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C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 277 - 292

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_277

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 259 C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU I. Die EU als präföderative Ebene Die im Jahr 1958 gegründete Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) stellte zunächst eine Organisation zur wirtschaftlichen Integration dar. Diese beruhte vor allem auf dem gemeinsamen Außenzoll als dem charakteristischen Merkmal einer Zollunion. Sie bedeutete eine stärkere Integration als bei einer Freihandelszone wie der im Jahr 1960 gegründeten European Free Trade Area (EFTA), die die Zölle nur zwischen den Mitgliedsländern vereinheitlicht, gegenüber Drittländern aber unterschiedlich lässt. Eine weitergehende politische Annäherung drückte sich in den Folgejahren darin aus, dass schon die EWG begann, selbst Zollpolitik zu betreiben, gesetzgeberisch tätig zu werden und einen eigenen Haushalt aufzubauen. Damals wie heute ist die zentrale Ebene, die heutige Europäische Union (EU), nur begrenzt demokratisch legitimiert, weil das Europäische Parlament in Straßburg nur wenig legislative Entscheidungen für die Aktivitäten der EU fällt und der jeweils maßgebliche Rat der EU (oft Ministerrat genannt, da er in verschiedenen Fachministerformationen zusammentritt) aus der Exekutive der Mitgliedstaaten hervorgeht. Dennoch hat sich die EU zu einer Ebene mit erheblichem und angesichts der Schulden- und Bankenkrise weiter zunehmendem Gewicht für den politischen Aufbau des EU-Raumes entwickelt. Trotz der genannten Einschränkungen wird sie in Deutschland gelegentlich als „vierte Ebene“ im Staatsaufbau und damit auch in der öffentlichen Finanzwirtschaft charakterisiert. Eine Betrachtung des Haushalts der EU zeigt, dass es sich hier – haushaltswirtschaftlich betrachtet – um eine „dünne“ Ebene handelt, die im Jahre 2010 nur 2,1 % der Haushalte aller Mitgliedstaaten und 0,9 % des BNE der EU-Staaten zusammen ausmachte (Tab. 6.1). Demgegenüber liegen z. B. die Ausgaben bezogen auf Sozialproduktgrößen, z. B. das BIP, der einzelnen Mitgliedstaaten bei Werten zwischen 40 % und über 50 % (siehe 2. Kapitel, Tab. 2.1 und 2.2). In ihren Entscheidungen ist die EU noch immer vom Wohlwollen der einzelnen Mitgliedsländer abhängig, die nicht nur über den genannten Ministerrat, C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU 1980 1990 2000 2010 Gemeinschaftsausgaben in % der öffentlichen Ausgaben aller Mitgliedstaaten 1,7 2,0 2,0 2,1 Ausgaben in % des BNE der Gemeinschaft 0,8 1,0 1,0 0,9 Pro-Kopf-Ausgaben (in Euro) 124,0 174,8 217,7 219,9 Quellen: Europäische Kommission (2008), Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2008, Europäische Kommission (2009), Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2009, Europäische Kommission (2010), EU-Haushalt 2010 – Finanzbericht, eigene Berechnung. Tab. 6.1: Entwicklung von Ausgabenquoten des Haushalts der Europäischen Union Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 260 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union260 sondern auch über den Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs letztlich die Entscheidungen treffen. Von einer voll mit dem Bund vergleichbaren Ebene kann daher auch nach der vorgeschlagenen, in Referenden jedoch abgelehnten Europäischen Verfassung und dem daraus hervorgegangenen Reformvertrag von Lissabon nicht gesprochen werden. Die Folgen für Ausgaben- und Einnahmenautonomie der EU, aber auch für die Durchführung eines horizontalen Finanzausgleichs innerhalb der EU werden in den folgenden Abschnitten sichtbar gemacht. Sie drücken sich über die Haushaltswirtschaft hinaus u. a. darin aus, dass die EU zwar einen Europäischen Gerichtshof in Luxemburg hat, aber keine eigenständige Exekutive zur Durchsetzung ihrer Anordnungen aufweist. So richtet sich der Europäische Gerichtshof, der für die vertragsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts zuständig ist, nie direkt an Unternehmer oder Bürger, sondern immer nur an ein Mitgliedsland. Wenn dieses nicht reagiert, so kann er zwar ein zweites Urteil wegen Nichtbeachtung ergehen lassen, aber selbst nicht eingreifen, also beispielsweise keinen Staatsanwalt beauftragen und somit keine Vollstreckung erzwingen. Mit der Einführung des Europäischen Binnenmarktes und der damit einhergehenden Verwirklichung der vier Grundfreiheiten (freier Verkehr von Gütern, von Dienstleistungen, von Kapital und von Personen) hat die EU am 1.1.1993 einen weiteren Schritt der wirtschaftlichen Integration getan. Über den Binnenmarkt hinausgehend wurde bereits im Jahre 1992 im Vertrag von Maastricht eine Wirtschafts- und Währungsunion vereinbart, die zum 1.1.1999 begann. Mit dem 1.1.2012 haben 17 der 27 EU-Staaten den Euro als gesetzliches Zahlungsmittel eingeführt. Der mit der Vereinheitlichung der Währung einhergehende geldpolitische Souveränitätsverlust führte zunächst zu keinen fiskalischen Konsequenzen. Doch sollte der 1997 geschlossene Stabilitäts- und Wachstumspakt die Einhaltung der fiskalischen Konvergenzkriterien (u. a. 3 % Nettoneuverschuldung im laufenden Haushalt und 60 % Obergrenze für den Schuldenstand jeweils bezogen auf das BIP) auch nach Eintritt in die Währungsunion sichern, was die Verschuldungsmöglichkeiten der Mitgliedsstaaten begrenzt und insoweit Konsolidierungsbemühungen veranlasst. Bei Nichteinhaltung der Kriterien waren von Beginn an Strafen vorgesehen. Allerdings bedurften diese Strafen zunächst der Zustimmung einer Mehrheit des Ministerrats. Da diese Mehrheiten oft nicht zustande kamen, wurde die Wirkung des Paktes deutlich geschwächt, so dass die Verschuldung der Mitgliedstaaten nicht ausreichend begrenzt wurde. Als Konsequenz aus der Schuldenkrise im Euro-Raum wurde eine Verschärfung vorgenommen. Diese umfasst auch früher einsetzende finanzielle Strafen, deren Verhängung politisch weniger als bisher beeinflusst werden kann. Der Ministerrat kann von der Kommission vorgeschlagene Sanktionen seit Dezember 2011 nur noch verhindern, wenn sich eine qualifizierte Mehrheit gegen die Sanktionen ausspricht. Bislang musste eine Mehrheit des Ministerrats Sanktionen annehmen, um sie verhängen zu können. Auch sollen die Eingriffsrechte der EU in die nationalen Haushalte ausgeweitet werden, um sich abzeichnende Haushaltsprobleme möglichst frühzeitig bekämpfen zu können. Für föderale Euro-Staaten wie Belgien, Deutschland und Österreich ergibt sich bei etwaigen Strafzahlungen noch die Frage, wie diese auf die verschiedenen föderalen Ebenen aufzuteilen sind. In Deutschland sieht das entsprechende „Sanktionszahlungs- Aufteilungsgesetz“ vor, dass der Bund 65 % der Strafzahlungen zu leisten hat. Die von den Ländern zu tragenden restlichen 35 % verteilen sich zu 35 % nach der Einwohnerzahl und zu 65 % entsprechend dem Anteil des einzelnen Landes an der Summe der Finanzierungsdefizite aller Länder. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 261 C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU 261 II. Der vertikale Finanzausgleich in der EU a) Aufgaben und Ausgaben der EU Die Existenzberechtigung einer föderativen Ebene muss aus der Sicht der ökonomischen Theorie des Föderalismus aus den Aufgaben hervorgehen, die diese Ebene besser als die bereits bestehenden Gebietskörperschaftsebenen erfüllen kann. Nach dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz soll sie zur Erfüllung dieser Aufgaben die entsprechenden Ausgaben tätigen dürfen und von den betroffenen Bürgern die erforderlichen Einnahmen erheben. Im Einklang mit dem Prinzip der Subsidiarität, das im Vertrag von Maastricht verankert wurde und daher auch auf EU-Ebene beachtet werden muss, bleibt immer wieder zu prüfen, inwieweit die Aufgaben ganz oder zum Teil auf der Ebene des Mitgliedslandes besser erfüllt werden können. Wenn die Aufgabenverteilung innerhalb eines Bundesstaates, z. B. in Deutschland, im Großen und Ganzen tatsächlich als effizient gilt, was an dieser Stelle nicht weiter untersucht wird, und eine entsprechend verbesserte Aufgabenverteilung für eine um die EU-Ebene erweiterte Struktur angestrebt wird, so fallen die Aufgaben mit europaweitem Nutzerkreis in die Zuständigkeit der EU. Man wird dort die europäische Verteidigungspolitik, die europäische Außen- und Sicherheitspolitik, eine mitgliedsländerübergreifende Regional- und Energiepolitik usw. vermuten und im Budget die entsprechenden Ausgaben erwarten. Ein Blick auf die Positionen des EU-Haushalts (Tab. 6.2) zeigt, dass nur wenige dieser Aufgaben und diese dann nur mit fiskalisch eher kleinen Positionen dort auftauchen. Hinterfragt werden muss von daher also der „europäische Mehrwert“ dieser Ausgaben. Kritiker weisen darauf hin, dass er bezogen auf alle Ausgaben sehr gering sei.5 Seit einer Umbenennung im Jahr 2007 sind die Ausgabenrubriken des EU-Haushalts mit wohlklingenden, jedoch nicht immer klaren Bezeichnungen versehen (z. B. „Nachhaltiges Wachstum“, „Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen“). Die kursiven Erläuterungen in Tab. 6.2 sollen helfen, die Bezeichnungen zu dechiffrieren. Vor dem Hintergrund der in der Präambel des Vertrags von Amsterdam erneut bekräftigten Ziele, „die Solidarität zwischen [den] Völkern … zu stärken“ und „den Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas … weiterzuführen“,6 erscheint es notwendig, dass die EU eine eigene Regionalpolitik zum Ausgleich der Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern und deren Regionen betreibt. So sind die Ausgaben für Regional- und Strukturpolitik in den letzten Jahren auf € 49,4 Mrd. im Jahr 2010 (vgl. Tab. 6.2) gestiegen (das entspricht einem Haushaltsanteil von rd. 35 %). Im Bereich „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ werden größere europäische Forschungsvorhaben sowie grenzüberschreitende Verkehrsnetze gefördert, die durchaus den Charakter einer übernationalen Aufgabe haben und folglich 5 Siehe Blankart, C. B., Kirchner, C., (2003), The Deadlock of the EU budget: An Economic Analysis of Ways In and Ways Out, CESIFO Working Paper No. 989, S: 2; dort wird ein europäischer Mehrwert höchstens bei 20 % der Ausgaben vermutet. Und im Rahmen einer empirischen Studie haben Kauppi und Widgren (2007) nachgewiesen, dass nahezu 90 % der Verteilung der EU-Ausgaben auf die Mitgliedsländer durch die Stimmengewichte im Ministerrat erklärt werden können. 6 Vertrag von Amsterdam, Präambel, Fassung vom 2.10.1997, in: Vertrag von Amsterdam-Texte des EU-Vertrages, Hrsg. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, 1. Aufl., 1998, S. 18 f. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 262 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union262 für die EU-Ebene „richtig“ sind. Die mit dem Maastrichter Vertrag 1992 eingeführte Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) macht zusammen mit weiteren außenpolitischen Maßnahmen, beispielsweise Entwicklungshilfe, rd. 11 % des Budgets aus („Die EU als globaler Partner“) und hat in den vergangenen Jahren ebenfalls an Bedeutung gewonnen. Beim Vergleich mit den Budgets der Zentralregierungen souveräner Staaten sticht der hohe Anteil von rd. 42 % der EU-Ausgaben für Agrarpolitik („Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen“) hervor. Die fiskalische Bedeutung dieses Politikbereiches ist auf das Verhandlungsergebnis der sechs Gründungsmitglieder des europäischen Einigungsprozesses zurückzuführen, die europäischen Bauern finanziell zu unterstützen. Diese Unterstützung erfolgte überwiegend durch administrativ und damit künstlich hochgehaltene Erzeugerpreise. Will eine solche Politik einen gemeinsamen Markt für Agrarprodukte herstellen, müssen zum einen diese Preise EU-einheitlich festgesetzt werden, und zum anderen müssen die unabweisbaren Stützungskäufe, die sich daraus ergebenden Lagerhaltungskosten und die Subventionen, die zur Vermarktung auf dem Weltmarkt zu den dort niedrigeren Preisen erforderlich sind, EU-übergreifend finanziert werden. Daher standen im EU-Haushalt der Agrarsektor und die damit verbundene Verteilungspolitik von Anfang an im Vordergrund. Mittlerweile machen Marktinterventionen aber nur noch einen kleinen Teil der Agrarausgaben aus. Einkommenshilfen und die Förderung des ländlichen Raums rücken in Tab. 6.2: Die Ausgaben der Europäischen Union im Jahre 20101 Ausgabenbereiche in Mio.  Euro in % der Gesamtaus gaben Verwaltungsmittel davon Kommission übrige Organe (und Ruhegehälter aller Organe) Europäische Schulen Nachhaltiges Wachstum Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung (z. B. Forschung, Verkehrsnetze) Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung (Regionalpolitik) Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Res sourcen (Agrarpolitik) davon Marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht Freiheit, Sicherheit und Recht Unionsbürgerschaft (z. B. Kultur, Verbraucherschutz) Die EU als globaler Partner (außenpolitische Maßnahmen, z. B. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Entwicklungspolitik, Heranführungshilfe für Beitrittskandidaten) Ausgleichszahlungen Gesamtausgaben 7.889 3.604,6 4.130,2 154,2 63.555 14.167 49.388 59.955 47.146 1.693 1.025 668 7.893 0 140.9852 5,6 45,4 42,1 1,2 5,7 0,0 100,02 1 Mittel für Verpflichtungen. 2 Aufgrund von Rundungen kann es zu minimalen rechnerischen Differenzen kommen. Quelle: Europäische Kommission (2010), EU-Haushalt 2010 – Finanzbericht, eigene Berechnung. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 263 C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU 263 den Mittelpunkt. Ein Übergang von der Preisstützung zu direkten Einkommenshilfen wurde eingeleitet7. Würde man zur Charakterisierung des Einflusses der EU lediglich den Haushalt heranziehen, entstünde ein schiefes Bild, denn wie gesehen (Tab. 6.1) betragen Ausgaben in % des BNE der Gemeinschaft seit Jahrzehnten knapp 1,0 %. Mehr noch als die Zentralstaaten der Mitgliedsländer definiert sich die EU über Aufgaben mit geringer Ausgabenintensität. Aufgabenbereiche wie das Wettbewerbsrecht, die Umweltpolitik, die Verwirklichung des Binnenmarktes oder die Verkehrspolitik schlagen sich im EU- Haushalt überwiegend nur bei den Verwaltungsausgaben nieder (die im Übrigen auch aus den unvermeidlichen Übersetzungskosten resultieren), nicht aber bei den „operationellen“ Mitteln. Daher ist es bei der EU noch weniger als bei den Mitgliedsländern zulässig, aus dem erwähnten niedrigen „Staatsanteil“ der EU auf einen entsprechend niedrigen Einfluss dieser Ebene auf die Mitgliedsländer zu schließen (vgl. 2. Kapitel, A I b). Im Bereich der Verordnungstätigkeit ist der EU-Einfluss viel stärker geworden, und die Überlegungen, ob „Brüssel“ in die Mitgliedsländer zu stark hineinregiert, haben ihren Ursprung weniger in den finanzwirtschaftlichen Aktivitäten als vielmehr in den Richtlinien, Verordnungen und sonstigen Beschlüssen der EU. Diese Verordnungstätigkeit bewirkt zugleich eine gewisse Anpassung der Aufgaben und Ausgaben der Mitgliedsländer. Wenn die EU eine Richtlinie erlässt, die von den Mitgliedsländern in einer gewissen Frist in nationales Recht umzusetzen ist, so wird damit eine bestimmte Aufgabe im Sinne der Richtlinie „harmonisiert“. So musste beispielsweise als Folge des Erlasses der „Produkthaftungsrichtlinie“ die Produkthaftung in allen Mitgliedsländern in nationales Recht aufgenommen werden, was zu weitreichenden haftungsrechtlichen und somit auch ökonomischen Konsequenzen dieser Vereinheitlichung führte. Die Kosten dieser Anpassung gehören i. w. S. dann auch noch zu den Verwaltungskosten, die von der EU induziert werden. b) Einnahmen der EU Nach dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz soll eine föderative Ebene ihre Ausgaben durch eigene, selbst zu verantwortende Einnahmen, die sie von ihren Bürgern und Unternehmen erhebt, finanzieren. Ähnlich wie für die Aufgaben kann man auch bei ihrer Finanzierung fragen, welche Einnahmearten nach den Erfahrungen föderativ aufgebauter Staaten auf der obersten Ebene zweckmäßig sind. Dem gegenüber steht die Finanzierung internationaler Organisationen (siehe oben B), die üblicherweise über Finanzbeiträge erfolgt. Die EU ist einerseits dem Stadium einer herkömmlichen internationalen Organisation längst entwachsen, andererseits kann sie auch nicht ohne weiteres als eigenständige föderative Ebene eingeordnet werden. Für eine zweckmäßige Ausgestaltung der Finanzierung ihrer Aufgaben existiert deshalb keine Blaupause. Zunächst einmal gibt es eine traditionelle Einnahmenart für eine Wirtschaftsgemeinschaft mit einem gemeinsamen Außenzoll, die Zolleinnahmen. Sie fallen wegen der gemeinsamen Zollpolitik an und werden an den sich im Laufe der Zeit herausbildenden 7 Siehe zur Agrarpolitik European Parliament Directorate General for Internal Policies, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, Agriculture and rural Development,: Direct Payments in the Common Agricultural Policy (CAP) post 2013, Note, January 2011 und Tangermann, S., CAP 2020: Is Europe losing touch with reality? In: Agra Europe, November 2011, S: 24f. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 264 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union264 hauptsächlichen Importpunkten der EU (z. B. Rotterdam) vereinnahmt. Sie können nicht den Staaten, in denen diese Orte liegen, als Einnahmen zugerechnet werden. Es lag daher nahe, die Zölle dem EU-Haushalt zuzuweisen; in den Haushalten der Mitgliedsländer sind diese Einnahmen dementsprechend verschwunden. Eine weitere Einnahmenkategorie, Agrarzölle und Zuckerabgaben, ergibt sich durch die geschilderte Agrarpolitik. Durch die Rückführung der Preisstützung sind diese Einnahmen mittlerweile aber relativ unbedeutend. Zölle (inkl. Agrarzölle) und die Zuckerabgaben machten 2010 knapp 12 % der Einnahmen aus (Tab. 6.3). Neben den Zöllen dienten ursprünglich jährlich beschlossene Finanzbeiträge der Mittelaufbringung für die EU. Letztere wurden zunächst in festen Beträgen je Land ausgedrückt (beispielsweise aus Gründen der Gleichbehandlung absolut gleiche Beträge für Frankreich und Deutschland) und erst später stärker am Sozialprodukt orientiert. Die Suche nach einer eigenen Steuerquelle der EU führte zur Umsatzsteuer. Die EU hatte sich früh bemüht, die Bemessungsgrundlagen dieser Steuer soweit wie möglich zu harmonisieren, um eine der Voraussetzungen für eine eigene EU-Mehrwertsteuer langsam zu schaffen. Was allerdings als „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ im EU-Haushalt erscheint, ist keine Mehrwertsteuer bzw. Umsatzsteuer der EU selbst. Vielmehr wird in allen Mitgliedsländern nach dem gleichen Rechenverfahren eine für das Mitgliedsland geltende Bemessungsgrundlage fiktiv errechnet. Auf der Grundlage dieser Bemessungsgrundlage wird im Wege des EU-einheitlich verabredeten Satzes die Summe ermittelt, die der EU, beispielsweise aus Deutschland, zusteht. Dieser Betrag wird der EU vom Bund aus dessen allgemeinen Deckungs- bzw. Haushaltsmitteln überwiesen, stellt also in den Kategorien des Finanzausgleichs eine Zuweisung „von unten nach oben“ dar. Wollte man – in Analogie zur Aufteilung des Umsatzsteueraufkommens auf Bund und Länder in Deutschland – die EU mit einem eigenen Anteil im jeweiligen nationalen Steuerverbund beteiligen, so würde dies zunächst voll harmonisierte Bemessungsgrundlagen voraussetzen. Diese Bemessungsgrundlage müsste zudem in jedem Land durch die dortige Steuerverwaltung gleich gut ausgeschöpft werden, weil sonst die EU aus dem einen Land mehr und aus dem anderen weniger Steuereinnahmen erhielte, beispielsweise wegen niedrigerer oder höherer Steuerhinterziehung. Schließlich müssten auch die Steuersätze harmonisiert werden. Unterstellt man einmal, dies alles könnte gelingen, so könnte die EU von den jeweiligen Steuerverwaltungen der Mitgliedsländer im Rahmen des Finanzausgleichs ihren Anteil im Rahmen eines Einzelverbundsystems direkt überwiesen bekommen. Tab. 6.3: Die Einnahmen der Europäischen Union im Jahre 20101 Einnahmenarten in Mio. Euro in % der Gesamt ausgaben Mehrwertsteuer-Eigenmittel BNE-Eigenmittel Zölle (inkl. Agrarzölle) und Zuckerabgaben Übrige Einnahmen Gesamteinnahmen 13.950,92 93.352,69 14.203,10 1.430,29 122.937,00 11,3 75,9 11,6 1,2 100,02 1 Mittel für Verpflichtungen. 2 Aufgrund von Rundungen kann es zu minimalen rechnerischen Differenzen kommen. Quelle: Europäische Kommission (2010), EU-Haushalt 2010 – Finanzbericht, eigene Berechnung. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 265 C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU 265 In Tab. 6.3 findet sich als weitere Einnahmenart der Posten „BNE-Eigenmittel“. Dabei handelt es sich nicht um die bereits genannten Finanzbeiträge, die bis Ende der siebziger Jahre dominierten. Vielmehr sind sie das Ergebnis eines 1988 geänderten und seitdem modifizierten Regelwerks zur Ermittlung der gesamten EU-Einnahmen und ihrer Aufteilung auf die Mitgliedsländer: Diese Regelungen sehen derzeit folgendes vor: (1) Die Bemessungsgrundlage der „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ wird nur bis maximal 50 % des nationalen BNE zu deren Ermittlung herangezogen. Die durch die Mitgliedstaaten zu entrichtenden Mittel errechnen sich dann – vereinfacht gesagt – anhand eines Abrufsatzes, der auf die Bemessungsgrundlage angewendet wird. Der Grund für die Kappung liegt darin, dass sich die erwähnte Bemessungsgrundlage für die „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ zwischen den Mitgliedsländern anders verteilt als deren BNE. Man möchte aber letztlich die Belastung am BNE des Mitgliedslandes zugrunde legen, um seine Leistungsfähigkeit zu berücksichtigen und regressive Wirkungen der Beitragsberechnung, die auf der genannten fiktiven Mehrwertsteuerbemessungsgrundlage basieren, zu vermeiden. (2) Die gesamten Eigenmittel der EU (Mittel für Zahlungen) sollen 1,24 % des BNE der EU nicht überschreiten. Eigenmittel in der Sprache der EU sind alle genannten Einnahmearten in Tab. 6.3, wobei Zölle und Agrareinnahmen als „traditionelle Eigenmittel“ bezeichnet werden. Die „BNE-Eigenmittel“ wurden ursprünglich als Restfinanzierungsquelle eingeführt, um den durch „traditionelle Eigenmittel“ und „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ nicht gedeckten Teil der geplanten Ausgaben zu bestreiten. Inzwischen haben sie sich zur Haupteinnahme entwickelt. Bemessungsgrundlage für die Verteilung auf die Mitgliedsländer ist deren BNE. Während diese Aufteilung auf die Mitgliedsländer wiederum auf das BNE als Leistungsfähigkeitsindikator abzielt, ist der Plafond von 1,24 % des BNE der Gesamt-EU nicht als Orientierung an einem Wohlstandsmaß, sondern als „Deckel“ auf die Einnahmen der EU und damit als Maßnahme der einnahmenseitigen Haushaltsbegrenzung anzusehen. Abschließend sollen die EU-Einnahmen in das System der vertikalen Zuordnung der Einnahmen eingeordnet werden. Eine Schwierigkeit liegt darin, dass die EU in ihren Entscheidungen letztlich immer vom EU-Ministerrat und vom Europäischen Rat abhängt, die von den Mitgliedsländern bestimmt werden. Wenn man Ministerrat und Europäischen Rat als EU-Institutionen ansieht wie den Bundesrat auf der Bundesebene, so wäre eine Entscheidung, die die EU-Kommission im Zusammenwirken mit einem der beiden Räte trifft, eine reine „EU-Entscheidung“. Werden die Räte aber als Entscheidungsorgan nur der Mitgliedsländer gesehen, wofür manches spricht, so hätte die EU kaum gewichtige eigene Einnahmenkompetenzen. Agrareinnahmen und Zölle wären ebenso wie die „BNE-Eigenmittel“ dann im ersten Fall reine EU-Einnahmen, weil nur einer der Räte hier mitwirkt. In diesem Fall würde man von einem Element des freien Trennsystems sprechen können. Bei der zweiten Interpretation und der entsprechend starken Mitwirkung der Mitgliedsländer wäre demgegenüber von einem gebundenen Trennsystem auszugehen.8 8 Für den Mehrjährigen Finanzrahmen und für den jährlichen Haushalt der EU ist eine Zustimmung des Europäischen Parlaments erforderlich. Nur beim Eigenmittelbeschluss (der vor allem die Eigenmittelobergrenze und die Eigenmittelarten sowie die Rabatte regelt) beschließt der Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 266 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union266 Auch die „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ lassen sich in die gleichen Kategorien einordnen. Anders sähe ihre Beurteilung dann aus, wenn man, etwa bezogen auf die Bundesrepublik Deutschland, in der jetzigen Regelung tatsächlich eine Finanzierung aus dem Mehrwertsteueraufkommen sähe. Dann würde es sich um ein Einzelverbundsystem handeln. Da dies zumindest aus ökonomischer Sicht nicht der Fall ist, sind die „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ in ihrer heutigen Form ebenso wie die „BNE-Eigenmittel“ als „Zuweisungen von unten nach oben“ zu interpretieren. Die Einnahmenhoheit der EU ist somit gering, wenn sie an den Merkmalen eigener Steuern einer Ebene beurteilt wird. Besondere Fragen wirft die Schuldaufnahme durch die EU auf. Bisher ist es der EU- Kommission nicht gestattet, in die Haushaltsplanung eine Schuldaufnahme einzukalkulieren, so wie der Bund oder ein Bundesland dies vermögen. Diese enge Handhabung der Verschuldung auf der EU-Ebene spricht dafür, dass es sich hier immer noch um eine „präföderale Phase“ handelt.9 Die Europäische Investitionsbank als Institution der EU ist hierzu aber berechtigt und nimmt in erheblichem Maße Schulden auf, um spezielle EU-Projekte zu finanzieren. Die Rechtfertigung der Schuldaufnahme orientiert sich am Objekt der Finanzierung (siehe 4. Kapitel, E). Grundlegende Reformen des Einnahmensystems der EU sind bisher gescheitert. Wie beim gesamten europäischen Integrationsprozess erfolgen auch hier Änderungen stets in kleinen Schritten. Die „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ könnten sich nach ihrer Substitution durch BNE-Eigenmittel über die Zeit durchaus zu einer eigenständigen Beteiligung der EU im Sinne eines Steuerverbundes entwickeln, doch müssten sich dazu die Steuersysteme der Mitgliedsländer stärker annähern. Ob es darüber hinaus zu einer eigenständigen EU-Steuer etwa in Form eines gesondert ausgewiesenen Zuschlags zur Einkommensteuer oder einer Umweltsteuer kommen könnte10, ist offen; vor allem müssten dazu die legislativen Voraussetzungen geschaffen werden. III. Horizontale Finanzausgleichsaspekte innerhalb der EU In einer Form der wirtschaftlichen Integration wie der der EU, die aus finanzwirtschaftlicher Sicht einer vertikalen „Aufstockung“ des jeweiligen Staatsaufbaus der Mitgliedsländer gleichkommt, entstehen auch horizontale Beziehungen im Verhältnis der Mitgliedsländer zueinander. Sie betreffen zum einen die Frage, wie die Mitgliedsländer unterschiedlich vom EU-Haushalt betroffen werden, und zum anderen die Frage, inwieweit Steuern, Ausgaben und die Budgetpolitik der Mitgliedsländer im Zuge des Integrationsprozesses abzustimmen sind. In der EU ist von Anfang an die Frage untersucht worden, welches Mitgliedsland wie viel zu den Einnahmen der EU beiträgt und wie viel es von den Ausgaben der EU erhält. Rat alleine. In allen drei Fällen beschließt die Kommission nicht mit, sondern legt „lediglich“ den Vorschlag vor. 9 Siehe Kommission der EG, Bericht der Sachverständigengruppe zur Untersuchung der Rolle der öffentlichen Finanzen bei der Europäischen Integration (McDougall-Bericht), Bd. I, Brüssel 1977, S. 14 einerseits und andererseits Vgl. Sapir, A., P. Aghion, G. Bertola, M. Hellwig, J. Pisani- Ferry, D. Rosati, and J. Vinals (2004). An Agenda for a Growing Europe, Oxford University Press, Oxford. 10 Vgl. etwa Milbrandt, B., Die Finanzierung der Europäischen Union – Perspektiven für eine Osterweiterung, Europäische Schriften zu Staat und Wirtschaft, Bd. 4, Baden-Baden 2001. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 267 C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU 267 Bei den Einnahmen sind die Mitgliedsländer unterschiedlich betroffen, je nachdem, ob das Bruttonationaleinkommen oder die Mehrwertsteuer-Bemessungsgrundlage als Maßstab für die Aufbringung der Mittel gewählt wird. Noch komplizierter ist die Zurechnung von Zöllen und Agrareinnahmen angesichts ihrer regionalen Inzidenz. Der in Rotterdam erhobene Zoll betrifft auch Güter, die nicht für die Niederlande bestimmt sind. Importierte Agrarprodukte, die über die Abschöpfungen zu EU-Agrareinnahmen in den Niederlanden führen, werden über den Agrarhandel in andere Mitgliedsländer verkauft. Auf der Ausgabenseite werden die „Vorteile“ der Agrarausgaben dem produzierenden Land zugerechnet, weil seine Landwirte hiervon profitieren, unabhängig davon, wo die subventionierten Agrarprodukte konsumiert werden. Die Regionalausgaben, Sozialausgaben etc. rechnet man dem Land zu, in dem die Mittel verausgabt wurden. Ausgaben für Drittstaaten, beispielsweise im Rahmen der entwicklungspolitischen Aktivitäten der EU, sind keinem Mitgliedsland direkt zurechenbar. Aus der Gegenüberstellung der Ergebnisse der Einnahmen- und Ausgabenzurechnung ergeben sich vermeintliche Nettovorteile bzw. Nettonachteile für ein Mitgliedsland. Diese sog. „Zahlmeister“- Rechnungen können dann zu Forderungen der Länder mit negativem Saldo (Nettozahlerländer, d. h. die Einzahlungen an die EU überwiegen die Auszahlungen aus der EU) gegen die Union führen. Im Jahre 1984 vereinbarte der Europäische Rat, dass „jedem Mitgliedstaat, der gemessen an seinem relativen Wohlstand eine zu große Haushaltslast trägt, zu gegebener Zeit Korrekturen zugestanden werden können “. Demzufolge existiert heute eine Vielzahl von Rabatten für einzelne Mitgliedstaaten, was zu einer Intransparenz beiträgt. Bei den Gegenüberstellungen darf allerdings nicht vergessen werden, dass die Nettopositionen nur die Ergebnisse der direkten finanziellen Zahlungsströme widerspiegeln11. Andere Vorteile im Rahmen des Europäischen Binnenmarktes, wie die Handelsschaffung durch Erschließung neuer Märkte oder im Rahmen der Außen- und Verteidigungspolitik, die in den verschiedenen Mitgliedsländern unterschiedlich hohe Vorteile hervorrufen können, bleiben dabei unberücksichtigt. Für die neuen Mitgliedsländer wurde vereinbart, dass sie zunächst einen Status als Nettoempfänger einnehmen sollen. Sie erhalten deshalb sog. „Ausgleichszahlungen“ für ihre Beitragszahlungen. Der zweite Fragenkreis, der innerhalb der EU das Verhältnis der Mitgliedsländer zueinander betrifft, ist mit der Harmonisierung von Steuern, von Ausgaben und der Budgetpolitik gekennzeichnet. Hierbei ist die Steuerharmonisierung am wichtigsten. In der EU war sie von Anfang an der Weg, auf dem mit Hilfe von Gutachten, großen Plänen und gelegentlichen kleinen politischen Schritten die Integration unter den Mitgliedstaaten, auch unabhängig von der Stärkung der EU-Ebene, vorangebracht werden sollte. Der größte Erfolg war zweifellos die Annäherung der Umsatzsteuersysteme der Mitgliedsländer, teils weil die früheren Umsatzsteuersysteme konzentrationsfördernd waren (siehe 4. Kapitel, B I b) teils weil auf diese Weise die einheitliche Mehrwertsteuer-Bemessungsgrundlage entwickelt werden konnte, die dann Basis für eine EU-Einnahme wurde. Ein großer Schritt war erforderlich, als der Binnenmarkt für 1993 vereinbart wurde. Weil die physischen Grenzen zwischen den Mitgliedsländern wegfielen, konnten die Grenzkontrollen, die mit dem Bestimmungslandprinzip verbunden waren, nicht mehr vorgenommen werden. In der EU gilt daher eine Mischung aus Ursprungs- und Be- 11 Siehe hierzu Willeke, F.-U., (2011) Deutschland, Zahlmeister der EU – Abrechnung mit einer ungerechten Lastenverteilung, München. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 268 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union268 stimmungslandprinzip. Das Bestimmungslandprinzip gilt generell für Lieferungen von Unternehmen an Unternehmen, von Neufahrzeugen sowie von verbrauchsteuerpflichtigen Waren (z. B. Mineralöl, Tabak, Alkohol). Für den Versandhandel gilt das Bestimmungslandprinzip nur oberhalb der Lieferschwelle des Bestimmungslandes gemäß Versandhandelsregelung (in Deutschland € 0,1 Mio.), was dazu führen kann, dass Privatpersonen z. B. Umsatzsteuer nachzahlen müssen. Für alle anderen Lieferungen gilt das Ursprungslandprinzip. Ebenfalls aufgrund der Einführung des Binnenmarktes mussten einige den freien Warenaustausch behindernde Steuern abgeschafft werden, in Deutschland z. B. die Leuchtmittel- und die Salzsteuer.12 Bei den direkten Steuern hat sich hingegen bis in die jüngste Zeit nicht viel verändert. Im Jahr 2001 veröffentlichte die EU-Kommission eine Studie zur Wirkung der Unternehmensbesteuerung auf den gemeinsamen Markt.13 Die dabei auftretenden unterschiedlichen Steuerbelastungen, auch eine Folge unterschiedlicher Besteuerungssysteme, wurden genau wie die Bürokratiekosten bzw. Steuerbefolgungskosten der Unternehmen als problematisch angesehen. Auch aus diesem Grund gibt es Bestrebungen der EU, bei der Besteuerung von Körperschaften eine Reform in Richtung einer gemeinsamen, konsolidierten Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage vorzunehmen.14 In einem solchen System sollen die Gewinne von Kapitalgesellschaften nach einem einheitlichen Maßstab ermittelt und über die Staatsgrenzen hinweg verrechnet (konsolidiert) werden und schließlich nach vorab festgelegten Maßstäben auf die einzelnen EU-Staaten verteilt werden. Diese Aufteilungsmechanismen sind strittig. Gleiches gilt für die Frage, ob die Steuersatzautonomie der einzelnen Staaten durch einen Mindeststeuersatz begrenzt wird.15 Die EU-Kommission hat mittlerweile einen Entwurf für eine gemeinsame, konsolidierte Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage vorgelegt.16 Da für diesen Entscheidungsbereich weiterhin in der EU Einstimmigkeit benötigt wird und die Bundesregierung den Vorschlag derzeit nicht unterstützt,17 ist nicht mit schnellen Fortschritten zu rechnen. Verglichen mit den Steuern findet auf der Ausgabenseite der Budgets der Mitgliedsländer wenig Harmonisierung statt. Der Einfluss auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben in den Mitgliedsländern nimmt überwiegend den erwähnten Weg über die 12 Bundesministerium der Finanzen, Steuern von A bis Z, Berlin 2011, S. 155–157. 13 Commission of the European Communities, Company Taxation in the Internal Market, Commission Staff Working Paper, SEC 2001. 14 Commission of the European Communities, Implementing the Community Programme for improved growth and employment and the enhanced competitiveness of EU business: Further Progress during 2006 and next steps towards a proposal on the Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), COM(2007) 223 final. 15 Zu den Aspekten einer gemeinsamen Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage vgl. auch Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Einheitliche Bemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer in der Europäischen Union, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 81, Berlin 2008. In der Literatur gibt es mittlerweile eine Reihe von Arbeiten, die sich speziell mit der Frage beschäftigen, ob die Einführung einer gemeinsamen Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage den schädlichen Steuerwettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten abschwächt, vgl. beispielsweise Eichner und Runkel (2011). Einen partiellen Überblick über diese Literatur gibt Runkel (2012). 16 Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über eine Gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB) KOM(2011) 121/4. 17 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Thomas Gambke, Britta Haßelmann, Lisa Paus, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN – Drucksache 17/5606 – Bundestagsdrucksache 17/5748 vom 05. 05. 2011. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 269 C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU 269 Verordnungspolitik der EU-Ebene, z. B. im Bereich des Verbraucherschutzes oder des betrieblichen und umweltbezogenen Gesundheitsschutzes. Einen eher indirekten Einfluss übt die EU durch die verschiedenen Formen der Koordinierung auf die einzelstaatliche Politik aus.18 Unabhängig von der Einnahmen- und Ausgabenseite ist darauf hinzuweisen, dass Ausschreibungen für nationale öffentliche Aufträge europaweit veröffentlicht werden, so dass private Unternehmer sich überall beteiligen können. Und schließlich kann auf die erheblichen Unterschiede in der sozialen Sicherung der Mitgliedsländer hingewiesen werden; auch hier ergeben sich Fragen einer möglichen Annäherung, z. B. bei der Absicherung der Lebensrisiken, im Zuge der Methode der „offenen Koordinierung“19. IV. Der Mehrjährige Finanzrahmen der EU 2014–2020 a) Die Bedeutung des Mehrjährigen Finanzrahmens für die EU Haushaltspolitik Bei der Diskussion des jährlichen Haushalts der Europäischen Union wird oft übersehen, dass dieser im Zusammenhang mit dem jeweils gültigen Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) zu sehen ist. Anders als in Deutschland, wo eher der jeweils nächste politisch geplante Haushalt die Fortschreibung der mittelfristigen Finanzplanung bestimmt ( siehe 3. Kapitel, B II a 1), leitet sich der für das nächste Jahr aufzustellende EU-Haushalt sehr stark aus dem Zahlenbild des MFR für das nächste Jahr ab, und der wird für jeweils sieben Jahre im Voraus politisch entschieden. Der Mehrjährige Finanzrahmen der EU ist im Gegensatz zur mittelfristigen Finanzplanung in Deutschland nahezu vollzugsverbindlich. Das bedeutet, dass mit dem Beschluss über den EU-Finanzrahmen zugleich das Niveau und die Struktur der jährlichen Haushalte weitestgehend mit beschlossen werden. Seit 2011 gibt eine intensive Diskussion über den neuen Finanzrahmen für 2014 bis 2020. Während früher bei der Erörterung des zum jeweils neuen MFR die Ausgabenseite und die Begrenzung des Gesamtvolumens im Vordergrund standen, ist dieses Mal auch die Einnahmenseite in stärkerem Maße Gegenstand einer intensiven politischen Debatte. b) Die Ausgabenseite Der Vorschlag der Kommission für die Ausgabenseite des MFR 2014–2020 schließt im Aufbau an den bestehenden EU-Haushalt an, wie er oben in Tab. 6.2 für das Jahr 2010 wiedergegeben ist. Es wurden im Wesentlichen nur zusätzliche gut klingende und am 18 Zu den verschiedenen Formen der Koordinierung vgl. am Beispiel der antizyklischen Finanzpolitik: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Stellungnahme: Verstärkte Koordinierung der antizyklischen Finanzpolitik in Europa, in: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht, August 2002 und im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrisen ders. Fiskalpolitische Institutionen in der Eurozone, herausgegeben vom Bundesministerium der Finanzen, Berlin 2012. 19 Siehe hierzu auch Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Freizügigkeit und soziale Sicherung in Europa, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 69, Berlin 2000, und von Maydell, B., Hrsg., Enabling Social Europe, Berlin 2006. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 270 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union270 gewünschten Wachstum orientierte Begriffe hinzugefügt. Hingegen haben sich die Gewichte zwischen den großen Ausgabenblöcken, wie die prozentuale Verteilung in Tab. 6.4 in der Gegenüberstellung zu den Zahlen aus Tab. 6.2 zeigt, allenfalls geringfügig verschoben. Als Ziel wird von der EU Kommission der schwer zu definierende europäische Mehrwert der Ausgaben in den Vordergrund gestellt. Unter den Ausgabenposten steht die Agrarpolitik nach wie vor im Vordergrund20, obwohl ihr Gewicht über die Zeit deutlich reduziert worden ist. Dabei kann man ihr auch beim jetzigen Stand nicht den Charakter eines „europaweiten öffentlichen Gutes“ zusprechen, der aber nach der ökonomischen Theorie des Föderalismus für das „Hochziehen“ einer Aufgabe auf die europäische Ebene eigentlich die Voraussetzung wäre. Für einige andere Aufgabenbereiche gilt dieser Charakter des übergreifenden öffentlichen Gutes schon eher. 20 Sie verbirgt sich hinter der, in beiden Dokumenten gleichen, Bezeichnung „Marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen“. Tab. 6.4: Gegenüberstellung des ersten Jahres des Mehrjährigen Finanzrahmens 2014 mit dem Finanzrahmen für 2010 in laufenden Preisen (Mittel für Verpflichtungen) Mittelfristiger Finanzrahmen Jahr 2014 Mrd. Euro % Zum Vergleich: EU Haushalt 2010 Mrd. Euro % Intelligentes und integratives Wachstum 68,7 45,4 Nachhaltiges Wachstum 63,6 45,4 Nachhaltiges Wachstum: Natürliche Ressourcen 60,9 40,3 Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen 60,0 42,1 dar. Marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen 44,8 29,6 dar. Marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen 47,1 33,4 Sicherheit und Unionsbürgerschaft 2,7 1,8 Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht 1,7 1,2 Globales Europa 10,0 6,6 Die EU als globaler Partner 7,9 5,7 Verwaltung 9,1 6,0 Verwaltung 7,9 5,6 Mittel insgesamt 151,3 100,0 Mittel insgesamt 141,0 100,0 Fonds etc. außerhalb des Mittelfristigen Finanzrahmens 8,3 Quelle: Tab. 6.2 und EU-Kommission. Eigene Darstellung. – Mittel für Verpflichtungen. Abweichungen in den Zahlen durch Rundung. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 271 C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU 271 c) Die Einnahmenseite Die EU-Kommission schlägt in Abweichung vom derzeitigen Einnahmenspektrum (siehe oben Tab. 6.3) drei Änderungen vor. Besonders gravierend ist die vorgeschlagene Einführung einer völlig neuen Einnahmequelle in Form einer Finanztransaktionsteuer. Sie soll dem Prinzip nach alle Finanztransaktionen besteuern, wobei der Steuersatz in Abhängigkeit von der Art der Transaktion zwischen 0,01 % und 0,1 % liegen soll. Die Besteuerung soll EU-weit einheitlich sein und durch die Mitgliedstaaten erfolgen. Das von der EU-Kommission auf jährlich € 57 Mrd. geschätzte Aufkommen soll zu einem Teil in den EU-Haushalt fließen. Als EU-weite Einnahmequelle würde sie in allen Mitgliedstaaten der EU erhoben. Diese und andere Einzelheiten dieser Steuer bedürften aber, falls ihre Einführung beschlossen werden soll, noch der Klärung sowohl aus der Sicht der EU als auch aus der Perspektive der einzelnen Mitgliedsländer21. Im Übrigen ist der Vorschlag der Kommission nicht zu verwechseln mit dem Versuch der Mitgliedsländer der EU, eine solche Steuer zu erheben, deren Einnahmen nicht zur Finanzierung des EU-Haushalts vorgesehen sind. Weiterhin sollen die bisherigen Mehrwertsteuer-Eigenmittel modifiziert werden und in eine neue Art von Mehrwertsteuer-Eigenmitteln überführt werden (siehe Tab. 6.5). Die der EU zufließenden Einnahmen sollen nunmehr errechnet werden durch Bezug zum Umsatz im jeweiligen Mitgliedsland, soweit der mehrwertsteuerpflichtige Umsatz in diesem Mitgliedsland dem normalen Satz (in Deutschland 19 %) unterliegt. Nicht berücksichtigt würden damit die Umsätze, die ermäßigt besteuert oder steuerfrei sind. Als dritte Maßnahme auf der Einnahmenseite wird eine Reform der derzeit bestehenden unübersichtlichen Rabatte bei den Beitragszahlungen vorgeschlagen. Statt des bisherigen mehrstufigen und damit tendenziell intransparenten Systems der Rabattberechnung sind zukünftig gleichbleibende jährliche Pauschalbeträge vorgesehen, die die verbleibenden Zahlungen von Deutschland, Großbritannien, Niederlande und Schweden verringern. Der Tab. 6.5 lässt sich die vorgeschlagene Entwicklung der Finanzierungsstruktur der EU (2012–2020) im Vergleich zum Jahr 2012 entnehmen. Für das Jahr 2020 zeigt sich die gewünschte prozentuale Zusammensetzung aller Eigenmittel aus der Sicht der Kommission. Die Beiträge aus den Mitgliedstaaten auf der Grundlage des BNE einerseits und die neuen Mehrwertsteuer-Eigenmittel sowie die Finanztransaktionsteuer andererseits halten sich dann in etwa die Waage (je ca. 40 %). Wie sich zeigt, sieht die EU-Kommission nicht nur eine strukturelle Reform der Einnahmen vor, sondern auch ihre Ausweitung um fast 25 % von € 131,1 Mrd. auf € 162,7 Mrd. 21 Siehe im Einzelnen Hemmelgarn, Th., Steuer und Abgaben im Finanzsektor – Abgabenrechtliche Regulierung und neue Finanzmarktsteuer in der Europäischen Union, IFST-Schrift, Nr. 468, 2011, S. 28–73. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 272 6. Kapitel: Die Finanzen der Europäischen Union272 d) Weitere Entwicklung des EU Haushalts Vor dem Hintergrund der finanzwissenschaftlichen Kritik an der traditionellen inputorientierten Budgetaufstellung ergibt sich die Forderung nach mehr Ergebnisorientierung und Nachhaltigkeit der staatlichen und damit auch der europäischen Finanzwirtschaft. Dieser Wunsch bezieht sich auf die Qualität der öffentlichen Ausgaben, wie sie an der Zielerreichung abgelesen werden kann. Die Kommission gibt ihrem MFR-Vorschlag eine klare Zielorientierung: Sie sieht ihn als Instrument für mehr Wachstum und Beschäftigung gemäß der Strategie „Europa 2020“. Außerdem schreibt sie sich selbst vor, jeden Ausgabenposten kritisch auf seinen europäischen Mehrwert zu prüfen. Damit versucht sie einerseits der häufigen Kritik und dem starken Rechtfertigungsdruck aus Mitgliedstaaten, Medien und der Öffentlichkeit zu begegnen. Zum anderen lässt sich die ständige Forderung nach dem europäischen Mehrwert jedoch auch als die Umsetzung des vertraglich verankerten Subsidiaritätsprinzips interpretieren. Es ist allerdings fraglich, ob die Kommission diese Ansprüche wirklich einlösen wird, denn auch zukünftig entfallen auf den „Agrarbereich“ rd. 40 % der EU-Ausgaben, während für eindeutige EU-weite öffentliche Güter nur ein Bruchteil des EU-Haushalts verwendet wird. Im Zusammenhang mit der Zielorientierung der Ausgaben sei auf das Zero-Base- Budgeting-System verwiesen, in dem versucht wird, die Budgetplanung von Periode zu Periode immer wieder „am Nullpunkt“ zu beginnen, wodurch bezogen auf die EU ein fehlender Mehrwert identifiziert und der entsprechende Ausgabenposten gestrichen werden kann. Dieser Absicht entspricht auch der Gedanke einer sog. “sunset legislation“, d. h. einer Gesetzgebung, deren Geltungsdauer von vornherein zeitlich begrenzt ist, wodurch sich ein öffentlicher Rechtfertigungszwang bei geplanten Gesetzes- bzw. Programmverlängerungen ergibt. Von diesen Forderungen ist allerdings die Haushaltspolitik der EU derzeit noch weit entfernt. Am ehesten nähern sich die Vorschläge zur Reform der EU-Ausgaben und der Haushaltspolitik dem „Planning Programming Budgeting“-System an (siehe 3. Kapitel, B II b). Fairerweise muss allerdings darauf hin- Tab. 6.5: Gegenüberstellung der Einnahmen aus dem Mittelfristigen Finanzrahmen 2014–2020 mit Haushalt 2012 Haushaltsentwurf 2012 2020 Mrd. € % der Eigen mittel Mrd. € % der Eigenmittel traditionelle Eigenmittel (z.B. Zölle) 19,3 14,7 30,7 18,9 BNE-Eigenmittel 97,3 74,2 65,6 40,3 Bisherige MwSt-Eigenmittel 14,5 11,1 – – EU-Finanztransaktionsteuer – – 37,0 22,7 Neue MwSt-Eigenmittel – – 29,4 18,1 Eigenmittel insgesamt 131,1 100,0 162,7 100,0 Quelle: Europäische Kommission, Vorschlag für Beschluss des Rates über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union, KOM (2011) 510 endgültig, S. 6. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 273 C. Finanzausgleichsbeziehungen in der EU 273 gewiesen werden, dass diese Ansätze auch auf der Bundesebene in Deutschland nur in Ausnahmefällen angewendet werden. Letztlich bleibt abzuwarten, welche Änderungen an diesem MFR vor seinem Inkrafttreten im Jahre 2014 noch vorgenommen bzw. welche Teile dann von der EU-Kommission wirklich umgesetzt werden. Jedenfalls ist dieser Prozess kritisch zu begleiten, denn er legt die Haushaltspolitik und damit die Ausgaben- und Einnahmenstruktur sowie das Volumen des EU-Haushalts für sieben Jahre weitestgehend fest. Die umfangreiche Verordnungstätigkeit der EU mittels Richtlinien usw. bleibt davon ohnehin unberührt; sie ist in aller Regel auch kein Gegenstand der Finanzwissenschaft. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 274 D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung I. Die Entstehung der Staatsschuldenkrise im Euro Währungsverbund a) Die Staatsschuldenkrise in der Eurozone Zur Bekämpfung der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 versuchten außer Deutschland auch viele andere Staaten der Eurozone, mittels kreditfinanzierter Ausgabenprogramme (deficit spending) die Wirtschaftslage zu stabilisieren. Diese keynesianischen Maßnahmen führten zu einem Anstieg der bis dahin schon hohen Staatsschuldenquoten. Hinzu kamen die in vielen Euro-Staaten unterlassenen Strukturreformen, etwa auf dem Arbeitsmarkt. Die damit verbundenen Probleme wurden in der konjunkturellen Hochphase vor der Finanzkrise verdeckt, traten dann im Verlauf der Krise aber umso stärker hervor.22 Dass das, was als europäische Staatsschuldenkrise bezeichnet wird, dann in Griechenland ausbrach, ist nicht ohne Grund gewesen, da dort die angesprochenen strukturellen Probleme besonders ausgeprägt waren. Auch ein Blick auf die Staatsschuldenquoten einiger Länder der Eurozone zeigt die besondere Situation Griechenlands (Tab. 6.6). Die fünf Länder, die insbesondere im Zusammenhang mit dieser Krise genannt werden, unterscheiden sich auch danach, welchen Schuldenstand sie in „normalen“ Zeiten hatten. Schuldenstände, die innerhalb der 60 %-Regel des Stabilitäts- und Wachstumspaktes lagen, wies Spanien noch 2009 auf und Irland noch 2008. Portugal lag zumindest bis 2005 in der Nähe der 60 %-Marke. Griechenland und Italien hingegen lagen schon im Jahr 2000 über 100 %. 22 Brüderle, R., Ist eine europäische Wirtschaftsregierung eine sinnvolle Option? in: Ifo-Schnelldienst, 63. Jg., 2010, S. 4. D. Die europäische Staatsschuldenkrise als neue Herausforderung Tab. 6.6: Staatsschuldenquoten in ausgewählten Euro-Staaten (in % des BIP) und ausgewählten Jahren Land 2000 2005 2008 2009 2010 2011 Deutschland 60,2 68,5 66,7 74,4 83,2 81,7 Griechenland 104,4 101,2 113,0 129,3 144,9 162,8 Spanien 59,3 43,0 40,1 53,8 61,0 69,6 Irland 37,5 27,2 44,3 65,2 94,9 108,1 Italien 108,5 105,4 105,8 115,5 118,4 120,5 Portugal 48,5 62,8 71,6 83,0 93,3 101,6 Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht März 2012, Tab. 14.

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.