Einnahmenstruktur sind insbesondere die relativen Anteile der Entgelt-, Steuer-, Sozialabgaben- und Kreditfinanzierung zu ermitteln. Bei der Frage Steuer- oder Entgeltfinanzierung hatte sich gezeigt, dass zwar alle Staatsaufgaben steuerlich finanziert werden können, jedoch umgekehrt nicht alle öffentlichen Ausgaben bzw. Leistungen „entgeltfähig“ sind. Technische Gründe, die in der Art der öffentlichen Güter liegen, und in bestimmten Fällen politische Ziele, setzen der Entgeltfinanzierung der Gebietskörperschaften klare Grenzen. Damit sind allerdings nur Obergrenzen festgelegt, und eine positive Regel, unter welchen Bedingungen ein wie großes Maß an Ausgaben entgeltlich finanziert werden soll, existiert damit nicht. Die Möglichkeiten einer stärkeren Entgeltfinanzierung würden wohl in einem anderen Licht erscheinen, wenn man die verschiedenen Zweige der Gesetzlichen Sozialversicherung bei der Analyse stärker berücksichtigen würde. Fällt die Entscheidung zu Gunsten der Abgabenfinanzierung, so ist zu klären, ob dies über Sozialversicherungsbeiträge oder mittels Steuern zu erfolgen hat. Bei der Steuerfinanzierung ist wiederum zu klären, ob indirekte oder direkte Steuern erhoben werden sollen. Diese beiden grundsätzlichen Steuertypen unterscheiden sich sowohl bezüglich der verteilungspolitischen als auch der wachstums- und konjunkturpolitischen Wirkungen (siehe 7., 8. und 9. Kapitel). Werden die Sozialversicherungsbeiträge, die international meist zusammen mit den Steuern als Einnahmenkategorien betrachtet werden, separat und als eigene mehr oder minder äquivalenzbezogene Finanzierungsquelle betrachtet, zeigt ein internationaler Vergleich ein völlig uneinheitliches Bild bezüglich der Abgabenfinanzierung staatlicher Leistungen (siehe Abb. 4.11). Während vor allem in Mitteleuropa der Anteil der Sozialversicherungsbeiträge hoch ist (Tschechien, Deutschland und die Slowakei mit jeweils rund 40 %), spielt diese Finanzierungsform in den angelsächsisch geprägten Staaten sowie Dänemark nur eine geringe Rolle. Dort werden die Sozialleistungen meist über Steuern finanziert. Bei der Beurteilung einer Sozialbeitragsfinanzierung im Vergleich zur Steuerfinanzierung lassen sich auch die Interessen bzw. Ansprüche der Bürger thematisieren. In einem Fall entstehen generelle Forderungen nur als Steuerzahler und im anderen Fall spezielle Ansprüche des Beitragszahlers bzw. als Mitglied einer Sozialversicherung. Zur relativen Bedeutung der Sozialabgaben im Einnahmenspektrum ist also keine eindeutige Empfehlung möglich. Ihre Besonderheit liegt u. a. in der Zweckbindung dieser Einnahmen für die Finanzierung der Sozialversicherungshaushalte. Insofern wird die Alternative einer geteilten Erhöhung der Sozialabgaben, ein Teil zur Finanzierung spezifischer Leistungen und ein Teil für den allgemeinen Haushalt, im Vergleich zu einer Erhöhung der Steuerfinanzierung in aller Regel nicht offen diskutiert. Das heißt jedoch nicht, dass Ausgaben, insbesondere die des Bundes, immer ohne Bezug zu dieser Finanzierungsalternative erfolgten. So kann der Bund beispielsweise bestimmte politisch erwünschte Leistungen über die Renten-, Kranken- oder Arbeitslosenversicherung wahrnehmen, d. h. er erfüllt Aufgaben, ohne sie aus seinem eigenem Haushalt E. Zur Bestimmung der Einnahmenstruktur

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.