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B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 36 - 47

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_36

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 10 B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik I. Träger der Finanzpolitik Die genannten Ziele der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit sind von den Trägern der Finanzpolitik, also den für die Finanzpolitik verantwortlichen Institutionen zu verfolgen. Dies sind in erster Linie die Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände). Sie sind in einem föderativen Staat wie der Bundesrepublik Deutschland in mehr Ebenen (Ebene der Länder, der Gemeinden usw.) organisiert als in einem unitarisch aufgebauten Staatswesen. Jede einzelne Gebietskörperschaft, also ein Land oder eine Gemeinde, ist dann nochmals in die legislative, exekutive und – bei Bund und Land – judikative Gewalt geteilt. Mit der Europäischen Union ist überdies eine neue Ebene hinzugetreten, die am Anfang des 21. Jahrhunderts ihre verfassungsmäßige Identität sucht. Alle diese Institutionen sind eindeutig als Träger öffentlicher Aktivität und – da sie Einnahmen und Ausgaben tätigen – als Träger der Finanzpolitik identifizierbar. Im Gegensatz dazu ist diese Zuordnung für zahlreiche und an Bedeutung gewinnende Institutionen, die zwischen privaten Haushalten und Unternehmen als dem Kernbereich des Privatsektors auf der einen Seite und Gebietskörperschaften als einem Kernbereich des öffentlichen Sektors auf der anderen Seite stehen und ebenfalls gesonderte Budgets führen, weniger leicht möglich. Aus diesem Zwischenbereich werden einige Institutionen als Parafisci bezeichnet und können dem Staatssektor zugerechnet werden. Bei den „Parafisci“ (parafiskalische oder quasistaatliche Gebilde, intermediäre Finanzgewalten) handelt es sich um einen Sammelnamen für solche öffentlichen Institutionen, die zwar nicht Teil der Gebietskörperschaften und ihrer Haushalte sind, aber zum staatlichen Bereich zu zählen sind. Einen Parafiskus erkennt man vorwiegend an zwei Merkmalen: (1) Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Durch sie unterscheidet sich die Tätigkeit eines Parafiskus von privatwirtschaftlichen Aktivitäten. Ob es sich um die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe handelt, würde sich dann herausstellen, wenn es mit seiner Abschaffung automatisch zu der Übernahme seiner Aufgaben durch die Gebietskörperschaften käme. Dies wiese den Parafiskus dem Bereich der öffentlichen Finanzwirtschaft zu. (2) Eigene Finanzquellen mit Zwangscharakter. Sie geben den Parafisci die Möglichkeit, in gewisser, meist gesetzlich eingeschränkter Bewegungsfreiheit unabhängig von den Gebietskörperschafen Aufgaben zu erfüllen. In dem Recht, Zwangsabgaben zu erheben, drückt sich in besonderem Maße „Staatlichkeit“ aus. „Fiskus“ steht mit seinem Ursprung aus „Korb“ oder „Geldkorb“ zunächst für die Staatskasse, daneben aber auch für den Staat selbst1. Dieses Merkmal der Zwangsabgabe oder der Pflichtbeiträge ist das engere der beiden Merkmale und entscheidet, welche der zahlreichen Institutionen noch dem staatlichen Bereich zugeordnet werden. 1 Brockhaus Enzyklopädie, 7. Bd., Mannheim 1998, S. 344 f. B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 11 B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik 11 Zu den ergänzenden Merkmalen gehören die beamtenähnliche Stellung ihrer Beschäftigten und die selbstständige Rechnungslegung. In Schema 1.1 werden Parafisci und weitere Institutionen mit öffentlichen Aufgaben aufgeführt, die sich in Deutschland zwischen den Gebietskörperschaften und dem privaten Sektor befinden.2 Alle erfüllen zumindest auch öffentliche Aufgaben und sind daher für die Finanzpolitik bedeutsam. (1) Die Parafisci selbst bilden die erste Gruppe; nur sie finanzieren sich über Zwangsabgaben. Eindeutig dazu zählen die „Sozialfisci“, d. h. die Träger der Sozialversicherung (in Deutschland derzeit also die Gesetzliche Renten-, Kranken-, Unfall-, Arbeitslosen- und Pflegeversicherung). Sie finanzieren sich vorwiegend aus staatlich sanktionierten Zwangs- bzw. Pflichtbeiträgen (Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer) und erfüllen Aufgaben der Daseinsvorsorge, die ihnen zugewiesen sind. – Berufsvertretungen als Kammern („Berufsfisci“), z. B. Handwerkskammern, Industrie- und Handelskammern, Landwirtschaftskammern, werden, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen und sich aus Zwangsbeiträgen finanzieren, ebenfalls zu den Parafisci gezählt. (2) Die Hilfsfisci sind Einrichtungen der Finanzwirtschaft der Gebietskörperschaften, die vornehmlich aus organisatorischen Gründen ausgelagert wurden. Zu ihnen gehören vor allem die Kreditfonds (ERP-Sondervermögen des Bundes3; Erblastentilgungsfonds, siehe 5. Kapitel, C. IV) oder andere aus öffentlichen Mitteln finanzierte Sonderfonds (z. B. der Fonds Deutsche Einheit). Neu hinzugetreten ist der umfangreiche Sonderfonds Finanzmarktstabilierung (SoFFin). Er wurde mit dem Finanzmarktstabilisierungsgesetz vom 17.10.2008 gegründet und am 26.1.2012 erneut errichtet. Er verwaltete anfangs die umfangreichen Mittel zur Sanierung des Finanzsektors und dient ab 2012 als Vorsorge, falls ein wichtiges Finanzinstitut in Schwierigkeiten kommen sollte. Hingegen werden Kredite des Konjunkturpakets II (siehe 10. Auflage, 7. Kapitel, G.) über die Kreditanstalt für Wiederaufbau verwaltet. Kreditfonds erfüllen zwar öffentliche Aufgaben, erheben aber keine eigenen Zwangsabgaben und zählen daher nicht zu den Parafisci. (3) Unternehmensähnliche Einrichtungen der öffentlichen Hand, deren Einnahmen- und Ausgabengebarung nur teilweise erwerbswirtschaftlich ausgerichtet ist, z. B. Versorgungsbetriebe der Kommunen, tendieren zum öffentlichen Sektor, wenn die Gebühren bzw. Preise im Wege eines politischen Genehmigungsverfahrens festgesetzt werden. Überwiegt jedoch das erwerbswirtschaftliche Prinzip mit der gewinnbezogenen Orientierung an Marktdaten, so ist es – je nach Trägerstellung – sinnvoller, die Einrichtung dem privaten Sektor zuzuordnen, wie dies in der Volkswirtschaftlichen 2 Siehe hierzu im Einzelnen Zimmermann, H., und Krenzer, M., „Intermediäre“ Institutionen in der Perspektive neuer ökonomischer Theorieansätze, in: Wirtschaftswissenschaftliches Studium, 30. Jg., 2001, S. 265 ff. 3 Das ERP-Vermögen entstand aus dem European Recovery Program (ERP) der USA nach 1947 dadurch, dass die amerikanischen Lieferungen von den USA subventioniert wurden und von den deutschen Importeuren nicht in Dollar an die amerikanischen Exporteure, sondern in DM an das ERP-Vermögen eingezahlt werden mussten. Seit Beendigung der Wiederaufbauphase wird das Sondervermögen überwiegend zur Förderung der deutschen Wirtschaft sowie für Zwecke der Entwicklungshilfe und Exportfinanzierung verwendet und von der Kreditanstalt für Wiederaufbau verwaltet. Die auch heute noch zur Verfügung stehenden Mittel stammen aus Zinsen und Tilgungen aus früher gewährten Krediten. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 12 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik12 Gesamtrechnung auch geschieht. Auch die Rundfunk- und Fernsehanstalten sind hier zu nennen, die sich über Gebühren finanzieren. (4) Als Nonprofit-Organisationen werden zahlreiche Institutionen zwischen Markt und Staat bezeichnet. Viele von ihnen erfüllen neben privaten auch öffentliche Aufgaben und sind insoweit hier aufzuführen. So ist die Zuordnung der Kirchen und ihrer Einrichtungen (z. B. kirchliche Kindergärten, Schulen, Krankenhäuser) zum öffentlichen oder privaten Bereich strittig, und man spricht gelegentlich auch von „Kirchenfisci“. Die Kirchensteuer wird zwar vom Staat eingezogen, aber durch die Möglichkeit des Kirchenaustritts weist sie keinen Zwangscharakter auf. Daher sind die Kirchen auch nicht den Parafisci zuzuordnen. Sie werden jedoch in starkem Maße im Sozialbereich tätig und insoweit den Nonprofit-Organisationen zugerechnet. – Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände erfüllen die Aufgabe, im Rahmen der grundgesetzlich garantierten Tarifautonomie Tarifverträge auszuhandeln. Diese Funktion wird überwiegend als privates Anliegen der beiden Gruppen angesehen; vor allem aber fehlt beiden Organisationen das Recht zur Erhebung von Zwangsabgaben. – Auch andere private Verbände und Stiftungen, wie beispielsweise Merkmale Typ und Beispiele Öffentliche Aufgaben Zwangsabgaben, Pflichtbeiträge (1) Parafisci Sozialfisci Gesetzliche Krankenversicherung Gesetzliche Rentenversicherung Gesetzliche Unfallversicherung Gesetzliche Arbeitslosenversicherung Gesetzliche Pflegeversicherung Berufsfisci (berufsständische Kammern) z. B. Handwerkskammer, Industrie- und Handelskammer, Landwirtschaftskammer, Kammern freier Berufe überwiegend überwiegend überwiegend überwiegend überwiegend überwiegend ja ja ja ja ja ja (2) Hilfsfisci (Kreditfonds, z. B. ERP-Sondervermögen, Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung, Kreditanstalt für Wiederaufbau) überwiegend nein (3) Unternehmensähnliche Einrichtungen der öffentlichen Hand Öffentliche Unternehmen, z. B. Versorgungsunternehmen (Gas, Wasser, Wärme), Verkehrsunternehmen, Krankenhäuser, Banken mit speziellen Aufgaben Sonstige, z. B. Rundfunk- und Fernsehanstalten partiell partiell nein nein (4) Nonprofit-Organisationen Kirchen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände Stiftungen Freie Berufsverbände Sonstige, z. B. Deutsches Rotes Kreuz, ADAC, Greenpeace partiell partiell partiell partiell partiell nein nein nein nein nein Schema 1.1: Parafisci und weitere Institutionen mit öffentlichen Aufgaben Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 13 B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik 13 das Deutsche Rote Kreuz oder der Stifterverband für die deutsche Wissenschaft, erfüllen – oft partiell – öffentliche Aufgaben. Sie finanzieren sich aber ausnahmslos nicht durch Zwangsabgaben bzw. Pflichtbeiträge. Andere Institutionen hingegen sind eher privater Natur, wie etwa die meisten gemeinnützigen Vereine, und werden daher im Schema 1.1 nicht aufgeführt. Allerdings erfüllen auch sie, wie der Begriff der Gemeinnützigkeit andeutet, über Privatgüter hinausgehende Aufgaben, beispielsweise in der Jugendarbeit4 Unter den zahlreichen in Schema 1.1 aufgeführten Institutionen weisen die Sozialfisci und Hilfsfisci die größte Nähe zu den Gebietskörperschaften und damit dem zentralen Gegenstand der Finanzwissenschaft auf. Insbesondere die fünf Zweige der gesetzlichen Sozialversicherung stehen schon allein aufgrund ihrer quantitativen Entwicklung und ihrer Bedeutung für die Absicherung von Lebensrisiken und die Sicherung von Alterseinkünften im Vordergrund der Finanzpolitik. Die Anlässe für die Entstehung von Parafisci waren verschiedenartig. Gelegentlich wurden privaten (unternehmerischen oder gemeinnützigen) Institutionen im Laufe der Geschichte öffentliche Aufgaben übertragen (Handwerkskammern usw.) oder neue Aufgaben wurden als öffentlich angesehen (Schaffung der Sozialversicherung durch Bismarck). Für die Hilfsfisci waren die Anlässe oft technischer Art. So sind z. B. Kreditprogramme im allgemeinen Haushalt schwierig zu behandeln, weil Verausgabung und Rückfluss zeitlich oft schwer abzuschätzen sind; sie werden daher häufig ausgegliedert. Die Bedeutung der Parafisci im Rahmen der Finanzwissenschaft liegt auf verschiedenen Gebieten. Zunächst ist für die Aussagekraft des Staatsanteils und seine internationale Vergleichbarkeit wichtig, ob beispielsweise die umfangreichen Sozialfisci einbezogen oder herausgelassen werden. So sind sie im Gegensatz zu Deutschland in einigen Ländern, z. B. in England oder in den nordischen Staaten, in den Haushalt der Zentralregierung integriert und damit automatisch im Staatsanteil enthalten (siehe 2. Kapitel, A I b). Geht es um Fragen der wirtschafts- bzw. finanzpolitischen Willensbildung, sei es in der Konjunktur- oder Verteilungspolitik, sei es bei der Festlegung einer längerfristig orientierten Finanzpolitik, so sind die Parafisci als zusätzliche Träger der Finanzpolitik stets in die Überlegungen einzubeziehen. Da Parafisci häufig geschaffen wurden, um Bereiche öffentlicher Aktivität zumindest partiell aus der laufenden parlamentarischen Willensbildung herauszuhalten, bringen sie zwangsläufig zusätzliche Probleme der Koordination und Kontrolle mit sich. An der Existenz von Hilfsfisci lassen sich gut die Verstöße gegen den Haushaltsgrundsatz der Einheit verdeutlichen5. Im Interesse einer besseren Erfassung aller Ausgaben und Einnahmen einer Gebietskörperschaft und um parlamentarisch gleichzeitig über alle Ausgaben und Einnahmen mit der Möglichkeit der Prioritätenänderung entscheiden zu können, wird gefordert, alle Einnahmen und Ausgaben innerhalb eines einzigen Etats aufzuführen6. Mit dieser Vorschrift sollen Sonder- bzw. Nebenhaushalte vermieden werden, und ihre Einrichtung muss daher gesondert begründet und gesetzlich fixiert werden. So lassen sich Sozialversicherungen mit ihren zahlreichen individuellen Konten für die Versicherten nicht in den allgemeinen Bundeshaushalt integrieren. 4 Vgl. hierzu Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Die abgabenrechtliche Privilegierung gemeinnütziger Zwecke auf dem Prüfstand, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Bd. 80, Berlin 2006. 5 Die Bedeutung der Haushaltsgrundsätze wird im 3. Kapitel erläutert. 6 In § 11 Bundeshaushaltsordnung (BHO) und § 8 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) sowie in Art. 110 Abs. 1 Grundgesetz (GG) wird nur von „dem“ Haushaltsplan gesprochen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 14 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik14 Zusammenfassend zeigt der Blick auf alle Träger der Finanzpolitik, dass auch mit ihrer Hilfe die finanzwirtschaftliche Staatstätigkeit nicht hinreichend und abschließend bestimmt werden kann. Gebietskörperschaften und Parafisci sind nämlich nicht nur für finanzwirtschaftliche Aktivitäten, sondern auch für die staatlichen Tätigkeiten insgesamt zuständig und wirken daher auf vielfältige Weise auf den Wirtschaftsprozess ein. Angesichts der demographischen Herausforderungen und der damit verbundenen Finanzierungsnöte rücken unter ihnen die Sozialfisci immer stärker in den Mittelpunkt der öffentlichen Finanzwirtschaft. II. Instrumente der Finanzpolitik Als drittes Merkmal zur Definition der öffentlichen Finanzwirtschaft verbleiben nach der Erörterung ihrer Ziele und Träger schließlich die Instrumente der Finanzpolitik, d. h. die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben. Sie stehen den Trägern der Finanzpolitik als Manövriermasse zur Verwirklichung der Ziele zur Verfügung. a) Gliederung der finanzpolitischen Instrumente 1 Die öffentlichen Aufgaben und Ausgaben 1.1 Gliederung nach Aufgabenbereichen Dieser Bereich der öffentlichen Finanzwirtschaft steht in der Regel am Anfang, da die Aufgabenerfüllung sich am stärksten im Sachzweck der öffentlichen Ausgaben ausdrückt, so wie er z. B. in der Gliederung nach Aufgabenbereichen (Verteidigung; Schulen, Hochschulen und übriges Bildungswesen; soziale Sicherung; Verkehrs- und Nachrichtenwesen usw.) in Tab. 1.1 zum Ausdruck kommt. Dabei handelt es sich nur um eine von vielen Möglichkeiten, die Vielfalt öffentlicher Ausgaben zu strukturieren. Bei dieser Perspektive fällt auf, dass der Anteil der sozialen Sicherung deutlich über 50 % liegt. Die Wahl der jeweiligen Gruppierung der Ausgaben wird durch ihren Zweck bzw. die jeweilige Fragestellung bestimmt. Eines der frühesten Ziele einer Einteilung der öffentlichen Ausgaben, das zudem bis heute wichtig geblieben ist, besteht darin, die Verausgabung nach Ressorts sichtbar zu machen. Zu diesem Zweck gliedert man die Ausgaben nach den verantwortlichen Behörden, z. B. den Ministerien (sog. Ministerialprinzip oder Ressortprinzip). Diese Einteilung liegt den öffentlichen Haushaltsplänen als Hauptgliederung zugrunde. Auf die Ressortgliederung wird kaum jemals verzichtet werden können, weil feststellbar sein muss, welcher Minister für welchen Einzelhaushalt und die damit verbundenen Ausgaben verantwortlich ist. Da manche dieser Ressorts im Laufe der Zeit Aufgaben an sich gezogen haben, die bei einer strengen Trennung der Aufgaben in einem anderen Ressort erfüllt werden müssten, bereinigt man häufig diese Ressorteinteilung und spricht dann von einer Gliederung nach dem Funktionalprinzip (Gliederung nach der Aufgabenerfüllung), die Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 15 B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik 15 man auch als eine Gliederung nach bereinigten Aufgabenbereichen bezeichnen kann7. Für sie ist Tab. 1.1 beispielhaft. Auch längerfristige Finanzpläne sind in aller Regel nach diesen bereinigten Aufgabenbereichen gegliedert8. Nicht zuletzt dient diese Ausgabeneinteilung dazu, die volkswirtschaftlichen Wirkungen zu untersuchen. So werden z. B. Ausgaben für Verkehr und Nachrichtenwesen oder für Wissenschaft, Forschung und Entwicklung in ihren Effekten auf das Wirtschaftswachstum analysiert. Neben der Zuordnung und Kontrolle der Aufgabenerfüllung im politischen Bereich dient die Gliederung nach Aufgabenbereichen auch der politischen Grundsatzdiskussion. Sie stellt Daten über die bisherige Aufgabenerfüllung bereit, soweit sie sich im Budget niederschlägt, und dient der Wiedergabe zukünftiger Prioritäten der Aufgabenerfüllung in politischen Programmen. 1.2 Gliederung nach Ausgabenarten Die neben der Gliederung nach Aufgabenbereichen oft verwendete Gruppierung der öffentlichen Ausgaben nach Ausgabenarten soll helfen, weitere Auswirkungen der öffentlichen Ausgaben auf den gesamtwirtschaftlichen Produktions- und Verteilungsprozess zu analysieren. Der Anstoß für die Einteilung der öffentlichen Ausgaben nach Arten geht auf G. Colm und A. C. Pigou zurück. Colm trennte die staatlichen Verwaltungsleistungen, deren Kosten er in Personal- und Sachkosten aufteilte, von den Geldleistungen9, während Pigou unter dem Blickwinkel des unterschiedlichen Einflusses 7 Für den Bund schreibt § 14 BHO vor, dass dem nach Ressorts geordneten Haushalt eine „Funktionenübersicht“ als Anlage beigegeben wird. 8 Vgl. etwa: Finanzplan des Bundes 2011–2015, Bundestagsdrucksache 17/6601 vom 12.8.2011, S. 10 ff. 9 Colm, G., Volkswirtschaftliche Theorie der Staatsausgaben, Tübingen 1927, S. 34 ff. Aufgabenbereich Mio. € % Politische Führung und zentrale Verwaltung Verteidigung Öffentliche Sicherheit und Ordnung Schulen, Hochschulen, übriges Bildungswesen Wissenschaft, Forschung und Entwicklung außerhalb der Hochschulen Soziale Sicherung Gesundheit, Sport und Erholung Wohnungswesen und Raumordnung1 Wirtschaftsförderung2 Verkehr und Nachrichtenwesen Sonstige Aufgabenbereiche 29.717 25.738 23.220 82.576 10.819 586.077 14.019 21.165 32.495 18.852 211.287 2,8 2,4 2,2 7,8 1,0 55,5 1,3 2,0 3,1 1,8 20,1 Ausgaben insgesamt 1.055.965 100,0 1 Einschl. Städtebauförderung sowie kommunaler Gemeinschaftsdienste. 2 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen. Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 „Finanzen und Steuern“, Reihe 3.1, Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, Wiesbaden 2011. Tab. 1.1: Öffentliche Ausgaben nach Aufgabenbereichen, Bundesrepublik Deutschland, 2008 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 16 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik16 der Ausgaben auf das Volkseinkommen den ,non-transfer expenditures‘ die ,transfer expenditures‘ gegenüberstellte10. Das Unterscheidungsmerkmal dieser Ausgabeneinteilung (siehe Schema 1.2) besteht darin, dass bei den ,non-transfer expenditures‘ die staatliche Zahlung auf Grund einer Gegenleistung am Faktor- oder Gütermarkt erfolgt, weshalb man sie auch als Leistungsentgelte bezeichnet. Bei Transferausgaben (,transfer expenditures‘) hingegen wird in der Regel nur Kaufkraft vom Steuerzahler auf den Transferempfänger umgelenkt und kein zusätzliches (Faktor)Einkommen geschaffen. Vielmehr handelt es sich hier um sog. Übertragungseinkommen, in Tab. 1.2 vor allem die „Renten und Unterstützungen“. Diese Transfers werden ihrerseits oft nach Zahlungen an Unternehmen (Subventionen) und Zahlungen an private Haushalte (insbesondere Sozialausgaben, Sozialtransfers) unterschieden. Die Grenze zwischen Leistungsentgelten und Transfers verliert an Schärfe, wenn Transfers mit Auflagen vergeben werden, die dazu führen, dass der Transferempfänger ein bestimmtes Gut (z. B. Nahrungsmittel, landwirtschaftliche Maschinen) kaufen muss, um eine Vergünstigung zu erhalten. Im Extremfall ist der Unterschied nur noch formaler Art, da ein solcher mit Verwendungsauflagen versehener Transfer dem Vorgang gleicht, dass die öffentliche Hand das betreffende Gut kauft und es dann dem zu Begünstigenden übereignet. Die Leistungsentgelte (Transformationsausgaben, Realausgaben, „exhaustive expenditures“) werden in der Regel in Personalausgaben und Sachausgaben (laufende Sachausgaben und Sachinvestitionen) unterteilt11. Letztere führen in ihrer Verwendung zu einem Leistungsangebot, z. B. an materieller Infrastruktur. Bei der Frage, ob diese Ausgabeneinteilung alle öffentlichen Ausgaben einschließt, ergeben sich Lücken. Beispielsweise werden Grundstückskäufe der öffentlichen Hand nicht erfasst; sie erhöhen das volkswirtschaftliche Einkommen nicht, sondern führen lediglich zu einem Wechsel der Vermögenseigentümer. Die Kreditvergabe des Staates und die Bürgschaften, die der Staat übernimmt, bleiben bei dieser Ausgabeneinteilung ebenfalls unberücksichtigt. Bürgschaften werden nur im Ausnahmefall zu Zahlungen und erscheinen auch nur dann im Haushalt als Ausgaben. Vielmehr werden Angaben zu Umfang und Struktur der Bürgschaftsverpflichtungen des Staates dem Haushaltsplan nachrichtlich in Form des sog. „Bürgschaftsrahmens“ angefügt. Sie spielen im 10 Pigou, A. C., A Study in Public Finance, 3. Aufl., London 1951, Neudruck 1962, S. 19 ff. 11 Für den Bundeshaushalt schreiben §§ 13 und 14 BHO vor, dass dem Haushalt eine „Gruppierungsübersicht“ beizufügen ist, deren einzelne Positionen weitgehend den Kategorien der Einteilung von Colm und Pigou entsprechen. Öffentliche Ausgaben Transferausgaben (Übertragungen) Leistungsentgelte (Realausgaben, Transforma tions ausgaben) sonstige Ausgaben (Grundstückskäufe, Kreditvergabe, Inanspruchnahme von Bürgschaften) Transfers an Unternehmen (Subventionen) Transfers an private Haushalte (insbes. Sozialausgaben) Personalausgaben Sachausgaben Schema 1.2: Gliederung der Ausgaben nach Ausgabenarten Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 17 B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik 17 Zusammenhang mit der Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise seit 2008 eine große Rolle.12 Die größte Aussagekraft kommt dieser Ausgabeneinteilung, die im oberen Teil der Tab. 1.2 in angenäherter Form wiedergegeben ist, im konjunkturpolitischen Zusammenhang zu. Ohne bereits hier auf Einzelheiten einzugehen, leuchtet es ein, dass für eine Politik, mit deren Hilfe Unternehmen und private Haushalte getrennt beeinflusst werden sollen, eine Unterteilung nach Subventionen und Sachausgaben (Unternehmen als Zahlungsempfänger) sowie Sozial- und Personalausgaben (private Haushalte als Zahlungsempfänger) hilfreich ist. So zeigt sich in der Tabelle, dass die Renten- und Unterstützungszahlungen, Personal- und Zinsausgaben fast 60 % der Gesamtausgaben ausmachen, während die konjunkturpolitisch besonders wichtigen Sachausgaben nur bei ca. 27 % liegen. Wenn sich die Fragestellung von der Konjunktur- zur Verteilungspolitik verlagert, ist die Einteilung so lange sinnvoll, wie sie sich auf die Zahlungssphäre bezieht. Dem verteilungs- und auch wachstumspolitisch bedeutsamen Sachverhalt, dass die Leistungsentgelte dem Zweck dienen, bestimmte öffentliche Leistungen bereitzustellen, trägt 12 Zimmermann, H., Finanz- und Wirtschaftskrise – Was kosten die Maßnahmen wirklich?, in: Wirtschaftsdienst, 89. Jg., 2009, S. 306 ff. Mio. € % Ausgaben Personalausgaben Sachausgaben (einschl. Baumaßnahmen) Renten und Unterstützungen Zinsausgaben Vermögensübertragungen Sonstige Ausgaben 195.515 281.842 356.277 67.360 24.313 130. 658 18,5 26,7 33,7 6,4 2,3 12,4 Ausgaben3 1.055.965 100,0 Einnahmen Steuern und steuerähnliche Abgaben Gebühren, sonstige Entgelte Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit Einnahmen der Kapitalrechnung Sonstige Einnahmen (ohne Kreditaufnahme) 943.887 27.896 19.412 23.573 36.837 89,8 2,7 1,8 2,2 3,5 Einnahmen3 Finanzierungssaldo4 1.051.605 4.213 100,0 – 1 Bund, Extrahaushalte des Bundes, EU-Anteile, Sozialversicherung, Länder, Gemeinden/Gv., Zweckverbände. 2 Ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen sowie ohne Zusatzversorgungskassen der Sozialversicherung. 3 Ohne besondere Finanzierungsvorgänge. Sie verursachen die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben. 4 Entspricht der Nettokreditaufnahme. Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 „Finanzen und Steuern“, Reihe 3.1, Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, Wiesbaden 2011. Tab. 1.2: Öffentliche Ausgaben und Einnahmen nach Arten,1 Bundesrepublik Deutschland, 20082 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 18 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik18 die Einteilung nur formal Rechnung, da sie zwar die für die Erstellung erforderlichen „Transformations“-Ausgaben hervorhebt, das geschaffene Leistungsangebot und seine Inanspruchnahme durch private Haushalte und Unternehmen aber nicht berücksichtigt. Hier ist das Anknüpfen an die einzelnen Aufgabenbereiche und die dort jeweils erstellten und angebotenen Leistungen hilfreicher. Eine einheitliche Gliederung nach volkswirtschaftlich bedeutsamen Ausgabearten wird seit 1970 in der – rückschauenden – Finanzstatistik für alle Gebietskörperschaften verwendet. Sie gilt als gemeinsames Schema für die – vorausschauende – Finanzplanung von Bund, Ländern und Gemeinden13. In ihr werden zunächst von den Ausgaben der laufenden Rechnung die Ausgaben der Kapitalrechnung abgetrennt, die eine Vermögensänderung herbeiführen, wie im Falle des Kaufs oder Verkaufs eines Grundstücks. Die Kapitalrechnung wird u. a. verwendet, um die Entwicklung des privaten Vermögens im Verhältnis zum öffentlichen Vermögen zu verfolgen. Die in der laufenden Rechnung gewählte Einteilung in Personalausgaben und Sachaufwand sowie Zuweisungen und Zuschüsse an Unternehmen und Haushalte entspricht weitgehend der von Colm und Pigou vorgenommenen Unterscheidung. Eine entsprechende Zweiteilung auch des Haushaltsplans in einen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt ist möglich. Der Bund hat hierauf bisher verzichtet, und auf Länder- und Gemeindeebene ändert sich das System mit der Doppik stark. 2 Die öffentlichen Einnahmen Die Einnahmen ermöglichen die erforderliche Finanzierung der Ausgaben und erfüllen damit indirekt die öffentlichen Aufgaben. Neben dieser fiskalischen Funktion fallen den Einnahmen aber auch nichtfiskalische Aufgaben zu. Hierzu gehören die Verwirklichung von Zielen der Wirtschaftspolitik, wie etwa Preisniveaustabilität oder Vollbeschäftigung, und Aufgaben wie etwa eine qualitative Verbrauchslenkung, etwa durch die Tabaksteuer, oder die Vermeidung von Umweltschäden. Ein Blick in die Praxis der öffentlichen Einnahmenerzielung ergibt das in Tab. 1.2, unterer Teil, wiedergegebene Bild. Neben Steuern und steuerähnlichen Abgaben (vor allem Sozialversicherungsbeiträge) finanziert sich die öffentliche Hand noch über eine Reihe anderer Einnahmearten, unter denen vom Volumen her die Gebühren und sonstigen Entgelte sowie die gesondert im Finanzierungssaldo ausgewiesene Nettokreditaufnahme hervortreten. Dieses Einnahmespektrum lässt sich ebenfalls nach verschiedenen Kriterien und Fragestellungen ordnen, wobei allerdings auffällt, dass die Unterscheidungsversuche, z. B. nach dem verbleibenden Autonomiegrad des Zahlers, in diesem Bereich der Instrumente seltener sind als bei den Ausgaben. Von Interesse ist zunächst, wodurch sich die Steuern (einschl. steuerähnlicher Abgaben) als die mit etwa 90 % weitaus bedeutendste Einnahmenkategorie von den übrigen Einnahmenarten unterscheiden. Eine Steuerzahlung weist Zwangscharakter auf, zumal sie im Falle der Lohnsteuer und der Sozialversicherungsbeiträge auch gegen den Willen des Steuer- und Abgabenpflichtigen geleistet werden muss. Außerdem handelt es sich bei den Steuern selbst um eine öffentliche Abgabe ohne Anspruch auf eine Gegenleistung. De facto mögen dem steuerzahlenden Bürger zwar durchaus öffentliche Leistungen zugutekommen, einen Anspruch auf sie erwirbt er jedoch als Staatsbürger, nicht als Steuerzahler. Steuern kann man mithin als Zwangsabgaben charakterisieren, deren Zahlung keinen Anspruch auf Gegenleistung begründet. Innerhalb der Vielfalt von Steuern gibt es verschiedene Untergliederungen. Für wirtschaftspolitische Zwecke 13 Diese findet sich beispielsweise in: Finanzbericht 2012, Berlin 2011, S. 312 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 19 B. Träger und Instrumente der Finanzpolitik 19 steht häufig ihre Einteilung nach der Besteuerung der Einkommensentstehung (Faktorsteuern), -verwendung (Gütersteuern) und des Vermögens im Vordergrund. Diese Dreiteilung macht zugleich unterschiedliche Anknüpfungspunkte der Besteuerung deutlich (siehe. 4. Kapitel, B I). Die wichtigsten steuerähnlichen Abgaben sind die Sozialversicherungsbeiträge (Sozialabgaben). Bei ihnen handelt es sich weitgehend um Zwangsabgaben bzw. Pflichtbeiträge, die zur individuellen Steuerlast hinzutreten. Mit den Sozialabgaben erwirbt der Beitragszahler im Gegensatz zur Besteuerung jedoch einen Anspruch auf Gegenleistung. Es handelt sich um zweckgebundene Einnahmen der Sozialversicherungshaushalte zur Finanzierung gesetzlich festgelegter Aufgaben. Durch die beiden Merkmale „Zwangscharakter“ und „fehlender Anspruch auf eine Gegenleistung“ unterscheiden sich die Steuern von der öffentlichen Verschuldung. Die Zeichnung öffentlicher Schuldtitel erfolgt in der Regel freiwillig und nur gegen Verzinsung und Rückzahlung14 und führt somit im Gegensatz zu den übrigen Einnahmeninstrumenten nur zu einer temporären Liquiditätsverbesserung. Im Gegensatz zu vielen Steuern kann man sich der Zahlung von Gebühren und Beiträgen häufig entziehen (z. B. bei einer Maut). Selbst dann, wenn diese Entgelte bezahlt werden müssen, z. B. im Falle des Anliegerbeitrags eines Grundstückseigentümers, besteht im Vergleich zur Besteuerung der Anspruch auf eine Gegenleistung der öffentlichen Hand. Die Entgelte spielen in Form von Beiträgen und Gebühren vor allem im kommunalen Bereich eine Rolle. Bei Erwerbseinkünften (Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit) handelt es sich um Einnahmen des Staates, die ihm aus eigenen Betrieben und Unternehmen, Beteiligungen an privaten Unternehmen und Grundvermögen zufließen. Diese Einnahmen entstehen durch seine Teilnahme am Marktprozess und ergeben sich weniger aus der Ausübung hoheitlicher Funktionen. Zusammenfassend und im Überblick lassen sich die Einnahmen in ihrer Struktur und Zuordnung dem Schema 1.3 entnehmen. 14 Allerdings könnte der Staat auch auf eine marktübliche Verzinsung und Rückzahlung verzichten und zugleich einen Kaufzwang ausüben, wie im Falle einer sog. Zwangsanleihe. Öffentliche Einnahmen Zwangsabgaben Steuern Sozialabgaben (Sozialversicherungsbeiträge)Faktorsteuern Gütersteuern Zuweisungen und Erstattungen (Transaktionen zwischen staatlichen Körperschaften) Öffentliche Schuld (Kreditaufnahme) Erwerbseinkünfte (Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit) BeiträgeGebühren Schema 1.3: Gliederung der Einnahmen nach Einnahmenarten Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 20 1. Kapitel: Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik20 Die öffentlichen Einnahmen fließen mit oder ohne Gegenleistung vom privaten zum öffentlichen Sektor. Die Transaktionen zwischen staatlichen Körperschaften bleiben dagegen verborgen. Aus der Sicht der einzelnen staatlichen Körperschaft, z. B. einer Gemeinde, ergibt sich nämlich ein differenzierteres Bild als das in Tab. 1.2. Im Rahmen des Finanzausgleichs tritt neben die bisher dort genannten Einnahmenarten ein – zum Teil nur schwer durchschaubares – Zuweisungs- und Erstattungssystem zwischen öffentlichen Körperschaften, z. B. zwischen Ländern und Gemeinden (siehe 5. Kapitel). Es führt ebenfalls zu Einnahmen einer einzelnen Körperschaft, allerdings liegt diesen im Gegensatz zu den anderen Einnahmenarten der beschriebene Umverteilungsprozess zugrunde. b) Die finanzpolitischen Instrumente der Wirtschaftspolitik Um die Ziele der Wirtschaftspolitik zu verwirklichen, werden neben den zuvor skizzierten finanzpolitischen Instrumenten auch zahlreiche nicht-finanzpolitische Instrumente eingesetzt. Beide Gruppen sind zum einen auf die Ordnung und zum anderen auf den Ablauf der wirtschaftlichen Entwicklung gerichtet, im Falle der Finanzpolitik also auf die Finanzverfassung bzw. auf die Prozesspolitik. Die prozesspolitischen Instrumente (z. B. Steuerpolitik) zielen überwiegend auf den kurzfristigen Ablauf des Wirtschaftsprozesses, während mit den ordnungspolitischen Instrumenten (z. B. der Finanzverfassung) eher die langfristig gültigen Rahmendaten gesetzt werden. Das gesamte wirtschaftspolitische Instrumentarium lässt sich auch in Maßnahmen unterteilen, die den Einsatz monetärer Ströme erfordern, und in solche, die das Verhalten der Wirtschaftssubjekte unter weitgehendem Verzicht auf Geldströme beeinflussen sollen. Zu der ersten Gruppe gehören die skizzierten finanzpolitischen Maßnahmen sowie verschiedene Mittel der Geldpolitik, wie etwa Offenmarktoperationen. Bei den Maßnahmen der Geld- und Finanzpolitik, bei deren Einsatz nicht unmittelbar monetäre Ströme Verwendung finden, handelt es sich um unmittelbare Verhaltensvorschriften oder direkte Kontrollen. Zu diesen verhaltensändernden Eingriffen der Wirtschaftspolitik können Lohn- und Preiskontrollen oder Kapitalverkehrskontrollen gezählt werden sowie Vorschriften, die sich aus der laufenden Kartellrechtsprechung oder aus Urteilen des Europäischen Gerichtshofs ergeben. Schließlich kann man die wirtschaftspolitischen Instrumente insgesamt auch nach dem Freiheitsgrad, den sie dem Adressaten der Maßnahme belassen, in Instrumente der Verhaltensanweisung, der Verhaltensinduzierung und der bloßen Verhaltensabstimmung einteilen. Dabei würden viele der finanzpolitischen Instrumente den verhaltensinduzierenden Instrumenten zugeordnet werden können, etwa das Elterngeld. – Zwischen diesen Kategorien gibt es Übergänge. So sind einige der verhaltensinduzierenden geld- und finanzpolitischen Instrumente auch durch Verhaltensvorschriften gekennzeichnet, z. B. Steuererhöhungen oder Veränderungen der Mindestreservesätze, und durch unmittelbare Verhaltensvorschriften können monetäre Ströme hervorgerufen werden. Beispielsweise kann die öffentliche Hand als Vormund Unterhaltszahlungen einklagen und dadurch öffentliche Sozialausgaben vermeiden. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 21 C. Gegenstand der Finanzwissenschaft und Aufbau des Buches I. Was ist Finanzwissenschaft? Dieses Kapitel begann mit einer knappen Umschreibung des Faches Finanzwissenschaft, da einer unvermittelt vorgenommenen Definition und Abgrenzung nur wenig Anschauung zugrunde gelegen hätte. Vielmehr dienten erst die Gegenüberstellung von Staatstätigkeit und öffentlicher Finanzwirtschaft sowie der Überblick über Ziele, Träger und Instrumente der Finanzpolitik der genaueren Kennzeichnung des Objektbereichs der Finanzwissenschaft. Die Gesamtheit von Einnahmen und Ausgaben, die in Haushaltsplänen zusammengefasst und in einem föderalistischen System mit seiner Vielzahl von Haushalten verschiedener Gebietskörperschaften und Parafisci in einem Finanzausgleichssystem geordnet ist, bildet das Objekt der Finanzwissenschaft. Die Gebietskörperschaften und die Sozialversicherungen stehen dabei im Vordergrund. Dieser Teil der öffentlichen Aktivität wird von dem weiten Gebiet der Volkswirtschaftslehre abgetrennt behandelt, weil er so viele lösungsbedürftige Fragen enthält, dass sich eine gesonderte Behandlung aus Gründen der wissenschaftlichen Arbeitsteilung als zweckmäßig erwiesen hat. Innerhalb der Finanzwissenschaft bildet die Theorie der Finanzpolitik nochmals einen Schwerpunkt. Trotz der nur skizzenhaften Umschreibung hat sich gezeigt, dass zwar nicht die Ziele und die Träger spezifisch für die Finanzpolitik sind, da sie in anderen Politikbereichen gleichermaßen zu finden sind, dass aber die öffentlichen Finanzen aufgrund der von ihnen ausgehenden Wirkungen instrumentell eingesetzt werden können. Die Instrumente aus dem Bereich der öffentlichen Finanzwirtschaft sind also das Charakteristische an der Finanzpolitik, und in der Theorie der Finanzpolitik wird folglich der zielorientierte Einsatz der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben besonders intensiv zu behandeln sein. Dabei ist aber darauf hinzuweisen, dass dies nicht vermehrte Interventionen des Staates in die Marktwirtschaft bedeuten muss. Vielmehr kommt es häufig darauf an, negative Wirkungen der öffentlichen Finanzen, beispielsweise eine zu hohe Staatsverschuldung, auf die Ziele der Wirtschafts- und Sozialpolitik zu erkennen und durch eine entsprechende Änderung der Einnahmen- oder Ausgabenregelungen zu korrigieren. Ein weiteres Merkmal zur Charakterisierung der öffentlichen Finanzwirtschaft ist der Entscheidungsmechanismus, der ihr zugrunde liegt. Während die private Wirtschaftstätigkeit am Marktgeschehen orientiert ist, unterliegt das finanzwirtschaftliche Handeln, ebenso wie die übrige Staatstätigkeit, der politischen Willensbildung. Hinzu kommt, dass ein Haushaltsplan im öffentlichen Sektor vollzugsverbindlich ist, während die Wirtschaftspläne der privaten Haushalte und Unternehmen eine größere Flexibilität bei der Durchführung aufweisen. Mit Hilfe einzelner in der Finanzwissenschaft angewandter Erkenntnismethoden lässt sich ihr Gegenstand kaum zusätzlich präzisieren. Anders als etwa in den Fächern Statistik und Ökonometrie, C. Gegenstand der Finanzwissenschaft und Aufbau des Buches

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.