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D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 292 - 303

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_292

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 274 D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung I. Die Entstehung der Staatsschuldenkrise im Euro Währungsverbund a) Die Staatsschuldenkrise in der Eurozone Zur Bekämpfung der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 versuchten außer Deutschland auch viele andere Staaten der Eurozone, mittels kreditfinanzierter Ausgabenprogramme (deficit spending) die Wirtschaftslage zu stabilisieren. Diese keynesianischen Maßnahmen führten zu einem Anstieg der bis dahin schon hohen Staatsschuldenquoten. Hinzu kamen die in vielen Euro-Staaten unterlassenen Strukturreformen, etwa auf dem Arbeitsmarkt. Die damit verbundenen Probleme wurden in der konjunkturellen Hochphase vor der Finanzkrise verdeckt, traten dann im Verlauf der Krise aber umso stärker hervor.22 Dass das, was als europäische Staatsschuldenkrise bezeichnet wird, dann in Griechenland ausbrach, ist nicht ohne Grund gewesen, da dort die angesprochenen strukturellen Probleme besonders ausgeprägt waren. Auch ein Blick auf die Staatsschuldenquoten einiger Länder der Eurozone zeigt die besondere Situation Griechenlands (Tab. 6.6). Die fünf Länder, die insbesondere im Zusammenhang mit dieser Krise genannt werden, unterscheiden sich auch danach, welchen Schuldenstand sie in „normalen“ Zeiten hatten. Schuldenstände, die innerhalb der 60 %-Regel des Stabilitäts- und Wachstumspaktes lagen, wies Spanien noch 2009 auf und Irland noch 2008. Portugal lag zumindest bis 2005 in der Nähe der 60 %-Marke. Griechenland und Italien hingegen lagen schon im Jahr 2000 über 100 %. 22 Brüderle, R., Ist eine europäische Wirtschaftsregierung eine sinnvolle Option? in: Ifo-Schnelldienst, 63. Jg., 2010, S. 4. D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung Tab. 6.6: Staatsschuldenquoten in ausgewählten Euro-Staaten (in % des BIP) und ausgewählten Jahren Land 2000 2005 2008 2009 2010 2011 Deutschland 60,2 68,5 66,7 74,4 83,2 81,7 Griechenland 104,4 101,2 113,0 129,3 144,9 162,8 Spanien 59,3 43,0 40,1 53,8 61,0 69,6 Irland 37,5 27,2 44,3 65,2 94,9 108,1 Italien 108,5 105,4 105,8 115,5 118,4 120,5 Portugal 48,5 62,8 71,6 83,0 93,3 101,6 Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht März 2012, Tab. 14. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 275 D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung 275 Wenn ein Land mit einer so hohen Schuldenquote zusätzlich durch eine Finanz- und Wirtschaftskrise bedrängt wird, ist es leicht möglich, dass der Schuldendienst nicht mehr geleistet werden kann. Diese Wirkung wird noch dadurch verstärkt, dass bei einem (krisenbedingten) weiteren Anstieg der Staatsverschuldung die internationalen Anleger zu den bisherigen Zinsen oft nicht mehr bereit sind, Staatsanleihen dieser Länder zu kaufen. Der schon hoch verschuldete Staat muss nun Staatsanleihen mit höheren Zinsen anbieten, um noch die benötigten Kredite zu bekommen. Die fiskalische Belastung dieser Länder nimmt also weiter zu. Über lange Zeit gingen die Anleger davon aus, dass alle auf Euro lautenden Staatsanleihen absolut sicher seien. Da auch die Ratingagenturen kaum Bonitätsunterschiede auswiesen, war eine Zinserhöhung für die Staatsanleihen der hier genannten südeuropäischen Staaten nicht erforderlich. Es war sogar so, dass trotz stark divergierender Entwicklungen bei den Staatsschuldenquoten es mit der Festlegung der Euro-Paritäten am 1.1.199923 zu einer sehr schnellen Konvergenz bei den Zinsen für Staatsanleihen kam. Hingegen waren etwa noch Mitte der 1990er Jahre die Zinsen für Staatsanleihen in den hier betrachteten südlichen EU-Staaten deutlich höher als in Deutschland und Irland; in Griechenland betrugen sie sogar das Doppelte der deutschen Zinsen (siehe die entsprechenden Jahre 1994 bis 1997 in Abb. 6.1). 23 Wichtig für die gleiche Behandlung aller Euro-Länder durch die Kapitalmärkte war nicht die Einführung des Euro als Bargeld (am 1.1.2002), sondern die drei Jahre vorher erfolgte Festlegung der Austauschverhältnisse der bisherigen Währungen zum Euro (vgl. http://www.ecb. int/euro/intro/html/index.en.html). Abb. 6.1: Die Entwicklung der Renditen 10-jähriger Staatsanleihen ausgewählter Euro-Staaten (in %) 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 19 94 Ja n 19 94 Ju l 19 95 Ja n 19 95 Ju l 19 96 Ja n 19 96 Ju l 19 97 Ja n 19 97 Ju l 19 98 Ja n 19 98 Ju l 19 99 Ja n 19 99 Ju l 20 00 Ja n 20 00 Ju l 20 01 Ja n 20 01 Ju l 20 02 Ja n 20 02 Ju l 20 03 Ja n 20 03 Ju l 20 04 Ja n 20 04 Ju l 20 05 Ja n 20 05 Ju l 20 06 Ja n 20 06 Ju l 20 07 Ja n 20 07 Ju l 20 08 Ja n 20 08 Ju l 20 09 Ja n 20 09 Ju l 20 10 Ja n 20 10 Ju l 20 11 Ja n 20 11 Ju l 20 12 Ja n Deutschland Spanien Griechenland Irland Italien Portugal Quelle: Eigene Berechnungen nach Daten der Europäischen Zentralbank. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 276 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union276 Spätestens im Frühjahr 2010 jedoch waren, bezogen auf Griechenland, deutliche Zweifel an der Bonität des Landes und damit auch an der Sicherheit der griechischen Staatsanleihen spürbar geworden, weil die Staatsschuldenquoten zuvor nie bekannte Dimensionen erreichten (Tab. 6.6). Als eine Reaktion darauf stiegen die Zinssätze z. B. für neu ausgegebene griechische Staatsanleihen aufgrund von Risikozuschlägen massiv an (Abb. 6.1). Griechenland beantragte daher, um eine Insolvenz zu vermeiden, im April 2010 offiziell Hilfe von der EU. Daraufhin wurden im April 2010 und Juli 2011 durch die EU und den Internationalen Währungsfonds (IWF) Rettungspakete geschnürt und beschlossen. Die erforderlichen Mittel wurden von den Mitgliedstaaten der EU und dem IWF bereitgestellt. b) Wirkung steigender Staatsschulden in einem Staat ohne Währungsverbund Wird über Grenzen oder Probleme der Staatsverschuldung gesprochen, so beziehen sich die Überlegungen normalerweise auf einen Staat, der ohne Einbindung in einen Währungsverbund eigenständig handeln kann und dem somit neben der Fiskal- auch die Geldpolitik als wirtschaftspolitisches Instrumentarium zur autonomen Verfügung steht. Diese für die meisten Staaten selbstverständliche Situation soll hier knapp erläutert werden, um dem gegenüber zu stellen, was sich in einem Währungsverbund, in diesem Fall mit der Einführung des Euro, verändert und die heutigen Schwierigkeiten heraufbeschworen hat. Wenn ein Staat vor 1999, also vor der Einführung des Euro, kontinuierlich den Staatshaushalt im großen Umfang über Kredite finanzierte, führte dieses Vorhaben bei funktionierenden Geld- und Kapitalmärkten automatisch zu Veränderungen bei den Zinssätzen für die auszugebenden Staatsanleihen. So sinkt ceteris paribus mit zunehmender Staatsverschuldung bzw. mit einer steigenden Staatsschuldenquote und einer damit einhergehenden kritischen Bewertung der Finanzlage einer Nation durch die Finanzmärkte die Nachfrage nach Staatsanleihen dieses Landes. Um weiterhin genügend Kredite zu erhalten bzw. ausreichend Staatsanleihen am Markt platzieren zu können, muss der Staat die neuen Staatsanleihen zu einem höheren Zinssatz anbieten. Der beschriebene Vorgang ist in Abb. 6.2 zu erkennen. Die Nachfrage des Staates nach Krediten ist aus unterschiedlichen Gründen weitgehend zinsunelastisch, etwa auch deshalb, weil die erforderliche Haushaltskonsolidierung politisch nicht durchsetzbar ist. Das private Kreditangebot ist hingegen zinsreagibel. Ausgehend vom Gleichgewicht der Kreditnachfrage des Staates und des Kreditangebots im privaten Sektor (NStaat und A1Privat) mit dem Kreditvolumen K1 zum Zinssatz i1, verschlechtert sich die Einschätzung des Marktes bei zunehmender Verschuldung bezüglich der Bonität des betrachteten Landes. Werden weiterhin Anleihen nur zum Zinssatz i1 ausgegeben, so kann der Staat nicht das gewünschte Kreditvolumen realisieren (K2 statt K1). Durch Ausgabe höherverzinslicher Staatsanleihen (i2 statt i1) ist es nun möglich, wieder das gewünschte Kreditvolumen K1 am Markt zu realisieren. Durch die beschriebene Entwicklung steigt ceteris paribus die Belastung zukünftiger Haushalte durch die erhöhten Zinszahlungen und damit durch den Schuldendienst insgesamt. Die haushaltspolitische Flexibilität nimmt mit Blick auf die erforderliche Aufgabenerfüllung und die damit verbundenen Ausgaben entsprechend deutlich ab. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 277 D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung 277 Die beschriebenen Vorgänge spielen sich innerhalb eines Landes ab. Sie haben dementsprechend unmittelbare Folgen nur für den nationalen Haushalt und die nationale Wirtschaft. Wichtig ist, dass einem zu hoch verschuldeten Staat in dieser Situation keine anderen Staaten zu Hilfe kommen, weil es zwischen Staaten ohne Währungsverbund typischerweise eine (implizite) Nichtbeistands-Klausel (No-Bailout-Regel) gibt. Der hoch verschuldete Staat muss das Problem eigenständig lösen, etwa durch Spar- und Konsolidierungsprogramme bei den Staatsausgaben und durch die Abwertung der eigenen Währung. Gerade die zuletzt genannte Maßnahme schafft in der Regel die Voraussetzungen für eine Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Länder und damit auch ihrer Exporte. Helfen diese Strategien nicht, droht eine Insolvenz oder kommt es zu einem Schuldenschnitt, so gibt es für die betroffenen Länder internationale Rahmenbedingungen, innerhalb derer unter bestimmten Bedingungen die Schulden reduziert werden können. So haben sich im Londoner Club bzw. im Pariser Club24 private Banken bzw. Gläubigerstaaten zusammengeschlossen, um sich in Verhandlungen mit Schuldnerstaaten gemeinsam abzustimmen und Lösungen zu suchen, in deren Folge die Gläubiger auf einen Teil ihrer Forderungen (Zinszahlungen und/oder Rückzahlung) verzichten, aber ein Totalausfall vermieden wird. Auch der IWF ist an solchen Lösungen häufig beteiligt und hat vor allem die Aufgabe, durch Programme zur Restrukturierung des Budgets und der Wirtschaft das Land wieder in einen besseren Zustand zu bringen und seine internationale Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Steigende Zinsen, aber auch die mit der ausgeweiteten Staatsschuld finanzierten Ausgaben („deficit spending“) bergen die Gefahr einer Inflation in sich. Wenn die jeweilige Zentralbank des betrachteten Staates nichts dagegen unternimmt, vermindern sich zwar real die zurückzuzahlende Schuld und die zu leistenden Zinszahlungen, aber neu aufzunehmende Schulden sind am Geld- und Kapitalmarkt nur zu höheren Zinsen zu bekommen, und diese Situation erhöht erneut die Belastung durch die Schuldendienstverpflichtungen. Diese Vorgänge spielen sich innerhalb eines Landes ab. Sie haben 24 Zur Arbeit z. B. des Pariser Club siehe: Paris Club, Annual Report 2010, Paris 2011. Abb. 6.2: Wirkung einer Verschlechterung der Bonitätseinschätzung auf den Zinssatz für Staatsanleihen Kreditvolumen NStaat A1Privat - K Zinssatz i A2Privat K1K2 i1 i2 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 278 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union278 nicht nur Folgen für den nationalen Haushalt und die nationale Wirtschaft, sondern auch für die nationale Einkommensverteilung (siehe 7. Kapitel, B III b). Nur über den Wechselkurs, also eine Abwertung, gibt es unmittelbare Auswirkungen auf andere Staaten. Dadurch werden die exportierten Waren billiger und die importierten Waren teurer, so dass sich das Leistungsbilanzdefizit vermindert. c) Wirkung steigender Staatsschulden in einem Staat mit Währungsverbund Für einen Staat, der einem Währungsverbund angehört, etwa der Eurozone, können sich, bezogen auf die beschriebene Wirkung steigender Staatsschulden, gravierende Unterschiede ergeben. Dies ist dann der Fall, wenn „die Märkte“ aufgrund des Währungsverbunds den Staat nicht allein auf Basis seiner individuellen Wirtschaftslage, sondern unter Einbeziehung der Lage in den übrigen Staaten des Währungsverbunds beurteilen, wie es für die Euro-Staaten zumindest für den Zeitraum zwischen 2000 und 2008 der Fall gewesen ist (Abb. 6.1). In dieser Zeitspanne differierten die Zinsen für Staatsanleihen trotz gravierender Unterschiede der wirtschaftlichen Strukturen sowie der Staatsschuldenquoten der betrachteten Euro-Staaten kaum. Der zu zahlende Zinssatz für die aufgenommenen Kredite des einzelnen Mitgliedstaates blieb auch dann, wenn sich – wie im Falle Griechenlands – dieser Mitgliedstaat zunehmend verschuldete, wegen der einheitlichen Währung und den damit vergleichsweise geringen Zinsunterschieden niedriger, als die Zinssätze ohne Währungsverbund gewesen wären. Eine weitere Erklärung für die geringen Zinsdifferenzen könnte darin liegen, dass ein sich verschuldender Staat und damit auch seine Gläubiger davon ausgehen konnten, dass es im Gegensatz zu zuvor abgegebenen Erklärungen zu einem finanziellen Beistand (bailout) durch die anderen Staaten kommt. Die genannten Aspekte können dazu führen, dass der Zinssatz die beschriebene Wirkung nicht entfalten kann, die zuvor für einen Staat galt, der keinem Währungsverbund angehört; er fällt daher als Korrektiv für die Höhe der Staatsverschuldung aus. Zu dem finanziellen Beistand kommt es in der Regel, weil ein möglicher Staatsbankrott die gemeinsame Währung und damit auch andere Staaten des Währungsverbunds bedrohen kann. Der Grund, der nur durch eine nicht mögliche Abwertung hätte verhindert werden können, liegt darin, dass eine Ansteckung für andere Staaten befürchtet wird, wenn ein Staat eine Insolvenz oder einen Schuldenschnitt ankündigen muss. In diesem Zusammenhang spielen die Ratingagenturen eine wichtige Rolle. Wenn sie unabhängig, d. h. ohne den Einfluss einzelner Staaten, ihre Bewertung der finanziellen Situation eines Staates abgeben, so reagieren hierauf die Finanzmärkte sehr stark. Diese Wirkung beruht u. a. darauf, dass große Anleger, wie etwa Pensionsfonds oder Versicherungen, aufgrund von Anlagevorschriften nur Anleihen einer bestimmten Bonität in ihr Portefeuille aufnehmen dürfen. Wie von den Finanz- und Wirtschaftskrisen in den Jahren 1929 ff. und 2008/2009 bekannt25, breiten sich die beschriebenen Ansteckungseffekte schnell aus. Ist die auf diese Weise hervorgerufene neue Finanzkrise groß genug, kann sie auf die reale Wirtschaft auch unbeteiligter Länder übergreifen und damit eine Wirtschaftskrise größeren 25 Siehe hierzu z. B. Reinhart, C., Rogoff, K., Dieses Mal ist alles anders: Acht Jahrhunderte Finanzkrisen, München 2010. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 279 D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung 279 Ausmaßes hervorrufen. Insofern ist zu erwarten, dass dem hoch verschuldeten Land finanziell geholfen wird, um die Ansteckung und die damit verbundenen systemischen Risiken zu vermeiden. Die beschriebenen Zusammenhänge verleiten Politiker eines Landes, das einem Währungsverbund angehört, häufig zu einer höheren Verschuldung, verglichen mit der Situation eines Landes, das keinem solchen Währungsverbund angehört.26 Es handelt sich um eine typische Free-rider-Position, die erst durch die Existenz des Währungsverbundes geschaffen wird. Somit zeigt sich, dass bei den erörterten Tatbeständen (Zinserhöhungen, Beistand und Möglichkeit der Abwertung) gravierende Unterschiede für die Staaten auftreten können, wenn sie einer Währungsunion wie der Eurozone angehören. Diese Free-rider-Position verstärkt sich noch, wenn die Staaten eines Währungsverbunds gemeinsame Staatsanleihen ausgeben. Eine solche gemeinsame Verschuldung hätte eine Vermischung der (Ausfall-)Risiken zur Folge, was sich entsprechend auch beim Anleihezinssatz zeigen würde. Dieser würde für die Staaten mit bester Bonität höher und für die Staaten mit schlechter Bonität geringer liegen als es ihrem Risiko, etwa aus Sicht der Ratingagenturen, entspricht. Durch ein solches Vorgehen sinkt der Druck in den hochverschuldeten Staaten, die Staatsfinanzen durch eine strengere Konsolidierungspolitik zu ordnen. Staaten mit bester Bonität hingegen hätten höhere Zinsen zu zahlen als ohne diese gemeinsamen Staatsanleihen.27 Im Zusammenhang mit der Eurokrise wird überlegt, gemeinsame Staatsanleihen von Euro-Staaten in Euro aufzulegen. Durch solche, auch Eurobonds genannte, gemeinsame Anleihen würde sich der gerade beschriebene negative Anreizeffekt auf die Sparbemühungen bei den hoch verschuldeten Staaten ergeben28. Die Zentralbank nimmt in einem Währungsverbund eine besonders herausgehobene Stellung ein, denn sie hat die Geldpolitik der Zentralbanken der einzelnen Mitgliedsländer übernommen und muss nunmehr eine über das gesamte Währungsgebiet einheitliche Geldpolitik betreiben. Wenn sie, wie die Europäische Zentralbank, in erster Linie der Geldwertstabilität verpflichtet ist, muss sie beobachten, inwieweit z. B. die Inflation, die Wirtschaftsentwicklung, aber auch die Verschuldung in einem Land zur Gefährdung der gemeinsamen Währung führt. Insofern kann man von einer Gesamthaftung aller Länder des Währungsverbunds für die Stabilität der Gemeinschaftswährung sprechen, weil der Staatsbankrott eines Landes aus dem Währungsverbund möglicherweise über die besprochenen Ansteckungseffekte den Euro als solchen gefährdet. Allerdings liegt auch in dieser Gesamthaftung wiederum ein Free-rider-Problem. Wenn durch die exzessive Verschuldung eines Landes das Risiko einer Inflation bzw. des Verlustes des Außenwertes der Währung steigt, so fallen die Folgen eben nicht nur auf dieses Land zurück, sondern betreffen aufgrund der einheitlichen Währung alle Mitglieder des Währungsverbundes. Aus diesem Grunde wird von Fachleuten verständlicherweise sehr genau darauf geachtet, wie sich die Zentralbank im Falle der Überschuldung eines Landes verhält. 26 Die niedrigen Zinsen wirken sich auch erhöhend auf die private Verschuldung aus, so dass es zu Immobilienblasen kommen kann. Beim Platzen dieser Blasen besteht dann Insolvenzgefahr bei den Banken, so dass der Staat rettend eingreifen muss, was wiederum die Staatsschuldenquote in die Höhe treiben kann. 27 Blankart, C. B., Fasten, E.: Wer soll für die Schulden im Bundesstaat haften? Eine vernachlässigte Frage der Föderalismusreform II, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, H 1, 2009, S. 39–59. 28 Siehe hierzu jedoch die Auffassung des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2011/12, Wiesbaden 2011, Tz. 214 f. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 280 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union280 II. Maßnahmen gegen übermäßige Staatsschulden in der EU a) Die Griechenlandkrise und die systemische Gefahr für den Euro Die Frage, warum für Griechenland die bekannten umfangreichen Rettungspakete geschnürt wurden (siehe D I), hängt mit der schon angeführten befürchteten Ansteckung anderer Länder zusammen. So hielten im Falle Griechenlands nicht nur die griechischen Banken, sondern vor allem zahlreiche Banken aus anderen Euro-Staaten griechische Staatsschuldenpapiere in hohem Umfang. Aufgrund dieser einseitigen Gläubigerstruktur birgt eine Insolvenz Griechenlands hohe systemische Risiken, die die übrigen europäischen Regierungen nicht einzugehen bereit sind. Eine Insolvenz Griechenlands hätte zudem möglicherweise einen allgemeinen Vertrauensverlust und damit verbunden eine unkontrollierte Ansteckung anderer Länder und anderer Märkte (Interbankenmarkt, Geldmarkt allgemein, Unternehmensanleihen etc.) zur Folge. Ein Schuldenschnitt Griechenlands im Jahr 2010 oder 2011 in Form eines weitgehenden oder gar vollständigen Forderungsverlusts der Gläubiger(-banken) hätte dazu geführt, dass der Bankensektor in vielen Euro-Staaten davon besonders negativ betroffen worden wäre. Es hätte somit eine Insolvenzgefahr auch bei den Banken bestanden, und deren Kreditvergabe wäre dadurch stark eingeschränkt worden. Dies hätte wiederum negative Auswirkungen auf die Realwirtschaft gehabt. Bei einer ausgewogeneren Gläubigerstruktur, die beispielsweise auch Unternehmen, Pensionsfonds, Versicherungen und private Haushalte umfasst, hätte sich ein Schuldenschnitt in 2010 oder 2011 hingegen leichter durchsetzen bzw. verkraften lassen können. Durch die Rettungspakte wurde die notwendige Zeit gewonnen, um Vorbereitungen für den im Jahr 2012 vorgenommenen teilweisen Schuldenschnitt zu treffen. Ein weiterer Grund für die Rettungspakte bestand auch darin, dass es bisher kein geordnetes Insolvenzverfahren für einen Euro- Staat gibt. Vor dem Hintergrund der Ansteckungsgefahren und systemischer Risiken begann – vor allem, aber nicht nur – in der Eurozone nach 2010 eine intensive Diskussion, welche Instrumente kurz- oder langfristig anzuwenden oder zu entwickeln seien, um die Ansteckungseffekte und Risiken zu vermeiden. Dabei galt es für die Wirtschafts- und Finanzpolitik, sich zwischen zwei Ansätzen zu entscheiden.29 – Einerseits könnte man ein Land insolvent werden lassen und gleichzeitig denjenigen Banken helfen, die durch den erwähnten Wertverlust der von ihnen gehaltenen Anleihen in große Gefahr geraten. – Andererseits könnte man versuchen, durch die Bereitstellung finanzieller Mittel eine Insolvenz und damit die damit verbundene Ansteckung zu vermeiden. Die Politik hat sich in der Eurozone zunächst zur Verfolgung des zweiten Ansatzes entschieden; durch den teilweisen Schuldenschnitt in Griechenland wurde inzwischen partiell auch der erste Ansatz angewendet. Die Abwägung zwischen den beiden Ansätzen ist aber weiterhin im Auge zu behalten, wenn im Folgenden spezifische Instrumente zur Vermeidung übermäßiger Staatsschulden diskutiert werden. 29 Zu dieser Abwägung vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Finanzpolitische Institutionen in der Eurozone, Berlin 2012, Teil 4.1.1. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 281 D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung 281 Bei der Diskussion und der Fortentwicklung von Instrumenten zur Bekämpfung der europäischen Staatsschuldenkrise lässt sich zwischen den Instrumenten unterscheiden, die man kurzfristig einsetzen muss, um die Ausbreitung einer bereits eingetretenen Krise zu verhindern, und den langfristig wirksamen Regeln, die das Entstehen solcher Krisen von vornherein und damit in Zukunft verhindern.30 b) Die kurzfristige Bekämpfung der aktuellen Krise im Euro System Um schnell auf die Staatsschuldenkrise reagieren zu können, wurden Krisenfonds wie der European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM) und die European Financial Stability Facility (EFSF) gebildet, die umgangssprachlich als „Euro-Rettungsschirm“ bezeichnet werden. Diese z. T. sehr kurzfristig beschlossenen Rettungsmaßnahmen führten zu der Überlegung, ein längerfristig wirksames und ausreichend ausgestattetes Instrument zu schaffen. Der daraufhin entstandene Europäische Stabilitätsmechanismus (European Stability Mechanism, ESM), soll die Stabilität der Eurozone sichern und die negativen Folgen einer eingetretenen Überschuldung einzelner Mitgliedstaaten für die Währungsunion abwenden helfen.31 Zahlungsunfähige Mitgliedstaaten der Eurozone sollen unter bestimmten Bedingungen Notkredite zu subventionierten Konditionen (vergünstigte Zinssätze) bekommen. Darüber hinaus kann der ESM Anleihen von Ländern mit Zahlungsschwierigkeiten auf dem Primär- oder Sekundärmarkt für Staatsanleihen kaufen. Zu den zu erfüllenden Bedingungen zählt ein makroökonomisches Anpassungsprogramm, das in enger Kooperation mit dem IWF umgesetzt werden muss. Diese Unterstützungsmaßnahmen waren mit dem Vertrag von Maastricht (mit dem die Währungsunion 1992 beschlossen wurde) und dem damit verbundenen Stabilitäts- und Wachstumspakt durch die No-Bailout-Klausel ausgeschlossen (siehe D I b). Diese Klausel sollte die wünschenswerte fiskalpolitische Eigenverantwortlichkeit der einzelnen Staaten sicherstellen: Die sog. Moral-hazard-Effekte sollten vermieden werden, die darin bestehen, dass Mitgliedstaaten in der Erwartung, Hilfe zu bekommen, ihre Eigenanstrengungen bei erforderlichen Konsolidierungsmaßnahmen und Wachstumsanstrengungen lockern. Eine besondere und nicht unumstrittene Rolle nahm bei der Bekämpfung der Staatsschuldenkrise die Europäische Zentralbank ein. Sie begann im Mai 2010, griechische Staatsanleihen aufzukaufen, allerdings nicht unmittelbar beim griechischen Staat, sondern am Sekundärmarkt, also etwa bei Banken. Für die Geldversorgung und damit die Inflationsgefahr ist das allerdings das Gleiche: Es wird zunächst zusätzliches Zentralbankgeld geschaffen und die Geldmenge erhöht (vgl. 8. Kapitel D II c). Die EZB versucht, den Geldmengenanstieg durch Wertpapierverkäufe zu kontrollieren, wobei nicht klar ist, ob dies immer im gewünschten Umfang gelingt. Probleme können sich durch den Wertpapierankauf durch die Zentralbank für den Fall geben, dass die Zentralbank selbst in Folge eines möglichen (vollständigen) Wertverlustes dieser Staatsanleihen in Schwierigkeiten kommt. In diesem Fall haften deren Anteilseigner mit ihren Budgets, also Deutschland und die anderen Mitgliedsländer der Wirtschafts- und Währungs- 30 Zu der gesamten Diskussion und den einzelnen Vorschlägen vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesfinanzministerium, Finanzpolitische Institutionen in der Eurozone, a.a.O. 31 Bundesministerium der Finanzen, Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), in: BMF- Monatsbericht 2012, S. 31 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 282 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union282 union anteilig. Bisher sind allerdings die von der EZB gehaltenen griechischen Staatsanleihen vom Schuldenschnitt ausgenommen, so dass der entsprechende Wertverlust ausbleibt.32 Unklar ist, ob diese rechtliche Sonderstellung Bestand haben wird. Daneben ergeben sich zusätzliche Haftungsprobleme durch die sog. Target2-Salden33 in der Europäischen Zentralbank.34 Target2 ist seit November 2007 eine Art Clearingstelle für die gesamte Euro-Zone. Diese Clearingstelle wird bei der Europäischen Zentralbank geführt und dient dem täglichen Transfer von Geldern zwischen den angeschlossenen privaten Kreditinstituten35 einschließlich der nationalen Zentralbanken. An sich sollten dabei entstehende Salden nur von kurzer Dauer sein, wie etwa in den USA. Dort, wo ein ähnliches System zum Saldenausgleich verwendet wird, ist ein solches unbegrenztes Anwachsen der Salden nicht möglich, weil in den USA, im Unterschied zu den europäischen Vereinbarungen, die neu entstandenen Target-Schulden jährlich durch Übergabe von sicheren Wertpapieren ausgeglichen werden müssen.36 Im europäischen System aber haben sich erhebliche Risiken durch nicht ausgeglichene Salden gebildet. Die Deutsche Bundesbank hatte im April 2012 Forderungen in der Rekordhöhe von 616 Mrd. Euro37, während die südeuropäischen Zentralbanken entsprechende Verbindlichkeiten aufweisen. Träte nun ein Land tatsächlich aus der Währungsunion aus, ist nicht klar, ob die Forderungen gegenüber der Zentralbank dieses Landes noch eingetrieben werden können. Somit sind Abschreibungen bei den Gläubiger-Zentralbanken denkbar, die dadurch ihrerseits in Schwierigkeiten kommen können. Zudem haften wiederum im Falle einer drohenden Zahlungsunfähigkeit der Europäischen Zentralbank die Mitgliedstaaten; für Deutschland wird von einer anteiligen Haftungssumme von rd. € 300 Mrd. Euro gesprochen.38 c) Zur langfristigen Verhinderung zukünftiger Krisen im Euro System Bei langfristiger Betrachtung geht es bei der Vermeidung zukünftiger Schuldenkrisen um die grundsätzliche Frage nach den Funktionen der EU. Betrachtet man aus Sicht der Föderalismustheorie die Verteilung von Staatsaufgaben in einem föderalen Staat, so können ökonomische Kriterien für die Zuordnung von Aufgaben (und Ausgaben) auf die jeweiligen Ebenen angegeben werden (siehe 5. Kapitel, B). Die Stabilisierungsaufgabe, zu der man auch die Sicherung der Gemeinschaftswährung zählen kann, wird aus der Sicht der ökonomischen Theorie des Föderalismus in der Regel einer Zentralebene zugesprochen. Das könnte bedeuten, dass die Verantwortung für die Sicherung des Euro in der EWWU also einer europäischen Zentralinstanz obliegt. So wurde mit der Europäischen Zentralbank die Verantwortung für die Geldpolitik auf die supranationale 32 Ruhkamp, S., EZB entzieht sich der Umschuldung, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 16.2.2012, http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/griechenland-ezb-entzieht-sich-der-umschuldung-11652286.html. 33 Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer System. 34 Zum Überblick siehe Weidmann, J., Was steckt hinter den Target2-Salden?, in: Deutsche Bundesbank, Auszüge aus Presseartikeln, Nr. 12, 14. 3. 2012, S. 3 f. 35 Vgl. http://www.bundesbank.de/target2/target2_teilnehmer.php. 36 Sinn, H.-W., Fed versus EZB: Wie man Target-Schulden senkt, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 27.2.2012, S. 14. 37 o.V.: Targetforderung der Bundesbank steigt auf 616 Mrd. Euro, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11.4.2012, S. 11. 38 Homburg, S., Anmerkungen zum Target2-Streit, in: Ifo-Schnelldienst, 64. Jg., 2011, S. 46. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 283 D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung 283 Ebene verlegt. Die Fiskalpolitik hingegen blieb zunächst in der Verantwortung der einzelnen Mitgliedsländer, wobei für die Stabilität des Euro-Währungsraums noch einmal unterschieden werden muss zwischen allen 27 Mitgliedsländern der EU und den 17 Ländern der Europäischen Währungsunion. Im Rahmen der längerfristigen Stabilisierung der Eurozone erfolgte eine Reihe von Maßnahmen von langfristiger fiskalpolitischer Bedeutung auf der europäischen Ebene. Im Vertrag von Amsterdam aus dem Jahre 1997 wurde der Stabilitäts- und Wachstums pakt geschlossen, der u. a. die beiden Kriterien für die Obergrenze der Staatsverschuldung eines Mitgliedstaates (3 % Nettoneuverschuldung im laufenden Haushalt und 60 % Obergrenze für den Schuldenstand jeweils bezogen auf das BIP) festschrieb und damit die fehlende zentrale Koordinierung der Fiskalpolitik teilweise hätte ersetzen können. Diese Regeln wurden aber aufgrund fehlender Automatismen nicht so strikt angewendet wie eigentlich notwendig. Daher wurde nun im Rahmen der längerfristigen Bekämpfung der Staatsschuldenkrise eine Verschärfung als erforderlich angesehen und von den Staaten der EU beschlossen; sie trat im Dezember 2011 in Kraft.39 Darüber hinaus wurde ein neues Verfahren zur Überwachung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte eingeführt. Dieses Verfahren nimmt neben den haushaltspolitischen Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts realwirtschaftliche Entwicklungen in den Blick. Mit einem Europäischen Fiskalpakt wurden von den EU-Staaten (mit Ausnahme Englands und Tschechiens) noch einmal strengere Regeln zu Haushaltsdisziplin und Haushaltskonsolidierung beschlossen.40 Hierbei handelt es sich um ein völkerrechtliches Abkommen, das außerhalb der europäischen Verträge geschlossen wurde. Beim Europäischen Fiskalpakt (Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion oder SKS-Vertrag) einigten sich Ende 2011 alle 17 Euro-Staaten und weitere EU-Staaten auf strenge Obergrenzen für die Staatsverschuldung. Das strukturelle Defizit darf 0,5 % der Wirtschaftsleistung nicht mehr überschreiten. Verstöße führen zu einem Sanktionsverfahren, welches sich nur umgehen lässt, wenn eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten dies wünscht. Durch diese Neuregelung wird es den Defizitsündern erschwert, wie in der Vergangenheit durch das Schmieden von Koalitionen Sanktionen zu vermeiden. Nach dem im März 2012 ratifizierten Fiskalpakt soll in dem Fall, dass ein Euroland keine Schuldenbremse einführt, der Europäische Gerichtshof durch die EU-Mitgliedstaaten, die die „Dreier- Präsidentschaft“41 innehaben, angerufen werden.42 Der Europäische Gerichtshof soll über ein Zwangsgeld verfügen können; diese Strafe darf 0,1 % des BIP des jeweiligen Landes nicht übersteigen. Die so erzielten Mittel fließen dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu. Mittel aus dem ESM gibt es nur, wenn vom betreffenden Staat der Fiskalpakt auch eingehalten wird.43 39 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/898. 40 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Finanzpolitische Institutionen in der Eurozone, Berlin 2012, Teil 2. 41 Hierbei handelt es sich um die drei Länder, die im Zeitraum von 18 Monaten die EU-Präsidentschaft nacheinander innehaben. 42 Bundesministerium der Finanzen, Fragen und Antworten zum Fiskalvertrag und zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_1270/DE/ Wirtschaft__und__Verwaltung/Europa/Der__Euro/Stabilitaet/Stabilisierung-des-Euro/28- 03-2012-Fiskaltvertrag-und-ESM-FAQ.html#7. 43 Siehe hierzu im Einzelnen Grimm, O., Fiskalpakt führt neue Geldstrafe ein, in: Die Presse vom 20. Januar 2012. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 284 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union284 III. Von der Transferunion zur Fiskalunion? Ohne auf weitere Einzelheiten des dauerhaften Stabilisierungsmechanismus mit seiner Finanzierung und der andauernden Kritik an der sich gleichzeitig im Vergleich zum bestehenden EU-Haushalt enorm verstärkenden Transferunion einzugehen44, stellt sich die Frage, ob sich die Währungsunion und die europäische Finanzwirtschaft vor dem beschriebenen Hintergrund zu einer Fiskalunion entwickeln wird. Zu einer solchen Union zählt wohl eine gemeinsame Fiskalpolitik mit den dazugehörigen gemeinsamen Institutionen. Und in ihrer reinen Form würde sie einhergehen mit dem Budgetrecht des Europäischen Parlaments und einer damit verbundenen europäischen Steuer- und Verschuldungsautonomie. Beides lassen die Verträge derzeit nicht zu, und auch im Mittelfristigen Finanzrahmen für den EU-Haushalt bis zum Jahre 2020 ist weder das eine noch das andere möglich und auch von der EU-Kommission nicht direkt geplant (siehe C IV). Dennoch werden der Fiskalpakt und der Europäische Stabilisierungsmechanismus im politischen Raum gelegentlich als erste Elemente einer sog. Fiskalunion bezeichnet. Aus der im Rahmen der Wirtschafts- und Währungsunion neu sich entwickelnden und geschaffenen Aufteilung und Zuordnung von Trägern und Instrumenten der Geld- und Fiskalpolitik ergibt sich ein latentes Konfliktpotential, etwa wenn eine von der EZB als sinnvoll erachtete restriktive Geldpolitik auf europäischer Ebene durch nationale finanzpolitische Maßnahmen konterkariert wird. Dieses Konfliktpotential zwischen einer stärker auf Geldwertstabilität ausgerichteten Geldpolitik und einer eher auf Beschäftigungssicherung zugeschnittenen Fiskalpolitik, das früher auch schon innerhalb eines Landes bestand, hat durch die Währungsunion noch zugenommen. Dadurch, dass die nationalen Wechselkurskompetenzen im Rahmen der Währungsunion für deren Mitgliedsländer entfallen sind, gewinnt die nationale Fiskalpolitik noch mehr an Bedeutung bei der Bewältigung zukünftiger wirtschaftlicher Krisen bzw. externer Schocks. Der Einsatz anderer Anpassungsinstrumente, wie beispielsweise mehr Preis- und Lohnflexibilität oder eine größere Arbeitsmobilität, würde die Wirksamkeit nationaler Fiskalpolitik noch verstärken.45 44 Siehe dazu im Einzelnen die Website des BMF und der EZB. 45 Damit sind zugleich zwei der Kriterien für die Abgrenzung eines optimalen Währungsgebietes genannt. Die traditionelle Theorie der optimalen Währungsräume, die in den sechziger Jahren von Mundell, McKinnon und Kenen entwickelt wurde, hatte sich mit den notwendigen Rahmenbedingungen beschäftigt, die vorliegen müssen, damit sich eine Währungsunion vorteilhaft auswirkt. Neben der hohen Faktormobilität kommen als Kriterien noch die Offenheit eines Landes und der Grad an Produktdiversifikation hinzu. Oftmals wird auch als zusätzliches Kriterium genannt, dass auftretende Schocks sich möglichst symmetrisch auswirken sollten. Zur Theorie des optimalen Währungsraumes siehe Mundell, R. A., A Theory of Optimum Currency Areas, in: American Economic Review, Bd. 51, 1961, S. 657 ff.; McKinnon, R., Optimum Currency Areas, in: American Economic Review, Bd. 53, 1963, S. 717 ff.; Kenen, P., The Theory of Optimum Areas: An Eclectic View, in: Mundell, R. A., und Swoboda, A. K., Hrsg.: Monetary Problems of the International Economy, Chicago 1969, S. 41 ff.; siehe auch Mankiw, N. G., und Taylor, M. P., Economics, London 2006, Kapitel 36, S. 767 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 285 D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung 285 Fragen zum 6. Kapitel 1. Begründen Sie die zunehmende finanzwissenschaftliche Bedeutung der EU. 2. Worin besteht das Finanzierungsproblem internationaler Organisationen? 3. Welche Aufgaben sind sinnvollerweise der zentralen europäischen Ebene zuzuordnen? Spiegeln sich diese Aufgaben in den Ausgaben des EU-Budgets wider? 4. Welche Aufgaben hat der Stabilitäts- und Wachstumspakt von 1997? Warum wurden die in ihn gesteckten Erwartungen nicht erfüllt? 5. Diskutieren Sie Schwerpunkte einer zukünftigen Ausgabengestaltung im EU-Haushalt. 6. Beschreiben Sie die Harmonisierungstendenzen der EU im Bereich der Besteuerung. 7. Warum sind die „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ der EU als Zuweisungen der Mitgliedstaaten anzusehen? 8. Stellen Sie die Zahlmeistertheorie dar und beurteilen Sie ihre Aussagekraft. 9. Wodurch unterscheiden sich die mittelfristige Finanzplanung der öffentlichen Gebietskörperschaften in Deutschland und der mittelfristige Finanzrahmen der EU? 10. Diskutieren Sie die Möglichkeiten einer Europäischen Finanztransaktionsteuer. 11. Gibt es auch Elemente des Mittelfristigen Finanzrahmens der EU, die von den Mitgliedsländern übernommen werden sollten? 12. Welchen tendenziellen Zusammenhang gibt es zwischen der Verzinsung von Staatsanleihen und der Staatsverschuldung bzw. der Staatsschuldenquote bei einem Staat mit eigener Währung? Wie kann sich die Situation für den Fall eines Staates in einem Währungsverbund ändern? 13. Erörtern Sie die Funktionen des europäischen Fiskalpakts. 14. Welche Gestalt könnte eine europäische Fiskalunion annehmen? 15. Was stellen Sie sich unter einer Transferunion vor? Literatur zum 6. Kapitel Zu Teil A, B und C Alesina, A., I. Angeloni, and L. Schucknecht. What does the European Union do? Public Choice, 123, 2005, 275 ff. Begg, I., H. Enderlein, J. Le Cacheux, and M. Mrak: Financing of the EU Budget. Report for the European Commission, 2008. Blankart, C., und Kirchner, C., The Deadlock of the EU Budget: An Economic Analysis of Ways In and Ways Out, CESIFO Working Paper No. 989, München 2003. Bundesministerium der Finanzen, Die Politik der Gemeinschaft in Zahlen: Der Haushalt der Europäischen Union, Berlin 2005. Cernigliani, F. and L. Pagani. The European Union and the Member States: An empirical analysis of Europeans‘ preferences for competences allocation, CESifo Economic Studies, 55, 1, 2009, 197 ff. Deutsche Bundesbank, Weltweite Organisationen und Gremien im Bereich von Währung und Wirtschaft, Frankfurt am Main 2003. Deutsche Bundesbank, Europäische Organisationen und Gremien im Bereich von Währung und Wirtschaft, Frankfurt am Main 1997. Eichner, T., and M. 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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.