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C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 249 - 262

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_249

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 230 C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs I. Horizontale Aufteilung des Steueraufkommens Die Argumente, die für die Notwendigkeit eines horizontalen Einnahmenausgleichs angeführt werden, unterscheiden sich von denen für einen vertikalen Einnahmenausgleich. Während bei der Zuordnung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf „über“- und „unter-“geordnete Ebenen von Gebietskörperschaften die Frage der zweckmäßigen Zentralität der Aufgabenerfüllung und Finanzierung im Vordergrund stand, geht es beim horizontalen Finanzausgleich vor allem um die Finanzausstattung von Gebietskörperschaften gleicher Ebene. Stehen die Einnahmen aus einer Steuer mehreren Gebietskörperschaften einer Ebene zu (z. B. den Bundesländern), so muss geklärt werden, nach welchem Kriterium die Bemessungsgrundlage und damit auch die Steuereinnahmen, die der gesamten Ebene zustehen, auf die einzelnen Gebietskörperschaften verteilt werden (horizontale Einnahmenverteilung). Während die vertikale Zuweisung der Ertragshoheit auf die Ebenen Bund, Länder und Gemeinden in Art. 106 GG geregelt ist, erfolgt die horizontale Zuweisung der Steuereinnahmen – also z. B. auf die einzelnen Länder – nach Art. 107 Abs. 1 GG. Lediglich die Einnahmen aus den reinen Landessteuern (etwa Erbschaft- und Grunderwerbsteuer) werden allein nach dem örtlichen Aufkommen dem jeweiligen Land zugeteilt, und ähnliches gilt für die Gemeindesteuern. Bei den Gemeinschaftsteuern kommt es hingegen zu einer horizontalen Aufteilung der Steuereinnahmen, auch Zerlegung genannt (Länderfinanzausgleich i. w. S.). Die Körperschaftsteuer wird nach dem Betriebsstätten- und die Einkommen-/Lohnsteuer nach dem Wohnsitzprinzip verteilt. Mit diesem Verfahren soll verhindert werden, dass z. B. die Steuerzahlungen eines Unternehmens, das in vielen Bundesländern Betriebs- und Produktionsstätten aufweist (wie etwa Warenhausketten), nur im Land der Zentrale anfallen, wo sie allein aus verwaltungstechnischen Gründen an das dortige Finanzamt abgeführt werden. Um das Aufkommen auf die einzelnen Betriebsstätten zu verteilen, wird z. B. die Lohnsumme verwendet. Auch bei der Lohnsteuer kommt es zu einer solchen Umverteilung. Damit soll verhindert werden, dass die Lohnsteuer nur in dem Bundesland anfällt, wo etwa die zentrale Lohn(-steuer)-zahlstelle eines Unternehmens ihren Sitz hat. Die Steuer wird von dem Finanzamt des Unternehmens auf die übrigen Länder entsprechend dem Wohnsitz der Arbeitnehmer verteilt. Auch die Pendlerströme wirken sich bei der Zerlegung aus. Letzteres ist vor allem für die Stadtstaaten Bremen und Hamburg ein Problem, da die große Zahl an Einpendlern zwar täglich die Infrastruktur des Stadtstaates nutzt, die mit den erzielten Einkommen verbundene Lohn- bzw. Einkommensteuer aber in der Wohnsitzgemeinde, die in einem anderen Bundesland liegt, anfällt.33 Die Lohnsteuerzerlegung führt z. B. dazu, dass Hamburg und Bremen im Jahr 2011 je Einwohner € 1.531 bzw. € 657 an zunächst vereinnahmter Lohnsteuer an andere Länder weiterleiten. Vor allem Brandenburg und Schleswig-Holstein (durch die Einpendler nach Berlin bzw. nach Hamburg) profitieren 33 Kitterer, W., und Plachta, R. C., Reform des Bund-Länder-Finanzausgleichs als Kernelement einer Modernisierung des deutschen Föderalismus, Baden-Baden 2008, S. 42 ff. C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 231 C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs 231 von der Lohnsteuerzerlegung und erhalten dadurch Einnahmen in Höhe von € 572 bzw. € 440 je Einwohner. Für die Umsatzsteuer gilt wiederum ein anderes Verfahren. Die Verteilung der auf die Ländergesamtheit entfallenden Einnahmen aus der Umsatzsteuer erfolgt nach zwei Schlüsseln: Finanzkraft und Einwohnerzahl. Maximal 25 % des Umsatzsteueraufkommens fließen als sog. Ergänzungsanteile an die Länder, deren Finanzkraft unter den durchschnittlichen Steuereinnahmen je Einwohner liegt, wobei hier das Aufkommen aus den Landessteuern, der Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie der Gewerbesteuerumlage berücksichtigt wird. Seit 2005 beträgt der marginale Auffüllungssatz bei Ländern, deren Einnahmen geringer als 97 % des Länderdurchschnitts sind, konstant bei 95 % (siehe Abb. 5.1). Bei einer geringeren Differenz zum Länderdurchschnitt sinkt der marginale Ausgleichssatz bis auf 60 %. Somit werden die vor der Verteilung der Umsatzsteuerergänzungsanteile vorgefundenen Finanzkraftunterschiede stark verringert, aber nicht vollkommen aufgehoben, so dass die Länder noch einen – wenn auch äußerst geringen – finanziellen Anreiz haben, ihre eigenen Steuerquellen zu pflegen. Ein Land, welches Umsatzsteuerergänzungsanteile bekommt, verliert für jeden zusätzlichen Euro an Steuereinnahmen rund € 0,95 an Ergänzungsanteilen. Vor der Reform wurden hingegen alle Länder, deren Einnahmen unterhalb von 92 % des Durchschnitts lagen, auf 92 % des Länderdurchschnitts nivelliert.34 Reicht der 25 %ige Ergänzungsanteil nicht aus, werden die jedem Land zustehenden Beträge proportional gekürzt. Wird nicht der gesamte 25 %ige Anteil benötigt, so wird der verbleibende Rest zusammen mit den übrigen 75 % des Umsatzsteueraufkommens nach der Einwohnerzahl verteilt, was in den letzten Jahren der übliche Fall war. Im Jahr 2011 ergab sich bei der Umsatzsteuer ein Umverteilungsvolumen im Vergleich zur 34 Bundesministerium der Finanzen, Die Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 73, Bonn 2003, S. 40 ff. Abb. 5.1: Grenzzuweisungssätze bei den Umsatzsteuerergänzungsanteilen 0 20 40 60 80 100 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 100 G ren zau ffü llu n g d u rch Erg än zu n g san teile in % Steuereinnahmen vor Ergänzungsanteilen in % der länderdurchschnittlichen Steuereinnahmen je Einwohner FAG seit 2005 FAG bis 2004 Quelle: Eigene Darstellung nach den Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes – FAG in der jeweils geltenden Fassung. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 232 5. Kapitel: Der Finanzausgleich232 reinen Einwohnerverteilung von € 7,3 Mrd. (Tab. 5.4).35 Interessant ist, dass Rheinland- Pfalz und Schleswig-Holstein, obwohl beide Ergänzungsanteile wegen zu geringer Steuerkraft erhalten, sich insgesamt durch diese Regelung schlechter stellen, als wenn das gesamte Umsatzsteueraufkommen der Länder ausschließlich nach der Einwohnerzahl verteilt würde. Dieses auf den ersten Blick paradoxe Ergebnis resultiert daraus, dass Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein auf der einen Seite vor Umsatzsteuer eine Finanzkraft von 96,6 % bzw. 95,5 % aufweisen und somit nur einen geringen Betrag aus den Ergänzungsanteilen erhalten. Gleichzeitig haben beide Länder im Vergleich zu den übrigen Ländern mit Umsatzsteuerergänzungsanteilen, außer Niedersachsen, Sachsen und Berlin, die meisten Einwohner. Würden also die Ergänzungsanteile rein nach der Einwohnerzahl verteilt, wäre der Gewinn für Rheinland-Pfalz und Schleswig- Holstein höher als der Verlust aus dem Wegfall der finanzkraftorientierten Verteilung der Ergänzungsanteile. Beide Länder würden also von der Abschaffung der Regelung finanziell profitieren. II. Begründung und Ausgestaltungsmöglichkeiten eines horizontalen Einnahmenausgleichs Es zeigt sich, dass nach der vertikalen und der horizontalen Verteilung der Steuern und übrigen Einnahmen in der Regel noch Unterschiede verbleiben. Werden diese Unterschiede als unangemessen angesehen, so gilt es, sie durch einen horizontal wirkenden Finanzausgleich (i. e.  S.) zu verringern. Die Unterschiede entstehen zwischen den – durch die übernommenen Aufgaben bedingten – Ausgaben einerseits und den aus den 35 Bundesministerium der Finanzen, Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2011, BMF-Monatsbericht, Februar 2012, S. 73. Tab. 5.4: Verlierer und Gewinner der Umsatzsteuerergänzungsanteile im Länderfinanzausgleich i. w. S., 2011, € „Verlierer“ „Gewinner“ Bundesland Absolut (in Mio. €) je Einwohner Bundesland Absolut (in Mio. €) je Einwohner Nordrhein-W. –2.403 –135 Sachsen 2.161 522 Bayern –1.692 –135 Sachsen-A. 1.209 520 Baden-W. –1.451 –135 Thüringen 1.187 533 Hessen –818 –135 Brandenburg 931 373 Rheinland-Pf. –381 –95 Mecklenb.-V. 868 530 Hamburg –241 –135 Niedersachsen 617 78 Schleswig-H. –229 –81 Berlin 195 56 Bremen –62 –94 Saarland 110 108 Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2011, BMF-Monatsbericht, Februar 2012, S. 73 und eigene Berechnungen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 233 C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs 233 zugewiesenen Einnahmequellen, insbesondere den Steuern, fließenden Einnahmen andererseits. Der Zielbezug des horizontal wirkenden Finanzausgleichs (i. e. S.) ist damit vergleichsweise einfach. Im Vordergrund steht ein Unterfall des Distributionsziels, nämlich die Absicht, die regionalen Unterschiede zu verringern. Allerdings ist die Frage, wie diese regionalen Unterschiede festgestellt werden können und ob, und gegebenenfalls inwieweit, sie verringert werden sollen, schwieriger zu beantworten. Diese Schwierigkeiten beginnen damit, dass die Differenz zwischen dem Ausgabenbedarf und der Finanzkraft verschiedene Gründe haben kann. Zum einen kann es zu einer Differenz dadurch kommen, dass sich das Aufkommen der den einzelnen Ländern oder Gemeinden im Rahmen des vertikalen Einnahmenausgleichs zugewiesenen Steuern im Zeitablauf unterschiedlich entwickelt. So ist z. B. der Stadt Wolfsburg durch die Expansion des dort ansässigen Volkswagenwerkes im Zeitablauf ein überproportionales Aufkommen der Gewerbesteuer zugeflossen, das im Vergleich zu anderen Gemeinden zu großen Unterschieden im Pro-Kopf- Aufkommen an Gewerbesteuer führte. Eine Erhöhung des Steueraufkommens, die sich im Vergleich zu anderen Körperschaften derselben Ebene ergibt, führt aber nicht zwangsläufig zu einer Änderung des Finanzausgleichs. So kann beispielsweise das hohe Pro-Kopf-Aufkommen an Gewerbesteuer in Wolfsburg überkompensiert werden durch einen hohen Ausgabenbedarf, wie er sich z. B. in Anforderungen an das Schulwesen, Krankenhauswesen, den Straßenbau usw. dieser Stadt niederschlägt. Zum anderen können unterschiedliche Finanzsituationen auch von der Aufgabenseite her und damit durch die Entwicklung der Ausgaben bestimmt werden. Wenn z. B. im Rahmen der Umweltpolitik bundeseinheitliche Qualitätsstandards vorgegeben werden, sind zu ihrer Realisierung in den Ländern oder Gemeinden, die besonders stark unter Umweltschäden leiden, verstärkte Aktivitäten erforderlich, die zu zusätzlichen Ausgaben führen können. Doch auch ein verstärkter Ausgabebedarf, der sich für eine Gemeinde oder ein Land ergibt, erfordert nicht automatisch eine Änderung des Finanzausgleichs. Häufig sind z. B. die Umweltschäden gerade in den Gebieten groß, die durch hohen Industriebesatz und damit ein hohes Steueraufkommen gekennzeichnet sind. Erst wenn sich nach Abwägen von Ausgabebedarf und Finanzausstattung zwischen den Körperschaften derselben Ebene nachhaltige Unterschiede ergeben, die nicht hingenommen werden sollen, ist ein horizontal wirkender Finanzausgleich erforderlich. Zunächst kann gefragt werden, ob der gesamten Ebene von Gebietskörperschaften nicht Aufgaben (und damit Ausgabearten) und Einnahmen zugewiesen werden sollen, die regional weniger stark streuen. Man kann also den vertikalen Finanzausgleich ändern, was einen horizontal wirkenden Finanzausgleich erübrigt oder in seinem Umfang niedrig hält. Eine völlig andere Möglichkeit, eine sich abzeichnende Notwendigkeit oder Ausdehnung des horizontal wirkenden Finanzausgleichs zu vermeiden, besteht in der Neuabgrenzung der Verwaltungseinheiten auf einer Ebene von Gebietskörperschaften. Man könnte zu diesem Zweck z. B. die Länder des Bundesgebietes so abgrenzen, dass ein horizontal wirkender Ausgleich überflüssig wird oder sein Ausmaß verringert werden kann (Art. 29 GG). Eine bessere Bündelung finanzschwacher und finanzstarker Teilgebiete zu neuen Bundesländern ist eines der Anliegen der Vorschläge zur Neugliederung Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 234 5. Kapitel: Der Finanzausgleich234 des Bundesgebiets. Hierzu zählt vor allem eine Zusammenlegung zu größeren Einheiten (z. B. ein norddeutscher Raum oder die Zusammenlegung von Berlin und Brandenburg). Auch im Gemeindebereich kann eine Zusammenfassung bisher selbstständiger Gemeinden zu größeren Einheiten den kommunalen Finanzausgleich entlasten. Von 1970 bis 1982 wurde durch eine kommunale Gebietsreform die Zahl der Gemeinden in den damaligen Bundesländern von 22.550 auf 8.505 verringert. Diese Zahl ist mit 8.482 für das Jahr 2010 so gut wie konstant geblieben. Auch in den neuen Bundesländern ist die Zahl der Gemeinden verringert worden; allein von 2004 auf 2010 sank die Zahl um rd. 25 % auf 2.960.36 Neuabgrenzungen der Länder und Gemeinden stellen als Maßnahmen zur Einschränkung des horizontal wirkenden Finanzausgleichs eher eine am Rande liegende Möglichkeit dar, da sie nur in großen Zeitabständen vorgenommen werden können und meist auf erheblichen politischen Widerstand stoßen. Häufige Änderungen im vertikalen Finanzausgleich vermögen auch nicht alle Unterschiede zwischen Körperschaften auf einer Ebene zu beseitigen. Ob dann bei gegebener Aufgaben- und Steuerverteilung ein laufender Ausgleich der Einnahmen unter den Ländern und unter den Gemeinden erforderlich ist, bedarf einer gesonderten Entscheidung. Wenn dieser Ausgleich gewünscht wird, kann er auf zweierlei Weise erfolgen: (1) Die „reichen“ Körperschaften zahlen an die „armen“ der gleichen Ebene. Dies ist der horizontale Finanzausgleich in reiner Form. (2) In den vertikalen Finanzausgleich wird eine Vorschrift eingebaut, dass „arme“ Körperschaften der unteren Ebene mehr erhalten als „reiche“. Dadurch übt die vertikale Zuführung der Finanzmittel (in der Form von Zuweisungen; siehe B II c Zuweisungssysteme) einen nivellierenden Effekt auf die Finanzausstattung der unteren Körperschaften aus. In diesem Fall spricht man vom vertikalen Finanzausgleich mit horizontalem Effekt. Auch eine Kombination dieser beiden Ansätze ist möglich und wird auch z. B. im niedersächsischen kommunalen Finanzausgleich praktiziert, in dem eine Umlage von den finanzstarken Gemeinden geleistet werden muss, deren Aufkommen in die vom Land für alle Gemeinden bereitgestellten finanziellen Mittel eingeht. III. Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs i. e. S. a) Ermittlung der Finanzkraft Bei beiden genannten Verfahren muss ein Verteilungsschlüssel entwickelt werden, mit dessen Hilfe ermittelt werden kann, welche Körperschaft einer Ebene Zahlungen in welcher Höhe leisten bzw. empfangen soll. Zur Ermittlung dieses Schlüssels sind vier Aufgaben zu lösen: (1) Zunächst ist das zu verteilende Einnahmevolumen zu bestimmen. (2) Es muss die Finanzkraft jeder einzelnen Gebietskörperschaft erfasst werden. (3) Zugleich muss deren Finanzbedarf ermittelt werden. 36 Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1971, Stuttgart und Mainz 1971, S. 34, 1983, S. 52 f., 2005, S. 36 sowie 2011, S. 36. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 235 C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs 235 (4) Dann ist eine Entscheidung darüber notwendig, in welcher Höhe eine etwaige Differenz von Finanzkraft und Finanzbedarf ausgeglichen werden soll (Maß des Ausgleichs). Zur Bestimmung des Einnahmevolumens kann entweder vorab ein Volumen festgelegt werden, wie es im kommunalen Finanzausgleich eines jeden Bundeslandes der Fall ist, oder man lässt das Volumen als Ergebnis des gesamten Berechnungsprozesses entstehen, wie im deutschen Länderfinanzausgleich (i. e. S.). Wird das Volumen vorab bestimmt, so ist bei der Bestimmung der drei übrigen Größen das Volumen als Nebenbedingung zu beachten. Dies erfolgt etwa im kommunalen Finanzausgleich in Deutschland dadurch, dass der Bedarf vom zu verteilenden Einnahmenvolumen abhängig ist, also endogen bestimmt wird. Bei der Ermittlung der Finanzkraft beschränkt man sich in der Regel darauf, die Steuereinnahmen einer Körperschaft, u. U. einschließlich der Steuern ihrer nachgeordneten Haushalte, zusammenzufassen. Kann die Körperschaft den Satz einer Steuer variieren, so wird man nicht den tatsächlichen, sondern einen normierten Satz zugrunde legen, beispielsweise den landes-durchschnittlichen Satz. Sonst erschiene eine Körperschaft, die ihre Steuerkraft nicht ausnutzt, als zu arm und lebte u. U. auf Kosten der übrigen, die ihr im Wege des Finanzausgleichs Mittel zukommen lassen müssen. In Deutschland wird beim Länderfinanzausgleich für die einzelnen Länder eine „Finanzkraftmesszahl“ ermittelt, die die Einnahmen eines Landes (einschließlich 64 % des Steueraufkommens seiner Gemeinden) erfasst. Dabei wird das Aufkommen der den Ländern zustehenden Grunderwerbsteuer sowie jenes aus der kommunalen Grundsowie Gewerbesteuer aufgrund der bestehenden Steuersatzautonomie normiert.37 Sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung haben gefordert, neben den Steuereinnahmen der Gemeinden auch die sog. Konzessionsabgaben in die Finanzkraftberechnung einzubeziehen.38 Bei diesen Abgaben handelt es sich um Zahlungen von Versorgungsunternehmen vor allem an Kommunen für das Recht, Leitungen u. ä. auf deren Gebiet zu verlegen. Das Aufkommen betrug im Jahr 2009 rund € 3,5 Mrd. Handelt es sich bei den Versorgungsunternehmen um öffentliche Betriebe, so kann z. B. die jeweilige Eigentümergemeinde wählen, ob sie vom Unternehmen Konzessionsabgaben erhebt, wodurch sich die Dividendenzahlungen verringern, oder Dividenden erhält, die wiederum versteuert werden müssen. Da derzeit die Konzessionsabgaben nicht in den Finanzausgleichssystemen berücksichtigt werden, besteht ein finanzieller Anreiz, Konzessionsabgaben zu erheben, um so eine geringere Finanzkraft auszuweisen.39 37 Die Normierung erfolgt, in dem zunächst für jedes Land bei den relevanten Steuern das Steueraufkommen durch den Steuersatz dividiert wird, um den sog. Grundbetrag zu ermitteln. Der Grundbetrag einer Steuer für ein Land wird nun in Relation zum bundesweiten Grundbetrag dieser Steuer gesetzt. Der so ermittelte Anteilswert wird mit dem tatsächlich realisierten bundesweiten Steueraufkommen multipliziert. 38 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2001/2002, Wiesbaden 2001, S. 327, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 11.11.1999, Tz. 316. 39 Broer, M., Konzessionsabgaben und Länderfinanzausgleich. Probleme und Lösungsansätze der Einbeziehung der kommunalen Konzessionsabgaben in den Länderfinanzausgleich, DIW Discussion Papers, No. 766, 2008. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 236 5. Kapitel: Der Finanzausgleich236 b) Ermittlung des Finanzbedarfs Der Finanzkraft ist der Finanzbedarf gegenüberzustellen. Er müsste aus den Ausgaben einer Körperschaft bzw. aus den ihr überwiesenen Aufgaben abgeleitet werden. Die gro- ßen Schwierigkeiten, den „zulässigen“ Ausgabenbedarf zu ermitteln, legen es nahe, auf Hilfsgrößen auszuweichen, die als Indikator für eine Vielzahl von Ausgabearten stehen. Im deutschen Länderfinanzausgleich (i. e.  S.) weicht man daher auf die Messung der durchschnittlichen Einnahmen aus, weist also jedem Land eine Finanzausstattung zu, die ihm eine durchschnittliche Ausgabenpolitik ermöglichen soll. Zur Ermittlung des Finanzbedarfs wird eine „Ausgleichsmesszahl“ errechnet, eine Art „Steuerkraftsollzahl“, die angibt, wie hoch die Steuerkraft des Landes im Bundesdurchschnitt sein müsste. Diese wird wiederum mit der Finanzkraftmesszahl verglichen, die sich unter Berücksichtigung der tatsächlichen (Steuer-)Einnahmen des Landes ergibt. Die für den Länderfinanzausgleich i. e. S. benötigte Finanzkraftmesszahl eines Bundeslandes ist die Summe aus den jeweils normierten Steuereinnahmen des Landes (100 %ige Berücksichtigung) und der Gemeinden (64 %ige Berücksichtigung). Die Einnahmen der Kommunen werden einbezogen, weil sie ein Bestandteil der Länder sind. Die Finanzkraftmesszahl eines Landes wird mit einer Ausgleichsmesszahl verglichen, die aus zwei Komponenten – Länder- sowie Gemeindekomponente – besteht. Beide Komponenten ergeben sich aus dem Produkt des durchschnittlichen Pro-Kopf-Steueraufkommens der erfassten Steuereinnahmen aller Länder bzw. aller Gemeinden und der Einwohnerzahl des Landes. Dabei wird allerdings nicht die tatsächliche Einwohnerzahl herangezogen, sondern eine Größe, welche den Ländern bzw. den Gemeinden entstehende Kosten berücksichtigt (sog. abstrakter Mehrbedarf). Dieser abstrakte Mehrbedarf entsteht sowohl in besonders dicht besiedelten Gebieten40 (z. B. Stadtstaaten) als auch in dünn besiedelten Gebieten41 (z. B. Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern). Im kommunalen Finanzausgleich, dessen Ausgestaltung Sache jedes einzelnen Bundeslandes ist, wird ebenfalls mit einem normierten Bedarf gearbeitet. Im Vordergrund steht die Einwohnerzahl, weil man mit A. Brecht annimmt, dass die Pro-Kopf-Ausgaben der öffentlichen Hand mit zunehmender Einwohnerzahl steigen (siehe 2. Kapitel, A III c). Die tatsächliche Einwohnerzahl wird daher mit einem Faktor multipliziert, dessen Wert positiv mit der Einwohnerzahl korreliert. Die so „veredelte“ Bevölkerungszahl wird dann um spezielle Bedarfe erhöht, z. B. aufgrund der Alterszusammensetzung oder der Zahl der Schüler, wobei diese Bedarfe wiederum in Einwohner umgerechnet werden. 42 40 Brecht, A., Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben, Leipzig, Berlin, 1932, sowie Popitz, J., Der künftige Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden, Berlin 1932. 41 Eltges, M., Zarth, M., Jakubowski, P., und Bergmann, E., Abstrakte Mehrbedarfe im Länderfinanzausgleich, in: Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 72, Bonn 2002, sowie Seitz, H., Der Einfluss der Bevölkerungsdichte auf die Kosten der öffentlichen Leistungserstellung, Gutachten im Auftrag der Finanzministerien der Länder Mecklenburg- Vorpommern und Brandenburg, Frankfurt/Oder 2000. 42 Beispielhaft für ein Bundesland: Broer, M., Der kommunale Finanzausgleich in Hessen. Historische Darstellung und ökonomische Analyse unter besonderer Berücksichtigung der Schlüsselzuweisungen, Frankfurt u. a. O. 2001. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 237 C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs 237 c) Ausgleich von Finanzbedarf und Finanzkraft Der Vergleich von Finanzkraft und Finanzbedarf wird zumeist eine (positive oder negative) Differenz ergeben. Die Ausgleichsmaßnahmen selbst können dann die erwähnten beiden Formen bzw. eine Kombination annehmen. Wie weit die Differenz ausgeglichen werden soll, hängt vom Ziel des Finanzausgleichs ab. Soll die Eigeninitiative der Gebietskörperschaften zur Hebung ihrer Finanzkraft und zur sparsamen Mittelverwendung gestärkt werden, wird man den Unterschied bei weitem nicht voll ausgleichen und nur einen sog. Spitzenausgleich vornehmen. Beim deutschen Länderfinanzausgleich i. e. S. handelt es sich um einen horizontalen Finanzausgleich, es kommt also zu direkten Zahlungen zwischen den Ländern. Die neuen Länder werden in den Länderfinanzausgleich i. e. S. seit 1995 einbezogen. Bis dahin erfolgten direkte Zahlungen des Bundes, die über den Fonds „Deutsche Einheit“ finanziert wurden.43 In Folge eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 11.11.1999 ist der Länderfinanzausgleich in Deutschland seit 2005 neu geregelt. Übersteigt die Ausgleichmesszahl eines Landes die Finanzkraftmesszahl, so erhält das Land Zuweisungen (Empfängerland). Im umgekehrten Fall handelt es sich um ein Zahlerland. Die Differenz zwischen Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl wird entsprechend eines im Finanzausgleichsgesetz (FAG) geregelten Tarifs ausgeglichen. Im Gegensatz zu den vorherigen Regelungen erfolgt seit 2005 die Ermittlung der Zuweisungen und der Abschöpfungen jeweils mit einem gleich gestalteten Tarif (Abb. 5.2). 43 Zur genaueren Ausgestaltung dieser Regelungen siehe: Grossekettler, H., Die ersten fünf Jahre. Ein Rückblick auf die gesamtdeutsche Finanzpolitik von 1990 bis 1995, in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 53, 1996, S. 213 ff., 223 ff. Abb. 5.2: Grenzauffüllungs- und Grenzabschöpfungssätze des Länderfinanzausgleichs i. e. S. 0 25 50 75 100 75 80 85 90 95 100 105 110 115 120 125 G re n za u ff ü llu n g s- /ab sc h ö p fu n g ss ät ze d es A u sg le ic h st ar if s in % Finanzkraft vor Finanzausgleich in % der Ausgleichsmeßzahl FAG seit 2005 FAG bis 2004 Quelle: Eigene Darstellung nach den Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes – FAG in der jeweils geltenden Fassung Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 238 5. Kapitel: Der Finanzausgleich238 Je nach prozentualer Abweichung zwischen den beiden Größen Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl erfolgt der Ausgleich in einem unterschiedlichen Umfang (Grenzzuweisungs- bzw. Grenzabschöpfungssatz). Der marginale Ausgleich beträgt maximal 75 % der Differenz, wenn die Finanzkraftmesszahl kleiner als 80 % der Ausgleichsmesszahl ist, und sinkt linear auf 44 %. Bei einer Finanzkraft über 120 % der Ausgleichmesszahl beträgt die marginale Abschöpfung 75 % des über der Ausgleichsmesszahl liegenden Wertes und sinkt ebenfalls linear auf 44 %.44 Wie die Tab. 5.5 zeigt, leisten 2011 nur vier Bundesländer Zahlungen an zwölf Empfängerländer. Das gesamte Umverteilungsvolumen des Länderfinanzausgleichs i. e. S. betrug 2011 rund €  7,3 Mrd. 54 % des Volumens flossen nach Berlin und Sachsen. Werden noch die übrigen ostdeutschen Bundesländer einbezogen, so kommen rd. 81 % der Zahlungen den neuen Bundesländern zu gute. Die Relation zwischen zwölf Empfänger- und vier Zahlerländern kann als Indiz dafür angesehen werden, dass eine Länderneugestaltung angebracht ist. Die alleinige Betrachtung der tariflichen Abschöpfungssätze im Länderfinanzausgleich i. e. S. reicht nicht aus, um den gesamten Umverteilungseffekt zu erfassen. Hierzu müssen auch noch die Umsatzsteuerergänzungsanteile einbezogen werden. Dieser zweistufige Ausgleich wird wegen der damit verbundenen Intransparenz und dem immer noch hohen Ausgleichsgrad kritisiert. Vor allem Letzterer schwächt den fiskalischen Anreiz, sich um zusätzliche Steuereinnahmen selbst zu bemühen und dazu die regionale Wirtschaft zu fördern, sehr stark. So zeigen Berechnungen, dass von einer Erhöhung der 44 Die genauen Regelungen (etwa die Formeln zur Berechnung der Abschöpfungen/Zuweisungen) finden sich im Solidarpaktfortführungsgesetz vom 20.12.2001, das auch die Regelungen zur Neuordnung des Finanzausgleichs enthält (BGBl. I, Nr. 74, S. 3955 ff.). Tab. 5.5: Geber- und Nehmerländer im Länderfinanzausgleich i. e. S., 2011 Absolut (in Mio. €) Euro pro Einwohner Geberländer („ausgleichspflichtig“) Bayern Hessen Baden-Württemberg Hamburg 3.663 1.779 1.804 62 278 286 158 35 Nehmerländer („ausgleichsberechtigt“) Berlin Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen Bremen Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Rheinland-Pfalz Nordrhein-Westfalen Niedersachsen Saarland Schleswig-Holstein 3.043 918 540 527 516 440 429 234 224 204 120 115 833 203 210 208 672 159 239 20 66 32 35 87 Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2011, BMF-Monatsbericht, Februar 2012, S. 73 und eigene Berechnungen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 239 C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs 239 Lohnsteuereinnahmen eines Landes um € 1 Mio. nach Länderfinanzausgleich je nach Bundesland nur zwischen 5 % und 40 % im Land (unter Einbeziehung der Gemeinden) verbleiben.45 Der LFA in seiner derzeitigen Ausgestaltung ist somit den langfristigen Anstrengungen der Bundesländer für ein höheres Wirtschaftswachstum abträglich. Die Ergebnisse zeigen, dass der Länderfinanzausgleich i. e.  S. von seiner Konstruktion her nicht als Instrument zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet gedacht ist und sich erst recht nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Ost und West eignet. Seine eigentliche Aufgabe liegt in einem „Spitzenausgleich“. Daher kommt es in Folge der noch immer sehr großen finanziellen Disparitäten vor allem zwischen den neuen und den alten Ländern zu einer Überbeanspruchung des Systems und damit auch zu unbefriedigenden Ergebnissen. Das Ausmaß des horizontalen Finanzausgleichs sollte daher grundsätzlich gering bleiben, um das Länderinteresse an eigener Steuerkraft und verbesserter Wirtschaftsstruktur weder bei den zahlenden noch bei den empfangenden Ländern zu mindern. Zum Abbau der finanziellen Disparitäten zwischen Ost und West eignen sich eher die sog. Bundesergänzungszuweisungen, die einem vertikalen Finanzausgleich mit horizontalem Effekt entsprechen (siehe IV). Während der LFA überwiegend horizontal erfolgt (ausgleichspflichtige Bundesländer leisten an ausgleichsberechtigte Bundesländer; vgl. Tab. 5.5), nimmt der kommunale Finanzausgleich in den Bundesländern die Form des vertikalen Finanzausgleichs mit horizontalem Effekt an, denn das einzelne Bundesland gewährt seinen Gemeinden umfangreiche Schlüsselzuweisungen (siehe B II c 2), deren Verteilung auf dem Vergleich von Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden beruht. In den landespezifischen Regelungen zum kommunalen Finanzausgleich finden sich unterschiedliche Ausgleichsregeln. Für die meisten Bundesländer gilt ein Ausgleichssatz zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft zwischen 50 % und 75 %, wobei oft noch eine Mindestfinanzkraft (z. B. von 80 % des Finanzbedarfs) gesichert wird (sog. Sockelgarantie). Eine so ausgestaltete Sockelgarantie führt bei einem Ausgleichssatz von 50 % dazu, dass eine Gemeinde mit einer Finanzkraft von unter 60 % des Finanzbedarfs rein finanziell betrachtet kein Interesse an zusätzlichen Steuereinnahmen hat. Jede Erhöhung der Steuereinnahmen würde zunächst zu einer Verringerung der Zuweisungen im gleichen Umfang führen. IV. Vertikaler Einnahmenausgleich mit horizontalem Effekt – Bundesergänzungszuweisungen Vor dem Hintergrund der großen Disparitäten zwischen den Bundesländern ist zu erklären, dass der Bund einen Teil der Ausgleichslasten übernommen hat, die sich bei Einbeziehung der neuen Länder in den gesamtstaatlichen LFA (i. e. S.) ergeben haben.46 Zur Beteiligung des Bundes eignet sich das grundgesetzlich vorgesehene Instrument der Bundesergänzungszuweisungen (BEZ), d. h. vertikale Zuweisungen des Bundes mit horizontalem Ausgleichseffekt unter den Ländern. Diese Zuweisungen erhalten aber nicht nur die neuen Bundesländer, sondern auch alte Bundesländer. Bei letzteren 45 Kitterer, W., und Plachta, R. C., Reform des Bund-Länder-Finanzausgleichs als Kernelement einer Modernisierung des deutschen Föderalismus, Baden-Baden 2008, S. 30 ff. 46 Wiegard, W., und Gottfried, P., Finanzausgleich nach der Vereinigung: Gewinner sind die alten Länder, in Wirtschaftsdienst, Heft 9, 1991, S. 453 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 240 5. Kapitel: Der Finanzausgleich240 hat die Einbeziehung der neuen Länder in den LFA i. e. S. zu Mindereinnahmen bzw. Mehrbelastungen geführt, da sich nur ihre relative Finanzausstattung47 verbesserte, weshalb auch finanzschwache alte Länder BEZ erhalten. Seit 1.1.2005 bis Ende 2019 gilt der Solidarpakt II48. Er enthält Regelungen über die BEZ. Zwei dieser Zuweisungstypen kommen grundsätzlich sowohl den neuen als auch den alten Bundesländern zugute. Dabei handelt es sich um allgemeine BEZ zur Stärkung der Finanzkraft49 (2011: € 2,6 Mrd. an elf Länder) sowie um BEZ wegen überdurchschnittlich hoher Kosten der politischen Führung (2011: € 0,5 Mrd. an zehn Länder). Darüber hinaus stehen allein den neuen Bundesländern (inkl. Berlin) weitere Zuweisungen zur Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten zu. Sie dienen zum einen dem Abbau teilungsbedingter Sonderlasten aus dem bestehenden starken Nachholbedarf im Bereich der Infrastruktur. Zum anderen werden sie für den Ausgleich der unterdurchschnittlichen kommunalen Finanzkraft in den neuen Ländern gewährt; die Bundesländer sind für die ausreichende Finanzkraft ihrer Kommunen verantwortlich. Diese Sonderbedarfszuweisungen von insgesamt € 105 Mrd. sind über die 15 Jahre Laufzeit degressiv gestaffelt und werden 2019 ausgelaufen sein (2011: € 8,0 Mrd.).50 47 Diese relative Verbesserung führte dazu, dass Schleswig-Holstein in den Jahren 1995, 1997 und 1998 sogar zu einem Zahlerland wurde. 48 Solidarpaktfortführungsgesetz vom 20.12.2001 (BGBl. I, Nr. 74, S. 3955 ff.). Solidarpakt I ist die spätere Bezeichnung für das Föderale Konsolidierungsprogramm von 1993, das den gesamtdeutschen Finanzausgleich von 1995 bis 2004 regelte. 49 Bundesministerium der Finanzen, Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2011, BMF-Monatsbericht, Februar 2012, S. 73 und eigene Berechnungen. 50 Zu beachten ist, dass bei der Ermittlung der Ausgleichsmesszahl im LFA (i. e. S.) bei einigen Ländern eine Veränderung der Einwohnergewichtung vorgenommen wird. So werden z. B. die Einwohner der Stadtstaaten mit 135 % gewichtet. Tab. 5.6: Finanzkraft in % der Ausgleichsmesszahl, 201150 Bundesland vor Umsatzsteuerverteilung nach Umsatzsteuerverteilung nach LFA (i. e. S) Nach LFA (i. e. S.) und allgemeinen BEZ HH BY HE BW NW RP HB SH BE NI SL BB ST SN MV TH 155,6 127,9 124,5 118,3 101,5 96,6 96,5 95,5 85,5 83,9 81,7 62,4 51,6 51,4 50,9 50,7 101,8 114,9 115,1 109,1 99,1 96,2 72,2 97,3 69,2 98,2 93,1 90,4 87,8 88,2 86,5 87,6 100,9 105,2 105,3 103,6 99,5 98,1 91,5 98,6 90,7 99,1 97,0 96,2 95,5 95,6 95,1 95,4 100,9 105,2 105,3 103,6 99,5 99,2 97,7 99,3 97,5 99,4 98,9 98,8 98,6 98,6 98,5 98,6 Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2011, in: BMF-Monatsbericht, Februar 2012, Tab. 1. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 241 C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs 241 Tab. 5.6 zeigt für 2011, wie sich die Umverteilungsstufen Umsatzsteuerverteilung, LFA i. e. S. sowie allgemeine BEZ (zur Stärkung der Finanzkraft) auf die Finanzkraft der Länder auswirkt. Durch die Umsatzsteuerverteilung werden die Finanzunterschiede zwischen den Ländern stark vermindert, und es kommt zu einer Veränderung der Reihenfolge, da Hamburg von Position 1 auf Position 4 fällt. Durch die folgenden Stufen werden die Unterschiede zwischen der Finanzkraft eines Landes und dem jeweiligen Finanzbedarf immer geringer, die Reihenfolge wird aber nicht verändert. Letztlich erreicht jedes Land infolge der BEZ eine Finanzkraft, die mindestens bei 97,5 % (Berlin) des Finanzbedarfs liegt. Für den gezielten Abbau der Infrastrukturrückstände und für die Förderung des Wachstums in den neuen Ländern sind zweckgebundene Zuweisungen mit Eigenbeteiligung das gebotene Instrument. Durch die Zweckbindung wird politischem Druck zur konsumtiven Verwendung begegnet. Die Zweckbindung sollte aber nicht zu eng sein, um Raum für eine auf regionale Präferenzen gegründete Selbstgestaltung der Infrastruktur durch die Länder zu lassen. Die Eigenbeteiligung soll dabei eine sorgfältige Auswahl und Kontrolle der Projekte durch die Länder gewährleisten. Auch eine zeitliche Begrenzung dieser Transferleistungen ist geboten. Nach Ablauf der vorgesehenen Zeit muss neu bestimmt werden, wie hoch und wie lange diese Art von Mitteltransfer aufrechterhalten werden soll. Dies verstärkt die Kontrolle der Mittelverwendung und verhindert Gewöhnungseffekte. Der gesamtstaatliche Länderfinanzausgleich erfüllt diese Anforderungen nur bedingt. Zwar ist die zeitliche Begrenzung durch die Laufzeit bis 2019 gesichert, und die Sonderbedarfs-BEZ zur Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten sind degressiv gestaffelt, aber die für Investitionen vorgesehenen Mittel fließen weiterhin ohne Zweckbindung zu, so dass konsumtive Verwendungen zu erwarten sind. Im Jahr 2010 wurden z. B. durchschnittlich 74 % der Mittel gemäß dem Solidarpakt verwendet, was auf Fehlverwendungen von rund 26 % der für investive Zwecke vorgesehenen Mittel hinweist.51 Kritisch zu beurteilen sind zudem die allgemeinen BEZ mit einem jährlichen einstelligen Milliardenvolumen (2011 rd. € 2,6 Mrd.). Da diese Zuweisungen weder befristet noch degressiv ausgestaltet sind, können sie als ein Indiz für eine unangemessene vertikale Einnahmenverteilung zwischen Bund und Ländern (zu Ungunsten der Länder) angesehen werden. In diesem Fall sollte eine Anpassung z. B. durch eine gesetzliche Veränderung der Umsatzsteueranteile erfolgen.52 Eine entsprechende Regelung ist in Art. 106, Abs. 3 GG vorgesehen. Handelt es sich hingegen nicht um eine dauerhafte Entwicklung, so sollten diese BEZ ebenfalls befristet und degressiv ausgestaltet werden. Sollte hingegen die vertikale Einnahmenverteilung als angemessen angesehen werden, so stellt sich – zumindest vor dem Hintergrund der Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten der politischen Führung – die Frage nach einer Länderfusion. Sind Länder allein aufgrund der Größe nicht in der Lage, ihre Aufgaben zu erfüllen, sollte ihr Bestand hinterfragt werden. Da derzeit zehn Länder diese Zuweisungen erhalten, kann ein entsprechendes Potential für Zusammenschlüsse unterstellt werden. 51 Bundesministerium der Finanzen, Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ der Länder Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, Berichtsjahr 2010, Berlin 2011, S. 11. 52 Woisin, M., Das eingerostete Scharnier: Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländern, in: Wirtschaftsdienst, Heft 7, 2008, S. 44 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 242 5. Kapitel: Der Finanzausgleich242 Der weitere Aufschwung und ein sich selbst tragendes Wirtschaftswachstum in den neuen Ländern werden nicht allein durch den Mitteltransfer im Rahmen des Finanzausgleichs erreicht, sondern vor allem durch einen Ordnungsrahmen, der diese Wirtschaftsentwicklung ermöglicht. Dazu zählen neben der investiven Ausrichtung der Ausgaben der weitere Ausbau einer funktionstüchtigen und „schlanken“ Verwaltung sowie der Abbau von Regulierungen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 243 D. Internationaler Finanzausgleich I. Notwendigkeit und Formen eines internationalen Finanzausgleichs Der Finanzausgleich als Zuordnung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf öffentliche Körperschaften hat neben der nationalen Dimension auch internationale Ausprägungen. Vor allem ist hierbei an die Europäische Union (EU) zu denken, denn aus Sicht Deutschlands als einem föderativ aufgebauten Staat gibt es oberhalb der drei Gebietskörperschaftsebenen mit der EU eine weitere Ebene, die eigene Aufgaben erfüllt, dementsprechende Ausgaben tätigt, der Einnahmearten zugewiesen werden und die auf vielen Gebieten gesetzgeberisch tätig ist. Auch für unitarische Staaten wie z. B. Frankreich, die keine Länderebene kennen, tritt die EU als föderatives Element neu hinzu. Dieser auf Integration ausgelegten Form des internationalen Finanzausgleichs stehen ältere Finanzausgleichsbeziehungen zwischen unabhängigen Staaten gegenüber, die im Folgenden zunächst behandelt werden. Dabei handelt es sich zum einen um die steuerliche Behandlung von grenzüberschreitenden Güter- und Einkommensströmen und zum anderen um die Gestaltung und Finanzierung internationaler Organisationen. Die Formen des internationalen Finanzausgleichs lassen sich, ähnlich wie im nationalen Finanzausgleich, nach vertikalen und horizontalen Beziehungen unterscheiden. So entsteht mit der Gründung von internationalen Organisationen die Notwendigkeit, vertikal deren Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zu denen der sie tragenden Staaten abzugrenzen (siehe 6. Kapitel, B); horizontal hingegen werden – zwischen souveränen Staaten – beispielsweise Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) geschlossen. Es mag offen bleiben, ob die Souveränität der beteiligten Staaten eine Besonderheit darstellt, die die bisherigen Überlegungen zum nationalen Finanzausgleich prinzipiell so stark verändert, dass eine weitere Analyse erforderlich ist. Unstrittig dürfte jedoch sein, dass die mit der Souveränität gesetzten Staatsgrenzen und Steuergrenzen finanzwirtschaftliche Verteilungsfragen aufwerfen, die eine besondere Analyse ihrer internationalen Finanzausgleichswirkungen rechtfertigen, um entsprechende Regelungen zwischen den Staaten beurteilen zu können. II. Finanzausgleichsbeziehungen zwischen unabhängigen Staaten a) Anforderungen an eine Besteuerung grenzüberschreitender Güter- und Einkommensströme Steuersysteme entwickeln sich länderspezifisch, weil die verschiedenen Ziele, die mit der Gestaltung einer Steuer zusammenhängen, überwiegend der nationalen Politik ent- D. Internationaler Finanzausgleich

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.