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B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 309 - 359

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_309

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 293 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben Der Einsatz der Finanzpolitik für verteilungspolitische Zwecke setzt die Kenntnis der Distributionseffekte der öffentlichen Haushalte voraus. Auch wenn zu einem gegebenen Zeitpunkt kein Einsatz der Finanzpolitik für verteilungspolitische Zwecke als erforderlich angesehen wird, ist es wichtig, die Verteilungswirkungen der öffentlichen Haushalte im Zeitablauf zu kennen. Wenn sie beispielsweise zu einer deutlichen Abweichung von der gewünschten Einkommensverteilung führen, kann dies ein Anlass für verteilungspolitische Eingriffe sein. Für eine Analyse der Verteilungseffekte des öffentlichen Haushalts (B) muss gefragt werden, wer die Steuerlast trägt (I) und wem die öffentlichen Ausgaben und Leistungen zugutekommen (II). Aus der Differenz zwischen der Steuer- und Ausgaben- bzw. Leistungsinzidenz lässt sich dann u. U. eine Budgetinzidenz nach Gruppen ermitteln (III). Auf dieser Grundlage werden verteilungspolitische Überlegungen angestellt (C). Die Ermittlung einer Steuer- und Ausgabeninzidenz wäre einfach, wenn (1) alle öffentlichen Einnahmen nur von privaten Haushalten an die Staatskasse abgeführt würden und man davon ausgehen könnte, dass die zahlenden Haushalte die „Last“ dieser Abgabe auch voll trügen, und wenn (2) zugleich alle öffentlichen Ausgaben und Leistungen ausschließlich an private Haushalte gezahlt würden oder ihnen zugutekämen und man davon ausgehen könnte, dass ihnen der „Vorteil“ aus diesem Zufluss nicht wieder weggenommen werden könnte. Wäre es so einfach, bräuchte man nur die Zahllast der Einnahmen vom Bruttoeinkommen der jeweiligen Einkommensklassen abzuziehen und die zugeflossenen Ausgaben und monetär bewerteten Leistungen hinzuzufügen, um die Sekundärverteilung nach Einkommensklassen zu berechnen. Vielfach ergeben sich „Last“ bzw. „Vorteil“ aber erst nach zahlreichen Anpassungsvorgängen im privaten Sektor, insbesondere dann, wenn eine Steuer vom Unternehmen gezahlt wird oder ihm eine Ausgabe zufließt oder von ihm eine unternehmensnahe Leistung (z. B. der Infrastruktur) genutzt wird. In diesem Fall sind zunächst die Wirkungen auf Preise und Mengen von Gütern und Faktoren zu verfolgen, und erst im Anschluss daran kann wieder ein Bezug zur personalen Einkommensverteilung hergestellt werden. Teile dieses Kapitels sind also als eine notwendige Vorarbeit für die letztlich gewünschten Aussagen über die Nettoverteilungseffekte und damit auch für eine redistributiv einsetzbare Finanzpolitik zu betrachten. B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 294 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung294 I. Wer trägt die Steuerlast? Die wirtschaftspolitische Bedeutung der Steuerlast ist angesichts der Höhe der Besteuerung (und der Sozialabgaben) offenkundig (siehe 2. Kapitel, Tab. 2.2). Ebenso einsichtig ist es, dass die Steuerzahler versuchen werden, sich der Besteuerung zu entziehen, um über ein höheres Nettoeinkommen zu verfügen. Die Kenntnis der steuerlich bedingten Verhaltensänderungen ist daher die Voraussetzung für eine zielgerechte Steuerpolitik. Der Erfolg von Steuerreformen hängt nicht zuletzt davon ab, wie zutreffend die Anpassungsreaktionen der Zensiten (Steuerzahler) auf Änderungen der Steuerpolitik prognostiziert wurden. Unter Verteilungsaspekten interessiert insbesondere, welche Personen(gruppen) bzw. Haushalte die Steuern letztlich aufbringen und die Steuerlast tragen müssen. Da diese Verteilungswirkungen erst die Folge der zahlreichen Anpassungen an die Besteuerung sind, werden in einem Überblick zunächst diese Anpassungen erörtert (I a 1). Im Anschluss an eine kurze Zusammenstellung einiger Bestimmungsfaktoren, die diese Verhaltensänderungen bedingen (I a 2), und an eine exkursartige Erläuterung üblicher Inzidenzbegriffe (I a 3) werden ausgewählte Anpassungsprozesse behandelt (I b). a) Der Anpassungsprozess und seine Analyse im Überblick 1 Die Anpassung an die Besteuerung (Überwälzung i. w. S.) 1.1 Die Anpassungsformen in ihrer Gesamtheit Die Ursache für die steuerlich bedingten Anpassungen liegt in der Veränderung der Besteuerung, dem sog. „Steueranstoß“ („impact“). Bei einer schon seit langem bestehenden Steuer kommt es zum Steueranstoß häufig durch die Steuerzahlung selbst. Wird eine Steuer neu eingeführt oder verändert, kann sie bereits vor der Zahlung Anlass zu Überlegungen sein, wie der aus dieser Steuer resultierenden Belastung begegnet werden soll. Werden sämtliche Anpassungsvorgänge vom Augenblick des Steueranstoßes bis zum gedachten Endpunkt aller Anpassungen an die Besteuerung betrachtet, so spricht man von Überwälzung i. w. S. Grundsätzlich lassen sich bei den Verhaltensanpassungen, die durch die Steueränderungen verursacht werden, drei Möglichkeiten unterscheiden (vgl. zum Folgenden Schema 7.1). Einmal kann das Unternehmen oder der private Haushalt versuchen, die anstehenden Steuerzahlungen ganz oder teilweise zu vermeiden. Diese legale Steuerausweichung, die von der hier nicht behandelten illegalen Steuerhinterziehung zu unterscheiden ist, führt dazu, dass der Staat seine geplanten Steuereinnahmen nicht oder nicht im vollen Umfang erhält. Das umfangreiche Gebiet der Steuerhinterziehung und seiner vielfältigen Bestimmungsgründe wird hier nicht weiter verfolgt6. So hat sich in jüngster Zeit gezeigt, dass das Ausmaß der Steuerhinterziehung nicht nur von der Höhe der Steuersätze und von der Art der Steuer (z. B. direkte 6 Siehe dazu Hagedorn, R., Theorie der Steuerhinterziehung, in: Wirtschaftswissenschaftliches Studium, 20. Jg., 1991, S. 523 ff., und Slemrod, J., und Yitzhaki, S., Tax Avoidance, Evasion and Administration, in: Auerbach, A. J., und Feldstein, U., Hrsg., Handbook of Public Economics, Bd. 3, Amsterdam 2002, S. 1423 ff., sowie Schneider, F., The Size of the Shadow Economies of 145 Countries all over the World: First Results over the Period 1999 to 2003, IZA Discussion Paper No. 1431, December 2004. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 295 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 295 oder indirekte Steuer) abhängt, sondern auch von der Art, wie sich der Steuerzahler von der Steuerbehörde behandelt fühlt.7 Für die Steuerausweichung oder Steuervermeidung bietet sich zunächst eine Fülle von Möglichkeiten an, die alle darauf hinauslaufen, das Eintreten des rechtlichen Tatbestandes, an den das Gesetz die Steuerpflicht knüpft, zu vermeiden (1.2.1). Die zweite Form der Steueranpassung besteht darin, die Zahlung zwar zu leisten, aber zugleich die Belastung (Überwälzung i. e. S.) „weiterzugeben“ (1.2.2). Bei der dritten Form der Anpassung reagiert der Steuerzahler auf die tatsächlich erfolgte steuerliche Belastung, indem er z. B. mehr arbeitet (Steuereinholung). Im Falle der Belastung eines Unternehmens kann es, wie bei anderen Kostensteigerungen auch, zu verstärkten Rationalisierungsanstrengungen kommen (1.2.3). 7 Vgl. Frey, B. S., und Feld, L. P., Deterrence and Morale in Taxation: An Empirical Analysis, CESifo Working Paper Series No. 760, München 2002. Anpassung an die Belastung (Steuereinholung) a) Steuereinholung – im privaten Haushalt, z. B. durch Mehrarbeit – im Unternehmen, z. B. durch Rationalisierung b) Akzeptanz – geringerer Konsum Anpassung durch Weitergabe der Zahllast (Steuerüberwälzung i. e. S.) a) Vorwälzung, z. B. auf die Güterpreise b) Rückwälzung, z. B. auf die bezogenen Vorleistungen Anpassung durch Steuerausweichung (Steuervermeidung) a) sachliche Anpassung, d. h. Substitution von besteuerten durch unbesteuerte Tatbestände, z. B. im Bereich – der Produktion, – des Konsums, – von Arbeitszeit und Freizeit, – von Sparen und Konsum, – der Rechtsform b) zeitliche Anpassung, z. B. bei Konsum oder bei Abschreibungen c) räumliche Anpassung – national – international d) personelle Anpassung Verhaltensänderung (Steueranpassung) Steueranstoß Schema 7.1: Möglichkeiten der Anpassung an Steueränderungen (Steuerüberwälzung i. w. S.) Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 296 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung296 1.2 Die Anpassungsformen im Einzelnen 1.2.1 Anpassung durch Steuerausweichung Private Haushalte und Unternehmen versuchen, den steuerlichen Tatbestand zu vermeiden oder zu vermindern. Mit Blick auf diese rechtlich zulässige Steuervermeidung können im Bereich der privaten Haushalte, aber auch im Hinblick auf die Unternehmensbesteuerung, vier Formen der Steuerausweichung unterschieden werden (siehe Schema 7.1). Der steuerliche Tatbestand kann dadurch vermieden werden, dass der potentielle Steuerzahler – den besteuerten Tatbestand durch unbesteuerte substituiert, indem er z. B. den Kauf eines besteuerten Gutes vermeidet (sachliche Anpassung; vgl. auch 4. Kapitel, Abb. 4.5), – einer vorgesehenen Erhöhung einer Steuer vorübergehend z. B. dadurch ausweicht, dass er auf Vorrat kauft (zeitliche Anpassung), – den steuerlichen Tatbestand in ein Gebiet verlagert, in dem dieser nicht oder in geringerem Maße steuerpflichtig ist (räumliche Anpassung), oder – durch Übertragung der Bemessungsgrundlage auf andere Personen personenbezogene Freibeträge nutzt (personelle Anpassung). Als ein Beispiel, an dem die drei zuerst genannten Anpassungen sichtbar werden, kann die Reaktion des Konsumenten auf eine spürbare Erhöhung der Branntweinbesteuerung (siehe 4. Kapitel, F) gelten. Der Verbraucher kann vom Trinkbranntwein auf den in Deutschland mit einem Nullsatz besteuerten Wein ausweichen, eine beträchtliche Menge Branntwein vor Inkrafttreten einer Steuererhöhung einkaufen oder darauf vertrauen, dass er Gelegenheit haben wird, kleinere Mengen zollfrei aus dem Nachbarland zu beziehen, das eine niedrigere oder gar keine Branntweinsteuer erhebt. Die sachliche Anpassung, die vorwiegend für die Besteuerung einzelner Güter Bedeutung hat, steht privaten Haushalten und auch Unternehmen offen, gilt also für die Besteuerung von Einkommensentstehung und Einkommensverwendung bzw. von Investitions- und Konsumgütern gleichermaßen. Allerdings handelt es sich nicht um eine „kostenlose“ Anpassung, denn jede Verhaltensänderung bedeutet eine Verminderung des bisherigen Nutzens und/oder Gewinns, wenn man unterstellt, dass sich die privaten Haushalte und Unternehmen zuvor rational verhalten haben. Dem Unternehmen steht mit der Wahl bzw. Änderung der Rechtsform eine spezielle Ausweichmöglichkeit zur Verfügung. Werden etwa Gewinne in Unternehmen mit einer bestimmten Rechtsform besonders hoch besteuert, kann sich der Übergang zu einer anderen, weniger hoch besteuerten Rechtsform lohnen. Wurden z. B. bei der Unternehmensgründung die Gewinne unabhängig von der Rechtsform besteuert, so wurde die ursprüngliche Rechtsform aufgrund nichtsteuerlicher Kriterien gewählt, etwa indem die Haftungsbeschränkung von Kapitalgesellschaften (z. B. GmbH) gegen die größere Kreditfähigkeit der Personengesellschaft (z. B. OHG) abgewogen wurde. Wird später eine Rechtsform steuerlich bevorzugt und wechseln gleichzeitig viele Unternehmen zu dieser Rechtsform, so wird ceteris paribus von der ursprünglichen Wahl allein aufgrund steuerlicher Gesichtspunkte abgewichen, d. h. der Steuervorteil überkompensiert eine nach den nichtsteuerlichen Kriterien ungünstigere Lage. Es liegt somit der eindeutige Fall einer steuerlich bedingten Verzerrung vor. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 297 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 297 Von Bedeutung sind auch einseitige Belastungen des Faktors Arbeit oder des Faktors Kapital. Sie führen zu Faktorsubstitutionen zugunsten des unbesteuerten Faktors, soweit es die Produktionsverhältnisse zulassen. Zur Vermeidung der sachlichen Substitution werden häufig sog. Ausgleich- oder Folgesteuern erhoben, um die Einnahmeverluste des Staates zu kompensieren. So „folgt“ oft einer Besteuerung von Erbschaften die Schenkungsteuer und einer Besteuerung des Kaffees die des Tees und anderer Substitute. Es gibt jedoch auch Fälle, in denen eine steuerlich bedingte Substitution das Ziel einer Verbrauchsteuer ist. So wird z. B. die Erhebung der Tabak- und Branntweinsteuer in den meisten Ländern mit der Unerwünschtheit des Alkoholkonsums und Nikotinverbrauchs begründet (2. Kapitel, B I e) und die Einführung der Ökosteuer mit der Eindämmung von Umweltschäden durch Senkung des Energieverbrauchs (Lenkungssteuern, 10. Kapitel, B). Die gewünschte Verhaltens- änderung durch eine „Lenkungs- oder Sündenbesteuerung“ (sin taxes), die Mindereinnahmen für den Staat bedeuten würde, tritt jedoch trotz mehrmaliger Steuererhöhungen nicht immer im gewünschten Umfang ein, was man mit der geringen Preiselastizität der Nachfrage dieser Güter erklären kann. Als ein Beispiel für die Lenkungswirkung kann die in Deutschland seit 2005 erhobene Alkopopsteuer angesehen werden. Der Steuersatz liegt mit € 5.500/hl Alkohol deutlich über dem Wert für normalen Trinkalkohol (€ 1.303/hl Alkohol) und das Steueraufkommen hat sich von rd. € 10 Mio. (2005) auf € 2 Mio. (2010) verringert. Zeitliche Anpassungen können sowohl von Haushalten als auch von Unternehmen vorgenommen werden. Die bekanntesten Beispiele im Haushaltsbereich sind die Vorratskäufe bei angekündigten Erhöhungen spezieller Verbrauchsteuern. Die steuerlich bedeutsameren, weil regelmäßig stattfindenden zeitlichen Anpassungen sind jedoch in Unternehmen zu beobachten. Jede von der Steuerpolitik zugelassene vorzeitige Abschreibung eines Wirtschaftsgutes bedeutet, dass die Steuerbelastung aus dem betreffenden Jahr in die folgenden Jahre verschoben werden kann, da die Abschreibungen steuerlich gesehen Aufwand darstellen und den Ertrag der betreffenden Periode mindern. Diese Abschreibungsbeträge können dann in den zukünftigen Perioden nicht mehr geltend gemacht werden; insofern ist die Steuerersparnis nur vorübergehender Art, kommt aber in der Wirkung der Aufnahme eines zinslosen Kredits gleich. Solche zeitlichen Verschiebungen sind manchmal wirtschaftspolitisch beabsichtigt, z. B. als Mittel der Investitionsförderung (siehe 8. Kapitel, D II b). In anderen Fällen können sie unbeabsichtigt entstehen, weil es sehr schwierig ist, den betriebswirtschaftlich „richtigen“ Abschreibungssatz zu ermitteln. Räumliche Anpassungen schließlich sind besonders durch ihre internationale Variante bekannt, sei es als Flucht in die sog. Steueroasen oder sei es, allgemeiner, als internationale Steuerausweichung (siehe 5. Kapitel, D II d). Es ist, wie bei vielen Formen der Steuerausweichung, illegales und legales Vorgehen zu unterscheiden. Ein Fall der illegalen Steuerhinterziehung liegt vor, wenn ausländische Gewinn- oder Einkommensteile trotz einer diesbezüglichen Vorschrift bei der inländischen Steuererklärung nicht angegeben werden. Die legale Ausweichung der Haushalte und Unternehmen ist dadurch gekennzeichnet, dass Teile der Steuerbemessungsgrundlage in Staaten mit niedrigerer Steuerbelastung verlegt werden. Eine solche Verlagerung wird im Rahmen der internationalen Arbeitsteilung in aller Regel als erwünscht angesehen, so dass nur ein Missbrauch zu verhindern wäre. Um gewünschte räumliche Anpassungen nicht zu behindern, muss eine mögliche Doppelbesteuerung desselben steuerlichen Tatbestandes durch verschiedene Länder vermieden werden8. 8 Vgl. dazu die Ausführungen zu Doppelbesteuerungsabkommen und Steueroasen im 5. Kapitel, D II c und d. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 298 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung298 Räumliche Anpassungen innerhalb einer Volkswirtschaft können als Folge von räumlichen Unterschieden in der Steuerbelastung auftreten, die aus der Besteuerungshoheit untergeordneter Gebietskörperschaften stammen. In Deutschland können die Gemeinden z. B. die Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer variieren und damit auf die Attraktivität von Standorten einwirken. Durch Verlagerung des Unternehmensstandortes in eine Gemeinde mit einem niedrigeren Gewerbesteuerhebesatz kann die Steuerschuld des Unternehmens gesenkt werden. Die Gewerbesteuerbelastung liegt in Deutschland in Abhängigkeit vom Hebesatz zwischen 7 % (Hebesatz: 200 %) und 17,15 % (Hebesatz: 490 %).9 Für Kapitalgesellschaften kommt noch eine bundeseinheitliche Belastung von 15,83 % aus Körperschaftsteuer inkl. Solidaritätszuschlag hinzu. Personelle Anpassungen sind dann möglich, wenn das Steuerrecht personenbezogene Steuerfreibeträge oder -freigrenzen vorsieht. Liegt bei einem Steuerpflichtigen A die Steuerbemessungsgrundlage über dem Freibetrag und bei einem Steuerpflichtigen B darunter, so kann die Steuerbelastung gemindert werden, indem die Bemessungsgrundlage von Person A zu Person B umgeleitet wird. Ein Beispiel wäre der Sparerpauschbetrag in der Einkommensteuer in Höhe von € 801, der jedem Steuerpflichtigen zusteht. Eltern können durch Übertragung von Kapital auf ihre Kinder auch deren Sparerpauschbetrag ausnutzen. Eine weitere Möglichkeit ergibt sich bei der Gewerbesteuer. Personenunternehmen steht dort ein Freibetrag in Höhe von € 24.500 zur Verfügung. Durch Gründung mehrerer Betriebe kann ein Steuerpflichtiger den Freibetrag mehrfach nutzen. 1.2.2 Anpassung durch Weitergabe der Zahllast (Überwälzung i. e. S.) Die Betrachtung der verschiedenen Ausweichmöglichkeiten war unter der Annahme erfolgt, dass der Unternehmer oder private Haushalt versucht, die Steuerzahlung zu vermeiden oder in ihrer Höhe zu vermindern. Demgegenüber sind jetzt Anpassungen zu betrachten, denen eine erfolgte oder zu erwartende Steuerzahlung zugrunde liegt. Die Steuerzahlung ist also das Merkmal, das im Schema 7.1 den ersten Typ der Anpassung (linker Teil) vom zweiten (mittlerer Teil) trennt. Diese Anpassungen an die Steuerzahlung kann man daher als Weitergabe der Zahllast (Überwälzung i. e. S.) bezeichnen, d. h. der Steuerzahler versucht, die Last der gezahlten oder zu zahlenden Steuer von sich auf andere Wirtschaftssubjekte abzuwälzen, um selbst nicht Steuerträger zu sein. Das Überwälzen der Last einer gezahlten Steuer kann in verschiedene Richtungen erfolgen. Man kann es danach unterscheiden, ob der Steuerzahler auf dem Markt, auf dem er die Überwälzung versucht, als Anbieter von Gütern bzw. Produktionsfaktoren auftritt oder ob er diese nachfragt. Versucht ein Unternehmen, die Steuerzahllast auf die Nachfrager zu überwälzen, so spricht man von Vorwälzung einer Steuer. Sie liegt dann vor, wenn es gelingt, die steuerliche Belastung ganz oder zum Teil in Form einer Erhöhung der Güterpreise oder einer Verschlechterung der Qualität und damit einer indirekten Preiserhöhung weiterzugeben. Ein Spezialfall ergibt sich, wenn die auf einem bestimmten Gut liegende Steuer durch eine Preiserhöhung (Qualitätsverschlechterung) nicht bei diesem, sondern bei einem anderen Gut weitergegeben wird (sog. schräge Überwälzung), wie es in der Mischkalkulation möglich ist. 9 Statistisches Bundesamt, Realsteuervergleich – Realsteuern, kommunale Einkommen- und Umsatzsteuerbeteiligungen – 2010, Fachserie 14, Reihe 10.1, Wiesbaden 2011, Tab. 6.4 und Tab. 7.1. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 299 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 299 Versucht ein Unternehmen als Nachfrager von Produktionsgütern (Vorleistungen) und Arbeitsleistungen eine Überwälzung, so spricht man von der Rückwälzung einer Steuer. Sie liegt dann vor, wenn das Unternehmen die Steuerbelastung in Form einer Senkung der gezahlten Entgelte (z. B. Löhne, Einkaufspreise) weiterzugeben versucht. Zu beachten ist bei Fragen der Steuerinzidenz, dass juristische Personen (z. B. Kapitalgesellschaften) nie durch eine Steuer belastet werden, sondern letztlich immer natürliche Personen. Je nach Art und Richtung der Überwälzung sind es z. B. die Nachfrager, die Zulieferer oder, falls keine Vor- oder Rücküberwälzung möglich ist, die Kapitalgeber (Aktionäre) eines besteuerten Unternehmens. 1.2.3 Anpassung an die erfolgte Belastung Unter dieser Form der Anpassung an die Besteuerung werden nur noch die Reaktionen verstanden, die weder auf die Steuervermeidung oder Steuerverminderung noch auf die Möglichkeiten der Steuerüberwälzung gerichtet sind. Eine solche Situation der endgültigen Belastung durch eine Steuer muss keineswegs erst nach zahlreichen Ausweichund Überwälzungsprozessen auftreten, sondern kann sich schon einstellen, wenn ein Steuerschuldner die von ihm zu zahlende Steuer weder vermeiden noch in irgendeiner Form vor- oder rückwälzen kann. Eine empirisch eindeutige Abgrenzung, wie sie in Schema 7.1 die Steuerzahlung zwischen den ersten beiden Typen von Anpassungen darstellt, gibt es zum letzten Typ (rechter Teil des Schemas) daher nicht. Ist es im Zuge der Besteuerung zu einer endgültigen Belastung gekommen, so verbleiben dem Haushalt oder Unternehmen nur noch zwei grundsätzliche Anpassungsmöglichkeiten. Sie bestehen darin, den Verlust an ökonomischer Verfügungsmöglichkeit – durch erhöhte Aktivität ganz oder teilweise auszugleichen (Steuereinholung) oder – ihn hinzunehmen (passive Form der Anpassung). Wenn im Bereich der privaten Haushalte die erfolgte Einkommensminderung zu vermehrter Arbeit führt und bei den Unternehmen zu Bemühungen, Kosten zu senken, um die Situation vor der Belastung durch die Besteuerung ganz oder teilweise wiederherzustellen, kann von Steuereinholung gesprochen werden. In ihrer reinen Form wäre die Steuereinholung fiskalisch dadurch gekennzeichnet, dass sie zu keinen Steuereinbußen für den Staat und im Falle von Mehrarbeit, Rationalisierung usw. sogar zu erhöhten Steuereinnahmen führt. Wenn die Steuer angefallen und eine Steuereinholung nicht möglich ist oder die Belastung akzeptiert wird, ergibt sich eine Verminderung des persönlich verfügbaren Einkommens eines privaten Haushalts oder der Liquidität eines Unternehmens, auf die sich der Belastete einzustellen hat (passive Form der Anpassung). Der besteuerte Haushalt wird seinen Konsum oder sein Sparen einschränken oder aber Kredit aufnehmen. Im Unternehmen wird eine Kürzung der Investitionen, eine Verminderung der Eigenkapitalverzinsung oder vielleicht eine höhere Verschuldung die Folge sein; die Kenntnis dieser Wirkungen ist für wachstumsorientierte Steuerreformen wichtig. Abschließend sei zum Gesamtbereich der individuellen und unternehmerischen Anpassung an die Besteuerung noch einmal vermerkt, dass die unterschiedenen Formen der Anpassung (siehe oben Schema 7.1) in der Wirklichkeit meist kombiniert auftreten. So können sich z. B. Haushalte und Unternehmen an eine Steuerveränderung dadurch anpassen, dass sie einen Teil durch Substitution zu vermeiden, einen anderen Teil zu überwälzen und schließlich durch Steuereinholung die verbleibende erfolgte Belastung auszugleichen versuchen. Weiterhin handelt es sich bei den diskutierten Verhaltens- Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 300 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung300 änderungen um Reaktionen, die nicht nur im Zusammenhang mit der Besteuerung, sondern auch in Verbindung mit anderen Kostensteigerungen auftreten. 2 Überblick über Bestimmungsfaktoren der Steuerüberwälzung i. w. S. Nachdem bekannt ist, welche Anpassungsformen im Zuge der Besteuerung bei den privaten Wirtschaftssubjekten auftreten können, stellt sich die Frage, wovon es abhängt, ob die privaten Haushalte und Unternehmen Anpassungsspielräume tatsächlich besitzen und ggf. ausnutzen. Diesen Bestimmungsfaktoren der Steuerüberwälzung kommt nicht nur deswegen Bedeutung zu, weil sie individuelle und unternehmensspezifische Anpassungsvorgänge erklären helfen, sondern weil ihre Kenntnis eine der Voraussetzungen ist, um die Inzidenz der Besteuerung im politisch gewünschten Sinne beeinflussen zu können. Ein wichtiger Bestimmungsfaktor der Steuerüberwälzung ist der Anknüpfungspunkt der Besteuerung im Einkommenskreislauf (siehe 4. Kapitel, Abb. 4.5), also die Steuerart. Bei den sog. Faktorsteuern, die in der erwähnten Abb. 4.5 zu den Steuern auf die Einkommensentstehung gehören und die auf den Einsatz und/oder die Erträge der Faktoren (Arbeit, Kapital, Boden) gerichtet sind, ist es für die Überwälzung entscheidend, ob Faktorsubstitutionen zwischen den besteuerten und unbesteuerten Faktoren auftreten. Folglich sind bei diesen (direkten) Steuern das Verhalten des besteuerten und unbesteuerten Faktorangebots (Arbeit, Kapital) und seine (primären) Auswirkungen auf die Haushaltseinkommen für die Anpassungsvorgänge entscheidend. Die Faktormobilität, z. B. in räumlicher Hinsicht, und die Substituierbarkeit von besteuerten durch unbesteuerte Faktoren werden damit zu Bestimmungsgrößen der Steuerüberwälzung. Ähnliche Überlegungen gelten im Falle von Gütersteuern (oder Steuern auf die Einkommensverwendung), bei denen es sich um die allgemeine und spezielle Verbrauchsbesteuerung handelt. Bei diesen indirekten Steuern sind es die primären Wirkungen auf die Preise und Mengen der besteuerten und unbesteuerten Güter sowie der (schichtenspezifische) Verbrauch, die als Bestimmungsfaktoren der Überwälzung angesehen werden können. Die Reaktionen im Bereich der Faktorsteuern wie der Gütersteuern hängen auch vom Umfang des Steuerzugriffs sowie der steuertechnischen Ausgestaltung ab. Je breiter die Steuerbemessungsgrundlage definiert ist, desto schwieriger wird es ceteris paribus, sich dem steuerlichen Zugriff zu entziehen. Neben die Steuerart, die Breite der Steuerpflicht und die Steuertechnik tritt insbesondere die Marktform als weitere Bestimmungsgröße der Steuerüberwälzung. Die Inzidenz der Besteuerung auf Konkurrenzmärkten weicht von der Steuerinzidenz auf unvollkommenen Märkten (Oligopol, Monopol) ab, und in allen Marktformen ist die Elastizität des Angebots und der Nachfrage entscheidend für die Anpassung an die Besteuerung. Lebensnotwendiger Bedarf kann nicht dauerhaft substituiert werden, und produktionstechnische Erfordernisse lassen sich oft gar nicht, nur langfristig oder nur unter erheblichem Kostendruck, z. B. im Zuge des technischen Fortschritts, verändern. Schließlich wird die Belastung durch die Besteuerung vom Zeitraum der Anpassung bestimmt. Bei kurzfristiger oder langfristiger Betrachtung ergeben sich jeweils unterschiedliche Wirkungen auf die Faktoren und Produktpreise. Mit der Fristigkeit wird in diesem Zusammenhang nur indirekt die zeitliche Dauer angesprochen. Vielmehr geht Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 301 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 301 es um unterschiedliche Typen von Anpassungen vor allem auf der Angebotsseite. Bei kurzfristiger Betrachtungsweise wird mit gegebenen Kapazitäten argumentiert; im Falle einer sehr kurzen Periode (market period) wird das Angebot sogar nur durch die bereits produzierten Güter bestimmt, während in der üblicherweise als kurzfristig bezeichneten Betrachtung noch die Güter hinzutreten können, die bei Vollauslastung gegebener Kapazitäten produziert werden können. Bei langfristiger Betrachtung werden demgegenüber Kapazitätsanpassungen zugelassen, die auch Produktionsverlagerungen von einer besteuerten zu einer unbesteuerten Branche umfassen können. 3 Exkurs: Ebenen und Arten der Steuerinzidenz Alle diese geschilderten Formen der Anpassung an die Besteuerung lassen sich gesamthaft in ihren Konsequenzen weder modellhaft abbilden noch empirisch komplett ermitteln. Die verschiedenen Verfahren, um kleinere oder größere Teile des gesamten Anpassungsprozesses analytisch zu erfassen, werden u. a. mit verschiedenen Inzidenzbegriffen belegt. Für die steuerpolitische Aussagekraft von Inzidenzanalysen ist es daher entscheidend, welcher methodische Rahmen gewählt wird. Dabei lassen sich zwei Fragestellungen unterscheiden: (1) Wieweit sollen die Anpassungen auf dem Weg von der Abführung der Steuer an den Staat bis zur letzten Fortwirkung analysiert werden? (3.1). (2) Ist es methodisch und empirisch zweckmäßig, nur einen Finanzstrom zu verfolgen, oder können bzw. sollen mehrere zugleich analysiert werden? (3.2). 3.1 Das Ausmaß der zu erfassenden Anpassungen Im Rahmen von theoretischen Modellen und empirischen Analysen können die Anpassungsvorgänge unterschiedlich weit verfolgt werden. Im Rahmen eines engen Ansatzes lassen sich diejenigen Personen und Unternehmen ermitteln, die die Steuern an die Finanzämter abführen (Steuerzahler). Eine solche Verteilung der Steuern nach der rechtlichen Verpflichtung zur Steuerzahlung gibt die Inzidenz der Zahlungsverpflichtung (Entrichtungsinzidenz) wieder. Da die Definition auf die „rechtliche Platzierung“ bezogen ist, könnte man bei Steuern, für deren Abführung nach Vorschrift des Gesetzgebers aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung (Erhebungsbilligkeit) eine Art Inkassostelle zwischengeschaltet ist („Quellenabzugsverfahren“), statt dieser Inkassostelle gleich dem gesetzlichen Steuerschuldner die geleistete Zahlung zurechnen10. Dann würde man die Lohnsteuer als vom Arbeitnehmer statt vom Arbeitgeber und die Kapitalertragsteuer als vom Bezieher des Kapitalertrags statt von der Bank „gezahlt“ betrachten. Bei einer Zurechnung der Steuerzahlungen nach der Zahlungsverpflichtung im Sinne der Entrichtungspflicht würde z. B. im Fall der Tabaksteuer ausgewiesen, dass sie in einer bestimmten Höhe von den Zigarettenherstellern an den Fiskus abgeführt worden ist. Daraus sollte aber nicht der Schluss gezogen werden, dass die Eigentümer dieser Unternehmen im Maße der Steuerzahlung auf Gewinn verzichtet hätten und die Tabaksteuer also von ihnen getragen würde. Der Zigarettenhersteller ist nach der Absicht des Gesetzgebers auch gar nicht der erwünschte Steuerdestinatar, d. h. derjenige, der die Steuer nach Absicht des Gesetzgebers tragen soll, und wird in aller Regel auch tatsächlich nicht der Steuerträger sein. Die Verteilung der Steuerzahlungen nach der Zahlungsverpflichtung im Sinne der Entrichtungspflicht ist also nur dann aussagefähig, wenn die Vermutung besteht, dass Steuerzahler und Steuerträger identisch sind. Das Merkmal, ob eine Steuer vom Steuerzahler getragen wird, ist eines der Kriterien, nach denen direkte (nicht überwälzte) und indirekte (überwälzte) Steuern getrennt werden. Ist der Steuerzahler auch der Steuerträger (keine Überwälzung), handelt es sich um eine direkte Steuer. Diese 10 Dritte, die für die Rechnung des Steuerpflichtigen den Steuerbetrag abführen, werden gelegentlich auch als Steuerentrichtungspflichtige bezeichnet. Das wichtigste Beispiel ist die Lohnsteuer (als Teil der Einkommensteuer), die vom Arbeitgeber für die Rechnung des Arbeitnehmers an das Finanzamt abgeführt wird. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 302 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung302 geläufige Einteilung wird auch in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung verwendet. Entsprechend gilt die Umsatzsteuer als „indirekte“, die Erbschaft- und Schenkungsteuer natürlicher Personen dagegen als „direkte“ Steuer. Ein weiteres Kriterium zur Abgrenzung direkter und indirekter Steuern ist die Berücksichtigung persönlicher Umstände des Steuerpflichtigen. So wirken sich im Rahmen der Einkommensteuer etwa der Familienstand, die Zahl der Kinder, der Grad der Behinderung usw. auf die Höhe der Steuerzahlung aus, während diese Sachverhalte etwa bei den (spezifischen) Verbrauchsteuern in aller Regel keine Rolle spielen. Während also die Zuordnung der abgeführten Steuern nach der rechtlichen Verpflichtung zur Steuerzahlung nur eine erste Stufe der Steuerinzidenz ausmacht, von der aus man weitere Untersuchungen betreibt, kann nicht einmal im Rahmen eines sehr weiten Ansatzes ermittelt werden, wer nach allen durch die Besteuerung ausgelösten Primär- und Sekundärwirkungen auf die Einkommenssituation letztlich getroffen wird (sog. effektive, ökonomische oder tatsächliche Steuerinzidenz). Unter diese Wirkungen fällt nicht nur die über mehrere Stufen erfolgende Weitergabe der Steuerlast, sondern z. B. auch die Auswirkung einer Überwälzung auf das Preisgefüge, die Wirkung dieses veränderten Preisgefüges auf die Nachfrage der Haushalte und Unternehmen usw. Eine Ermittlung aller Anpassungswirkungen dieser Art im Sinne eines „final resting place“ (R. A. Musgrave) ist empirisch nicht durchführbar und erfolgt deshalb vorwiegend mit Hilfe theoretischer Modelle und auch dort nur in Annäherung (siehe unten b 2 und 3). Mit Hilfe dieser beiden extremen Ansätze, der Ermittlung der Steuerzahlungen nach der Zahlungsverpflichtung sowie der effektiven Inzidenz im Sinne eines fiktiven Endpunkts von Wirkungen der Besteuerung, kann nunmehr der Bereich der Steuerüberwälzung i. w. S. eingegrenzt werden: Er entspricht der „Differenz“ zwischen den beiden Extremen. In diesem Bereich zwischen der Inzidenz der Zahlungsverpflichtungen und der effektiven Inzidenz, der alle im Schema 7.1 genannten Anpassungen enthält, sind auch die theoretisch und empirisch interessanten Fragestellungen zur Ermittlung der Verteilungswirkungen zu finden (vgl. Schema 7.2, linke Hälfte). So könnte man die effektive Inzidenz mit der Inzidenz vergleichen, die sich nach den Vorstellungen des Gesetzgebers hätte ergeben sollen (sog. Destinatarinzidenz), um auf diese Weise Anspruch und Realität der Steuerpolitik miteinander zu vergleichen. Da die effektive Inzidenz eher ein gedanklicher Fixpunkt ist als eine Verteilungssituation, die sich in praxi ermitteln lässt, wird die Destinatarinzidenz auch häufig mit den Ergebnissen verglichen, die sich in steuertheoretischen und empirischen Untersuchungen ergeben und folglich „autoren-spezifisch“ sind, so dass man hier von „modellspezifischer“ Inzidenz spricht. Die der effektiven Inzidenz vorgelagerten Ebenen werden auch als formale Inzidenz bezeichnet. 3.2 Der Umfang der einzubeziehenden Finanzströme Im Rahmen modelltheoretischer Untersuchungen muss entschieden werden, ob eine einzige Steuer, mehrere Steuern im Vergleich oder Einnahmen und Ausgaben gleichzeitig untersucht werden sollen (vgl. Schema 7.2, rechte Hälfte). Wenn die Veränderung einer Steuer isoliert untersucht wird, so werden die Verteilungseffekte einer Steuerveränderung ceteris paribus, also bei Konstanz der anderen Steuern und der Ausgaben, zu ermitteln versucht (absolute Inzidenz, spezifische Inzidenz, siehe z. B. II. 1 im Schema 7.2). Im Rahmen dieses Konzepts wird bei einer Steuererhöhung die Frage vernachlässigt, wie die anfallenden Steuereinnahmen verwendet werden (Ausgabenwirkungen) und wie sich die resultierende Budgetausweitung volkswirtschaftlich auswirkt („Niveaueffekte“). Dieses Problem wird vermieden, wenn im Rahmen einer differentiellen Betrachtungsweise eine Steuer durch eine andere Steuer mit gleich hohem Steueraufkommen ersetzt und die Verteilungswirkung dieser Steuersubstitution ceteris paribus ermittelt wird (differentielle Steuerinzidenz, Differentialinzidenz, siehe z. B. II. 2 im Schema 7.2). Ausgaben- und Niveaueffekte werden auf diese Weise ausgeklammert, da die Höhe der Steuereinnahmen unverändert bleibt. Schließlich handelt es sich bei einer gleichzeitigen Betrachtung der Einnahmen- und Ausgabenveränderung um die Ermittlung der Budgetinzidenz (Nettoinzidenz) eines finanzpolitischen Maßnahmenbündels (siehe II. 3 im Schema 7.2). Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 303 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 303 Den verschiedenen Betrachtungsweisen kommt unterschiedliche finanzpolitische Bedeutung zu. So gilt es in der Realität häufig, zwei Handlungsalternativen gegenüberzustellen und abzuwägen. Dann wird die Entscheidungssituation eines Finanzpolitikers mit einer differentiellen Betrachtungsweise, z. B. einer „aufkommensneutralen Steuerreform“ in Form der Substitution einer durch eine andere Steuer, besonders praxisnah wiedergegeben. b) Ausgewählte Fälle der theoretischen und empirischen Analyse der Steuerinzidenz 1 Kombination der Analysemöglichkeiten und Auswahl der zu untersuchenden Fälle Wie bei allen lösungsbedürftigen wirtschaftspolitischen Problemen ist auch für die Analyse der Steuerwirkungen zu entscheiden, welche Methoden hierbei angewandt werden sollen. Von Bedeutung sind hier zunächst modelltheoretische Analysen, die um Ergebnisse aus ökonometrischen Arbeiten ergänzt werden. Fragen nach den kurz- und langfristigen Steuerwirkungen stehen im Vordergrund, ohne dass immer unmittelbar der Bezug zur personalen Einkommensverteilung hergestellt wird. Allerdings können ihre Ergebnisse für die sog. Budgetinzidenzuntersuchungen verwendet werden, d. h. auf der Grundlage der theoretischen Erkenntnisse über die Steuerüberwälzung wird versucht, eine empirische Zurechnung der Steuern (und Ausgaben) auf Einkommensklassen vorzunehmen. Auf diese Weise ist der Bezug zu dem in diesem Kapitel behandelten Ziel der Einkommensumverteilung mit Hilfe der öffentlichen Finanzen gegeben. Die in den einzelnen Untersuchungen zugrunde gelegten Modelle können durch die einbezogenen Bestimmungsfaktoren und durch die Art des analytischen Vorgehens gekennzeichnet werden. Die Bestimmungsfaktoren der Steuerüberwälzung, wie etwa – Steuerart, – Umfang der Bemessungsgrundlage (Steuerpflicht), Schema 7.2: Ebenen und Arten der Steuerinzidenz I. Steuerinzidenzebenen von der Abführung des Steuerbetrages an den Staat bis zur (fiktiven) Endwirkung II. Arten der Steuerinzidenz nach dem Umfang der in eine Inzidenzanalyse einzubeziehenden Finanzströme 1. Zahlungsverpflichtung (Entrichtungsinzidenz) 2. Vom Gesetzgeber beabsichtigte Belastung (Destinatarinzidenz) 3. Ergebnisse modelltheoretischer Untersuchungen (modellspezifische Inzidenz) 4. (Fiktiver) Wirkungsendpunkt nach Berücksichtigung aller Anpassungswirkungen (effektive, tatsächliche, ökonomische Inzidenz) 1. Wirkungen nur einer Steuer (absolute oder spezifische Inzidenz) 2. Wirkungen aufkommensgleicher Steuern im Vergleich (differentielle Inzidenz, Differentialinzidenz) 3. Wirkungen von Steuern und daraus finanzierten Ausgaben (Budget- oder Nettoinzidenz) formale Inzidenz effektive Inzidenz Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 304 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung304 – Steuertechnik, – Marktform (vollständige Konkurrenz, Oligopol, Monopol), – Preiselastizität des Angebots und der Nachfrage sowie – Dauer des Anpassungszeitraums, sind bereits (unter B I a 2) dargestellt worden. Bei den Analyseverfahren handelt es sich insbesondere um – Partial- oder Totalanalyse (Anzahl und Verbundenheit der einzubeziehenden Märkte) und – mikroökonomische oder makroökonomische Betrachtung (Anzahl der einzubeziehenden Wirtschaftssubjekte: einzelne Unternehmen bzw. Haushalte, Sektoren oder die Gesamtwirtschaft). Im Folgenden wird die Besteuerung der Einkommensentstehung und der Einkommensverwendung als Grobeinteilung für eine Vorgehensweise nach Steuerarten gewählt. Innerhalb der Grobstrukturierung werden dann im Rahmen der mikro- und makroökonomischen Modelltheorie partialanalytische und totalanalytische Ansätze unterschieden, die jeweils bei unterschiedlichen Marktformen angewendet werden. Hierbei wie bei der Einbeziehung empirischer Ansätze zur Analyse der Steuerinzidenz werden jeweils solche Ausschnitte behandelt, die für einen Inzidenzaspekt oder eine Analysemethode kennzeichnend sind. 2 Inzidenz der Besteuerung bei der Einkommensverwendung Aus dem Schema über die Anknüpfungspunkte der Besteuerung (Abb. 4.5) lassen sich die Bemessungsgrundlagen der Verbrauchsbesteuerung entnehmen. Da die Besteuerung des Sparens dort ausgeklammert bleibt, geht es im Wesentlichen um die Inzidenz einer allgemeinen Umsatzsteuer und die Inzidenz spezieller Verbrauchsteuern. 2.1 Partialanalytische Untersuchung der Mengensteuer auf ein Gut Im Mittelpunkt der folgenden Diskussion steht die partialanalytische Betrachtung einer Mengensteuer auf ein einzelnes Gut bei unterschiedlichen Marktformen und verschiedenen Preiselastizitäten der Nachfrage und des Angebots. Im Sinne der zuvor getroffenen Einteilung handelt es sich mithin um eine Analyse der spezifischen Inzidenz. Bei der Besteuerung sollen die Marktformen (1) der vollständigen Konkurrenz, (2) des Angebotsmonopols sowie (3) des Angebotsoligopols im Vordergrund stehen. Um die Bedeutung der Nachfrage- und Angebotselastizitäten für Richtung und Umfang der Überwälzung hervorzuheben, werden z. T. verschiedene Elastizitäten bei derselben Marktform gegenübergestellt. Dabei lassen sich im Rahmen partialanalytischer Ansätze – je nach Aggregation – auf dem untersuchten Markt der mikroökonomische Fall der Analyse beim einzelnen Produzenten (Anbieter) und Konsumenten (Nachfrager) von dem makroökonomischen Fall trennen, bei dem auf dem besteuerten Gütermarkt für die Gesamtheit der Produzenten und Konsumenten argumentiert wird. Als Beispiele könnten Steuern auf Spirituosen oder Mineralöl dienen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 305 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 305 (1) Vollständige Konkurrenz Geht man von dem relativ wirklichkeitsnahen Fall aus, in dem weder Angebot noch Nachfrage vollkommen elastisch oder starr sind, so ergibt sich – im Falle einer Mengensteuer11 – die in Abb. 7.1 wiedergegebene Situation. 0P1 bezeichnet den Gleichgewichtspreis vor der Einführung oder Erhöhung der Mengensteuer und 0M1 die Gleichgewichtsmenge. Es sei angenommen, dass nach der Einführung bzw. Erhöhung der Steuer in Höhe von t jeder Anbieter (Produzent) versucht, die steuerliche Belastung vorzuwälzen, d. h. der geforderte Verkaufspreis wird um t auf 0P3 erhöht. Dadurch verlagert sich die Angebotskurve um t nach oben (A2). In diesem Fall (G) ist aber das Angebot größer als die Nachfrage. Folglich wird die Produktionsmenge M1 so lange verringert, bis Angebot und Nachfrage wieder übereinstimmen (M2). Der neue Gleichgewichtspreis liegt dann bei 0P2, die dazugehörige Absatzmenge bei 0M2. Fragt man jetzt, in welchem Ausmaß die Mengensteuer von Anbietern oder Nachfragern getragen wird, so ist zu klären, wie sich das Steueraufkommen 0M2 · t bzw. FBDP2 aufteilt. Während auf die Nachfrager P1P2 · 0M2 = P1CDP2 abgewälzt wird (dunkle Fläche), tragen die Anbieter FP1 · 0M2 = FBCP1 (helle Fläche). Wenn die öffentliche Hand sich aufgrund der bisher von den Anbietern abgesetzten Menge 0M1 bei einer Steuererhöhung um t ein Steueraufkommen 0M1 · t = P1EGP3 erhoffte, muss sie nun erfahren, dass eine gewisse Steuerausweichung im Maße (0M1 11 Neben einer Mengensteuer, die auf die physische Einheit eines Gutes erhoben wird, z. B. x Euro je kg, gibt es Wertsteuern, die sich auf den Wert oder Erlös eines Gutes richten und z. B. auf den Verkaufswert als Prozentsatz erhoben werden (siehe 4. Kapitel, A III a). Graphisch bewirkt eine Wertsteuer, im Gegensatz zur Mengensteuer, eine Drehung der Angebotskurve entgegen dem Uhrzeigersinn. Abb. 7.1: Mengensteuer bei vollständiger Konkurrenz und mittlerer Elastizität C D 0 G B E N t P3 P2 P1 F H M2 M1 Menge Anbieter Nachfrager A1 (vor Mengensteuer) A2 (nach Mengensteuer) Preis Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 306 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung306 – 0M2) · t = CEGH stattgefunden hat. Es zeigt sich also, dass Steuerausweichung und Steuerüberwälzung i. e. S. gleichzeitig stattgefunden haben. Das Ausmaß der zu erwartenden Steuerausweichung ist bei gegebener Angebotskurve durch die Steigung der Nachfragekurve gegeben. Das zeigt sich auch, wenn man nunmehr den Extremfall einer vollkommen elastischen Nachfrage annimmt und fragt, in welchem Umfang für die Anbieter die Überwälzung möglich ist. Dann ergibt sich die in Abb. 7.2 wiedergegebene Situation. Die Angebotskurve A1 verschiebt sich um die Steuer t auf A2. Der Gleichgewichtspreis bleibt unverändert (0P1 = 0P2), und die nachgefragte Menge geht von 0M1 auf 0M2 zurück. Die Anbieter tragen die abzuführende Steuer t · 0M2 in vollem Umfang, d. h. es findet keine Überwälzung statt. Der andere Extremfall beim Verlauf der Nachfragekurve, bei dem die Nachfrage völlig preisunempfindlich (unelastisch) ist, führt zu dem entgegengesetzten Ergebnis (Abb. 7.3). Der Gleichgewichtspreis steigt um t von 0P1 auf 0P2. Die Steuererhöhung wird voll auf die Nachfrager (Käufer) abgewälzt. In den Abb. 7.1 bis 7.3 wurden bei gegebener Angebotskurve Nachfragekurven mit unterschiedlichen Elastizitäten analysiert. Nun können aber auch beim Angebot extreme Verläufe angenommen werden. In Abb. 7.4 wird eine vollkommen elastische Angebotskurve unterstellt, etwa weil alle Anbieter mit gleichen konstanten Stückkosten produ- Abb. 7.2: Mengensteuer bei vollständiger Konkurrenz und vollkommen elastischer Nachfrage Abb. 7.3: Mengensteuer bei vollständiger Konkurrenz und vollkommen unelastischer Nachfrage E D t Preis 0 Menge A2 (nach der Mengensteuer) A1 (vor der Mengensteuer) M2 P1, P2 M1 N A2 (nach der Mengensteuer) 0 P2 M1, M2 Menge Preis N A1 (vor der Mengensteuer) t E D P1 Abb. 7.4: Mengensteuer bei vollständiger Konkurrenz und vollkommen elastischem Angebot Abb. 7.5: Mengensteuer bei vollständiger Konkurrenz und vollkommen unelastischem Angebot Preis 0 P2 M1 P1 D C t F M2 E A2 (nach der Mengensteuer A1 (vor der Mengensteuer N Menge t Preis P1, P2 0 A (vor und nach der Mengensteuer) N Menge M1, M2 E Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 307 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 307 zieren. Vor der Besteuerung liegt das Gleichgewicht bei der Menge 0M1 und dem Preis 0P1. Nach der Besteuerung steigt der Preis auf 0P2, und die Menge geht auf 0M2 zurück. Das Steueraufkommen P1CDP2 wird voll von den Konsumenten getragen. Schließt man noch den Fall ein, dass die Produktion unter den Bedingungen einer vollkommen unelastischen Angebotskurve erfolgt, also die Produzenten ihre Angebotsmenge bei Preisänderungen nicht variieren können oder wollen, so ergibt sich die in Abb. 7.5 wiedergegebene Situation. Preis und Menge bleiben auch nach der Besteuerung auf 0P1 bzw. 0M1. Eine Verbrauchsteuer muss in diesem Fall voll vom Anbieter getragen werden und senkt somit die Erträge des Unternehmens in Höhe des Steueraufkommens t · 0M1. Die Steuerüberwälzung tritt also desto stärker auf, je preiselastischer das Angebot und je preisunelastischer die Nachfrage sich verhält. Generell trägt die Marktseite mit der geringeren Preiselastizität den größeren Teil der Steuerlast. (2) Angebotsmonopol Die für den Fall der vollständigen Konkurrenz ermittelten Ergebnisse reichen über diese Marktform hinaus. Vor allem gilt auch für andere Marktformen, dass die Überwälzungsmöglichkeit von den Angebots- und Nachfrageelastizitäten abhängt. So gilt bei Vorliegen eines Angebotsmonopols mit gegebenen Kostenverläufen ebenso die Regel, dass die Steuer desto weniger im Preis überwälzbar ist, je elastischer die erwartete Preis-Absatz-Beziehung ist. Der Abb. 7.6 sind die Mengen- und Preiswirkungen einer Mengensteuer im Monopolfall zu entnehmen. Die Grenzkostenkurve K’1 schneidet die Grenzerlöskurve E’ im Punkt A, dessen Lot auf die Preis-Absatz-Funktion (PAF) den gewinnmaximalen Cournot’schen Punkt C1 ergibt. Die gewinnmaximale Menge entspricht 0M1, der Preis beträgt 0P1. Eine Mengensteuer mit dem Steuersatz t führt zu einer Erhöhung der Grenzkosten und zu einer Verschiebung der Kurve um t nach K’2 und damit zu einem neuen Gleichgewicht, in dem die ausgebrachte Menge auf 0M2 sinkt und der Preis auf 0P2 ansteigt. Das Steueraufkommen 0M2 · t beträgt IHBF, wobei der Anteil P1DC2P2 auf die Konsumenten im Abb. 7.6: Mengensteuer bei Angebotsmonopol mit Preis-Absatz-Kurve mittlerer Elastizität B N D P2 G R L t K H F I P1 Preis PAF A K’2 (nach der Mengensteuer) C1 C2 0 Menge M2 M1 E‘ K’1 (vor der Mengensteuer) Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 308 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung308 Preis überwälzt wird und die Anbieter die Differenz der Flächen IHBF und P1DC2P2 tragen. Die Steuerausweichung, d. h. die Differenz zwischen erwartetem und tatsächlichem Steueraufkommen, beträgt GALR – IHBF (= KALN). (3) Angebotsoligopol Die empirisch bedeutsameren Marktformen liegen zwischen der vollständigen Konkurrenz und dem Monopol. Aus diesem Zwischenbereich sei das Angebotsoligopol herausgegriffen, dessen Bedeutung erkennbar wird, wenn man sich Zahl und Gewicht der Märkte vor Augen führt, auf denen nur wenige Anbieter vorhanden sind. Aus den theoretischen Ansätzen sei in Abb. 7.7 der Fall der einmal geknickten Preis-Absatz- Kurve (PAF) angeführt. Dort wird davon ausgegangen, dass der Anbieter sich in der Nähe des Knickpunktes bewegen wird, da er bei einer Preissenkung zu viele Nachahmer findet und ihm bei einer Preiserhöhung keiner seiner Konkurrenten folgen wird. In beiden Fällen müsste der Oligopolist also mit starkem Umsatzrückgang rechnen. Damit bezieht dieser Fall den Sachverhalt ein, dass auf vielen Oligopolmärkten Preisbewegungen kaum auftreten. Wird in einer Situation wie in Abb. 7.7 eine Mengensteuer erhoben, so verschiebt sich, wie zuvor, die Grenzkostenkurve nach oben. Für die Überwälzungschance ist nun bedeutsam, ob die verschobene Grenzkostenkurve die Grenzerlöskurve E’ im unstetigen Bereich (senkrechter Verlauf) schneidet, darüber oder darunter. Im ersten Fall (von K’1 zu K’2) bleibt M1 die gewinnmaximale Menge, und der Anbieter trägt die Steuer in Höhe von 0M1 · t1 in vollem Umfang selbst (LWVP3). Beträgt die Steuer dagegen t2, so verschiebt sie die Grenzkostenkurve von K’1 nach K’3. Der neue Schnittpunkt mit der Grenzerlöskurve E’ liegt bei B und führt zum erhöhten Preis 0P2. Jetzt ähnelt der Fall Abb. 7.7: Mengensteuer bei Angebotsoligopol mit geknickter Preis-Absatz-Kurve L F S G P3 P2 P1 E’ V A Z B R T D W E’ E’ C1 M2 C2 M1 Menge Preis t2 K’3 K’1 K’2 PAF t1 0 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 309 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 309 dem des Monopols, denn der Nachfrager trägt P1DC2P2 und der Anbieter die Differenz zwischen dem Steuerbetrag FABG und dem auf die Konsumenten abgewälzten Anteil in Höhe von P1DC2P2. Die Steuerausweichung beträgt LWRS – FABG (= ZWRT). In den Abb. 7.1 bis 7.7 wurde jeweils gefragt, wie sich das Steueraufkommen zwischen Nachfragern (Käufern) und Anbietern (Produzenten) im Zuge der Anpassung aufteilt. Die dem Steueraufkommen entsprechende Steuerlast und ihre Aufteilung auf Konsumenten und Verkäufer wurde in allen behandelten Marktformen durch die Preiselastizität von Angebot und Nachfrage bestimmt. Bei unelastischer Nachfrage und elastischem Angebot tragen tendenziell die Käufer die Last, während es im Falle einer elastischen Nachfrage und eines unelastischen Angebots tendenziell umgekehrt ist und die Verkäufer den Steuerbetrag tragen müssen. 2.2 Die Zusatzlast am Beispiel der Verbrauchsbesteuerung Es lässt sich zeigen, dass die Steuerlast größer sein kann als das in Abb. 7.1 bis 7.5 ausgewiesene und von Nachfragern bzw. Anbietern getragene Steueraufkommen. Die im Folgenden zunächst behandelte These lautet also, dass die Gesamtbelastung einer Volkswirtschaft bzw. der Käufer und Verkäufer höher sein kann, als es dem Steueraufkommen entspricht. In Abb. 7.4 fällt in Höhe von P1EF eine Konsumentenrente an, die nach der Besteuerung auf P2DF zurückgeht. Die Differenz beträgt für den Käufer P1EF – P2DF = P1CDP2 + CED. P1CDP2 entspricht dem Steueraufkommen, während das Dreieck CED eine über das Steueraufkommen hinausgehende „Zusatzlast“ für die Volkswirtschaft (sog. „excess burden“) bedeutet. Von Interesse ist nun, in welchem Zusammenhang das Steueraufkommen bei einer speziellen Verbrauchsteuer (z. B. Mineralölsteuer) und die dadurch induzierte Zusatzlast der Besteuerung stehen. Die Abb. 7.8 zeigt diesen Zusammenhang für eine Mengensteuer im Wettbewerbsfall. Bei gegebener Nachfrage N und der Angebotskurve A0 stellt sich ein Gleichgewicht E ein mit einem Preis P0 und einer Menge M0. Wird jetzt eine Steuer mit einem Steuersatz t eingeführt, so stellt sich ein neues Gleichgewicht (F) mit verminderter Menge (M1) und gestiegenem Preis (P1) ein. Die Zusatzlast der Besteuerung liegt bei DFE. Wird hingegen ein Steuersatz in Höhe von 2 t erhoben, so beträgt die Zusatzlast der Besteuerung HGE. Bei einer Verdopplung des Stücksteuersatzes kommt es somit zu einer Vervierfachung der Zusatzlast. Der Effizienzverlust steigt im Quadrat des Steuersatzes bei linearen Nachfragefunktionen. Daraus kann abgeleitet werden, dass es zur Minderung des durch die Besteuerung hervorgerufenen Wohlfahrtsverlustes sinnvoller ist, mehrere spezielle Verbrauchsteuern mit jeweils geringen Steuersätzen zu erheben, als eine Verbrauchsteuer mit einem sehr hohen Steuersatz. Will man sich ein genaueres Bild von diesem Wohlfahrtsverlust machen12, so benötigt man einen Maßstab, in diesem Fall also beispielsweise eine Steuer, die über ihr Aufkommen hinaus zu keinen Verzerrungen bzw. zu keinen zusätzlichen Verhaltensänderungen führt; man argumentiert dann im Vergleich zweier Steuern und folglich mit der differentiellen Inzidenz (siehe 3.2). Als eine solche Steuer gilt die sog. Kopfsteuer (Pauschalsteuer), die von jedem Bürger eines Landes in gleicher Höhe (absolut gleicher Betrag) zu zahlen wäre (siehe 4. Kapitel, A II a). Diese Steuer knüpft in ihrer rechtlichen 12 Vgl. etwa Homburg, S., Allgemeine Steuerlehre, 6. Aufl., München 2010, S. 141 ff., sowie Pindyck, R. S., und Rubinfeld, D. L., Microeconomics, 6. Aufl., Upper Saddle River 2005, S. 336 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 310 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung310 Ausgestaltung in keiner Weise an wirtschaftliche Tatbestände des Steuerpflichtigen an. Insofern kann sie auch nicht Kraft ihrer Ausgestaltung einen Einfluss auf die ökonomischen Tatbestände beim Steuerpflichtigen ausüben und Substitutionseffekte auslösen. Weil von dieser Steuer über die finanzielle Belastung des Zensiten (Einkommenseffekt) hinaus keine Verhaltensänderungen ausgehen, eignet sie sich als Maßstab im Rahmen einer differentiellen Betrachtungsweise. Da sie wegen der negativen Verteilungswirkungen in der Realität nicht vorkommt, benutzt man für die jeweilige Argumentation gelegentlich solche Steuern als Referenzgröße, die für den behandelten Anwendungsfall auch keine oder nur geringe Verhaltensänderungen auslösen, aber zugleich wirklichkeitsnäher sind. So genügt es beispielsweise für das Aufzeigen bestimmter Wohlfahrtsverluste bei Einzelverbrauchsteuern, wenn eine allgemeine Verbrauchsteuer zum Vergleich herangezogen wird. Auf diese Weise kann die Zusatzlast mit Hilfe von Abb. 7.9 sichtbar gemacht werden. Wenn durch die Gerade AB mögliche Konsum- oder Produktionskombinationen der Güter X und Y gegeben sind und mit den Indifferenzkurven i1 bis i3 die Präferenzstruktur eines Wirtschaftssubjekts dargestellt ist, so gibt E’ die Situation des mikroökonomischen Gleichgewichts wieder. Erhebt nun der Staat eine allgemeine Verbrauchsteuer mit einem Aufkommen von AA’ (ausgedrückt in Gütereinheiten von X), so verschiebt sich lediglich die Gerade AB parallel (nunmehr A’B’), d. h. der Bürger kann insgesamt weniger von Gut X und Y konsumieren. Es erhöhen sich zwar die absoluten Preise, aber weil die Steuer kein Gut diskriminiert, bleiben die relativen Preise gleich (A’B’ verläuft parallel zu AB). Nun stellt E’’ das neue Gleichgewicht dar, und von Gut Y wird die Menge 0C und von Gut X die Menge CE’’ nachgefragt. Die Situation ändert sich jedoch, wenn der Staat ein gleich hohes Steueraufkommen dadurch erzielen will, dass er ausschließlich das Gut X besteuert. Für den Bürger ergibt sich dann als neue Preisgerade BF, und die für ihn bestmögliche Situation ist in E’’’ gegeben, wo die Preisgerade die höchstmögliche Indifferenzkurve tangiert. Diese Steuer erbringt ein gleich hohes Aufkommen wie im vorherigen Falle, denn E’’’ H entspricht A’A. Abb. 7.8: Zusammenhang zwischen Steueraufkommen und Zusatzlast der Besteuerung P2 P1 P0 0 A2 A1 A0 M2 M1 M0 Menge N G F DH E t Preis 2t Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 311 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 311 Nach der Besteuerung bleiben dem Bürger 0G Einheiten von Y und GE’’’ Einheiten von X. Die Zusatzlast der speziellen im Vergleich zur allgemeinen Verbrauchsteuer (oder einer Kopfsteuer) kommt in Abb. 7.9 darin zum Ausdruck, dass statt der Indifferenzkurve i2 nunmehr (bei gleicher Höhe des Steueraufkommens) nur noch die Indifferenzkurve i3 und damit ein niedrigeres Wohlfahrtsniveau erreichbar ist. Während im Falle der allgemeinen Verbrauchsteuer nur Einkommenseffekte auftreten, kommt es bei einer selektiven Verbrauchsteuer mit gleich hohem Steueraufkommen auch zu einem die Wohlfahrt mindernden Substitutionseffekt. Daher sind bei dieser Sichtweise allgemeine Verbrauchsteuern speziellen Verbrauchsteuern überlegen. Wie in den Fällen in Abb. 7.3 und 7.5 bei einer Mengensteuer bei vollständiger Konkurrenz und vollkommen unelastischer Nachfrage bzw. vollkommen unelastischem Angebot treten über das Steueraufkommen hinaus keine zusätzlichen Belastungen im Sinne eines Wohlfahrtsverlustes (excess burden) auf. Von einer Zusatzlast der speziellen Verbrauchsteuer kann allerdings nur gesprochen werden, wenn man allein die autonomen individuellen Präferenzen als Wertmaßstab gelten lässt. Der Sachverhalt erscheint in einem anderen Licht, wenn mit einer speziellen Verbrauchsteuer meritorische Aufgaben des Staates erfüllt werden sollen und die Verhaltensänderung, beispielsweise ein geringerer Alkohol-/Tabakkonsum oder Energieverbrauch, Ziel des Eingriffs war. In föderativen Staaten kann es aufgrund der unterschiedlichen Ertragshoheit bei spezieller und allgemeiner Verbrauchsteuer allein aus fiskalischen Erwägungen sinnvoll sein, eine spezielle Verbrauchsteuer zu erhöhen. So fließt in Deutschland dem Bund das Aufkommen aus der Tabaksteuer in voller Höhe zu, während er vom Umsatzsteueraufkommen nur knapp die Hälfte erhält. Abb. 7.9: Anpassung an eine allgemeine und an eine spezielle Verbrauchsteuer i1 i2 E’’’ Einheiten von Gut Y i3 B B’ G C A Einheiten von Gut X A’ F 0 H E’’ E’ D Quelle: Musgrave, R. A., Musgrave, P. B., und Kullmer, L., Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, 2. Bd., 5. Aufl., Tübingen 1993, S. 104. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 312 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung312 Soll die Bevölkerung – etwa aus politischen Erwägungen – nur um € 0,5 Mrd. belastet werden, würde der Bund unter Ausschluss wohlfahrtstheoretischer Erwägungen die Tabaksteuer erhöhen, da diese Einnahmen ihm vollständig zufließen. Auch diese rein fiskalisch motivierten Eingriffe lösen bei elastischer Nachfrage einen excess burden aus. Statt der Konsumentscheidungen können steuerliche Diskriminierungen auch die Wahl zwischen Einkommenserzielung und Freizeit oder zwischen Gegenwarts- und Zukunftskonsum, also zwischen Konsum oder Sparen beeinflussen und auf diese Weise ebenfalls eine Zusatzlast herbeiführen. Wird Sparen als zukünftiger Konsum interpretiert, so lässt sich die Entscheidungssituation des privaten Haushalts hinsichtlich der Aufteilung seines Einkommens auf gegenwärtigen und zukünftigen Konsum wiederum mit Hilfe der in Abb. 7.9 gewählten Darstellungsweise veranschaulichen. Gegenwärtigen und zukünftigen Konsum trägt man auf Abszisse bzw. Ordinate der Abb. 7.9 ab. Die Indifferenzkurven drücken dann gleich bewertete Kombinationen von Zukunfts- und Gegenwartskonsum aus, während die Gerade AB die Möglichkeiten wiedergibt, das Einkommen auf gegenwärtigen und zukünftigen Konsum aufzuteilen. Die Steigung der Gerade hängt davon ab, zu welchem Zinssatz Mittel für den Zukunftskonsum angelegt werden können. Je höher die Verzinsung ist, desto steiler verläuft die Gerade. Eine Erhöhung der Lohnsteuer verschiebt die „Gerade der Realisierungsmöglichkeiten“ parallel nach links und lässt lediglich Einkommenseffekte entstehen. Wird dagegen z. B. der Zukunftskonsum durch eine Zinssteuer stärker erfasst, ergeben sich auch Substitutionseffekte. Bei auf der Abszisse abgetragenem Gegenwartskonsum dreht sich die Gerade AB dann um den Punkt A nach innen. Das Vorhandensein der differentiellen „Zusatzlast“ einer Steuer und die Überlegenheit einer Kopfsteuer unter Effizienzaspekten gaben die Anstöße für die Entwicklung der Theorie der optimalen Besteuerung (optimal taxation).13 Es handelt sich um eine theoretische Betrachtung der Besteuerung, in der u. a. Aussagen darüber abgeleitet werden, durch welche Steuerarten und durch welche spezifische Ausgestaltung der Steuern Effizienzverluste in Form der Zusatzlast minimiert werden können. So wird die Umverteilung mittels Steuern darauf untersucht, wie sie mit dem geringsten Effizienzverlust erfolgen kann (optimale Umverteilung). In methodischer Hinsicht handelt es sich überwiegend um eine neoklassische Analyse, in der nicht die Partialanalyse, sondern die Totalanalyse im Vordergrund steht. Bestimmte empirische Situationen (Basisjahr) werden als allgemeines Gleichgewicht approximiert und als Referenz für die wohlfahrtstheoretischen Überlegungen verwendet. Diese als allgemeine Gleichgewichtsmodelle bezeichneten Ansätze werden auch in der politischen Analyse verwendet.14 Allerdings können die so gewonnenen Ergebnisse aufgrund der meist sehr restriktiven Modellannahmen nur grundsätzliche Handlungshinweise geben. Immerhin wendet sich die Theorie der optimalen Besteuerung auf ihrer Suche nach wohlfahrtsverbessern- 13 Zur Einführung in das Gebiet siehe etwa Stiglitz, J. E., und Schönfelder, B., Finanzwissenschaft, 2. Aufl., München-Wien 2000, sowie Richter, W. F., und Wiegard, W., Zwanzig Jahre „Neue Finanzwissenschaft“ – Teil 2: Steuern und Staatsverschuldung, in: Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Bd. 113, 1993, S. 337 ff. 14 So ein im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen erstelltes Gutachten über die Wirkung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes: Böhringer, C., u. a., Allokative und distributive Effekte einer Abschaffung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, Mannheim 2004. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 313 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 313 den Änderungen bestehender Steuersysteme zunehmend Fragen der Rechtsform- oder Standortneutralität, der Tarifgestaltung sowie der intertemporalen Gerechtigkeit zu. 2.3 Erweiterungen der mikroökonomischen Analyse Die vorstehenden Ausführungen waren durch eine partialanalytische, überwiegend mikroökonomisch und kurzfristig ausgerichtete Betrachtung gekennzeichnet. Ohne Erweiterung der Modelle ist es allerdings nicht möglich, bestimmte in der Realität nachweisbare und für die Überwälzung wichtige Phänomene zu berücksichtigen. So gelingt es nur im Rahmen einer allgemeinen Gleichgewichtsbetrachtung (Totalanalyse) des Anpassungsprozesses, die – in der Regel erst längerfristig und nur bei entsprechender Mobilität der Produktionsfaktoren erfolgenden – Wirkungen auf unbesteuerte Güter und Märkte einzubeziehen. Da im Zuge der Besteuerung Produzenten und Käufer unterschiedlich getroffen werden, kann es – induziert durch ihr Verhalten – zu sekundären Wirkungen kommen, die von einer Totalanalyse ebenfalls erfasst werden müssten. So werden die Käufer bei steigenden Preisen der besteuerten Güter (Märkte) auf unbesteuerte Güter (Märkte) ausweichen und damit die Preise für beide Güter beeinflussen. Wenn die Güter im besteuerten und unbesteuerten Sektor zu steigenden Grenzkosten produziert werden, steigen bei zunehmender Nachfrage nach den Substitutionsgütern deren Preise relativ, während die Preise der nunmehr weniger nachgefragten besteuerten Güter relativ sinken. Die Steuerlast verteilt sich somit auch auf die zunächst unbesteuerten Güter bzw. deren Käufer. Wenn sich in Folge der Besteuerung die relativen Produktionskosten ändern, kann dies zu Faktorwanderungen und damit zu Anpassungen auf der Produktionsseite führen. Eine zusätzliche Komplizierung in der Analyse ergibt sich unter der für viele Fälle realistischen Annahme, dass die besteuerten und die unbesteuerten Güter mit unterschiedlichen Faktorintensitäten (Kapital, Arbeit) produziert werden und sich somit im Substitutionsprozess Auswirkungen auf die Entlohnung der eingesetzten Produktionsfaktoren ergeben. Alle diese Aspekte werden am Beispiel der Inzidenz einer Gewinnsteuer noch genauer behandelt (siehe 3.1). Schließlich bleibt in der partialanalytischen (und auch in der totalanalytischen) Betrachtung die längerfristige Entwicklung der Einkommen und deren Auswirkung auf die Einkommenselastizität der Konsumnachfrage unberücksichtigt. Ist die Einkommenselastizität der Nachfrage nach einem Gut, z. B. einem Luxusgut, hoch, so verlagert sich die Nachfragekurve im Zeitablauf nach außen, und dieser Vorgang erleichtert scheinbar die Überwälzung im Preis. Allerdings ist fragwürdig, ob hier der Begriff der Überwälzung noch angebracht ist. Auch ohne die Erhebung der Steuer hätte sich die Nachfragekurve nach außen verlagert und – unabhängig von der Besteuerung – eine Preiserhöhung erlaubt. Diese Überlegungen zu der Ausdehnung der Nachfrage aufgrund steigender Einkommen gelten nicht nur im Falle der vollständigen Konkurrenz, denn die Gewinnsituation eines Angebotsmonopolisten oder eines Angebotsoligopolisten würde sich ebenfalls ohne sein unmittelbares Dazutun verbessern. Die bisherigen Ausführungen haben nicht nur gezeigt, dass es im Zuge der Erhebung spezieller Verbrauchsteuern zu verschiedenen Preis- und Mengenwirkungen sowie zu Auswirkungen auf unbesteuerte Faktor- und Gütermärkte kommen kann, sondern dass es – jeweils damit einhergehend – auch zu Wirkungen auf die Höhe des Steueraufkommens kommt. Zur Erfüllung des fiskalischen Ziels ist es wichtig zu wissen, dass die Steuer ceteris paribus desto mehr einbringt, je starrer, also unelastischer, das Angebot Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 314 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung314 und/oder die Nachfrage ist (siehe Abb. 7.3 und 7.5). Die Nachfrage nach „lebensnotwendigen“ Gütern ist z. B., wie der Begriff schon beinhaltet, ziemlich starr, so dass eine Steuererhöhung, z. B. bei der auf diesen Gütern liegenden Umsatzsteuer, aber auch bei der Versicherungsteuer oder einer Besteuerung des Energieverbrauchs, relativ stark auf die Konsumenten überwälzt wird. Eine steuerlich bedingte Erhöhung der Preise ist in diesen Fällen je nach Steuersatz und umgesetzter Menge des Gutes fiskalisch ergiebig. In diesen Bereichen kommt es aber zu Konflikten mit dem verteilungspolitischen Ziel, denn aus verteilungspolitischen Erwägungen wird man die Verbrauchsgüter, die vorwiegend für den „Warenkorb“ der Bezieher niedriger Einkommen Bedeutung haben, möglicherweise gerade nicht verteuern wollen. Fiskalischen Erwägungen stehen also die behaupteten regressiven Wirkungen der Verbrauchsbesteuerung entgegen. 2.4 Zur These von der regressiven Wirkung der Verbrauchsbesteuerung Eine weit verbreitete These besagt, dass die Steuern auf den Verbrauch regressiv wirken, d. h. dass die steuerliche Belastung bei den Beziehern höherer Einkommen relativ geringer ist als bei den Angehörigen niedrigerer Einkommensklassen. Diese These wird damit begründet, dass der relative Anteil des Konsums am Gesamteinkommen mit zunehmendem Einkommen sinkt. Folglich muss eine speziell den Konsum treffende Steuerbelastung zu einer relativ niedrigeren Belastung der höheren Einkommen führen. Um diese Behauptung zu überprüfen, wird häufig – unter der Annahme einer vollen Überwälzung der Verbrauchsteuern auf die Güterpreise  – versucht, die Steuerlast, getrennt nach Einzelsteuern, auf Einkommensklassen zuzurechnen. Die Ermittlung dieser vermuteten Belastungsregression (siehe 4. Kapitel, A III b) erfolgt methodisch in drei verschiedenen Schritten. Erstens muss ermittelt werden, wie viel an indirekten Steuern auf den Preis eines jeden Verbrauchsgutes entfällt; dazu sind die unterschiedlichen Steuersätze und vor allem im Falle der Umsatzsteuer zusätzlich die zahlreichen Steuerbefreiungen zu ermitteln. In einem weiteren Schritt muss zweitens die steuerliche Belastung pro Konsumgut den Käufern dieser Güter zugerechnet werden. Dazu benötigt man möglichst detaillierte Angaben über die Konsumstruktur der Haushalte, gegliedert nach Einkommensgrößenklassen; solche Angaben sind beispielsweise einer Verbrauchsstichprobe oder laufenden Haushaltsrechnungen zu entnehmen. Mit diesen Angaben über den sog. schichtenspezifischen Verbrauch kann dann drittens die prozentuale Gesamtbelastung des Einkommens der privaten Haushalte durch indirekte Steuern errechnet werden. Die gruppenspezifischen Steuerlastquoten ergeben sich aus der verbrauchten Menge und der je Mengeneinheit ermittelten Steuerbelastung. Die empirischen Ergebnisse zur Belastungswirkung aller indirekten Steuern sind nicht eindeutig. Eine Studie für das Jahr 2003 zeigte für die Umsatzsteuer unterschiedliche Verläufe, je nachdem, ob die steuerliche Belastung auf das verfügbare bzw. ausgabefähige Einkommen oder den privaten Verbrauch bezogen wird (Abb. 7.10). So nimmt die Belastung mit Umsatzsteuer bezogen auf die Konsumausgaben von 8,9 % in der untersten Klasse der Nettoeinkommen auf annähernd 10,4 % in der obersten Einkommensklasse zu, verläuft also progressiv. Dagegen ergibt sich bei Bezugnahme auf das verfügbare Einkommen, das in der wirtschaftspolitischen Diskussion im Vordergrund steht, eine deutlich regressive Belastung der Einkommen privater Haushalte. Eine neuere Untersuchung zu einigen spezifischen Verbrauchsteuern (Tabak-, Alkohol- Rennwett- und Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 315 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 315 Lotteriesteuer) kommt zu dem Ergebnis, dass diese ebenfalls einen tendenziell regressiven Belastungsverlauf aufweisen.15 Das Ergebnis für die deutsche Umsatzsteuer überrascht insofern, als die Tarifgestaltung diese bei einem einheitlichen Steuersatz zu erwartende regressive Wirkung eigentlich hätte verhindern sollen. So werden in Deutschland nicht nur viele Befreiungen auf zahlreiche Güter des lebensnotwendigen Bedarfs gewährt (z. B. Mieten), der bei niedrigen Einkommen einen hohen Anteil ausmacht, sondern auch noch ein ermäßigter Satz angewendet, z. B. auf Lebensmittel. Damit wird die allgemeine Belastung des Konsums mit einem einheitlichen Umsatzsteuersatz durchbrochen, was den unteren Einkommensschichten relativ stärker zugutekommt. Zumindest in der politischen Diskussion spielt dieser Aspekt eine wichtige Rolle. Der ermäßigte Steuersatz – früher auch Halbsatz genannt – beträgt im Jahre 2012 7 %, obwohl der Normalsatz mittlerweile bei 19 % liegt. Tatsächlich mindert die Tarifgestaltung aber nur den regressiven Effekt der Umsatzsteuer.16 Allerdings ist in Deutschland bei der Verwendung des ermäßigten Steuersatzes keine Systematik mehr zu erkennen, da er auch für viele Güter angewendet wird, für die er nach seiner Definition nicht vorgesehen ist, da es sich nicht um Güter des lebensnotwendigen Bedarfs handelt (z. B. Bergbahnen, Hotelübernachtungen, Schnittblumen). Wissenschaftliche Expertisen zur Reform des An- 15 Bergs, C., u. a., Zusammenhang zwischen Steuerlast und Einkommensverteilung. Forschungsprojekt für das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Essen 2007, S. 117. 16 Bach, S., Volle Mehrwertsteuer auf Nahrungsmittel belastet vor allem Geringverdiener, Wochenbericht des DIW Berlin, 16/2011, S. 3-9. Abb. 7.10: Mehrwertsteuerbelastung des Haushaltsnettoeinkommens1, 2003 7,0 8,0 9,0 10,0 11,0 12,0 13,0 14,0 15,0 3,0 4,0 5,0 6,0 0 1. 00 0 2. 00 0 3. 00 0 4. 00 0 5. 00 0 6. 00 0 7. 00 0 8. 00 0 9. 00 0 10 .0 00 11 .0 00 12 .0 00 M w St -B el as tu n g in P ro ze n t Haushaltsnettoeinkommen (Klassendurchschnitt, Euro pro Monat) MwSt-Belastung in Relation zu den modifizierten ausgabefähigen Einkommen und Einnahmen (%) MwSt-Belastung in Relation zu den privaten Konsumausgaben (%) 1 äquivalenzgewichtet mit dem Kehrwert der Quadratwurzel der Zahl der Haushaltsmitglieder Quelle: Bach, S., Wie gerecht ist ein Ausbau der indirekten Besteuerung?, in: Truger, A., Hrsg., Die Zukunft des deutschen Steuersystems, Marburg 2006, S. 142 f. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 316 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung316 wendungsbereichs des ermäßigten Steuersatzes liegen vor.17 Bisher fehlte aber der politische Wille, diese Reformen anzugehen. Dies könnte auch daran liegen, dass der ermäßigte Umsatzsteuersatz von großem Interesse für Lobbygruppen ist und somit von der Politik auch für die Zuteilung von Wahlgeschenken verwendet werden kann (3. Kapitel, A I b sowie III). Unterliegen die hergestellten Güter nämlich nicht mehr dem Normalsatz, sondern stattdessen dem ermäßigten Satz, steigt bei unverändertem Preis der Gewinn pro Gut. Diese Art der Gewinnsteigerung ist unmerklicher im Vergleich zu einer Preiserhöhung, die ansonsten notwendig wäre, um den Gewinn zu erhöhen. Gegen alle Einschätzungen zu den regressiven Wirkungen von speziellen Verbrauchsteuern oder der Umsatzsteuer kann vorgebracht werden, dass es sich um Querschnittsbetrachtungen handelt, die um Längsschnittuntersuchungen ergänzt werden müssten. Beispielsweise führt ein mit steigendem Einkommen sinkender Anteil der Konsumausgaben am Einkommen zu höherem Konsum in der Zukunft, wenn Ersparnisse ausgegeben oder vererbt werden, so dass eine (eventuelle) Regression der Konsumbesteuerung sich langfristig vermindert. Zudem wäre die Verbrauchsbesteuerung auch im Zusammenhang mit der demographischen Entwicklung zu erörtern. Eine stärkere Verbrauchsbesteuerung wäre erforderlich, wenn die abnehmende Zahl von Erwerbstätigen nicht überproportional belastet werden soll und auch nicht (mehr) erwerbstätige Personen stärker zur Besteuerung herangezogen werden sollen. Nicht zuletzt haben die personalen Verteilungswirkungen an Bedeutung deutlich zugenommen, seit die Energiebesteuerung aus umweltpolitischen Gründen verschärft wurde. Mit der „ökologischen“ Steuerreform von 1999 wurde die Mineralölsteuer stufenweise stark erhöht und eine „Stromsteuer“ auf den Verbrauch von Elektrizität eingeführt, beide Steuern wirken tendenziell regressiv.18 Nach Berechnungen der Deutschen Bundesbank war die Erhöhung der Umsatzsteuer von 16 % auf 19 % zum 1.1.2007 bis Ende 2007 fast vollständig in die Verbraucherpreise überwälzt worden.19 Die verteilungspolitischen Wirkungen waren regressiv, da die Zusatzbelastung von 1,29 % (monatliches Haushaltsnettoeinkommen unter € 900) auf 0,91 % (monatliches Haushaltsnettoeinkommen € 5.000 – € 18.000) sank.20 3 Inzidenz der Besteuerung bei der Einkommensentstehung Ähnlich wie bei der Besteuerung der Einkommensverwendung, wo mit Umsatzsteuern und speziellen Verbrauchsteuern verschiedene Güter und unterschiedliche breite Bemessungsgrundlagen besteuert werden, kann man auch die Einkommensentstehung mit allgemeineren oder spezielleren Steuern zu erfassen suchen. Von den verschiedenen Formen sollen in diesem Abschnitt die Körperschaftsteuer als Besteuerung einer Ein- 17 Peffekoven, R., Zur Reform der Mehrwertsteuer. Berlin 2010, Gutachten im Auftrag der Stiftung Neue Soziale Marktwirtschaft sowie Ismer, R., u. a., Analyse und Bewertung der Strukturen von Regel- und ermäßigten Sätzen bei der Umsatzbesteuerung unter sozial-, wirtschafts-, steuer- und haushaltspolitischen Gesichtspunkten, Forschungsgutachten im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen, 2010.http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_54192/DE/ Presse/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2010/09/20100923-PM33-Gutachten,templateId=raw ,property=publicationFile.pdf. 18 Bach, S., Zehn Jahre ökologische Steuerreform: Finanzpolitisch erfolgreich, klimapolitisch halbherzig, Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 9/2009, S. 225. 19 Deutsche Bundesbank, Preis- und Mengenwirkungen der Mehrwertsteueranhebung zum 1. Januar 2007, Monatsbericht April 2008, S. 31 ff. 20 Linz, S., u. a., Belastung der Haushalte durch die Mehrwertsteuererhöhung 2007, in: Wirtschaft und Statistik, Heft 11, 2006, S. 1124 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 317 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 317 kommensart für bestimmte Unternehmen (3.1) und die allgemeine Einkommensteuer (3.2) behandelt werden. 3.1 Inzidenz im Rahmen der Gewinnbesteuerung Im Rahmen der modelltheoretischen Betrachtung, die auch hier von empirischen Ansätzen (3.1.3) getrennt werden soll, lässt sich die Inzidenz einer Gewinnsteuer entsprechend der Marktform bei unvollkommenen Märkten (Monopol, Oligopol) (3.1.2) und vollkommenen (Wettbewerbs-)Märkten (3.1.1) behandeln. Letzteres soll hier am Beispiel einer nicht in die Einkommensteuer integrierten Körperschaftsteuer geschehen, d. h. einer Steuer, die die Gewinne körperschaftlich organisierter Unternehmen belastet, und zwar zusätzlich zur Erfassung dieser Gewinne bei den Kapitaleignern durch die Einkommensteuer. 3.1.1 Totalanalytische Untersuchung einer Körperschaftsteuer bei vollständiger Konkurrenz Im Rahmen einer totalanalytischen und langfristigen Analyse geht es im Folgenden um die Wirkungen der Besteuerung des Kapitaleinkommens aus einem Sektor, wobei die Steuer einer Körperschaftsteuer vergleichbar ist, die nicht bei der Einkommensteuer angerechnet werden kann. Das darzustellende, auf A. C. Harberger zurückgehende Modell21 geht von einer 2-Sektoren-Wirtschaft aus, wobei der Sektor X durch die körperschaftlich verfassten Unternehmen und der Sektor Y durch die übrigen Unternehmen gebildet wird. Im Modell wird dann die Besteuerung der Kapitalerträge im Sektor X unter den Annahmen – eines konstanten Kapitalangebots in der Gesamtwirtschaft, – eines ertragselastischen Kapitalangebots und – vollkommener Kapitalmärkte untersucht. Bei kurzfristiger Analyse, also bei immobilen Produktionsfaktoren, ergibt sich eine Belastung allein des Sektors X, in dem die Unternehmen die Rechtsform der Körperschaft haben und folglich die Kapitalerträge mit einem entsprechenden Steuersatz belastet werden. Somit liegt die Inzidenz auf der ersten Stufe bei den Eigentümern des Kapitals, das im Sektor X investiert worden ist. Im Rahmen einer langfristigen Betrachtung ergeben sich aber vielfältige weitere Anpassungen, von denen diejenige, die zur Angleichung der Nettoerträge in beiden Sektoren führt, aus Abb. 7.11 zu entnehmen ist. Dort ergibt sich vor der Besteuerung ein Ausgangsgleichgewicht, bei dem die Ertragsrate des Kapitals in beiden Sektoren 0I beträgt; die dazugehörigen Kapitalmengen betragen 0H in Sektor X und 0M in Sektor Y, so dass der gesamte (konstante) Kapitalstock 0H + 0M beträgt. Die Verläufe der Grenzproduktivitäten des Kapitals entsprechen der Kurve CD in Sektor X und FG in Sektor Y. Nach Einführung einer Steuer auf Kapitalerträge im Sektor X verschlechtert sich dort die Ertragslage, und die Grenzproduktivität des Kapitals sinkt von CD auf ED. Wegen der Annahme vollkommener Kapitalmärkte und ertragselastischen Kapitalangebots kommt es dann aufgrund der höheren Kapitalrendite im Sektor Y zu einer Kapital- 21 Harberger, A. C., The Incidence of the Corporation Income Tax, in: Journal of Political Economy, Bd. 70, 1962, S. 215 ff. (wiederabgedruckt in ders., Taxation and Welfare, Boston 1974, Kap. 7). Zur Einführung siehe auch: Rosen, H. S., Public Finance, 7. Auflage, New York 2005, S. 292 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 318 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung318 wanderung in den unbesteuerten Bereich. Die Kapitalverlagerung führt in Sektor X zu einem Abzug an Kapital in Höhe von KH und zum Kapitalzugang in gleicher Höhe von ML in Sektor Y. Der gesamte (in seiner Höhe unveränderte) Kapitalstock setzt sich also nach der Kapitalwanderung (im neuen Gleichgewichtszustand) aus 0K und 0L zusammen; die neue Ertragsrate des Kapitals ist von 0I auf 0P gesunken. Als Ergebnis dieses Teils der Analyse ist festzuhalten, dass langfristig die Steuerlast von den Kapitaleigentümern in beiden Sektoren, also auch im eigentlich unbesteuerten Sektor, getragen wird, d. h., die Steuerlast verteilt sich auf das in beiden Sektoren investierte Kapital. Da die Erträge aus Kapitaleinkommen tendenziell progressiv verteilt sind, werden eher die höheren Einkommen (Schema 7.3) belastet. Zusätzliche Wirkungen treten im Zuge der langfristigen Anpassung auf den Faktormärkten dann auf, wenn in den Sektoren X und Y mit unterschiedlichen Faktorproportionen (Arbeit, Kapital) produziert wird und als Folge der Besteuerung des Kapitals in Sektor X die Produktion in diesem Sektor zurückgeht. Es wird zunächst (Unterfall [a]) unterstellt, dass im Sektor X die Güter arbeitsintensiver hergestellt werden als im Sektor Y. Mit dem Rückgang der Produktion werden dann in Sektor X relativ viele Arbeitskräfte und relativ wenig Kapital freigesetzt. Da Sektor Y kapitalintensiver produziert, können die Arbeitskräfte dort nicht preisneutral absorbiert werden. Die Entlohnung des Faktors Arbeit sinkt relativ. Umgekehrt wird vom Sektor Y mehr Kapital nachgefragt, als Sektor X preisneutral freisetzen kann. Kapital wird somit zum knapperen Faktor und die Kapitalrendite steigt relativ. Damit sinkt die Nettoertragsrate des Kapitals um Abb. 7.11: Wirkungen der Besteuerung von Kapitalerträgen in einem Sektor bei langfristiger Betrachtung eines Konkurrenzmarktes (Angleichung der Nettoerträge in beiden Sektoren) Kapitalertrag Kapitalertrag C I N E P 0 Sektor X (besteuert) Sektor Y (unbesteuert) Kapitalmenge KapitalmengeL GMD G1(X) G2(X) 0 HK I P F G1(Y) G2(Y) Quelle: Musgrave, R. A., Musgrave, P. B., und Kullmer, L., Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, 2. Bd., a. a. O., S. 87. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 319 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 319 weniger, als es der steuerlichen Belastung entspricht. Die Belastung des in beiden Sektoren investierten Kapitals wird also durch eine gegenläufige Entwicklung gemindert, während nunmehr zusätzlich auch die Lohnempfänger durch die relativ schlechtere Bezahlung des Faktors Arbeit eine Last tragen. Wird dagegen in Sektor X stärker kapitalintensiv und in Y weniger kapitalintensiv gefertigt (Unterfall [b]), ergibt sich das umgekehrte Bild. Sektor X setzt in diesem Fall relativ viel Kapital und relativ wenig Arbeit frei. Der arbeitsintensiv produzierende Sektor Y fragt aber relativ viel Arbeit und relativ wenig Kapital nach, so dass der Lohn relativ steigen, die Kapitalrendite jedoch relativ sinken wird. Die Kapitaleigentümer tragen in diesem Fall nicht nur die Steuerlast, sondern darüber hinaus die Last einer (weiteren) Einschränkung der Kapitalrendite, die sich daraus ergibt, dass der Faktor Arbeit zum stärker gesuchten Faktor wird. Eine verbesserte Situation ergibt sich für Lohnempfänger, da die Arbeitsentgelte tendenziell steigen. Es zeigt sich mithin als zweites Ergebnis innerhalb der langfristigen Betrachtung, dass die Faktoreinsatzrelationen in den beiden Branchen im Zuge der Faktorwanderungen die funktionale Einkommensverteilung beeinflussen. Geht man davon aus, dass Kapitalerträge eher in höheren Einkommensklassen anfallen, so ist insoweit die Verbindung zur personalen Einkommensverteilung hergestellt, die in diesem Kapitel im Vordergrund steht (Schema 7.3). Während die bisher vorgenommenen Erweiterungen der Inzidenzaussagen die Produktionsseite der – besteuerten bzw. nicht besteuerten – Unternehmen und demnach die Faktormärkte betrafen,22 können auch Erweiterungen im Hinblick auf Einkommensverwendungseffekte vorgenommen und auf diese Weise die Gütermärkte einbezogen werden. Im Rahmen dieser Betrachtung ist mit Blick auf die personale Einkommensverteilung zu fragen, wer (welche Einkommensgruppe) die Güter aus dem Sektor X und aus dem Sektor Y kauft, und zwar vor der Besteuerung und nach der Besteuerung. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass sich im Zuge der Produktionsverlagerung – je nachdem, unter welchen Kostenbedingungen produziert wird – die Relation der Güterpreise verändert. So werden unter der Annahme einer Produktion bei sinkenden Grenzkosten die Güter in Sektor X bei rückläufiger Produktion relativ teurer und jene in Sektor Y relativ billiger, d. h. die Preisrelationen ändern sich aufgrund der Besteuerung. Damit ergibt sich ein Bezug zur personellen Einkommensverteilung, da die Realeinkommen der Käufer von Gütern aus Sektor X fallen, während sie bei Käufern von Gütern aus Sektor Y steigen. Kaufen „arme“ Personen die billiger werdenden Produkte und „reiche“ Personen die teurer werdenden Produkte (Unterfall [c]), so ergäbe sich zusätzlich zu den bisher dargestellten Ergebnissen eine Progressionswirkung. Ein zusätzlicher regressiver Effekt träte auf, wenn „arme“ („reiche“) Personen Güter aus dem Sektor X (Y) kaufen (Unterfall [d]) (Schema 7.3). Harberger kommt zu dem Gesamtergebnis, dass die Effekte aus den beiden Substitutionsprozessen das erste Ergebnis der langfristigen Betrachtung, demzufolge die Gesamtsteuerlast von den Kapitaleigentümern getragen wird, nicht in Frage stellen. Unter der restriktiven Annahme einer vollständigen Konkurrenz und eines konstanten Kapitalangebots (= geschlossene Volkswirtschaft) schiene demnach die Last der 22 Es wurde unterstellt, dass unter Produktionsfunktionen produziert wurde, deren Inputs stetig teilbar und gegeneinander substituierbar waren (Cobb-Douglas-Funktion, CES-Funktion etc.). Im Falle von Funktionen mit Limitationalität der Inputbeziehungen ergeben sich andere Auswirkungen, die hier nicht untersucht werden. V ah len s H an d b ü ch er – Zim m erm an n /H en ke /B ro er – Fin an zw issen sch aft (11. A u fl.) – H erst. Frau D eu rin g er Stan d : 14.09.2012 Statu s: D ru ckd aten Seite 320 7. K ap itel: Fin an zp o litik im D ien ste d er Ein ko m m en su m verteilu n g 320 Schema 7.3: Der Harberger-Ansatz in seiner Bedeutung für die personale Einkommensverteilung Änderung der Nachfrage nach Arbeit und Kapital Wenn Arbeit relativ stärker zum gesuchten Faktor wird (Unterfall b) bedeutet Belastung der höheren Einkommen Kurzfristige Wirkungen Langfristige Wirkungen Belastung im Sektor X Kapitaleigner in X tragen Belastung voll aus Vermögen bedeutet Belastung der höheren Einkommen – Anpassung auf den Faktormärkten Anpassung auf den Gütermärkten Ausgleich der Ertragsraten in den Sektoren X und Y Je nach Inputanteil des Kapitals steigen z. B. Produktionskosten in X ohne Änderung der Nachfrage nach Arbeit und Kapital – Wenn Arbeit relativ weniger stark zum gesuchten Faktor wird (Unterfall a) Wenn Bezieher hoher Einkommen X-Güter kaufen (Unterfall c) Wenn Bezieher niedriger Einkommen X-Güter kaufen (Unterfall d) X-Güter werden relativ teurer Betrifft unmittelbar die personale Einkommensverteilung Regressivste Variante der Verteilungswirkung Progressivste Variante der Verteilungswirkung Schluss von der funktionalen auf die personale Einkommensverteilung Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 321 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 321 Besteuerung von Kapitalerträgen proportional zum gesamten Kapitaleinkommen zu sein. Da Kapitalerträge mit steigendem Einkommen relativ zunehmen, ergäbe sich somit eine progressive Belastung. Eine letzte Erweiterung der Inzidenzbetrachtung ergibt sich, wenn die Annahme eines konstanten Kapitalangebots aufgehoben wird. Ist das Kapital international mobil, so führt die geschilderte Besteuerung zu einem Kapitalabfluss ins Ausland, da dort eine höhere Rendite erwirtschaftet werden kann. Für eine kleine offene Volkswirtschaft zeigt sich dann, dass die Steuer zu einem gro- ßen Teil auch in die Löhne überwälzt wird und diese sinken, da der Faktor Kapital in Folge der Abwanderung knapper geworden ist.23 Aufs Ganze gesehen liegt der Vorteil des Harberger-Ansatzes im Vergleich mit Partialbetrachtungen darin, die Vielfalt der zusätzlichen Verteilungswirkungen aufzuzeigen, die simultan von einem einzigen Steueranstoß ausgehen können (siehe zusammenfassend Schema 7.3). 3.1.2 Zur Inzidenz einer Gewinnbesteuerung auf unvollkommenen Märkten Die Analyse der Gewinnsteuerinzidenz kann durch die Berücksichtigung weiterer Marktformen vervollständigt werden. Dazu müsste die Gewinnsteuer im Monopol und im Oligopol, also auf unvollkommenen Märkten, und wiederum unter der Annahme der Gewinnmaximierung und der Konstanz der Gesamtnachfrage auf ihre Inzidenz im Rahmen der Partialanalyse geprüft werden. Stärker als die Ergebnisse von Modellanalysen hat eine der Modellannahmen, nämlich die der Gewinnmaximierung, Bedeutung in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung über die Inzidenz einer Gewinnsteuer erlangt. Am Beispiel gewinnloser Unternehmen kann gezeigt werden, dass eine Preiserhöhung seitens gewinnbesteuerter Unternehmen u. U. doch Erfolg haben könnte. Erhöht nämlich ein Unternehmen, dem auf einem oligopolistischen Markt eine gewisse Preisführerschaft zugesprochen wird, wegen einer Gewinnsteuererhöhung den Preis, so muss das gewinnlose, häufig kleinere Unternehmen abwägen, ob es seine Ertragslage bei altem Preis und erwartetem höheren Umsatz oder eher durch höheren Preis und – bei gegebenem Umsatz – unmittelbar höheren Ertrag verbessern wird. Der letzte Weg bedeutet wahrscheinlich die sicherere Ertragssteigerung, während im ersten Fall auf mittlere Sicht Sanktionen der größeren Anbieter, die ihren Marktanteil zumindest erhalten wollen, zu befürchten wären, beispielsweise durch Preissenkungen oder umfangreiche Werbekampagnen. Für die Unternehmen, die als erste die Preise erhöhen, muss jedoch ebenfalls gelten, dass Preiserhöhungsspielräume und damit – möglicherweise – unausgenutzte Gewinnspielräume vorhanden gewesen sein müssen. Sie lassen sich aus mehreren zusammenwirkenden Ursachen erklären. Zunächst einmal setzt die Kenntnis dieses Preisspielraums einen Informationsstand voraus, den viele Unternehmen nicht haben (können). Sie müsste sich auf die Nachfragesituation beziehen und die Preiselastizität der Nachfrage und die Einkommenselastizität der Nachfrage umfassen. Außerdem wären im Regelfall der unvollständigen Konkurrenz die meist unbekannten Reaktionen der Konkurrenten zu berücksichtigen. Wichtiger ist die Frage, ob selbst bei Kenntnis des Gewinnspielraums die Bereitschaft zu seiner Ausnutzung immer vorhanden ist. Eine ständige maximale Ausnutzung dieses 23 Felix, R. A. Passing the Burden: Corporate Tax Incidence in Open Economies, University of Michigan, 2006. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 322 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung322 Spielraums würde häufige Preisanpassungen erforderlich machen, die Gewinne würden schwanken und die Dividenden wären häufiger anzupassen. Außerdem würde in besonders gewinnträchtigen Branchen die Konkurrenz schneller zum Eintritt in die Branche gelockt oder die Aufmerksamkeit des Kartellamts geweckt. Die Praxis der Preisgestaltung scheint daher eher darauf abzuzielen, kurzfristig wie langfristig eine Art von zufriedenstellendem Normalgewinn zu erzielen und den Marktanteil zu halten. Beides wird häufig eingeplant und der angestrebte Gewinn auf die ermittelten, ebenfalls um kurzfristige Schwankungen bereinigten Kosten aufgeschlagen (sog. markup-pricing). Zur Durchsetzung dieser Strategie der geplanten Preisbildung bedarf es einer gewissen Marktmacht, die auf der Mehrzahl der quantitativ bedeutsamen Märkte vorliegen dürfte, zumal wenn kleinere Konkurrenten die Preisführerschaft der größeren Unternehmen anerkennen. Die Bereitschaft zu einer Preiserhöhung und ihre Durchsetzbarkeit in der Öffentlichkeit dürften gerade dann groß sein, wenn der Anlass eine Steuererhöhung ist; denn aus dieser Preiserhöhung folgt, wenn mit ihr nur die Steuer vorgewälzt werden soll, noch keine Gewinnerhöhung. Trifft diese Argumentation zu, ist aufgrund der vorgenommenen Plausibilitätserwägungen die Überwälzung einer Gewinnsteuer – im Gegensatz zu den Ergebnissen preistheoretischer Partialmodelle – zumindest in gewissem Maße möglich. Schließlich ergibt sich die Frage, ob eine höhere Gewinnbesteuerung die Investitionsbereitschaft der Unternehmen und damit eine Bestimmungsgröße des wirtschaftlichen Wachstums berührt. Es ist durchaus realistisch, dass sich die betroffenen Unternehmen geringere Nettogewinne für die Zukunft ausrechnen und Investitionsvorhaben zurückstellen oder ihren Standort verlagern. Diese Verlagerung der Produktionsstandorte kann international, aber auch intranational erfolgen, etwa wenn die kommunalen Gewinnsteuern einen hohen Anteil an der Gesamtsteuerbelastung haben (siehe 4. Kapitel). Dieser Sachverhalt führt dazu, dass die Höhe einer Gewinnsteuer ein konjunktur- und vor allem wachstumspolitisches Instrument ist (siehe 8. und 9. Kapitel). 3.1.3 Empirische Ansätze Angesichts der kontroversen Beurteilung von Möglichkeit, Richtung und Ausmaß der Gewinnsteuerüberwälzung stellt sich die Frage, ob nicht durch empirische, insbesondere ökonometrische Ansätze die Wirklichkeit besser erfasst werden kann. So sind zur Überprüfung der Überwälzungshypothesen zahlreiche empirische Untersuchungen durchgeführt worden. Sie beziehen sich häufig auf die Körperschaftsteuer, weil es sich bei ihr um eine Steuer handelt, die nur den Gewinn treffen soll und in ihrer nichtanrechnungsfähigen Form (in der Bundesrepublik Deutschland bis 1977 und wieder seit 2001) eine zusätzliche Belastung der körperschaftlich organisierten Unternehmen darstellt. Eine Vorgehensweise besteht in der Analyse der Gewinnsituation der von einer Körperschaftsteuer erfassten Unternehmen. Ein einfaches Verfahren könnte so aussehen, dass man die Entwicklung der Gewinne, bezogen auf das eingesetzte Kapital, im Zeitablauf bei variierendem Steuersatz beobachtet (vgl. Tab. 7.1). Amerikanischen Ergebnissen kann man für verschiedene Zeiträume zwischen 1927 und 1983 entnehmen, dass die Steuererhöhungen nicht dazu geführt haben, die Rentabilität des gesamten Kapitals nach Abzug der Steuern zu senken. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 323 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 323 Die Zahlen in Tab. 7.1 geben jedoch keinerlei Auskunft darüber, welchen Einfluss die Steuererhebung auf die Entwicklung der besteuerten Unternehmen ausgeübt hat. Beispielsweise hätte die Rentabilität ohne die Körperschaftsteuer noch wesentlich höher sein können, so dass zumindest ein Teil der Steuer in Form der Gewinnreduzierung getragen worden wäre. Um den Einfluss der Körperschaftsteuer auf die Rentabilität eines Unternehmens oder Sektors zu bestimmen, müsste er im Rahmen ökonometrischer Verfahren von den anderen Bestimmungsfaktoren der Gewinnentwicklung (Staats-, Konsumentennachfrage, Preise, Kapazitätsauslastung, andere Steuern usw.) isoliert werden, was angesichts der Korrelationen zwischen den Einflussgrößen erhebliche methodische Probleme aufwirft. Eine bekannte ältere Untersuchung dieser Art stammt von M. Krzyzaniak und R. A. Musgrave. Auch sie wählten die Rentabilität als die zu erklärende Größe und analysieren sie in Abhängigkeit von mehreren Variablen. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass die Körperschaftsteuer in den USA in den betrachteten drei Perioden (1927–29, 1936–39, 1955–57) kurzfristig voll überwälzt worden ist.24 Sie ermitteln sogar eine „Überwälzung“ von 134 %, wenn die Gesamtkapitalrentabilität als abhängige Variable, und 123 %, wenn die Eigenkapitalrentabilität zugrunde gelegt wird, wobei man allerdings bei dem die 100 % überschreitenden Anteil nicht mehr von Überwälzung der Steuererhöhung sprechen kann. Dieses Ergebnis hat jedoch Kritik gefunden, die sich insbesondere auf die Einflussgrößen bezog, die zur Bestimmung der Rentabilität als der zu erklärenden Größe herangezogen wurden. Zum entgegengesetzten Resultat, dass nämlich die Rentabilität ohne die Körperschaftsteuererhöhung höher ausgefallen wäre, kommt R.  J. Gordon in einer Untersuchung, die sich auf ungefähr den gleichen Zeitraum bezieht. Demgegenüber belegt Sebold auf der Basis einer Simultanschätzung für den Zeitraum 1931–1970 eine Überwälzung der Körperschaftsteuer in Höhe von 69 %.25 Eine RWI/ 24 Krzyzaniak, M., und Musgrave, R. A., The Shifting of the Corporation Income Tax. An Empirical Study of Its Short-Run Effect Upon the Rate of Return, Baltimore 1963. 25 Gordon, R.  J., The Incidence of Corporation Income Tax in US Manufacturing 1925–62, in: American Economic Review, Bd. XVII, 1967, S. 731 ff., und Sebold, F. D., The Short-Run Shifting of Tab. 7.1: Rentabilität amerikanischer „Corporations“ der verarbeitenden Industrie, 1927–1983, in % 1927– 1929 1936– 1939 1953– 1956 1957– 1961 1964– 1967 1968– 1971 1977– 1980 1981– 1983 Rentabilität des Eigenkapitals vor der Steuer nach der Steuer 8,8 7,8 7,8 6,4 18,4  9,2 14,1  7,3 17,8 10,1 13,5  6,8 19,4 13,9 11,2  8,2 Rentabilität des gesamten Kapitals vor der Steuer nach der Steuer 8,7 7,8  7,3  6,2 15,7  8,2 12,2  6,8 14,9  9,1 11,6  7,0 16,4 12,8 12,7 10,8 Satz der Körperschaftsteuer 12,2 17,0 52,0 52,0 48,5 50,7 47,0 46,0 Quelle: Pechman, J. A., Federal Tax Policy, 5. Aufl., Washington, D. C. 1987, S. 147. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 324 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung324 FiFo-Studie aus dem Jahr 2009 kommt zu dem Ergebnis, dass die Erhöhung der Körperschaftsteuerschuld einen Rückgang der Pro-Kopf-Lohnsumme und damit einer Überwälzung in die Löhne in der kurzen Frist in Höhe von 80 % der Steuer nach sich zieht, langfristig sind es 90 %. Die gleiche Studie kommt für die Wirkung der Tarifsenkung bei der deutschen Körperschaftsteuer im Rahmen der sog. Steuerreform 2000 zu dem Ergebnis, dass „der Lohnsatz in deutschen Betrieben aus dem verarbeitenden Gewerbe in der Periode nach der Unternehmensteuerreform gegenüber dem kontrafaktischen Vergleichsszenario ohne Steuersenkung im Mittel um rund 1,21 % gestiegen ist“26. Die Diskussion um die kurzfristige Überwälzbarkeit der Körperschaftsteuer (und damit generell einer proportionalen Gewinnsteuer) ist selbst dann nicht abgeschlossen, wenn empirische Studien herangezogen werden. Immerhin scheint die Annahme des Gesetzgebers, dass das Unternehmen in vollem Umfang der Steuerträger ist, nicht haltbar zu sein. Wenn auch über die Richtung und das Ausmaß der Gewinnsteuerüberwälzung kontroverse Ansichten bestehen, lässt sich die Möglichkeit ihrer Überwälzung zumindest nicht prinzipiell ausschließen. 3.2 Zur Inzidenz im Rahmen der Einkommensteuer 3.2.1 Grundsätzliche Überlegungen Der Schwerpunkt der theoretischen Analyse der Inzidenz der Einkommensteuer liegt auf den steuerinduzierten Änderungen des Faktorangebots, d. h. im Falle der Lohnsteuer als der wichtigsten Komponente der Einkommensteuer also auf dem Arbeitsangebot. Unterstellt man als Marktform vollständige Konkurrenz und legt für die Arbeitsnachfrage DD und das Arbeitsangebot SS mittlere Elastizitäten zugrunde, ergibt sich das in Abb. 7.12 wiedergegebene Bild. Im Ausgangsgleichgewicht M (vor Steuer) beträgt der Lohnsatz 0B und die nachgefragte Arbeitsmenge 0C. Eine proportionale Steuer auf Lohneinkünfte in Höhe von t (GL) führt zu einem verminderten Lohnsatz in Höhe von 0K, einer Verringerung des Arbeitsvolumens auf 0E und einem Steueraufkommen von KLGF.27 Die Arbeitgeber tragen BHGF (helle Fläche) und die Arbeitnehmer KLHB (dunkle Fläche). Je steiler bzw. unelastischer die Arbeitsangebotskurve SS verläuft, desto stärker muss der Arbeitnehmer bei vollständiger Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt die Einkommensteuer tragen. Wie bei der Mengensteuer in Verbindung mit einer starren Nachfrage (Abb. 7.3), führt ein vollkommen unelastisches Angebot am Arbeitsmarkt dazu, dass die gesamte Zusatzlast (GLM) verschwindet. the Corporation Income Tax: A Simultaneous Equation Approach, in: The Review of Economics and Statistics, Bd. LXI, 1979, S. 401 ff. – Zum Überblick über die empirischen Untersuchungen siehe Bohnet, A., Finanzwissenschaft: Grundlagen staatlicher Verteilungspolitik, 2. Aufl., München-Wien 1999, S. 201 ff. 26 Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung und Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, Untersuchung des deutschen Steuersystems auf Überwälzungsvorgänge und ihre Wirkungen. Forschungsprojekt für das Bundesministerium der Finanzen, Essen 2009, S. 99. 27 Bei Anwendung des Quellenabzugsverfahrens wird die Steuer als Besteuerung des Faktoreinsatzes der Produzenten erkennbar. Daher wird die Steuer auf Lohneinkünfte graphisch als sinkende Arbeitsnachfragekurve dargestellt. Stattdessen könnte das gleiche Ergebnis auch mit einer Linksverschiebung von SS (Schnittpunkt in G) gezeigt werden. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 325 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 325 Die Marktform der vollkommenen Konkurrenz ist auf dem Arbeitsmarkt empirisch noch weniger relevant als auf Gütermärkten. Angesichts der Lohnverhandlungen in einer Wirklichkeit, die durch die Tarifautonomie der Vertragspartner und damit einen unvollkommenen Markt gekennzeichnet ist, soll daher im Folgenden für unselbstständig Beschäftigte, Manager und höhere Angestellte argumentiert werden. Im Falle der Tarifverhandlungen für Arbeitnehmer in nichtselbstständiger Beschäftigung können gestiegene Lebenshaltungskosten als Folge von steuerlich bedingten Preiserhöhungen der Unternehmen in die Auseinandersetzung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer eingehen. Das gilt auch für Belastungen, die aufgrund einer Erhöhung der Lohn- und Einkommensteuer das Nettoeinkommen vermindern. Wenn diese Forderungen durchgesetzt werden können, werden die betroffenen Unternehmen diese „Last“ in ihren Preisen zu überwälzen versuchen, was wegen der dann steigenden Preise zu erneuten Lohnforderungen Anlass geben könnte (sog. Lohn-Preis-Spirale). Ähnliche Überlegungen können für die außertarifliche Entlohnung leitender Angestellter und Manager vorgebracht werden. Auch sie werden versuchen, bei Steuersatzerhöhungen oder beim Hineinwachsen in die Progression ihre Nettoeinkommen als Zielgröße in Gehaltsvereinbarungen einzubringen. Dies dürfte insofern möglich sein, als bei außertariflich Beschäftigten das Einkommen frei ausgehandelt wird. Wenn auch eine generelle Aussage über die Inzidenz einer Einkommensteuer auf unvollkommenen Märkten kaum möglich ist und eine Teilüberwälzung nicht auszuschließen ist, so geht die herrschende Ansicht doch dahin, dass die Steuerpflichtigen Abb. 7.12: Steuer auf Lohneinkünfte bei vollständiger Konkurrenz und mittlerer Elastizität Zahl der Arbeitsstunden M H G D Stundenlohn € D‘ F S B K S 0 E C D L Vor der Lohnsteuer Nach der Lohnsteuer Quelle: Musgrave, R. A., Musgrave, P. B. und Kullmer, L., Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, 2. Bd., a. a. O., S. 87. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 326 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung326 überwiegend auch die Steuerträger sind. Unter dieser Annahme wird im Folgenden anhand der gezahlten Einkommensteuer argumentiert werden. 3.2.2 Zurechnung der Einkommensteuer auf Einkommensklassen Wie eine empirisch ermittelte Steuerlastverteilung aussieht, hängt bei der Einkommensteuer wie bei allen anderen Steuern weitgehend von den Überwälzungsannahmen ab. Aufgrund der progressiven Ausgestaltung wird unterstellt, dass diese – zumindest kurzfristig – wenn überhaupt, dann nur im geringen Umfang überwälzt werden kann. Somit ist in diesem Fall die Verteilung der Steuerlast verhältnismäßig einfach zu ermitteln. Sie deckt sich nach dieser Hypothese ja weitgehend mit der Zahlungsverteilung, und Zahlungsverteilungen können prinzipiell immer aufgestellt werden, da dem Fiskus der Steuerpflichtige bekannt ist. Eine Grenze für die Ermittlung kann also nur darin liegen, dass die statistischen Unterlagen nicht detailliert genug sind, also z. B. die Einkommensklasse des Steuerpflichtigen nicht enthalten ist, oder dass sie geheim gehalten werden.28 Für die Einkommensteuer lassen sich die in der Tab. 7.2 wiedergegebenen Daten ermitteln. Gut zu erkennen ist die progressive und damit umverteilende Wirkung der Einkommensteuer. Während die oberen 10 % der Steuerpflichtigen (Einkünfte ab € 69.582 im Jahr) einen Anteil am zu versteuernden Einkommen, also der Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer, von 37,1 % aufweisen, liegt ihr Anteil am Steueraufkommen bei 54,6 %. Der sehr viel höhere Anteil am Einkommensteueraufkommen im Vergleich zum Anteil am zu versteuernden Einkommen ist ein deutlicher Hinweis auf die progressive 28 Zusammenveranlagte Ehepaare rechnen als ein Steuerpflichtiger. Obere …% der Steuerpflichtigen28 Einkünfte ab …€ Kumulierter Anteil in % an der Einkommen steuer am zu versteuern den Einkommen 10 69.582 54,6 37,1 20 50.059 71,1 54,1 30 39.370 82,0 66,7 40 32.173 89,3 76,4 50 26.191 94,6 84,5 Untere …% der Steuerpflichtigen Einkünfte bis …€ 20 8.458 0,1 1,8 30 14.032 0,5 4,7 40 20.114 2,0 9,2 50 26.191 5,4 15,5 Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Datensammlung zur Steuerpolitik – Ausgabe 2012, Berlin 2012, S. 22. Tab. 7.2: Beitrag der Steuerpflichtigen zum Steueraufkommen, 2011 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 327 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 327 Wirkung der Einkommensteuer. Dieses Ergebnis wird auch durch einen Blick auf das untere Ende der Einkommen bestätigt. So entfällt auf die 20 % der Steuerpflichtigen mit den niedrigsten Einkommen (Einkünfte bis € 8.458) ein Anteil von 1,8 % an der Bemessungsgrundlage. Der Anteil dieser Gruppe am Aufkommen aus der Einkommensteuer ist aber mit 0,1 % sehr viel geringer. 3.3 Zur Inzidenz der Sozialabgaben Sozialabgaben werden trotz ihrer in den Ländern mit einer gesetzlichen Sozialversicherung erheblich gestiegenen quantitativen Bedeutung (siehe 4. Kapitel, Tab. 4.5) in Inzidenzanalysen oft vernachlässigt. Das mag zum einen daran liegen, dass sie wie die anderen Zweige der Sozialversicherung oft nicht zum Staat gezählt werden (vgl. 1. Kapitel, B  I), obwohl sie sich a priori nicht von den anderen Zwangsabgaben wie etwa den Lohn- oder Einkommensteuerzahlungen unterscheiden. Zum anderen kann es darin begründet sein, dass es sich im Gegensatz zu Steuern um zweckgebundene Zahlungen handelt, die im vorliegenden Kapitel nur im Rahmen einer Budgetinzidenz, also unter Einbeziehung der Leistungsseite, sinnvoll untersucht werden können. Schließlich erschweren institutionelle Besonderheiten, wie z. B. die in Deutschland zumeist paritätische Aufbringung der Sozialversicherungsbeiträge (Sozialabgaben) durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer sowie die Existenz von Versicherungspflicht- und Beitragsbemessungsgrenzen, die Bestimmung ihrer Inzidenz.29 Bei der Analyse der Inzidenz von Sozialabgaben ist weiterhin zu berücksichtigen, dass es sich bei diesen Beiträgen um Abgaben handelt, die ihrer Art nach zwischen dem Leistungsfähigkeitsprinzip und dem Prinzip der kostenmäßigen Äquivalenz stehen. Vergleicht man die lediglich bis zur Beitragsbemessungsgrenze einkommensproportionale Aufbringung der Mittel mit einer Regelung ohne Beitragsbemessungsgrenze, so handelt es sich im ersten Fall um regressiv wirkende Zahlungen, da die weitere proportionale Belastung mit dem konstanten Höchstbeitrag oberhalb der Bemessungsgrenze stark regressiv wirkt. Im Vordergrund der wirtschaftspolitischen Diskussion stehen allerdings nicht nur Verteilungsaspekte, sondern auch andere Wirkungen der erhobenen Sozialabgaben. Als Lohnnebenkosten beeinträchtigen sie die Unternehmergewinne und die Investitionskraft der Wirtschaft. Steigende Beiträge können zudem Lohnerhöhungen auslösen und die Preisniveaustabilität gefährden. Auch die Leistungsbereitschaft der privaten Haushalte und ihre Sparneigung werden durch diese Abgaben beeinflusst. Damit kann das wirtschaftliche Wachstum gefährdet werden, das erst Voraussetzung und Finanzierungsbasis für die Sicherung der Daseinsvorsorge ist. Diese Überlegungen müssten bei der Inzidenzbestimmung von Sozialversicherungsbeiträgen auf der Einnahmenseite berücksichtigt werden. 29 Ergebnisse allein der Zahllast des Arbeitnehmerbeitrags können einer im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie erstellten Studie entnommen werden. Rheinisch- Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung und Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, Wer trägt den Staat? Die aktuelle Verteilung von Steuer- und Beitragslasten auf die Bevölkerung in Deutschland. Essen 2009, S. 21 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 328 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung328 II. Wem kommen die öffentlichen Ausgaben zugute? Im Gegensatz zur Frage „Wer trägt die Steuerlast?“ wird die Frage nach der Verteilung der Vorteile, die mit den öffentlichen Ausgaben verbunden sind, in der Literatur eher selten erörtert. Sie sollen hier gleichwohl behandelt werden, denn die verteilungspolitische Bedeutung der Inzidenz von Ausgaben bzw. Leistungen ist unstrittig. Auch zur Ermittlung der budgetären Umverteilung insgesamt ist die Kenntnis der Inzidenz der Staatsausgaben unverzichtbar.30 Verhaltensänderungen, die sich aufgrund der Ausgaben ergeben, werden in einem ersten Schritt analog zu negativen Transfers (Steuern, Sozialabgaben) behandelt. Methodisch ergeben sich besondere Probleme allerdings bei öffentlichen Gütern, weil aufgrund der Gütereigenschaften der durch sie bewirkte Nutzenzuwachs nicht ohne weiteres einzelnen Individuen als Mittelzufluss zugerechnet werden kann. Die Inzidenz der Leistungsabgabe erfordert daher, anders als im Falle der Subventionen und Sozialausgaben (siehe II a), mehr als eine „umgekehrte Analogie“ zu den Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen. a) Die Inzidenz der Transferzahlungen Die Inzidenz der Transfertätigkeit scheint auf den ersten Blick gut ermittelbar zu sein, da Transfers Zahlungsströme darstellen und zumindest die Zahlungsempfänger ermittelt werden können. Ähnlich wie bei der Besteuerung kann man von einer Verteilung des Zahlungsempfangs sprechen (siehe zum Folgenden auch das Schema 7.2). Eine solche Ermittlung des Zahlungsempfangs könnte dann um jene Empfänger bereinigt werden, die das Geld nur aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung in Empfang nehmen und an die Adressaten weitergeben. Diese bereinigte Zahlungsempfangsverteilung muss wiederum nicht identisch sein mit einer Begünstigung, wie sie der Gesetzgeber beabsichtigt (Destinatarinzidenz). Zusätzlich gibt es dann noch eine Ebene der Ausgabeninzidenz, bei der Vorgänge berücksichtigt werden, die der Steuerüberwälzung (umgekehrt) analog sind. Sie werden auch als „Vorteilswegnahme“ („expenditure snatching“) bezeichnet. Soweit es bei Transfers an private Haushalte zu einer Vorteilswegnahme kommt, betrifft die Analogie jene Steuern, die nach Auffassung des Gesetzgebers von privaten Haushalten getragen werden sollen. Bei Subventionen hingegen ist der Vergleich mit den Steuern, deren Inzidenz beim Unternehmen liegen soll, naheliegend. Im Extrem könnte man sich die Ermittlung einer (fiktiven) effektiven Transferinzidenz vorstellen, bei der alle Wirkungen berücksichtigt würden, die von der Transferzahlung ausgelöst werden. Weiterhin gibt es analog zu den Ebenen der Steuerinzidenz auch eine modellspezifische Ausgabeninzidenz, die sich z. B. im Rahmen einer mikroökonomischen Partialanalyse bestimmen lässt. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen können dann bei der Zurechnung von Ausgaben auf Einkommensklassen wiederum zugrunde gelegt werden. Innerhalb der Transfers wirft die Ermittlung der Inzidenz von Sozialausgaben im Sinne von laufenden Einkommensleistungen (Einkommensübertragungen) auf Individuen 30 Auch als staatliche Vorleistung für die private Wirtschaftstätigkeit kommt den Ausgaben, insbesondere im Rahmen der Infrastrukturtätigkeit des Staates, Bedeutung zu. Sowohl in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (siehe unten 8. Kapitel, B) als auch in der regionalen und sektoralen Wirtschaftspolitik spielen die öffentlichen Ausgaben eine wichtige Rolle. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 329 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 329 auf den ersten Blick geringere Probleme auf als diejenige der Subventionen an private Unternehmen, da im Fall der Sozialzahlungen die Identität von Zahlungsempfänger und Zahlungsdestinatar eher gegeben ist. Das trifft insbesondere dann zu, wenn die gesetzliche Kodifizierung der Sozialausgaben die Empfänger eindeutig bestimmt und zugleich zu vermuten ist, dass der Markt keine der Überwälzung analoge Prozesse der Vorteilswegnahme durch Nichtdestinatare zulässt. Am Anfang einer empirischen Ermittlung der Inzidenz der Sozialausgaben auf bestimmte Einkommensgruppen müsste ein Katalog der zu analysierenden Transferprogramme stehen. Dabei kann es sich zum einen um die Geldleistungen der Gebietskörperschaften handeln (z. B. Wohngeld, Ausbildungsbeihilfen, Kindergeld, Sozialhilfe, Bafög, Wohnungsbauprämien) und zum anderen um die Geldleistungen der Sozialversicherungsträger (z. B. Renten, Pflegegeld, Arbeitslosengeld I), die überwiegend über zweckgebundene Sozialabgaben finanziert werden. Neben dieser Gruppierung der monetären Sozialtransfers kann man auch von Sachleistungen bzw. sachbezogenen Zielkategorien ausgehen (z. B. Programme mit Ausrichtung auf Merkmale wie Alter, Krankheit, Invalidität oder Bildung).31 Wird angesichts der prinzipiellen Ermittelbarkeit der den Sozialausgabenempfängern zufließenden Zahlungen gefragt, ob der Destinatar identisch ist mit dem tatsächlich Begünstigten, so ergeben sich ähnliche Probleme wie bei der Analyse im Bereich der Steuern. Führt man sich vor Augen, dass ein Individuum durch seine Einkommenserzielung und Einkommensverwendung mit dem Marktgeschehen verbunden ist, so werden die Möglichkeiten einer Vorteilswegnahme deutlich. So ist denkbar, dass die Preise von Gütern mit schichtenspezifischem Verbrauch dann erhöht werden, wenn die betroffene Käuferschicht (z. B. Studenten oder Rentner) höhere Sozialtransfers erhält. Höhere Umschulungsbeihilfen, Wohngelderhöhungen und höhere Heizkostenzuschüsse können zu Steigerungen der Kursgebühren, Mieten und Energiepreise führen. Die erwünschte Realeinkommenserhöhung unterbliebe dadurch bzw. würde gemindert. Auch bei der früheren Eigenheimzulage kann eine Vorteilswegnahme unterstellt werden. Die Zahlungen gingen zwar an die privaten Haushalte, die ein Eigenheim bauen wollten, doch ist anzunehmen, dass auch die Grundbesitzer im nicht geringen Umfang davon profitierten. So wurde zwar die Zahlungsbereitschaft der Bauwilligen erhöht; da aber das Angebot an Bauland nur geringfügig veränderbar gewesen ist, dürfte vor allem der Preis der Grundstücke gestiegen sein. Als ein weiteres Beispiel für die Vorteilswegnahme könnte die in der Presse kolportierte Reaktion von Vereinen auf die Einführung von „Sportgutscheinen“ für die Kinder von HARTZ IV-Empfängern angesehen werden. Vereine sollen die Beiträge, die für Kinder aus sozial schwachen Familien häufig ermäßigt sind, erhöht haben, nachdem diesen Kindern Gutscheine zur Verfügung stehen, die zur Bezahlung dieser Vereinsaktivitäten gedacht sind. Die Folge ist somit im Extremfall, dass die Kinder sich die gleiche Zahl an Aktivitäten leisten können wie vor der Gutscheinausgabe. Im Falle der Zahlung von Subventionen würde eine Zahlungsverteilung definitionsgemäß ausschließlich Unternehmen als Empfänger ausweisen. Es wäre jedoch offensichtlich in vielen Fällen falsch, daraufhin die Einkommensposition der Anteilseigner dieser Unternehmen zu ermitteln und ihnen dann die Subventionen als Einkommenserhöhung zuzurechnen. Dieses Verfahren führt nur dann zu zutreffenden Ergebnissen, wenn die Begünstigung auch den Eigentümern verbleibt. Tendenziell dürfte diese Annahme bei Unternehmen seltener gerechtfertigt sein als bei privaten Haushalten, 31 Siehe im Einzelnen hierzu Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Hrsg., Sozialbudget 2010, Bonn 2011. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 330 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung330 weil Unternehmen für den Markt produzieren und über Beschaffungs- und Absatzmärkte enger mit dem Marktgeschehen verbunden sind als private Haushalte. Um zu ergründen, wer durch die Subventionszahlung begünstigt wird, lässt sich ähnlich wie in der Steuerwirkungslehre verfahren. In Analogie zur Steuertechnik spricht man daher auch bei Subventionen von einem Gegenstand oder Objekt (z. B. Sachen, Personen, Handlungen), an dessen Existenz die Subventionsberechtigung anknüpft. Weiterhin ist eine Bemessungsgrundlage erforderlich, nach der die Höhe des Subventionsbetrages bestimmt wird. Aus der Bemessungsgrundlage und dem Satz bzw. Betrag pro Einheit der Bemessungsgrundlage ergibt sich die Höhe des unternehmensspezifischen Subventionsbetrages. Dieser Betrag fließt an den Subventionsempfänger. Sofern dem Subventionsempfänger, der definitionsgemäß immer ein Unternehmen ist, die Subvention auch zugutekommt, ist er zugleich der Subventionsbegünstigte. Häufig wird der Subventionsempfänger durch die Marktkräfte gezwungen, den Subventionsvorteil ganz oder teilweise weiterzugeben, so dass ein anderes Unternehmen oder ein privater Haushalt zum Begünstigten wird. Derjenige, dem der Subventionsvorteil nach dem Willen des Gesetzgebers zufließen soll, wird als Subventionsdestinatar bezeichnet. In der Realität dürften Subventionsempfänger und -begünstigter keineswegs immer identisch sein. Im Schema 7.4, das den umgekehrt analogen Vorgang zur Steuerüberwälzung seitens des Unternehmens wiedergibt, ist zu erkennen, welche Unterschiede zwischen Zahlungsempfang und Subventionsinzidenz auftreten können. Auf der Beschaffungsseite kann die dem Unternehmen zufließende Subvention dazu führen, dass es bei am Markt beschafften Diensten und Gütern Preiszugeständnisse macht. Sie können bei den Arbeitnehmern z. B. die Form einer Lohnerhöhung annehmen, bei den Lieferanten z. B. zu erhöhten Preisen bzw. bei den Kreditgebern zu einer höheren Verzinsung des bereitgestellten Kapitals führen. Wenn der Begünstigte auf der Absatzseite zu suchen ist, kann ihm die Begünstigung durch niedrigere Preise, höhere Qualität oder ganz einfach durch die Möglichkeit einer erhöhten Liefermenge zukommen. Selbstverständlich sind auch hier Mischformen der Anpassung simultan möglich. Was bei diesen Möglichkeiten einer Anpassung an den Subventionsempfang nicht weitergegeben wird, ist den Eigenkapitalgebern in der Form von Gewinnausschüttung (bzw. Verlustminderung) oder einer Gewinnthesaurierung zuzurechnen. Wird versucht, die Wirkungen einer Kostensubvention mit Hilfe der mikroökonomischen Partialanalyse zu erfassen, so lassen sich – bei mittleren Elastizitäten auf beiden Marktseiten – die Preis- und Mengenwirkungen der Abb. 7.13 entnehmen. Das neue Marktgleichgewicht für das subventionierte Gut führt – bei unveränderter Nachfrage N – zur Menge 0M2 beim Preis 0P2. Die Subventionszahlung in Höhe von P2GFP0 führt im Ausmaß von P1EFP0 zu einer Begünstigung des Anbieters und damit zu einem Anstieg der Produzentenrente sowie zu einem Vorteil in Höhe von P2GEP1 für den Nachfrager (= Anstieg der Konsumentenrente). Die Summe aus Produzenten- und Konsumentenrente (Gesamtrente) erhöht sich um die farblich markierten Flächen (P2GEFP0). Die zur Erhöhung der Gesamtrente notwendige Subvention ist aber um das Dreieck EGF höher, so dass allein die Zahlung einer Subvention einen Wohlfahrtsverlust darstellt (excess burden). Da diese Subvention z. B. über Steuern aufgebracht werden muss, deren Aufkommen i. d. R. geringer ist als der damit verbundene Wohlfahrtsverlust, ergibt sich ein zweifacher Wohlfahrtsverlust (Aufbringung und Verausgabung der Subventionsmittel). Wie im Fall der Mengensteuer bei vollständiger Konkurrenz (Abb. 7.1) hängt auch hier Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 331 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 331 das Ausmaß der Wirkungen auf Anbieter und Nachfrager vom Verlauf bzw. der Elastizität der Angebots- und Nachfragekurven ab. Die Zahl der Anpassungsmöglichkeiten erhöht sich noch, wenn man über die Reichweite der Anpassungen, die im Schema 7.4 wiedergegeben sind, und über die mikroökonomische Partialanalyse hinausgeht und z. B. unterstellt, dass ungebunden zufließende Subventionen Rationalisierungsanstrengungen verringern. Im Rahmen einer makro- ökonomischen Betrachtung aller Märkte ist es möglich, dass Faktorwanderungen in die begünstigten Sektoren einsetzen und – je nach Ausgestaltung der Subvention – das aufzuwendende Volumen an Subventionen erhöhen und den Strukturwandel behindern. Schließlich könnte noch der Zusammenhang zwischen Subventionszahlung und Investitionstätigkeit einer näheren Prüfung unterzogen werden. Geht man von der Annahme aus, dass die Subvention in eine oder mehrere der in Schema 7.4 genannten Richtungen weitergegeben worden ist, lässt sie sich den jeweiligen Begünstigten entsprechend ihrer Einkommensposition zuordnen. Indizien für Richtung und Ausmaß der Weitergabe können die Auflagen geben, die den Subventionen als Instrument der sektoralen Wirtschaftspolitik beigegeben werden (siehe unten 9. Kapitel, B II a). Wenn eine Subvention z. B. die gezahlten Löhne als Bemessungsgrundlage hat und an ihre Erhöhung gebunden ist, kann man sicherlich einen Teil des Subventionsvorteils den Arbeitnehmern zurechnen (Lohnsubventionen), ebenso wie eine nur der Finanzierung des Landarbeiterwohnungsbaus vorbehaltene Zahlung z. T. dieser Gruppe zugeordnet werden kann. Hat die Subvention dagegen keine Auflagen dieser Art, so wird man den Vorteil eher den Anteilseignern zurechnen. Abb. 7.13: Kostensubvention bei vollständiger Konkurrenz und mittleren Elastizitäten P0 P1 P2 B 0 M1 M2 N Preis H A1 (nach Kostensubvention) Menge des subventionierten Gutes F G A N A (vor Kostensubvention) E V ah len s H an d b ü ch er – Zim m erm an n /H en ke /B ro er – Fin an zw issen sch aft (11. A u fl.) – H erst. Frau D eu rin g er Stan d : 14.09.2012 Statu s: D ru ckd aten Seite 332 7. K ap itel: Fin an zp o litik im D ien ste d er Ein ko m m en su m verteilu n g 332 Schema 7.4: Möglichkeiten einer Anpassung an den Subventionsempfang Beschaffungsseite Arbeitnehmer Vorteilswegnahme durch: Lohnerhöhung Reduzierung der Arbeitszeit Verminderte Leistungsqualität Erhöhung der Lieferpreise Qualitätsminderung Zinserhöhung Reduzierung des Kreditplafonds Verkürzung der Laufzeit Höhere Gewinnausschüttung, Reservebildung Begünstigte: Lieferanten Kreditgeber Anteilseigner subventionsempfangendes Unternehmen Käufer Absatzseite Begünstigte: Vorteilswegnahme durch: Preissenkung Qualitätsverbesserung Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 333 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 333 b) Die Inzidenz der Transformationstätigkeit Die Verteilungsanalyse der Transformationstätigkeit des Staates wird dadurch erschwert, dass Verteilungseffekte einerseits bei den Sach- und Personalausgaben auftreten, also im Prozess der Leistungserstellung, und andererseits durch das nichtmonetäre Leistungsangebot (Leistungsabgabe). Bei der Leistungsabgabe handelt es sich nicht um geleistete Zahlungen, sondern um Realtransfers, die der Staat kostenlos oder zu nicht kostendeckenden Preisen abgibt. Um es an einem Beispiel zu veranschaulichen: Wenn Schulen gebaut oder erweitert werden, so interessieren einerseits die Beschäftigungswirkungen der Bauinvestitionen und der Einstellung von Lehrern, andererseits wird gefragt, wer die angebotenen Schulleistungen in Anspruch nimmt, welche Qualität die Leistungen aufweisen und wem sie zugutekommen. 1 Transferelemente bei der Leistungserstellung Wollte man in der Phase der Leistungserstellung bei der Bestimmung der Verteilungseffekte der Personal- und Sachausgaben ähnlich verfahren wie bei den Transfers und die Ausgaben auf ihre Empfänger verteilen, so würde das eine Zurechnung dieser Ausgaben auf die Anbieter der vom Staat nachgefragten Güter und Produktionsfaktoren bedeuten. Eine solche Zuordnung öffentlicher Transformationsausgaben auf die Staatslieferanten und die vom Staat beschäftigten Personen würde jedoch zu dem unsinnigen Ergebnis führen, dass im öffentlichen Sektor tätige Personen einen höheren Leistungsempfang durch den Staat aufweisen würden als vergleichbare privat beschäftigte Arbeitnehmer und dass die Staatslieferanten im Vergleich zu Unternehmen, die nur an private Auftraggeber liefern, besser dastünden. Es kann also im vorliegenden Problemzusammenhang nicht um die unmittelbare zahlenmäßige Zurechnung der Gesamtsumme an Personal- und Sachausgaben des Staates auf die Einkommensklassen der Empfänger gehen, sondern nur um ihre Wirkungen auf die funktionale und personale Einkommensverteilung im nachfolgend näher zu erläuternden Sinne. Allerdings ist denkbar und auch realistisch, dass in den vom Staat gezahlten Faktorentgelten und Güterpreisen Transferelemente enthalten sind. Durch die öffentliche Entlohnung der Produktionsfaktoren und die Bezahlung von Gütern kann es nicht nur zu einer unbeabsichtigten zusätzlichen, also nicht marktgerechten Vergütung kommen, sondern auch zu einer gezielten Bevorteilung, z. B. zur Förderung wenig entwickelter Regionen oder mittelständischer Unternehmen. Eine solche den Mittelstand fördernde Komponente enthält etwa das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, da es öffentliche Auftraggeber im Normalfall dazu verpflichtet, einen Auftrag in einzelne Teillose aufzuteilen und auszuschreiben. Zudem müssen Unternehmen, die öffentliche Aufträge ausführen wollen, Löhne zahlen, die mindestens die in der jeweiligen Branche für allgemeinverbindlich erklärte Lohnhöhe erreichen. Liegen diese Löhne oberhalb des Marktlohns, kommt es bei der Auftragserfüllung zu einem öffentlichen Transfer an die Arbeitnehmer. Das Bundesland Brandenburg sieht im Landesvergabegesetz vor, dass nur Unternehmen, die ein Arbeitnehmerbruttoentgelt von mindestens € 8 je Arbeitsstunde zahlen, sich an öffentlichen Ausschreibungen beteiligen und den Zuschlag erhalten dürfen. Bei den Sachausgaben könnte z. B. geprüft werden, ob die Bezahlung der Güter durch den Staat zu Wettbewerbspreisen erfolgt. Ob dies geschieht, hängt u. a. von der Wettbewerbsintensität ab, die auf den Märkten herrscht, auf die die staatliche Nachfrage Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 334 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung334 trifft. Wo Güter gehandelt werden, für die der Staat als alleiniger oder hauptsächlicher Nachfrager in Erscheinung tritt, ist die potentielle Markt- und Verhandlungsmacht des Staates groß. Einer solchen oft als vorteilhaft angesehenen Situation steht ein möglicher Nachteil für den Fall gegenüber, dass Produkte nachgefragt werden, die entweder konkurrenzlos angeboten werden oder sich noch in der Entwicklung befinden. Auch bei den staatlichen Personalausgaben gilt es, die Entlohnung des Faktors Arbeit durch den Staat mit derjenigen durch private Arbeitgeber zu vergleichen, wobei sich Bewertungsprobleme für nicht ohne weiteres in Geld ausdrückbare Lohnbestandteile (z. B. verminderte Entlassungsmöglichkeit bei Beamten, Beihilfe im Krankheitsfall, Pensionsansprüche) ergeben. Diese Transferelemente müssten ebenfalls auf Einkommensklassen zugerechnet werden, wobei ein solches Vorgehen dadurch, dass keine einheitlichen Maßstäbe für die Bewertung dieser Art von Transfers bestehen, erschwert wird. Außerdem muss auf die Gefahr von Doppelzählungen geachtet werden. 2 Die Zurechnung der Leistungsabgabe Vergleichsweise bedeutender für die Erreichung einer gerechteren Einkommensverteilung als der beschriebene Prozess staatlicher Leistungserstellung im Transformationsbereich ist jedoch die Leistungsabgabe, die die zweite Stufe der staatlichen Transformationstätigkeit (Ausgaben werden in Leistungen transformiert) darstellt. Bei den hier angesprochenen Tätigkeiten handelt es sich beispielsweise um die Leistungen der öffentlichen Hand im Gesundheits-, Bildungs- und Kulturbereich, im Wohnungs- und Städtebau, in der äußeren und inneren Sicherheit oder in der Rechtsprechung. Unter dem Aspekt der Zurechenbarkeit einer Leistung ist es zweckmäßig, empfängerindifferente bzw. „unteilbare“ (z. B. Verteidigung oder Polizei) von empfängerspezifischen Leistungen (z. B. Schulbesuch) zu trennen. Im ersten Fall überwiegt die „Kollektivgutkomponente“ der Leistung, im letzteren die „Individualgutkomponente“. Eine Zurechnung der Leistungen mit Kollektivgutkomponente könnte z. B. anhand der vergleichbaren privaten Substitute erfolgen. Leistungen der Polizei könnten teilweise auch durch einen privaten Wachdienst erbracht werden. Da der Stundenpreis ohne Preisdiskriminierung für jeden Nutzer gleich hoch sein dürfte, würden vor allem die unteren Einkommensgruppen von der staatlichen Polizei profitieren. Alternativ könnte aber auch nach dem Interesse am bzw. dem Vorteil durch staatlich bereitgestellten Schutz gefragt werden. Da Bezieher höherer Einkommen i. d. R. ein höheres Vermögen haben, welches es zu schützen gilt, könnte ihnen ein höherer Vorteil zugerechnet werden. Bei einer Analyse der Infrastrukturleistungen würde man sicherlich zunächst mit der „Individualgutkomponente“ beginnen und z. B. verbilligten Wohnraum oder kostenlosen Hochschulbesuch auf die Inanspruchnahme durch einzelne Staatsbürger hin analysieren. Eine besondere Rolle spielen auch die sog. Sachleistungen (ärztliche Behandlung, Arzneimittel usw.), zu denen insbesondere die Ausgaben der gesetzlichen Krankenkassen und anderer Sozialversicherungsträger führen. Hier handelt es sich um Leistungen, deren personelle Inzidenz über die Inanspruchnahme ermittelbar und zurechenbar erscheint; sie muss allerdings im Kontext sozialversicherungsrechtlicher Besonderheiten gesehen werden (z. B. der Versicherungscharakter vieler dieser Leistungen). Doch selbst wenn die personelle Inzidenz, z. B. in Form der Nutzung des nichtmonetären Leistungsangebots, ermittelt werden konnte und die Inanspruchnahme nach ihrer Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 335 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 335 Einkommenshöhe kategorisiert wird, ist damit noch nicht geklärt, um wie viel sich die Einkommenssituation verbessert hat. Im Gegensatz zu monetären Transfers müssen die in Anspruch genommenen Leistungen erst in Geldgrößen umgerechnet und dem Einkommen zugeschlagen werden. Als Bewertungsmöglichkeit für die zuzurechnenden Leistungen könnten, neben einer Bewertung zu den im Haushalt ausgewiesenen (Herstellungs)Kosten, unter Verteilungsaspekten auch die individuellen Kostenvorteile herangezogen werden, die sich aus der Inanspruchnahme der genannten öffentlichen Leistungen ergeben. So bewirkt der Besuch einer höheren Schule und der Universität in der Regel ein höheres Einkommen. Sofern dieses erhöhte Lebenseinkommen ursächlich auf die Inanspruchnahme dieser öffentlichen Leistung zurückführbar ist, handelt es sich um einen solchen individuellen Kostenvorteil. Eine dritte Möglichkeit bestünde darin zu ermitteln, wie die Leistungen bei einer subjektiven Bewertung eingestuft werden würden. Im Falle einer Bewertung zu individuellen Nutzenvorstellungen, wie sie durch Befragung ermittelbar sind, könnte sich z. B. eine Ablehnung der Verteidigungsausgaben ergeben, so dass auf alle Personen, die diese Leistung ablehnen, bei der genannten Bewertung auch keine Verteidigungsleistungen zugerechnet werden könnten. Den gleichen Personen würde jedoch bei einer Bewertung zu Haushaltskosten, je nach Zurechnungsschlüssel, ein bestimmter Betrag zugerechnet werden. Im Falle der meritorischen Güter scheitert eine Zurechnung nach den individuellen Nutzenvorstellungen, da sie definitionsgemäß staatlicherseits bei nicht oder nur unvollkommen vorhandenen Konsumentenpräferenzen bereitgestellt werden. Bei der Zurechnung der Leistungsabgabe ist also eine direkte Verknüpfung mit der personalen Einkommensverteilung nur bedingt möglich. Andererseits wird man die Tatsache, dass Realtransfers angesichts ihrer Substituierbarkeit mit monetären Transfers (z. B. verbilligte Sozialwohnungen versus Wohngeld) Verteilungseffekte aufweisen, nicht in Frage stellen. Im Rahmen weiterer Analysen sind hier neben Querschnittsbetrachtungen insbesondere Untersuchungen über einen längeren Zeitabschnitt erforderlich, um die Verteilungswirkungen angemessen, z. B. im Bereich der gesetzlichen Sozialversicherung, zu erfassen. Schließlich stellt sich im Rahmen von Verteilungsuntersuchungen und der Bewertung ihrer Ergebnisse immer wieder die Frage nach der Beurteilung dieser Wirkungen für die Verteilungspolitik. III. Die sog. Budgetinzidenzuntersuchungen: Ergebnisse und Kritik Mit Hilfe der sog. Budgetinzidenzuntersuchungen soll der Nettoeffekt der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben auf die personale Einkommensverteilung ermittelt werden. Ausgehend von den Ergebnissen der Inzidenzforschung werden – häufig unter Verwendung alternativer Inzidenzhypothesen – die Steuern und Ausgaben auf Einkommensgrößenklassen zugerechnet. In den vorausgegangenen Abschnitten I und II waren bereits die Ergebnisse einiger Untersuchungen zur Zurechnung einzelner Steuer- und Ausgabearten wiedergegeben worden, z. B. zu den Verbrauchsteuern. Sie könnten zum Teil in Budgetinzidenzuntersuchungen eingehen. Untersuchungen dieser Art stellen den Versuch dar, über die Zurechnung einzelner Steuern und Ausgaben hinaus den Nettoeffekt des gesamten Budgets auf die personale Einkommensverteilung und damit Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 336 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung336 die budgetäre Umverteilung für einen bestimmten Zeitraum zu ermitteln (Netto- oder Budgetinzidenz). a) Die Zurechnung der Steuern und Ausgaben auf Einkommensklassen Eine der ersten Budgetinzidenzanalysen, die sich zur Veranschaulichung des Vorgehens nach wie vor besonders gut eignet, stammt von W. I. Gillespie. Bei seiner Zurechnung der Steuern auf Einkommensklassen ergibt sich das in Abb. 7.14 in den dunklen Balken wiedergegebene Bild. Dort zeigt sich, dass in den USA die Gesamtbesteuerung für die ersten vier Einkommensklassen damals progressiv verlief, während die steuerliche Belastung in den Einkommensgruppen $ 5.000–7.499 und $ 7.500–9.999 deutlich abnahm. Bei Einkommen über $ 10.000 stieg die Progression dann wieder an.32 Ohne an dieser Stelle alle Inzidenzhypothesen, auf denen die Ergebnisse beruhen, anzuführen, sei nur auf jene für die Körperschaftsteuer hingewiesen, deren Inzidenz, wie oben gezeigt wurde, besonders schwierig zu bestimmen ist. Daher behelfen sich manche Autoren damit, dass sie die Steuern alternativ nach verschiedenen Hypothesen zurechnen. Das hat den Vorteil, die mangelnde Sicherheit der Zurechnung und damit auch der Ergebnisse zu verdeutlichen. Gleichzeitig wird sichtbar, wie sehr die Ergebnisse dieser Arbeiten von der Wahl der Hypothesen abhängen. Aus Abb. 7.14 gehen ebenfalls die Ergebnisse der Studie von Gillespie für die Zurechnung der Ausgaben hervor. Die weißen Balken zeigen jeweils an, wie viel die Angehörigen der angegebenen Einkommensklassen an öffentlichen Ausgaben im Verhältnis zu ihrem Haushaltseinkommen „erhalten“ bzw. zugerechnet bekamen. Die Ausgaben wirkten durchgängig in der Weise, dass ihr Anteil am Haushaltseinkommen mit steigendem Einkommen abnahm. Zu einem ähnlichen Ergebnis gelangte damals eine Studie der Tax Foundation33. Auch W. Hake ermittelte für die Bundesrepublik Deutschland, dass die öffentlichen Ausgaben positiv auf untere Einkommensschichten wirken; selbst wenn man die am stärksten in dieser Richtung wirkende Gruppe der reinen Kollektivgüter (Verteidigung, öffentliche Sicherheit usw.) nicht einbezieht, ver- ändert sich dieses Bild nicht.34 Auch im Falle der Ausgaben sei auf die Problematik der notwendigen Entscheidungen über die Inzidenzhypothesen nur beispielhaft eingegangen. Dazu eignen sich die Realtransfers besonders gut, da hier die Zurechnung, wie zuvor erwähnt, weniger direkt möglich ist als beispielsweise bei Transfers an private Haushalte. Daher müssen auch hier die verschiedenen Autoren auf Basis ihrer Inzidenzhypothesen aus dem Bereich der Leistungsabgabe entscheiden, nach welchem Verteilungsschlüssel die öffentlichen Ausgaben auf Einkommensklassen zugerechnet werden sollen. Wenn z. B. die Verkehrsausgaben einmal nach der Höhe des Einkommens, ein anderes Mal nach den Treibstoff- und Konsumausgaben sowie den Ausgaben für Gütertransporte zugerechnet wurden, so müssen sich entsprechend der verwendeten Hypothesen unterschiedliche 32 Einen Überblick über frühere empirische Studien zur Steuerlastverteilung gibt Recktenwald, H. C., Tax Incidence and Income Redistribution, Detroit 1971, S. 155 ff. 33 Tax Foundation, Tax Burdens and Benefits of Government Expenditures by Income Class, 1961 and 1965, New York 1967. 34 Hake, W., Umverteilungseffekte des Budgets, Göttingen 1972, S. 241. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 337 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 337 Verteilungswirkungen ergeben, wenn nicht das Einkommen mit den anderen Größen eng korreliert. Das Einkommen ist einfach zu ermitteln, doch vernachlässigt die pauschale Zuordnung nach dieser Größe die einzelnen Wirkungen der Verkehrsausgaben. Da sie vornehmlich den Kraftfahrzeugbesitzern zugutekommen, wird man ihnen den größeren Teil zurechnen; das kann anhand der Ausgaben der privaten Haushalte für Kraftstoff, Öl usw. und im gewerblichen Bereich anhand der Gütertransporte geschehen. Da der Erschließungseffekt einer neuen Straße auch den Grundstücksbesitzern zugutekommt, kann man ihnen auf der Basis ihres Vermögens einen, wenn auch nur kleinen, Teil der Verkehrsausgaben zurechnen. Eine besondere Schwierigkeit bieten Staatsleistungen mit großer Kollektivgutkomponente wie z. B. Verteidigung, Außenpolitik oder Antiterrorbekämpfung, für die eine Inzidenzhypothese in jedem Fall einen höheren Grad von Willkür hat als etwa für die Verkehrsausgaben. Als Beispiel kann auf die schon genannte richtungsweisende Untersuchung der Tax Foundation für die Jahre 1961 und 1965 verwiesen werden, in der mit alternativen Hypothesen gearbeitet wurde. Dieses Verfahren ist gerade dann angebracht, wenn jeder einzelnen Hypothese eine beträchtliche Unsicherheit anhaftet. In einer ersten Hypothese werden diese Leistungen im Verhältnis zur Anzahl der Familien in jeder Einkommensklasse zugerechnet, was zu einer positiven Wirkung auf die unteren Einkommensschichten führt. Leistungen, die so behandelt werden, als kämen sie jedem Staatsbürger gleichermaßen zugute, wirken dann als „negative Kopfsteuern“. Nach einer zweiten Hypothese werden Ausgaben gemäß der Höhe des Familieneinkommens zugerechnet. Bei der Verteilung der öffentlichen Ausgaben entsprechend der Einkommenshöhe wird unterstellt, dass die Bezieher hoher Einkommen von den allgemeinen Staatsleistungen stärker profitieren als die Bezieher niedriger Einkommen. Bei der zweiten Inzidenzhypothese ergibt sich infolgedessen eine weniger positive Wirkung auf die unteren Einkommensschichten. Die Wahl der Inzidenzhypothese bestimmt somit die Richtung und das Ausmaß der budgetären Umverteilung. b) Die budgetäre Umverteilung und ihre Problematik Wenn beide Seiten des öffentlichen Haushalts auf Einkommensgrößenklassen zugerechnet worden sind, liegt es nahe – und ist letztlich der Zweck dieser Analysen der Budgetinzidenz als gleichzeitiger Einnahmen- und Ausgabeninzidenz –, einen Nettoeffekt zu berechnen. Dazu wird eine Saldierung vorgenommen, die der richtungsweisenden Untersuchung von Gillespie ebenfalls zu entnehmen ist (Abb. 7.14). In den unteren Einkommensklassen liegen die zugerechneten Ausgaben über der steuerlichen Belastung, und ab $ 4.000 Jahreseinkommen liegt die Besteuerung mit einer Ausnahme ($ 7.500–9.999) höher als der Vorteil aus der Ausgabentätigkeit. Dabei fällt auf, dass die Ausgaben im unteren Einkommensbereich die Steuern wesentlich stärker übertreffen, als die Steuern die Ausgaben im oberen Einkommensbereich übersteigen. Es ergibt sich insgesamt eine Umverteilung zugunsten der unteren Einkommensklassen, wobei der redistributive Einfluss der Ausgaben größer als der der Steuern zu sein scheint. Würde dieser Saldo für die verschiedenen Einkommensgruppen im Ablauf der Jahre beobachtet werden, so könnte er darüber Auskunft geben, ob die sich im Budget niederschlagende Staatstätigkeit im Zeitablauf mit dem politisch erwünschten Ziel einer gleichmäßigeren Einkommensverteilung harmoniert. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 338 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung338 Die Ergebnisse der Umverteilungswirkungen der Sozialversicherung, der Steuern und der Staatsausgaben in der Bundesrepublik Deutschland lassen sich der Abb. 7.15 entnehmen. Dort kann man ablesen, dass die Umverteilung durch die Sozialversicherung den stärksten Effekt hat. Er übertrifft die Umverteilungswirkungen von Steuern und Ausgaben. Das zeigt sich optisch am größeren Abstand von Kurve 1 zu 2 im Vergleich zu den Abständen der Kurven 2 zu 3 sowie 3 zu 4. Auch der Gini-Koeffizient (G), der die Fläche zwischen der Kurve und der 45°-Linie zum Dreieck AB0 in Beziehung setzt, weist dies aus, denn seine Differenz ist zwischen den Kurven 1 und 2 größer als zwischen den Kurven 2 und 3 sowie 3 und 4. Weniger anspruchsvoll als die bisher beschriebenen Untersuchungen, damit aber auch weniger abhängig von den getroffenen Überwälzungshypothesen (vor allem bei den Staatsleistungen mit hoher Kollektivgutkomponente), sind Arbeiten, die sich allein auf die den privaten Haushalten direkt zurechenbaren monetären Leistungen sowie Steuern und Abgaben beziehen. Als geeignete empirische Datenbasis bietet sich die sog. Einkommens- und Verbrauchsstichprobe an. Auf Basis der EVS 2003 kann gezeigt werden (Abb. 7.16), dass als Folge der monetären Transfers und der Abgaben die unteren vier Dezile (bis zu einem monatlichen äquivalenzgewichteten Markteinkommen von € 1.026 je Person) die empfangenen Transfers größer als die geleisteten Steuern und Abgaben sind und somit ein positiver Saldo besteht. Bei den übrigen sechs Dezilen hingegen überwiegen die geleisteten Steuern und Abgaben die erhaltenen Transfers.35 Im Vergleich zur Erforschung der Haushalte der Gebietskörperschaften stehen spezielle Budgetinzidenzanalysen für die verschiedenen Zweige der Sozialversicherung noch am 35 Schröder, C., Umverteilung und Einkommensarmut in Deutschland, in: iw-trends, 1/2009, S. 3 ff. Abb. 7.14: Steuern und Ausgaben in Prozent des Einkommens nach Einkommensgrößenklassen, USA, 1960 0 10 20 30 40 50 60 70 unter 2000 2000– 2999 3000– 3999 4000– 4999 5000– 7499 7500– 9999 10000– und mehr Familieneinkommen (Dollar) Vorteile aus öffentlichen Ausgaben Steuerbelastung Steuerbelastung >Ausgabenbegünstigung Ausgabenbegünstigung >Steuerbelastung 90 80 in % d es F am ili en ei n ko m m en s Quelle: Erstellt nach Gillespie, W. I., Wirkung des Finanzsystems auf die Einkommensverteilung, in: Recktenwald, H. C., Hrsg., Finanzpolitik, Köln-Berlin 1969, S. 241 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 339 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 339 Anfang. Auch in der Renten-, Pflege- oder Krankenversicherung stehen oft Verteilungsfragen, gelegentlich auch mit regionalem Bezug, im Vordergrund. Insgesamt werden Budgetinzidenzanalysen und ihre Ergebnisse sehr unterschiedlich beurteilt. Die Kritik entzündet sich weniger an der oft bemängelten Unzulänglichkeit des statistischen Materials und auch nicht so sehr an den mehr oder minder plausiblen Inzidenzhypothesen. Auch die Vernachlässigung der Verteilungseffekte der Gebührenfinanzierung und der Parafisci wird nicht als ernsthafter Einwand erhoben. Vielmehr liegt der Grund in den methodischen Bedenken gegen eine zu weitgehende Interpretation des ermittelten Nettoeffekts. Man kann sich die Bedenken anhand des Lorenzkurvendiagramms in Abb. 7.15 vor Augen führen. Wenn dort die äußere Kurve 1 eine Einkommensverteilung ohne Berücksichtigung der budgetwirksamen Staatstätigkeit und die inneren Kurven 2 bis 4 diese Verteilung unter Einschluss der Steuer- und Ausgabenströme wiedergeben, so Abb. 7.15: Umverteilungswirkungen der Sozialversicherung, der Steuern und der Staatsausgaben, Bundesrepublik Deutschland, 1978 10 20 30 40 50 0 90 80 70 60 100 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 Haushalte in % 1: Einkommen vor Steuern und Staatsausgaben 1) (G = 0,3901) 2: Einkommen nach Sozialversicherungtransfers (G = 0,3049) 3: Einkommen nach Sozialversicherungstransfers und Steuern (G = 0,2849) 4: Einkommen nach Sozialversicherungstransfers, Steuern und Staatsausgaben (G = 0,2694) 4 2 1 3 Einkommen in % GV = Gleichverteilungsgerade G = Gini-Koeffizient A B GV 1 Inkl. Mietwerte und Beiträge zur Sozialversicherung Quelle: Grüske, K.-D., Personale Verteilung und Effizienz der Umverteilung: Analyse und Synthese, Göttingen 1985, S. 252. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 340 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung340 liegt es nahe, die äußere Kurve als Verteilungssituation ohne Staat zu interpretieren („originäre Primärverteilung“, siehe A). Eine solche von staatswirtschaftlicher Beeinflussung gänzlich freie Situation („no budget situation“), die gerade durch eine so umfassende Zurechnung aller Finanzströme nahegelegt wird, lässt sich aber nicht ermitteln. Dies lässt sich am Beispiel eines einzelnen Finanzstroms, z. B. der Lohnsteuer, darstellen. Zieht man vom Bruttoeinkommen die Lohnsteuer ab, kann man zwar den Verlauf beider Kurven, der Brutto- und der Nettoeinkommenskurve, in einem Lorenzkurvendiagramm darstellen. Man kann aber nicht unterstellen, bei Fehlen der Lohnsteuer wäre die Bruttoeinkommenskurve eine ausreichende Beschreibung des „staats- bzw. steuerlosen“ Zustands, denn sie enthält bereits Effekte der Steueranpassung. Dies bedeutet, dass die Fiktion einer staatsfreien Referenzsituation, auf die dann der Staat verändernd einwirkt, schon bei der Zurechnung eines einzelnen Finanzstroms nicht zulässig ist. Es ist nämlich wahrscheinlich, dass die Arbeitnehmer und ihre Gewerkschaften sich dann an einem anderen als dem Bruttolohn orientiert hätten. Außerdem hätten die Beschäftigten in einer Situation ohne Besteuerung vielleicht weniger gearbeitet usw. Die in Abb. 7.15 angegebenen Zahlen dürfen daher nur als fiktive Zu- und Abrechnungen interpretiert werden, nicht dagegen als Situation „vor und nach der budgetwirksamen Staatstätigkeit“. Insofern handelt es sich bei Lorenzkurven nur um eine bestimmte Art der Darstellung von Verteilungs- Abb. 7.16: Staatliche Umverteilung in Deutschland nach Einkommensgrößenklassen, 20031 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 2.000 2.200 2.400 2.600 -8 1. Dezil 169 2. Dezil 506 3. Dezil 1.026 4. Dezil 1.501 5. Dezil 1.883 6. Dezil 2.286 7. Dezil 2.771 8. Dezil 3.475 9. Dezil 5.350 10. Dezil St aa tl ic h e G el d tr an sf er s, A b g ab en (E u ro p ro M o n at ) Markteinkommen (Euro pro Monat) Staatliche Geldtransfers Abgaben Ausgabenbegünstigung > Steuerbelastung Steuerbelastung > Ausgabenbegünstigung 1 Dezile nach der Verteilung des monatlichen Marktäquivalenzeinkommens aller Personen. Angaben je Dezil: arithmetisches Mittel. Quelle: Erstellt nach Schröder, C., Umverteilung und Einkommensarmut in Deutschland, in: iwtrends, 1/2009, S. 8. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 341 B. Verteilungseffekte von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben 341 ergebnissen anhand der Gleichverteilungsgeraden GV (Linie der Nullkonzentration) und nicht etwa um eine Messung von Verteilungseffekten. Dazu wäre ein anderer Ansatz erforderlich. Ein Verzicht auf staatliche Aktivitäten würde zu Anpassungen im privaten Sektor führen, die man zur Beurteilung von Verteilungseffekten kennen müsste. Weniger öffentliche Sozialausgaben können beispielsweise zu einer Stärkung des individuellen Solidarverhaltens führen. Bei der Betrachtung der Verteilungseffekte eines Gesamtbudgets wäre also auch eine differentielle Betrachtung bei variablem Staatsanteil erforderlich, um in relevanten Alternativen zu diskutieren. Außerdem wären neben Querschnittsbetrachtungen auch Längsschnittanalysen budgetärer Umverteilung erforderlich. Angesichts der zu beobachtenden Entwicklung des Staatsanteils (siehe 2. Kapitel) gewinnen sie an Bedeutung. Aus diesen Gründen wird trotz der zentralen Frage nach der Umverteilungswirkung staatlicher Einnahmen und Ausgaben gelegentlich auch vorgeschlagen, auf eine Inzidenzanalyse des gesamten Budgets zu verzichten. Stattdessen wird empfohlen, lediglich die Verteilungswirkungen von einzelnen Einnahmen- oder Ausgabenprogrammen zu untersuchen.36 Eine solche Analyse der Verteilungswirkungen einzelner Bereiche staatlicher Aktivität, z. B. im Bildungs- oder Gesundheitswesen, kann ebenfalls mit Berücksichtigung der Finanzierungsseite erfolgen (partielle Budgetinzidenz), oder sie kann auf die Finanzierungsseite verzichten. In jedem Fall stellt sie dann ein weniger anspruchsvolles Verfahren dar als die zuvor behandelten Studien, die die totale Budgetinzidenz zu erfassen versuchen. Um eine partielle Budgetinzidenzanalyse, also die Frage, wer einen bestimmten Posten öffentlicher Ausgaben zahlt und wem er zufließt, geht es auch in der Kontroverse über die interpersonalen Verteilungswirkungen der öffentlichen Verschuldung. So wurde teilweise behauptet, eine wachsende Staatsverschuldung käme überwiegend den Beziehern höherer Einkommen zugute. Zur Begründung wurde angeführt, dass die Schuldtitel von den oberen Einkommensklassen gehalten und vom Durchschnitt der Steuerzahler, also auch von der ärmeren Bevölkerung, über Steuern verzinst und zurückgezahlt werden würden. Infolgedessen würden nach diesem Gedankengang wegen des regressiv wirkenden Steuersystems und der progressiven Verteilung der Staatsanleihen „Arme“ an „Reiche“ Einkommen transferieren, und die Einkommensverteilung würde sich entsprechend verschlechtern (sog. Transferansatz). Eine Umverteilung in die umgekehrte Richtung („von oben nach unten“) würde es nach diesem Ansatz tendenziell bei einem progressiven Steuersystem und einer regressiven Schuldtitelbesitzverteilung geben. Nur in dem unrealistischen Fall, dass die Schuldtitelbesitzer die zur Verzinsung und Tilgung der begebenen Schuld notwendigen Mittel selbst aufbrächten und diese Mittel dann an sie selbst entsprechend der erfolgten Aufbringung zurückflössen, fände keine Umverteilung statt. Der Steuer-Zins- Kreislauf wäre in diesem Fall einkommensneutral. Der Transferansatz wird aus verschiedenen Gründen kritisiert. Zunächst lässt der Ansatz außer Acht, dass die Alternative zur Staatsverschuldung nicht zwangsläufig eine Steuererhöhung ist. Denkbar wäre auch eine Verringerung der Ausgaben, wobei die Verteilungswirkung dieser Ausgabenkürzung zu untersuchen wäre. Die Kürzung in bestimmten Bereichen (z. B. Bildung, Verteidigung) dürfte andere Verteilungswirkungen haben als eine globale Kürzung aller Ausgaben um einen vorgegebenen Prozentsatz. Zudem wird von den Verfechtern des Transferansatzes übersehen, dass der Anleihezeichner bei der ebenfalls denkbaren Steuerfinanzierung öffentlicher Aufgaben wahrscheinlich eine andere (privatwirtschaftliche) Anlage für sein Sparvermögen 36 Siehe in diesem Zusammenhang auch das Konzept der Generationenbilanzen. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik. Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 71, Berlin 2001. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 342 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung342 gewählt und dann die Zinsen vom privaten Schuldner erhalten hätte. Es wäre demnach nicht korrekt, bei den Anleihezeichnern von einem Einkommenszuwachs zu sprechen, der erst durch die staatliche Verschuldung induziert wird. Die staatliche Kreditaufnahme ist also nicht die Ursache für die anfallenden Zinszahlungen bei Beziehern hoher Einkommen. Die Diskussion mündet mithin in die weitere Fragestellung „Steuer oder Anleihe?“ ein (siehe 4. Kapitel, E).37 37 Zum Überblick siehe Bohnet, A., Finanzwissenschaft: Grundlagen staatlicher Verteilungspolitik, 2. Aufl., München – Wien 1999, S. 239 ff. Zur Theorie, insbesondere auch der intertemporalen Verteilungseffekte, siehe Wellisch, D., Finanzwissenschaft III: Staatsverschuldung, München 1999. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 343 C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung I. Steuerpolitische Instrumente Eine wichtige Voraussetzung für den verteilungspolitischen Einsatz der Steuern ist die Kenntnis ihrer Verteilungswirkungen. Bei der Analyse dieser Wirkungen hat sich herausgestellt, dass im Grunde alle Steuern überwälzbar sind. Richtung und Ausmaß der Überwälzung hängen vor allem von den Elastizitäten ab. Daneben variieren sie mit – der Art der Steuer (Faktor-, Gütersteuern), – dem Zeitraum der Anpassung und – der technischen Ausgestaltung der einzelnen Steuer (Abgrenzung der Bemessungsgrundlage, Gestaltung der Steuertarife, Abzugsmöglichkeiten usw.). Für die Verteilungspolitik ergeben sich aus diesen Größen steuerpolitische Aktionsparameter. a) Belastung der Einkommensentstehung Steuern, die die Einkommensentstehung belasten, knüpfen an die individuelle Leistungsfähigkeit an. Dabei kann z. B. eine Progression vorgesehen werden, d. h. mit steigendem Einkommen steigt die prozentuale Belastung. Diesem Grundsatz folgt die Einkommensteuer, deren Grenzsteuersatz seit der Steuerreform des Jahres 1990 eine lineare Progression aufweist (siehe 4. Kapitel, Abb. 4.3). Eine zweite grundsätzliche Gestaltungsmöglichkeit neben der Progression, mit der ebenfalls eine verteilungspolitische Differenzierung bewirkt wird, bieten innerhalb der Einkommensbesteuerung die Abzugsmöglichkeiten, die bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens zugelassen werden können. Zwei Varianten mögen verdeutlichen, welche Unterschiede in der Verteilungswirkung durch die Abzugsbeträge erreicht werden können. Den beiden ersten Varianten liegt der Vergleich eines Bruttoeinkommens in Höhe von € 100.000 (Steuerzahler I) mit einem niedrigeren Bruttoeinkommen in Höhe von € 30.000 (Steuerzahler II) und entsprechend unterschiedlichen Grenzsteuersätzen (50 bzw. 30 %) zugrunde (siehe Tab. 7.3). Außerdem wird unterstellt, dass die tatsächlichen Ausgaben von Steuerzahler I € 2.000 und von Steuerzahler II € 1.000 betragen. (1) Eine steuerliche Vorschrift kann gestatten, dass eine private Ausgabe, die auf eine Minderung der finanziellen Leistungsfähigkeit hindeutet (etwa die Kosten einer außergewöhnlichen Belastung, z. B. einer schweren Krankheit), in unbeschränkter Höhe vom Bruttoeinkommen absetzbar ist (Fall A). Dann ergibt sich eine Steuerersparnis für Steuerzahler I in Höhe von € 1.000 und für Steuerzahler II von € 300. Je Euro, der von der Bemessungsgrundlage abgezogen wird, spart der „Reichere“ € 0,50 und der „Ärmere“ € 0,30. Diese für den Besteuerten positive Wirkung der Progression auf seine Abzugsmöglichkeiten entspricht genau der für ihn negati- C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.