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A. Zur Notwendigkeit und zu den Zielen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 28 - 36

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_28

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

Bibliographic information
Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 1 1 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 3 A. Zur Notwendigkeit und zu den Zielen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit I. Zur Notwendigkeit finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit Das Fach Finanzwissenschaft wird häufig als die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft, d. h. die Lehre von den Einnahmen und Ausgaben der Gebietskörperschaften und Sozialversicherungsträger, definiert. Die öffentliche Finanzwirtschaft steht im Vordergrund der wirtschaftspolitischen Auseinandersetzung, wenn etwa Steuern erhöht werden sollen, der Abbau von Subventionen gefordert wird, die öffentlichen Haushalte als wachstumshemmend angesehen werden, ein Steuerreformvorschlag vorgelegt wird, die Höhe des Staatsanteils oder die demographische Herausforderung zur Diskussion stehen und neuerdings die europäische Staatsschuldenkrise zu bewältigen ist. Darüber hinaus scheint es jedoch wenig reizvoll zu sein, sich mit dem Zustandekommen und der Aussagekraft der Zahlen zu befassen, die jahraus, jahrein in dem mehrere tausend Seiten umfassenden Bundeshaushaltsplan, den Haushaltsplänen der Länder und denen der Gemeinden sowie der Sozialversicherungsträger abgedruckt sind. Diese Materie wirkt eher trocken und die öffentliche Finanzwirtschaft in ihren ganz überwiegend öffentlich-rechtlichen Trägerstrukturen nicht gerade anziehend. Um sich jedoch die lebensnahen Bezüge und die Notwendigkeit der finanzwirtschaftlichen Aktivitäten des Staates, wie sie sich in den Haushaltszahlen ausdrücken, noch über die bereits genannten finanzpolitischen Tagesfragen hinaus vor Augen zu führen, bietet sich ein Gedankenexperiment an. Es könnte gefragt werden, wie die wirtschaftliche Realität aussähe, wenn die öffentliche Tätigkeit, soweit sie sich in Einnahmen und Ausgaben niederschlägt, deutlich verringert würde oder gar entfiele. In einer solchen fiktiven Situation würden einerseits die Bürger sich über die entfallende Steuerlast freuen und die Unternehmen sich vielleicht wegen der geringeren Steuerlast und entfallenden Regulierungen größere Wachstumschancen erhoffen. Andererseits könnten die im öffentlichen Dienst beschäftigten Arbeitnehmer nicht mehr entlohnt werden, und die entfallenden öffentlichen Aufträge in Höhe von mehreren Milliarden Euro riefen – jedenfalls kurzfristig – Arbeitslosigkeit in den Betrieben der Staatslieferanten hervor. Vor allem aber entfielen die öffentlichen Infrastrukturleistungen. Die Bürger würden die Ausbildung der Kinder als gefährdet ansehen, die Stilllegung des öffentlichen Nahverkehrs beklagen und sich über den nicht abgeholten Müll beschweren. Die Sozialleistungsempfänger müssten in ihrem Lebensstandard starke Einschränkungen hinnehmen, das Angebot der Gesundheits- und Bildungseinrichtungen verringerte sich drastisch, und die öffentlich finanzierte Grundlagenforschung würde möglicherweise eingestellt. Mit diesen Beispielen lässt sich nicht nur die Bedeutung finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit charakterisieren, sondern zugleich auch ihre Notwendigkeit aufzeigen. Zwar würden zahlreiche der bisher öffentlich wahrgenommenen Aufgaben über die Zeit privat erfüllt werden: An die Stelle der öffentlichen Müllabfuhr träte eine private A. Zur Notwendigkeit und zu den Zielen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 4 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik4 Müllbeseitigung, der öffentliche Nahverkehr würde weitgehend durch private Autobusunternehmen ersetzt, und im Bildungssektor nähmen die Privatschulen einen neuen Aufschwung. Diese Substitution von öffentlicher durch private Aktivität ließe sich einerseits noch erweitern, ist jedoch andererseits in Abhängigkeit von politischen Mehrheitsverhältnissen und historischen Ereignissen, wie z. B. der Deutschen Einheit im Jahr 1990 und der globalen Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise seit 2008, begrenzt. Durch die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben aller öffentlichen Haushalte wird auch das Ziel der Einkommensumverteilung berührt, denn bei privater Erfüllung der Aufgaben würden für wohlhabende Bürger die Vorteile aus der entfallenden Besteuerung größer sein als der Nachteil aus den nicht mehr zur Verfügung stehenden öffentlichen Leistungen. Die umgekehrte Überlegung gilt für die Bürger am unteren Ende der Einkommensskala. Für sie bedeutete der Fortfall der Besteuerung einen geringeren oder gar keinen Vorteil, während der Verlust der öffentlichen Leistungen, vor allem der Sozialleistungen, für sie besonders hoch ausfiele. Soweit also für Bezieher hoher Einkommen der Finanzierungsbeitrag über dem Leistungsempfang liegt und umgekehrt für Bezieher niedriger Einkommen, findet eine Umverteilung von oben nach unten durch die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben statt. Auch mit Blick auf die konjunktur- und wachstumspolitischen Erfordernisse – gerade vor dem Hintergrund des massiven Konjunktureinbruchs 2008/2009 und der stabilisierenden Wirkung der öffentlichen Ausgabenprogramme – geht es um die Rolle der öffentlichen Finanzwirtschaft und eine Ausbalancierung zwischen Staat und Markt, wohl wissend, dass es nicht nur Situationen gibt, in denen der Markt nicht funktioniert, sondern auch Fälle von Staatsversagen immer wieder auftreten. Aus diesen Vorüberlegungen ergibt sich, dass nicht alle derzeit wahrgenommenen öffentlichen Aufgaben vom privaten Sektor erfüllt werden können und dass nicht alle vom Markt übernommenen Funktionen zu wünschenswerten Ergebnissen führen. Daher stehen für die Begründung und Behandlung der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit die Ziele der finanzwirtschaftlichen Aktivität im Mittelpunkt (vgl. oben im Vorwort den Hinweis auf das Vorwort zur 1. Auflage). II. Ziele finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit a) Abgeleitete Ziele: Fiskalische Ziele und staatsinterne Effizienz Die meisten Aufgabenbereiche, die durch die Bundesregierung oder eine Landesregierung politisch vertreten werden, lassen sich durch ihre fachspezifischen Ziele definieren. So sucht die Verkehrspolitik die Erreichbarkeit der Regionen des Staatsgebietes und die Mobilität der Bevölkerung zu verbessern, die Verteidigungspolitik ist für die Sicherheit nach außen und für die Friedenssicherung verantwortlich, und durch die Gesundheitspolitik soll der Gesundheitszustand der Bevölkerung verbessert werden. Wenn dann gefragt wird, welches spezifische Ziel die Finanzpolitik in diesem Zusammenhang verfolgt, so lautet die Antwort, dass durch sie in erster Linie die Einnahmen zu beschaffen sind, die für die Ausgaben der genannten und anderer Politikbereiche mit ihren jeweiligen Aufgaben erforderlich sind. Dieses zentrale fiskalische Ziel dient also Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 5 A. Zur Notwendigkeit und zu den Zielen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 5 „lediglich“ der Erfüllung der fachspezifischen Ziele und ist mithin von ihnen abgeleitet bzw. durch sie bestimmt. Die Frage, welchen „eigenen“ Zwecken die öffentliche Finanzwirtschaft dient, lässt sich vorwiegend, aber nicht allein und nur zunächst, mit dem Hinweis auf dieses fiskalische Ziel beantworten. Damit ist auf der Einnahmenseite die Aufgabe der Finanzpolitik gemeint, für die von den Einzelressorts angemeldeten Ausgaben die notwendigen Einnahmen bereitzustellen. Dieser Aufgabe entspricht auf der Ausgabenseite das Ziel der sparsamen Mittelverwendung, so dass man das abgeleitete fiskalische Ziel auf die Einnahmen und Ausgaben aller Haushalte beziehen kann. Natürlich lässt sich das Sparsamkeitsziel auch auf die Einnahmenseite beziehen, denn die Mittelaufbringung des Staates mit seinen Gebietskörperschaften und Sozialversicherungsträgern kann ganz unterschiedlich effizient erfolgen, und eine Verschwendung von Mitteln ist ein Zeichen von Ineffizienz. Das wichtige fiskalische Ziel der Einnahmenbeschaffung dient also der Erfüllung der spezifischen Ziele der übrigen Politikbereiche und den anschließend zu behandelnden vorgegebenen Zielen der öffentlichen Finanzwirtschaft. Die fiskalische Zielsetzung steht mithin nicht gleichberechtigt neben den Zielsetzungen der einzelnen Ressorts. Während deren Tätigkeiten unmittelbar den Individuen bzw. einer Gruppe von Staatsbürgern zugutekommen, ist das fiskalische Ziel bei isolierter Betrachtung sinnlos, da es nur darin bestehen würde, Finanzmittel einzusammeln, ohne dass über deren Aufbringung und Verwendung mehr gesagt wäre, als dass sie sparsam erfolgen soll. Das fiskalische Ziel soll daher als ein abgeleitetes, spezifisch finanzwirtschaftliches Ziel bezeichnet werden. Eine andere „abgeleitete“ Aufgabe der öffentlichen Finanzwirtschaft ist der Aufbau und die Organisation sowie die Verbesserung des organisatorischen Ablaufs (staatsinterne Effizienz). Dazu gehört zunächst die administrative oder Managementeffizienz jeder einzelnen öffentlichen Einrichtung. In einem föderalistischen System mit seiner Vielzahl von Trägern der Politik muss im Gegensatz zu einem unitarischen System darüber hinaus die Aufgabenverteilung nicht nur für jeden einzelnen Träger festgelegt werden, z. B. die Zuordnung von Aufgaben auf den Bund, sondern sie muss auch für das Verhältnis der Gebietskörperschaften untereinander und in Hinblick auf die Rolle der Sozialversicherung mit ihren unterschiedlichen Zweigen gelöst sein. Dabei muss entschieden werden, ob die soziale Sicherung im Alter, bei Krankheit, Pflege, Unfall oder bei Arbeitslosigkeit über die öffentlichen Gebietskörperschaften oder über autonome Träger einer Sozialversicherung wahrgenommen werden soll. Es ist also auch zu klären, welcher Träger öffentlicher Aktivität für die Ausgaben verantwortlich sein soll, wie die öffentlichen Einnahmen (Steuern, Beiträge, Gebühren usw.) erzielt und nach welchen Schlüsseln sie gegebenenfalls verteilt werden sollen (Finanzausgleich). Für den einzelnen Träger der Finanzpolitik muss weiterhin unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten über ein zielgerechtes Verfahren bei der Aufstellung, Beratung und Kontrolle des Budgets entschieden werden. Auch ist ein Anreizsystem für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst zu schaffen; diesem Ziel dienen beispielsweise die neueren Bemühungen der Gemeinden, ihre Leistungen noch stärker an den Präferenzen der Bürger auszurichten und ihre Leistungen kostengünstiger zu erstellen und anzubieten. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 6 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik6 b) Vorgegebene Ziele: Ordnungsrahmen, Allokations-, Distributions-, Stabilitäts-, Wachstums- und Umweltziele 1 Ordnungsrahmen Die Antwort auf die Frage, welche Ziele der Finanzpolitik vorgegeben werden und welche sie dementsprechend bei der Gestaltung, beispielsweise der Steuerpolitik, zu berücksichtigen hat, reicht von allgemeinen ordnungspolitischen Postulaten bis hin zu speziellen Forderungen, z. B. unter Leistungsfähigkeitsaspekten bestimmte Gruppen besser zu stellen, etwa Familien mit mehreren Kindern im Vergleich mit alleinstehenden Personen. Art, Umfang und Struktur öffentlicher Aktivität werden insbesondere in der Ordnungstheorie und der Lehre von den Wirtschaftssystemen behandelt, in denen u. a. der Zusammenhang zwischen der Wirtschaftsordnung und der Staatstätigkeit, also der Ordnungsrahmen, untersucht wird. In dem Extremfall einer reinen Zentralverwaltungswirtschaft ist die öffentliche Wirtschaft nahezu identisch mit der gesamten ökonomischen Aktivität. Im anderen Extremfall einer ausgeprägt dezentralen Marktwirtschaft erfolgt die Plankoordination der Wirtschaftssubjekte weitgehend über deren Preis- und Mengenreaktionen, und die staatliche Aktivität ist auf die unverzichtbaren Ordnungs- und Kontrollfunktionen beschränkt. Es geht also nicht um Markt oder Staat, sondern darum, dass marktliche Kräfte der Aufsicht durch einen starken Staat bedürfen. In der Realität ist der Umfang des öffentlichen Sektors zum Teil das Ergebnis einer politischen Vorentscheidung über die Wirtschaftsordnung, die in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg im östlichen und westlichen Teil Deutschlands verschieden ausfiel. Durch die Wiedervereinigung Deutschlands im Jahre 1990 löste sich das zentralverwaltungswirtschaftliche System in der DDR auf. Auch der Umbau der vormals sozialistischen Länder Osteuropas und Russlands zeigt, dass die politischen Entscheidungen zugunsten einer Marktwirtschaft die langfristig tragfähigere Grundlage bilden. Angesichts des Ausmaßes der globalen Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise seit 2008 erscheint die Ausbalancierung zwischen Markt und Staat erneut auf der Tagesordnung. 2 Allokationsziel Die theoretischen Begründungen für oder gegen eine bestimmte Wirtschaftsordnung gehen auf die unterschiedliche Interpretation und Gewichtung von Zielen wie Freiheit des Individuums, Privateigentum, Verteilungsgerechtigkeit und Effizienz zurück. Die Entscheidung über eine Wirtschaftsordnung wird auch für die Begründung einzelner öffentlicher Aktivitäten herangezogen. Dies gilt insbesondere für das Allokationsziel, also den kosteneffizienten und bedarfsgerechten, d. h. an den Präferenzen orientierten Einsatz der Produktionsfaktoren zur Herstellung von Gütern und Dienstleistungen. Soweit dieses Ziel zu konkurrierenden Zielen wie dem Wachstums- oder Beschäftigungsziel in Konflikt gerät oder vom Marktmechanismus etwa aufgrund von Wettbewerbsbeschränkungen nur unzureichend verwirklicht wird, bedarf es allerdings der öffentlichen Aktivität. Angesichts der Vielfalt ihrer Erscheinungsformen (hoheitliche Anordnungen durch Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsakte; Zahlung von Übertragungseinkommen; Bereitstellung von Infrastrukturleistungen usf.) wird Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 7 A. Zur Notwendigkeit und zu den Zielen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 7 deutlich, dass die öffentliche Finanzwirtschaft mit ihren finanzpolitischen Maßnahmen nur einen Ausschnitt der gesamten öffentlichen Aktivität darstellt. Die vordringliche allokationspolitische Aufgabe des Staates in einer Marktwirtschaft besteht darin, die Funktionsfähigkeit eines wohlfahrtsfördernden Wettbewerbs zu sichern. Zu Abweichungen zwischen dem Anspruch einer Wettbewerbswirtschaft und ihren Ergebnissen in den real existierenden Marktwirtschaften kommt es, wenn die Bedingungen eines allgemeinen Konkurrenzgleichgewichts auf bestimmten Faktorund Gütermärkten nicht ausreichend erfüllt sind. Eine konsequente Wettbewerbspolitik gehört zwar zur Allokationspolitik, jedoch nicht unmittelbar zum Gegenstand der Finanzwissenschaft. Allerdings gilt es beispielsweise, die Auswirkungen der Besteuerung oder der Subventionsvergabe auf den Wettbewerb jeweils einzubeziehen. Fragen der Finanzwissenschaft sind hingegen unmittelbar angesprochen, wenn ein anderer Bereich der Allokationspolitik, die Bereitstellung öffentlicher Güter, also Güter, die der Markt überhaupt nicht oder nur in unzureichendem Umfang anbieten kann, zur Rechtfertigung finanzwirtschaftlicher Aktivitäten herangezogen wird. Diese Güter weisen Merkmale bei der Produktion und/oder dem Konsum auf, die einer effizienten Allokation durch den Markt entgegenstehen und daher staatliche Eingriffe rechtfertigen. Zu den Gütern, die nicht allein über den Markt bereitgestellt werden, gehören die Umweltgüter, wie z. B. reine Luft und sauberes Wasser. Daher lassen sich die umweltpolitischen Ziele auch dem Allokationsziel zuordnen. Aus der Summe der für die Erfüllung der Staatsaufgaben erforderlichen Ausgaben oder der entsprechenden Einnahmen ergibt sich in Abhängigkeit von der historischen, wirtschaftlichen und politischen Entwicklung und den Gegebenheiten eines Landes der Staatsanteil, dessen Höhe und Struktur einer gesonderten Bewertung im Kapitel 2 unterzogen werden. 3 Distributionsziel Neben der allokationspolitischen Begründung werden distributionspolitische Ziele zur Rechtfertigung finanzwirtschaftlicher Aktivitäten herangezogen. Im Vordergrund steht dabei die personale Einkommensverteilung, d. h. die Verteilung des Einkommens auf Individuen bzw. auf private Haushalte. Sie lässt sich aus der funktionalen Einkommensverteilung ableiten, indem die Entgelte für die Leistungen der eingesetzten Faktoren (Arbeit, Boden und Kapital) den privaten Haushalten zugerechnet werden. Die am Markt zustande kommende Einkommensverteilung ergibt sich aufgrund des Faktorangebots und der Faktorpreise und wird auch als primäre Einkommensverteilung bezeichnet. Die öffentlichen Eingriffe können darauf gerichtet sein, Mindesteinkommen und bestimmte Versorgungsstandards zu sichern. Analytisch gesehen entsteht im Zuge der Besteuerung und durch das staatliche Übertragungseinkommen eine neue Einkommenssituation, die häufig als sekundäre Einkommensverteilung bezeichnet wird. Neben der Einkommens- ist auch die Vermögensverteilung Gegenstand staatlicher Politik. Die politisch gewünschte Umverteilung kann in Konflikt mit den Erfordernissen des Stabilitäts- und Wachstumsziels stehen. 4 Stabilitäts-, Wachstums- und Umweltziele Soweit sich Stabilität (hoher Beschäftigungsstand, Preisniveaustabilität, außenwirtschaftliches Gleichgewicht) und Wirtschaftswachstum im Rahmen der marktwirt- Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 8 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik8 schaftlichen Allokation nicht automatisch einstellen, lässt sich die öffentliche Finanzwirtschaft in den Dienst dieser beiden in ihrer Fristigkeit unterschiedlichen Ziele stellen. Je nach theoretischer Lehrmeinung werden die stabilitäts- und wachstumspolitischen Aktivitäten nach Art und Umfang allerdings unterschiedlich eingeschätzt. So beschränken sich im Rahmen der sog. monetaristischen Sicht die finanzpolitischen Aktivitäten des Staates weitgehend auf seine eher langfristige Allokations- und Verteilungsfunktion, während bei einer keynesianischen Argumentation die öffentlichen Haushalte als das zentrale stabilitätspolitische Steuerungsinstrument angesehen werden, das kurzfristig eingesetzt wird. Unabhängig davon stehen in der Realität die am meisten verletzten Ziele im Vordergrund, in Deutschland also die immer noch zu hohe Arbeitslosigkeit, das zu geringe Wachstum, die Bekämpfung von Umweltschäden und insbesondere des Klimawandels sowie vielfältige allokative Verzerrungen in den Strukturen der wirtschaftlichen Realität. c) Die Entwicklung der abgeleiteten und vorgegebenen finanzpolitischen Ziele im Zeitablauf Im Zeitablauf haben die angesprochenen finanzpolitischen Ziele zu verschiedenen Zeiten und unterschiedlich stark im Vordergrund gestanden. Wie der Begriff „Finanz“- Wissenschaft vermuten lässt, wurden in diesem Fachgebiet zunächst vornehmlich die öffentlichen Einnahmen behandelt. Das rührt daher, dass zunächst und vor allem die abgeleiteten Ziele zu erfüllen waren: Einnahmen zu beschaffen und sparsam zu verwenden sowie das Verhältnis von Zentralstaat und unteren Ebenen zu ordnen. So stand im Zeitalter des Kameralismus (von „camera“, d. h. staatliche Finanzverwaltung) der fiskalische Zweck der Besteuerung im Mittelpunkt, doch konnten sich daneben bevölkerungs- und verteilungspolitische Ziele entwickeln und behaupten. Für die verteilungspolitische Ausrichtung der Finanzpolitik bietet der sog. Akzisestreit im 17. und 18. Jahrhundert, der um die Vorzüge der Verbrauchsteuer und insbesondere einer allgemeinen Verbrauchsteuer (sog. Generalakzise) im Vergleich mit einer am Einkommen oder Vermögen orientierten Steuer entbrannt war, ein gutes Beispiel. Er wurde durch J. v. Justi mit dem Argument geschlichtet, dass die Verbrauchsteuer die ärmeren Bevölkerungsschichten wegen ihrer höheren Konsumquote relativ stärker treffe als die Angehörigen höherer Einkommensklassen und diese Form der Besteuerung daher abzulehnen sei. Dem liberalen Ideal einer weitgehend staatsfreien Wirtschaft entsprach die Forderung, das Budgetvolumen möglichst niedrig zu halten. Die Ausgaben hatten sich auf die unabdingbaren Staatszwecke, die zur Aufrechterhaltung der Funktionsweise des privatwirtschaftlichen Systems erforderlich waren, zu beschränken. Der Besteuerung fiel die Aufgabe zu, hierfür die unverzichtbaren Einnahmen zu beschaffen, ohne die Volkswirtschaft in ihrer Struktur, insbesondere auch ihrer Einkommensstruktur, mehr als unumgänglich zu beeinflussen (sog. Edinburgher Regel des „leave them as you find them“). – Mit der Auseinandersetzung zwischen Liberalismus und Sozialismus im 19. Jahrhundert traten wieder verteilungspolitische Überlegungen in den Vordergrund. In der Finanzwissenschaft dokumentierte sich diese Entwicklung in der Forderung des Kathedersozialisten A. Wagner, die Besteuerung, die bis zu diesem Zeitpunkt vorwiegend fiskalisch orientiert war, auch in den Dienst sozialpolitischer Ziele zu stellen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 9 A. Zur Notwendigkeit und zu den Zielen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 9 Mit dem Beginn des 20. Jahrhunderts begann ein neues Stadium in der Diskussion über die Ziele der Finanzpolitik. Die öffentlichen Haushalte nahmen einen solchen Umfang an, dass die Wirkungen ihrer Einnahmen und Ausgaben auf die ökonomische Aktivität nicht länger vernachlässigt werden konnten. Ein entscheidender Anstoß zur Einbeziehung des konjunkturellen Ziels in die Finanzpolitik ging von der Weltwirtschaftskrise in den 1930er Jahren aus. Unter dem Eindruck dieser Krise, vor allem auch durch die von J. M. Keynes vertretene These, dass eine einmal eingetretene Unterbeschäftigung nicht notwendigerweise in Folge von automatisch ablaufenden Marktprozessen wieder zur Vollbeschäftigung führe und dass der Staat durch sein Verhalten das gewünschte Gleichgewicht erreichen könne, kam es zum konjunkturorientierten Einsatz der öffentlichen Finanzen. Damit wurde das konjunkturpolitische Ziel einer kurzfristigen Stabilisierung in den Katalog der finanzpolitischen Ziele aufgenommen. Gleichzeitig wurde die Finanzpolitik zum Instrument einer sektoralen, d. h. branchenorientierten und – nach dem Zweiten Weltkrieg – auch einer regionalen Wirtschaftspolitik. Darüber hinaus wird auch versucht, die öffentlichen Finanzen am Ziel des gesamtwirtschaftlichen Wachstums auszurichten. Dazu wurde einerseits auf zusätzliche Staatstätigkeit im Rahmen einer Industriepolitik, etwa zur Förderung von als zukunftsträchtig eingestuften Entwicklungen, gesetzt. Unter dem Einfluss monetaristischer und angebotsorientierter Erklärungsansätze bemühte man sich andererseits, den Spielraum für unternehmerisches Handeln auszuweiten. Hierzu zählen Maßnahmen wie die Rückführung des Staatsanteils, die Verminderung der Steuerbelastung, der Abbau von Subventionen, die Verringerung der Vorschriften (Deregulierung) und weniger Bürokratie, die gleichzeitig zur Vollbeschäftigung beitragen sollten. Mit dem zunehmenden Wirtschaftswachstum nahmen die Umweltschäden zu, so dass zeitversetzt – in der Bundesrepublik Deutschland um 1970 – die umweltpolitischen Ziele größeres Gewicht erhielten und mittlerweile im Grundgesetz verankert wurden (Art. 20a). Dabei tritt aktuell der Klimawandel in den Vordergrund. Für die nähere und weitere Zukunft ist mit dem Schlagwort „demographische Entwicklung“ eine weitere Herausforderung für die öffentlichen Finanzen bezeichnet. So ist festzustellen, dass sich im Zeitablauf eine im Prinzip erfreuliche, zugleich aber auch herausfordernde Verlängerung der allgemeinen Lebenserwartung und ein starker Geburtenrückgang ergeben haben. Diese demographische Herausforderung rückt die Absicherung der Lebensrisiken mehr und mehr in den Vordergrund der wirtschaftspolitischen Diskussion, so dass die nachhaltige Finanzierung staatlicher Leistungen ganz allgemein und der Sozialversicherungen im Speziellen im Rahmen des fiskalischen Ziels an Bedeutung gewinnt. Last but not least kam es seit 2008/2009 zu einer Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise ungeahnten Ausmaßes. Das Konjunktur- und Beschäftigungsziel sowie die Staatsfinanzierung stehen damit auf absehbare Zeit wieder ganz oben auf der Tagesordnung. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 10 B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik I. Träger der Finanzpolitik Die genannten Ziele der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit sind von den Trägern der Finanzpolitik, also den für die Finanzpolitik verantwortlichen Institutionen zu verfolgen. Dies sind in erster Linie die Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände). Sie sind in einem föderativen Staat wie der Bundesrepublik Deutschland in mehr Ebenen (Ebene der Länder, der Gemeinden usw.) organisiert als in einem unitarisch aufgebauten Staatswesen. Jede einzelne Gebietskörperschaft, also ein Land oder eine Gemeinde, ist dann nochmals in die legislative, exekutive und – bei Bund und Land – judikative Gewalt geteilt. Mit der Europäischen Union ist überdies eine neue Ebene hinzugetreten, die am Anfang des 21. Jahrhunderts ihre verfassungsmäßige Identität sucht. Alle diese Institutionen sind eindeutig als Träger öffentlicher Aktivität und – da sie Einnahmen und Ausgaben tätigen – als Träger der Finanzpolitik identifizierbar. Im Gegensatz dazu ist diese Zuordnung für zahlreiche und an Bedeutung gewinnende Institutionen, die zwischen privaten Haushalten und Unternehmen als dem Kernbereich des Privatsektors auf der einen Seite und Gebietskörperschaften als einem Kernbereich des öffentlichen Sektors auf der anderen Seite stehen und ebenfalls gesonderte Budgets führen, weniger leicht möglich. Aus diesem Zwischenbereich werden einige Institutionen als Parafisci bezeichnet und können dem Staatssektor zugerechnet werden. Bei den „Parafisci“ (parafiskalische oder quasistaatliche Gebilde, intermediäre Finanzgewalten) handelt es sich um einen Sammelnamen für solche öffentlichen Institutionen, die zwar nicht Teil der Gebietskörperschaften und ihrer Haushalte sind, aber zum staatlichen Bereich zu zählen sind. Einen Parafiskus erkennt man vorwiegend an zwei Merkmalen: (1) Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Durch sie unterscheidet sich die Tätigkeit eines Parafiskus von privatwirtschaftlichen Aktivitäten. Ob es sich um die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe handelt, würde sich dann herausstellen, wenn es mit seiner Abschaffung automatisch zu der Übernahme seiner Aufgaben durch die Gebietskörperschaften käme. Dies wiese den Parafiskus dem Bereich der öffentlichen Finanzwirtschaft zu. (2) Eigene Finanzquellen mit Zwangscharakter. Sie geben den Parafisci die Möglichkeit, in gewisser, meist gesetzlich eingeschränkter Bewegungsfreiheit unabhängig von den Gebietskörperschafen Aufgaben zu erfüllen. In dem Recht, Zwangsabgaben zu erheben, drückt sich in besonderem Maße „Staatlichkeit“ aus. „Fiskus“ steht mit seinem Ursprung aus „Korb“ oder „Geldkorb“ zunächst für die Staatskasse, daneben aber auch für den Staat selbst1. Dieses Merkmal der Zwangsabgabe oder der Pflichtbeiträge ist das engere der beiden Merkmale und entscheidet, welche der zahlreichen Institutionen noch dem staatlichen Bereich zugeordnet werden. 1 Brockhaus Enzyklopädie, 7. Bd., Mannheim 1998, S. 344 f. B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.