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B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus (vertikaler Finanzausgleich) in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 227 - 249

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_227

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 208 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus (vertikaler Finanzausgleich) I. Ökonomische Ziele und Kriterien für die Zuordnung von Aufgaben und Ausgaben auf unterschiedliche Ebenen a) Die Ziele und Kriterien im Überblick Fragen des Staatsaufbaus und der zweckmäßigen Ausgestaltung der ökonomischen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften wurden bis in die 1960er Jahre vorwiegend im Staatsrecht und in der Politikwissenschaft diskutiert. Seither entwickelte sich eine eigenständige ökonomische Theorie des Föderalismus, deren Anliegen es ist, die Zuordnung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf öffentliche Entscheidungsträger ökonomisch zu begründen. Dort wird häufig auch unter Verwendung der Begriffe Fiskalföderalismus, Finanzföderalismus und „fiscal federalism“ diskutiert, welcher Aufbau der öffentlichen Finanzwirtschaft bestimmte ökonomische Kriterien am besten erfüllt und damit am zweckmäßigsten ist. Die dazu erforderlichen Ziele und Kriterien lassen sich aus den Zielen der Finanzpolitik ableiten (siehe 1. Kapitel, Schema 1.4) und dementsprechend nach Allokations-, Distributions- und Stabilitätszielen trennen (siehe zur Vorgehensweise Schema 5.1). Bei der Analyse einer ökonomisch zweckmäßigen Organisation der öffentlichen Finanzwirtschaft spielt vor allem das Allokationskriterium eine wichtige Rolle. Zudem können nicht-ökonomische Ziele, z. B. dem politischen Ziel, Machtmissbrauch zu vermeiden, herangezogen werden. Begründungen für oder gegen einen föderativen Staatsaufbau werden einerseits diskutiert, wenn Verfassungen geschaffen oder von Grund auf reformiert werden; in Deutschland fiel z. B. eine grundlegende Entscheidung mit der Einführung des Grundgesetzes vor mehr als 60 Jahren. Andererseits kommt es bei Abweichungen zwischen Verfassungsnorm und Verfassungswirklichkeit immer wieder zu Überlegungen, ob es nicht sinnvoll sei, die eine oder andere Kompetenzverlagerung im Aufgaben- und/oder Finanzierungsbereich vorzunehmen. Insbesondere wurden in der historischen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland lange Zeit Zentralisierungstendenzen beobachtet, die es auch aus ökonomischer Sicht zu beurteilen gilt. b) Das Allokationsziel als normative Grundlage Zur Rechtfertigung eines föderativen Staatsaufbaus aus ökonomischer Sicht wird vor allem das Allokationsziel herangezogen. In einer eher statischen Variante liegt es der Theorie des Fiscal Federalism zugrunde, die von W. E. Oates begründet wurde. Die dynamische Variante findet sich in der neueren Theorie des Wettbewerbsföderalismus. B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 209 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 209 1 Die konzeptionelle Grundlage In den früheren, theoretischen Denkansätzen zum vertikalen Finanzausgleich wird zur Frage, welche Gebietskörperschaftsebene welche öffentlichen Güter anbieten soll, vor allem die Abstimmung der öffentlich abgegebenen Leistungen auf die Präferenzen der Staatsbürger angeführt. Es wird unterstellt, dass es in einem größeren Staatsgebiet regionale Unterschiede in den Präferenzen für öffentliche Leistungen gibt, und zwar sowohl für das Niveau an öffentlichen Leistungen als auch für seine Struktur und die Ausgestaltung der einzelnen Leistungen. Wenn also etwa aus landsmannschaftlichen, religiösen, geographischen oder ähnlichen Gründen unterschiedliche Vorstellungen über das Bildungswesen, das Kulturleben, die innere Sicherheit usw. und damit über Art und Umfang der Staatstätigkeit in Teilgebieten des Staates bestehen, berücksichtigt ein regional differenziertes Angebot diese Unterschiede besser, als eine national einheitliche Vorgabe der Gestaltung. Es soll über die Bereitstellung eines Guts oder einer Dienstleistung mittels eines Mehrheitsentscheids entschieden werden, z. B. über die Art der Schulen (Gesamtschule vs. Gymnasium). Das Land (Tab. 5.1) hat 10 Mio. Einwohner, wovon 6 Mio. die Gesamtschule und 4 Mio. das Gymnasium als Weg zum Abitur wünschen. Bei zentralistischem Staatsaufbau wird es aufgrund des Mehrheitsentscheids nur Gesamtschulen geben, weshalb die überstimmte Minderheit (hier: Präferenz für Gymnasien) frustriert sein wird (hier: 40 % der Gesamtbevölkerung). Bei dezentralem Staatsaufbau gibt es zwei Bundesländer mit gleicher Einwohnerzahl, in denen die Bevölkerung eigenständig wiederum mittels Mehrheitsentscheid über die Art der zu beschaffenden Güter entscheiden darf, wodurch die Zahl der frustrierten Wähler deutlich verringert werden kann. Im günstigsten Fall wird bei zwei Bundesländern die Zahl der frustrierten Wähler bei 10 % (= 1 Mio.) liegen. Dies ist dann der Fall, wenn die Minderheit, welche Gymnasien präferiert, in einem Land versammelt ist und dort die Mehrheit stellt (Bundesland II). Im ungünstigsten Fall, die beiden Bundesländer weisen die gleiche Verteilung bei den Präferenzen bezüglich der beiden Güter wie der Gesamtstaat auf, ergibt sich bei föderalem Staatsaufbau mit 4 Mio. die gleiche Zahl frustrierter Wähler wie bei zentralistischem Staatsaufbau. Schema 5.1: Ökonomische Ziele und Kriterien für die Begründung und Ausgestaltung eines föderativen Staatsaufbaus Entscheidung über Zentralität der Zielerfüllung Ökonomische Ziele Zielerfüllung eher zentral Zielerfüllung eher dezentral Allokationsziele 1) Abstimmung des öffentlichen Angebots auf die individuellen Präferenzen – Prinzip der fiskalischen Äquivalenz – Subsidiaritätsprinzip – Berücksichtigung von regionalen „spillovers“ 2) Produktion zu geringstmöglichen Kosten (Berücksichtigung von Skalenerträgen und der Teilbarkeit öffentlicher Güter) Distributionsziele Konjunkturziele Wachstumsziele X X X X X X X (X) Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 210 5. Kapitel: Der Finanzausgleich210 Ein regional differenziertes Angebot könnte zwar auch von einer zentralen Instanz ausgehen, wenn sie sich die Informationen über die regionalen Präferenzunterschiede und damit die regionalen Unterschiede in den anzubietenden Leistungen beschafft, beispielsweise durch Befragungen, Formen der direkten Demokratie oder über die regionalen Abgeordneten im Zentralparlament. Für den Fall, dass die individuellen Präferenzen ohne Berücksichtigung der entstehenden Kosten erhoben würden, müsste sich die zentrale Instanz auf eine sehr hohe Nachfrage nach öffentlichen Leistungen einstellen. Dieser Sachverhalt, dass bei unvollständiger Anlastung der Kosten eine zu hohe Nachfrage artikuliert wird, ist aus der Theorie der öffentlichen Güter bekannt und auf Finanzierungsillusionen zurückzuführen. Werden die regionalen Entscheidungsfindungskosten berücksichtigt und gebündelt an die zentrale Ebene weitergegeben, verursacht die zentrale Ermittlung regionaler Präferenzen hohe Transaktionskosten. Beiden Aspekten kann dadurch begegnet werden, dass jede Region außer über ihr Leistungsangebot auch über die damit verbundenen Ausgaben und die folglich erforderlichen Einnahmen selbst entscheidet, also die Abgabenlast durch die gleiche regionale Gruppe von Bürgern festgelegt wird, der auch der Ausgabenvorteil zufließt. Nur dann findet ein Abwägen darüber statt, (1) ob ein öffentliches Angebot mit der entsprechenden Ausgabe, verglichen mit den notwendigen Einnahmen, überhaupt erwünscht ist oder ob die Summe nicht besser für die private Verwendung zur Verfügung stehen soll (Frage nach der Höhe der regionalen Staatsquote) und (2) welche öffentlichen Leistungen, auch im Hinblick auf ihre unterschiedlichen Kosten, wichtiger sind als andere (Frage der Struktur der regionalen Staatsquote). Folglich sollte der Kreis der Abstimmungsberechtigten so gezogen werden, dass er sich mit dem regionalen Nutzerkreis und dem Kreis der Kostenträger deckt (Grundsatz der „fiskalischen Äquivalenz“ von M.  Olson). Diese fiskalische Eigenverantwortlichkeit Tab. 5.1: Berücksichtigung individueller Präferenzen bei dezentraler und zentraler Bereitstellung Zentralistischer Staatsaufbau: Entscheidung ohne Existenz von Bundesländern Dezentraler Staatsaufbau: Bildung von zwei Bundesländern (I und II) günstigster Fall ungünstigster Fall Bundesland I Bundesland II Bundesland I Bundesland II Gesamtschule wird präferiert von 6 Mio. 5 Mio. 1 Mio. 3 Mio. 3 Mio. Gymnasium wird präferiert von 4 Mio. 0 Mio. 4 Mio. 2 Mio. 2 Mio. Gesamteinwohnerzahl 10 Mio. 5 Mio. 5 Mio. 5 Mio. 5 Mio. überstimmte (frustrierte) Wähler 4 Mio. 1 Mio. 4 Mio. Quelle: Darstellung in Anlehnung an: Zimmermann, H.: Kommunalfinanzen, 2. Aufl., Baden-Baden, 2009, S. 14. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 211 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 211 soll Finanzierungsillusionen vermeiden und führt zur Forderung nach Einnahmenautonomie der Regionen. Im Fall regional begrenzter externer Effekte von öffentlichen Leistungen (lokale Güter) wird man daher dezentrale Entscheidungskompetenzen begründen können, während mit der regionalen Ausdehnung der „benefits“ öffentlicher Leistungen zweckmäßigerweise eine höhere Zentralität einhergeht (regionale Güter), die sich allerdings nicht auf alle Aspekte der Aufgabenerfüllung, also Planung, Entscheidung, Durchführung und Kontrolle, gleichermaßen erstrecken muss. Vor allem muss nicht jeder Nutzen, der über die Grenzen einer kleinen Gebietskörperschaft hinausreicht („regionaler spillover“, vgl. Schema 5.1), gleich zu einer Übertragung der Aufgabe an die nächsthöhere Ebene führen. Es genügt möglicherweise eine gewisse Korrektur von dort aus, beispielsweise die Gewährung einer Zweckzuweisung (siehe unten), oder eine bilaterale Übereinkunft, um das Angebot genügend hoch zu halten. Handelt es sich bei dem Spillover-Effekt um ein Gut, welches gegen Entgelt angeboten wird, kann eine Internalisierung auch durch nach dem Wohnort differenzierte Preise erfolgen. Wenn man solche allokativen Kriterien heranzieht, erscheint ein mehrstufiger Aufbau des Staates aus ökonomischer Sicht sinnvoll. Wenn auch das Kriterium der „fiskalischen Äquivalenz“ im Falle einiger Aufgaben eine zentrale Zielerfüllung nahelegt (nationale oder europaweite Güter), erscheint in vielen anderen Fällen eine dezentrale bzw. regionale Zuständigkeit als zielgerechter. Eine zusätzliche Begründung für einen dezentralen Staatsaufbau liefern nicht-ökonomische Ziele. In diesen Zusammenhang gehört die verfassungsrechtliche Argumentation, die neben der Trennung der staatlichen Gewalt in Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung eine vertikale Aufteilung der Gewalten vorsehen kann. Ein weiterer Vorteil besteht darin, dass die Oppositionsparteien im Bundestag in den Bundesländern Regierungserfahrung sammeln können, so dass nach einem Regierungswechsel die neue Bundesregierung schon Verwaltungserfahrung gesammelt hat. Zudem fördert der Wettbewerb zwischen den Bundesländern die Suche nach immer besseren Lösungen. Als Beispiel kann der sog. „PISA-Schock“ und die damit ausgelösten Reformvorhaben im Bildungsbereich der Länder genannt werden. In Deutschland können auf diese Weise die Länder als Gebietskörperschaften gerechtfertigt werden. Die Gemeinden konnten nach dem Zweiten Weltkrieg schon wegen ihrer großen Anzahl kaum als Gegengewicht zur Macht des Bundes angesehen werden. Vor allem aus machtpolitischen Erwägungen wurde daher im Jahre 1949 von den alliierten Mächten die Schaffung der Länder als Gegengewicht zur zentralen Macht des Bundes gefordert. Dass die Länder heute ein großes Machtpotential bilden, das im Zuge der deutschen Einheit noch gewachsen ist, zeigt sich z. B. im Ablauf der Gesetzgebung, in der dem Bundesrat beim Beschluss über Bundesgesetze eine starke Stellung zukommt. Dieses Machtpotential wird allerdings auch im Zusammenhang mit dem jeweils herrschenden parteipolitischen Kräfteverhältnis in Bund und Ländern zunehmend kritisch hinterfragt. Die bisherigen Ausführungen legen nahe, dass die Bürger unter Allokationsgesichtspunkten dann am besten versorgt sind, wenn sie sich zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben in möglichst vielen kleinen öffentlichen Körperschaften zusammenschließen (Gemeinden, Landkreise, Zweckverbände etc.), die im Extremfall immer genau auf den Nutzenkreis nur einer öffentlichen Aufgabe zugeschnitten sind („single-function governments“). Dem steht nicht nur entgegen, dass sich bei vielen öffentlich angebote- Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 212 5. Kapitel: Der Finanzausgleich212 nen Gütern der Kreis der möglichen Nutzer nicht auf eine kleine Region beschränkt. Man wird sich, schon um z. B. die Zahl der mit Verwaltungen auszustattenden Ebenen sowie die damit verbundenen Wahlen zu den Entscheidungsgremien usw. nicht ausufern zu lassen, auf wenige Ebenen unter der Zentralinstanz beschränken müssen. Schließlich sind als zweite Komponente des Allokationsziels (Schema 5.1) produktionstechnische Argumente anzuführen, die für zentralere Zuständigkeiten sprechen können. So kann es vorkommen, dass sich bestimmte Güter technisch überhaupt nicht in kleinen Einheiten dezentral anbieten lassen (Unteilbarkeiten), oder, falls es doch möglich ist, die Lösung zu teuer würde. Zwischen Zentralität und der Produktion zu geringstmöglichen Kosten besteht daher ein zu berücksichtigender Zusammenhang, der eine dezentrale Aufgabenerfüllung in manchen Bereichen aus ökonomischer Sicht unzweckmäßig erscheinen lässt. Fragt man aus allokativer Sicht nunmehr nach der konkreten Zuordnung von Aufgaben in einem System mit mehreren Gebietskörperschaftsebenen (also z. B. Bund, Länder und Gemeinden6), so werden die Aufgaben am besten der Ebene von Gebietskörperschaften zugesprochen, auf der die einzelne öffentliche Körperschaft, also das Land oder die Gemeinde, zwei Kriterien erfüllt. Zum einen sollte sie klein genug sein, um eine gute Trennung der regionalen Präferenzen für dieses Gut zu gewährleisten; im Zweifelsfall sollte die unterste Ebene gewählt werden (Subsidiaritätsprinzip). Zum anderen sollte die öffentliche Körperschaft groß genug sein, um den regionalen Nutzerkreis zu enthalten und ausreichend niedrige Produktionskosten möglich zu machen. Nach diesen Kriterien würde man dem Zentralstaat, also dem Bund, etwa Verteidigungsaufgaben und die Außenpolitik zuweisen, da die äußere und innere Sicherheit das Staatsgebiet als Ganzes betreffen. Den Gemeinden würden u. a. die Kompetenzen für die örtliche Ver- und Entsorgung (Gas, Wasser, Strom, Kanalisation, Müllabfuhr), den regionalen Feuerschutz oder den Polizeischutz, die innerörtlichen Straßen und viele Aufgaben im Schulwesen und im Aufgabenbereich Kultur und Erholung zufallen. Für die Bundesländer als mittlere Ebene ist eine Aufgabenzuordnung schwierig. Das Grundgesetz bestimmt in Art. 30 GG: „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt“. Gelegentlich kann es zweckmäßig sein, alle Zuständigkeiten für eine bestimmte Aufgabe dem Zentralstaat zuzuordnen. Sofern aber ein möglichst großer Anteil dezentraler Aufgabenerfüllung gewünscht wird, kann auch eine Rahmenkompetenz ausreichend sein.7 Mit ihrer Hilfe kann die Zentralinstanz allgemeine Normen setzen, z. B. im Bereich der Raumordnung oder Hochschulpolitik, und die speziellen Normen sowie die gesamte Ausführung den unteren Ebenen überlassen. In diesen Fällen ist die Kompetenzabgrenzung weitgehend offen, da jeweils geklärt werden muss, was der Begriff „Rahmen“ umfassen soll. Umgekehrt kann, wenn eine Aufgabe z. B. wegen der technisch erforderlichen Mindestgröße für eine Einrichtung nicht voll von der einzelnen Gemeinde erfüllt werden kann, ein Zweckverband mehrerer Gemeinden die ausreichende regionale Größe bringen. So kann die Müllabfuhr Aufgabe der Einzelgemeinde bleiben, während die Müllverbrennungsanlage von mehreren Gemeinden gemeinsam betrieben werden kann. 6 Zur Europäischen Union siehe 6. Kapitel C. 7 So z. B. der bis 2006 geltende Art. 75 GG, der im Rahmen der ersten Stufe der Föderalismusreform abgeschafft wurde. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 213 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 213 2 Ursache der Verflechtung in Deutschland: Kooperativer Föderalismus Mit der Finanzreform einer Großen Koalition im Jahre 1969 wurden in Deutschland Elemente des sog. kooperativen Föderalismus aufgenommen. Dieser ist dadurch gekennzeichnet, dass sowohl Aufgaben und Ausgaben als auch Steuern nicht mehr allein einer Ebene zugeordnet werden, sondern dass zwei oder gar alle drei Ebenen gemeinschaftlich oder arbeitsteilig tätig werden. So wurden damals die – heute nicht unumstrittenen (und 2006 teilweise geänderten) – sog. Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a und b GG) eingeführt, deren Gestaltung und Finanzierung Bund und Ländern gemeinsam obliegen. Sie umfassten damals – den Ausbau und Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen, – die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und – die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes. Die sog. Mischfinanzierung, zu der die Gemeinschaftsaufgaben ebenso zählen wie die Finanzhilfen des Bundes für bestimmte Investitionen der Länder und Gemeinden (Art. 104a, Abs. 4 GG), ist Ausdruck dafür, dass die exakte Zuordnung einer Aufgabe zum Bund oder zu den Ländern, wie sie den Vätern des Grundgesetzes vorschwebte, nicht immer durchzuhalten ist. Diese gemeinschaftliche Aufgabenerfüllung durch mehrere Ebenen hat zu einer Aufgaben- und Finanzierungsverflechtung geführt, die insbesondere wegen der gegenseitigen Blockierung der Entscheidungsträger die Lösung der übertragenen Aufgaben hemmt und inzwischen zu einer eher kritischen Bewertung dieser Verfassungskonstruktionen geführt hat. Zudem wurden die politischen Verantwortlichkeiten für sich einstellende Ergebnisse verwischt, so dass die Bürger bei Wahlen nicht über das ausschließliche Handeln der jeweiligen Regierung abzustimmen hatten. Im Rahmen der Föderalismusreform I wurde daher mit der Entflechtung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern begonnen, so dass der Bund nun bei der Gesetzgebung vielfach ohne Zustimmung des Bundesrates auskommt. Hätten diese Regelungen schon in der 14. und der 15. Legislaturperiode gegolten, so wären nur noch 26 % statt 55 % bzw. 24 % statt 51 % der Bundesgesetze im Bundesrat zustimmungsbedürftig gewesen.8 3 Das Konzept des Wettbewerbsföderalismus Die ökonomische Diskussion zur zweckmäßigen Ausgestaltung des Staatsaufbaus hat seit einigen Jahren eine neue Wendung unter der Bezeichnung „Wettbewerbsföderalismus“ genommen. Dieser wird dem „kooperativen Föderalismus“ gegenübergestellt (competitive versus cooperative federalism9). Den Ausgangspunkt bildete die Kritik am Ansatz des Fiscal Federalism, der in mehrfacher Hinsicht als zu statisch angesehen wurde. Vor allem hatte er die Möglichkeit der Wanderung zwischen Gebietskörperschaften einer Ebene nicht explizit berücksichtigt. Tiebout betonte bereits im Jahre 1956, dass die Staatsbürger und Unternehmen die Möglichkeit der „Abstimmung mit den Füßen“ (voting by feet) haben und sich unter meh- 8 Bundesministerium der Finanzen, Die Föderalismusreform, BMF-Monatsbericht, August 2006, S. 85 ff. 9 Vgl. etwa Filippov, M., Ordeshook, P. C., und Shvetsova, O., Designing federalism, Cambridge, England 2004, Teil 1. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 214 5. Kapitel: Der Finanzausgleich214 reren Gebietskörperschaften diejenige heraussuchen können, in der die Relation von angebotenen öffentlichen Leistungen zu finanziellen Beiträgen (Steuern, Entgelte) am günstigsten ist.10 Diese Wanderungen sind deshalb wichtig, weil dadurch die Gebietskörperschaften einer Ebene miteinander in Wettbewerb um die kostengünstigsten und präferenzengerechtesten Angebote treten. Wanderungen wirken hier als Mechanismen zur Präferenzenthüllung bei privaten Haushalten. Für Unternehmen bieten sich ebenfalls zusätzliche Wahlmöglichkeiten bei Standortentscheidungen, die ihr Wachstum und damit das nationale Wachstum beeinflussen. Zugleich werden hierdurch der regionale Staatsanteil und in der Summe der nationale Staatsanteil tendenziell niedriger gehalten als ohne diesen Wettbewerb. Auch führt dieser zu verstärkten Innovationen im öffentlichen Sektor. Dies kann man z. B. an den zahlreichen Versuchen in deutschen Städten sehen, in der interkommunalen Konkurrenz durch bürgernähere und kostengünstigere Angebote Vorteile zu erlangen (siehe auch „Neue Steuerungsmodelle“, 3. Kapitel, B II b). Dagegen haben sich die Bundesländer zunächst nicht darum bemüht, und beim Bund, der in dieser Hinsicht eine Art Monopolist ist, finden sich kaum innovative Ansätze dieser Art, z. B. in der öffentlichen Verwaltung, wenn man einmal von dem Einfluss des zunehmenden europaweiten Vergleichs (best practice etc.) absieht. Nicht zuletzt wird die oftmals starke Betonung der regionalen externen Effekte gerügt, die zu einer unnötigen Zentralisierung führen kann. Diese Effekte bestehen in allen finanzwirtschaftlichen Bereichen, und viele ließen sich durch horizontale Koordinationsmechanismen (Zweckverbände, Umlandverbände, horizontale Absprachen usw.) auffangen bzw. vermeiden. Im Wettbewerbsföderalismus gilt es, die Autonomie der einzelnen Bundesländer und Gemeinden zu stärken. Dazu gehören Aufgaben, die möglichst vollständig in der Autonomie nur einer gebietskörperschaftlichen Ebene liegen, und Steuern, für die diese Ebene zumindest das Recht der Festlegung des Steuersatzes hat. Für einige Steuern sollte die Gebietskörperschaft auch über Einführung, Abschaffung und Gestaltung der Bemessungsgrundlage bestimmen dürfen (siehe II)11. Unter diesem Aspekt ist im internationalen Vergleich der Föderationen auffällig, dass die deutschen Bundesländer nur bei der Grunderwerbsteuer den Steuersatz festlegen dürfen. Hingegen dürfen die Gemeinden die Steuersätze der Gewerbe- und Grundsteuer über den Hebesatz selbst bestimmen und bei den lokalen Aufwand- und Verbrauchsteuern (z. B. Hunde-, Vergnügungsteuer) weitgehend frei über den Steuersatz und die Bemessungsgrundlage entscheiden. In der Tab. 5.2 ist für jede der drei Gebietskörperschaftsebenen in Deutschland jeweils die Aufteilung der Steuereinnahmen auf Steuern ohne Einnahmenautonomie, Steuern mit ausschließlicher Steuersatzautonomie und Steuern mit Objekt- und Gestaltungshoheit dargestellt. Mehr Wettbewerbsföderalismus führt zu stärkeren regionalen Unterschieden in der Wirtschaftskraft und den Lebensverhältnissen, im Vergleich zu einem Föderalismus, in dem die oben erwähnte „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ und damit ein 10 Tiebout, C. M., A pure theory of local expenditures, in: Journal of Political Economy, Bd. 64, 1956, S. 416 ff. 11 Im deutschen Föderalismus ist noch zu beachten, dass der Ausgleichsgrad im horizontalen Finanzausgleich auf Länder- und Gemeindeebene deutlich gesenkt werden muss, weil sonst ein Großteil der (zusätzlich) erwirtschafteten Steuereinnahmen durch Anrechnung im Finanzausgleich wieder verloren geht (C III). Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 215 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 215 regionales Distributionsziel im Vordergrund steht. Es wird allerdings argumentiert, dass die dezentral festlegbaren Steuersätze zu einem „race to the bottom“ führen, so dass die gewünschten (oder aus einer meritorischen Sicht „von oben“ wünschenswerten) öffentlichen Leistungen nicht mehr ausreichend angeboten werden können. Das Argument lässt sich zwar aus der Konkurrenz zwischen Staaten12 ableiten, hat sich aber mit Blick auf schon länger bestehende Föderationen mit dezentraler Steuerhoheit, wie beispielsweise die Schweiz oder die USA, nicht bestätigt.13 14 15 Für Deutschland kann diese angedeutete Tendenz weder für die Gewerbe- noch für die Grundsteuer bestätigt werden. Der gewogene bundesdurchschnittliche Hebesatz für Gemeinden über 50.000 Einwohner hat sich bei der Grundsteuer (Gewerbesteuer) von 461 % (431 %) im Jahr 2003 auf 517 % (438 %) im Jahr 2011 erhöht. Dieses Ergebnis ändert sich auch dann nicht, wenn alle Gemeinden in die Betrachtung einbezogen werden und der Zeitraum ausgeweitet wird.16 Aufs Ganze gesehen gibt es einen Tradeoff zwischen den Zielen, wie größere Präferenzengerechtigkeit, mehr Innovation und Wachstum, die durch den Wettbewerbsföderalismus stärker gefördert werden, und dem regionalen Distributions- bzw. Ausgleichsziel. Dies ist letztlich die regionale Variante der Problematik, vor welcher der Wohlfahrtsstaat steht: Ein Mehr an Effizienz und Wachstum, also Wohlstand, wird möglicherweise zumindest am Anfang durch ein Weniger an Umverteilung erkauft17. 12 Siehe etwa Sinn, H.-W., Deutschland im Steuerwettbewerb, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, Bd. 216, 1997, S. 627 ff. 13 Gemeinschaftsteuern sowie alle Steuern mit alleiniger Ertragshoheit der Länder (z. B. Biersteuer) außer der Grunderwerbsteuer. 14 Bund: Solidaritätszuschlag; Länder: Grunderwerbsteuer; Gemeinden: Gewerbe- und Grundsteuer. 15 Bund: Bundessteuern (z. B. Tabak-, Kaffeesteuer); Gemeinden: Kommunale Aufwand- und Verbrauchsteuern (z. B. Hundesteuer). 16 Beland, U., Entwicklung der Realsteuerhebesätze der Gemeinden mit 50.000 und mehr Einwohnern im Jahr 2011 gegenüber 2010, in: Institut „Finanzen und Steuern“, IFSt-Schrift Nr. 475, Bonn 2011. 17 Zimmermann, H., Wohlfahrtsstaat zwischen Wachstum und Verteilung, München 1996, insbesondere Kapitel 7. Tab. 5.2: Anteil und Aufkommen der Steuern mit Einnahmenautonomie an den gesamten Steuereinnahmen der jeweiligen Gebietskörperschaftsebene in Deutschland, in Mrd. €, 2010 keine Steuerautonomie13 nur Steuersatzautonomie14 mit Steuerobjektund -gestaltungshoheit15 Summe Bund 132,4 58,63 % 11,7 5,18 % 81,7 36,19 % 225,8 Länder 204,8 97,48 % 5,3 2,52 % 0,0 0,00 % 210,1 Gemeinden 28,5 40,51 % 41,1 58,42 % 0,8 1,07 % 70,4 Insgesamt 365,6 72,23 % 58,1 11,48 % 82,5 16,29 % 506,2 Quelle: Bundesministerium der Finanzen: Finanzbericht 2012, Berlin 2011, S. 288 und 297 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 216 5. Kapitel: Der Finanzausgleich216 Diese Überlegungen führen zugleich zu weiteren Zielen, die bei der ökonomisch zweckmäßigen Gestaltung des Staatsaufbaus zu berücksichtigen sind. c) Distributions-, Konjunktur- und Wachstumsziele im föderativen Staatsaufbau Neben allokativen Überlegungen treten weitere Ziele und Kriterien bei der Entscheidung über die wünschenswerte Zentralität bzw. Dezentralität in der Aufgabenerfüllung. Für das Distributionsziel könnte man eine – eingeschränkte – dezentrale Aufgabenerfüllung erwarten. Die unmittelbare Nachbarschaft bedürftiger Bürger, vielleicht auch die Sorge vor negativen Auswirkungen extremer Armut, etwa vor einer Zunahme der Verbrechensrate, führt häufig zu kommunalen Maßnahmen der Einkommens- und Sozialpolitik. Zu einer weitgehenden Umverteilung und zur sozialen Absicherung der Lebensrisiken, wie sie derzeit in vielen westlichen Hocheinkommensländern politisch für richtig erachtet werden, würde es bei dezentraler Aufgabenerfüllung, etwa auf Gemeindeebene, aber kaum kommen. Die hochbesteuerten Bürger könnten sich in separaten Gemeinden zusammenschließen, in denen sie dann über Wahlen für niedrigere Steuersätze sorgen, weil sie weniger Sozialleistungen zu finanzieren haben und viele andernorts öffentlich angebotene Leistungen eher privat erstellen. In den Gemeinden mit vorwiegend einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen ist das Steueraufkommen gering, und zugleich ist der Ausgabenbedarf besonders hoch; gewähren sie besonders hohe soziale Hilfen, so hätten sie überdies den Zuzug sozial schwacher Bevölkerungsteile zu erwarten (welfare magnets). Nicht zuletzt wegen dieser Segregationstendenzen erfolgen ein Großteil der Absicherung von Lebensrisiken durch zentrale Vorgaben und größere Teile der Umverteilungspolitik in der Regel auf höheren Gebietskörperschaftsebenen (Schema 5.1), die sich dazu in vielen Ländern Europas auch der Parafisci, insbesondere der Sozialversicherung mit ihren unterschiedlichen Zweigen, bedienen. Auch bei der Erfüllung des Konjunkturziels kann ein – wiederum nur begrenztes – Interesse der Gemeinden unterstellt werden. Es rührt daher, dass ein konjunktureller Rückschlag Einnahmeausfälle bei den gemeindlichen Steuern und zusätzlichen Bedarf für Sozialhilfeausgaben mit sich bringt. Daher kann eine Gemeinde, insbesondere wenn sie bei einem differenzierten Konjunkturbild überproportional negative Auswirkungen verspürt, lokale Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und vielleicht auch Unterstützungszahlungen für angezeigt halten. Die Verwendung dieser Mittel kommt ihr selbst nur zum Teil zugute, zum vielleicht größeren Teil aber den umliegenden Regionen (räumliche externe Effekte), und wenn durch diese Maßnahmen ein positiver Beitrag zu den gesamtwirtschaftlichen Stabilisierungszielen erreicht wird, so profitiert davon die gesamte Volkswirtschaft. Die Kosten der Stabilisierung jedoch fallen allein in der Gemeinde an.18 Daher ist der Anreiz zu solch einer antizyklischen Konjunkturpolitik begrenzt, und in einer Boomphase fehlt er völlig, da die einzelne Gemeinde dann für sich 18 So nahm etwa das Land Berlin im Verfahren vor dem Landesverfassungsgericht seinen angeblichen Beitrag zur Konjunktur- und Wachstumsstabilisierung zur Rechtfertigung seiner Staatsverschuldung. Vgl. hierzu auch Kloepfer, M., und Rossi, M., Die Verschuldung der Bundesländer im Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht, in: Verwaltungs-Archiv, Bd. 94, 2003, S. 319 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 217 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 217 genommen nur positive Effekte der Konjunktur verspürt, die Preisniveausteigerung als nationales Phänomen auffasst und keinen Anlass hat, Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Gemeinden verhalten sich also im Hinblick auf den Konjunkturverlauf weitgehend wie private Wirtschaftssubjekte und verfolgen tendenziell eine einnahmenorientierte Ausgabenpolitik. Nur im Ausnahmefall ist ein konjunkturpolitisch wichtiges Projekt für sie vorteilhaft, im Übrigen lohnt sich ein „Trittbrettfahrer“-Verhalten. Folglich wird das Gut „Konjunkturstabilisierung“ nicht zu einer lokalen oder regionalen Aufgabe, sondern zu einer zentralen Aufgabe werden (Schema 5.1). Nationale konjunkturpolitische Maßnahmen der Finanzpolitik kommen, wenn sie erfolgreich sind, dem Politiker in Form von Wählerstimmen auf der nationalen Ebene zugute. Er kann dann über entsprechende Programme, z. B. zur Erweiterung der gemeindlichen Investitionstätigkeit, auch die unteren Gebietskörperschaftsebenen zu konjunkturpolitisch angemessenem Verhalten anhalten. Dazu besteht in einem föderativen System dann Anlass, wenn Länder und Gemeinden, soweit sie autonom über Ausgaben und Einnahmen entscheiden können, bei konjunkturpolitisch verursachtem Absinken der Einnahmen die Ausgaben kürzen und in Boomzeiten die vermehrten Einnahmen zu erhöhten Ausgaben verwenden (zur Vermeidung einer Parallelpolitik siehe 8. Kapitel). Es besteht also ein Zielkonflikt zwischen dem föderativem Staatsaufbau und einer effizienten Konjunkturpolitik. Insbesondere in einer Boomphase ist mit Blick auf die Instrumente primär die Zentralinstanz angesprochen, da nur sie über die in dieser Konjunkturphase erforderlichen finanz- und geldpolitischen Instrumente verfügt (siehe 8. Kapitel). Im Fall der Geldpolitik ist die Zentralinstanz nicht einmal eine deutsche Institution, sondern die Europäische Zentralbank in Frankfurt/Main, also eine Institution der Europäischen Union als Ebene oberhalb des Bundes (siehe 6. Kapitel, D I c). Auch das Wachstumsziel weist Bezüge zum föderativen Staatsaufbau auf (Schema 5.1). Zwar sind zahlreiche Wachstumsvoraussetzungen nur national zu schaffen, wie beispielsweise der angemessene Rechtsrahmen oder die Sicherung des Geldwertes. Gesamtwirtschaftliches Wachstum ist aber zugleich die Summe unendlich vieler regionaler Wachstumsvorgänge. Daher ist es wichtig, dass das einzelne Bundesland und die einzelne Gemeinde auf die Änderungs- und Erweiterungsbedürfnisse der regionalen Unternehmen, die Fortbildungswünsche der Beschäftigten in vielen Feldern, auf fehlende Verkehrsanbindungen der Unternehmen usf. mit entsprechenden Maßnahmen reagiert (siehe im Einzelnen 9. Kapitel, B IV c). Ein Anreiz dazu ist dadurch gegeben, dass regionales Wachstum wachsende Bemessungsgrundlagen für Landes- und Gemeindesteuern induziert. Vor allem aber wird Wachstum durch die Konkurrenz zwischen Bundesländern und zwischen Gemeinden gefördert, die dem erwähnten Konzept des Wettbewerbsföderalismus zugrunde liegt. d) Die Besonderheiten einer Gebietskörperschaft Bisher wurde unterstellt, dass es Gebietskörperschaftsebenen gibt und ihnen geeignete Aufgaben zugewiesen werden sollen. Man kann aber noch grundsätzlicher vorgehen. Es geht dann um einen zweckmäßigen Aufbau des gesamten nicht-marktlichen Sektors einer Volkswirtschaft. So kann ein Verein, Club oder Verband gegründet werden, um ein Gut zu produzieren, das kein Mitglied für sich allein produzieren kann, etwa weil die Kosten aufgrund von Unteilbarkeiten im Angebot (Tennis- oder Golfplatz, Schwimmbad, usw.) zu hoch sind. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 218 5. Kapitel: Der Finanzausgleich218 Durch „Club-Lösungen“ werden also mehr Güter (Clubgüter) bereitgestellt, als wenn es nur private und öffentliche Güter gäbe. Innerhalb des Clubs gilt das Ausschlussprinzip nicht, wohl aber nach außen. Sofern bei der Inanspruchnahme des Gutes bzw. der Dienstleistung oder in der Finanzierung ein Zwangselement enthalten ist, wird häufig ein Parafiskus gegründet (siehe 1. Kapitel, B I), der auf die Erfüllung nur einer – meist hoheitlichen – Aufgabe ausgerichtet ist (sog. Funktionsfiskus) und in die Gliederung nach Gebietskörperschaftsebenen nicht ohne weiteres einzuordnen ist. Die verschiedenen Zweige der Sozialversicherung sind hierfür ein Beispiel. Bei der Gestaltung dieses gesamten nicht-marktlichen Sektors der Volkswirtschaft ist das Subsidiaritätsprinzip von besonderer Bedeutung. Es bezieht sich in diesem Zusammenhang darauf, dass nichtstaatliche Institutionen Vorrang vor den staatlichen haben sollten, beispielsweise in der Sozialpolitik die private Gruppe, die Nachbarschaft (oder auch die Familie) und die soziale Selbstverwaltung vor der Gebietskörperschaft. Aus der Sicht einer solchen verallgemeinernden Theorie der Aufgabenzuweisung ist eine Gebietskörperschaft, also z. B. eine Gemeinde, als „Regionalfiskus“ ein Club, der – für eine bestimmte Region zuständig ist, – für die verschiedensten gruppenmäßigen Angebote an öffentlichen Gütern gleichzeitig verantwortlich ist und – Zwangsabgaben erhebt, sofern ein freiwilliges Angebot nicht zustande kommt.19 e) Der Zusammenhang von Aufgaben, Ausgaben und Ausgabenfinanzierung Bei der Zuordnung von Aufgaben auf Gebietskörperschaftsebenen wurde angenommen, dass mit der Zuweisung einer Aufgabe zugleich auch die Finanzmittel für die zur Erfüllung erforderlichen Ausgaben zur Verfügung gestellt werden (Grundsatz der Konnexität). Diese Zuständigkeiten sind aber keineswegs immer identisch. Wenn einer zentralen Körperschaft die Gesetzgebung zugesprochen wird, die Ausführung, insbesondere die Verausgabung der Mittel und deren Finanzierung, aber Sache nachgeordneter Körperschaften ist, so decken sich die beiden verantwortlichen Trägerebenen nicht mehr. Eine Folge dieses Auseinanderfallens von Aufgabe, Ausgabe und Finanzierung bildet der sog. „unsichtbare Finanzausgleich“. Er ergibt sich daraus, dass eine Gebietskörperschaft Regelungen erlässt, also die Erfüllung einer Aufgabe vorsieht, dabei aber, gewollt oder ungewollt, andere Gebietskörperschaften finanziell be- oder entlastet und damit deren Autonomiespielraum einengt oder erweitert. Ein Beispiel wären Erhöhungen der von den Gemeinden zu leistenden Sozialhilfezahlungen im Rahmen des Bundessozialhilfegesetzes, die bis 2004 zu wesentlichen Teilen 19 Damit verbunden ist die Forderung, dass z. B. die Gemeinde alle relevanten lokalen Interessengruppen (Wohnbevölkerung und Konsumenten einerseits und Unternehmen andererseits) mit einer eigenen hebesatzbewährten Steuer belasten kann. Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium forderte in diesem Zusammenhang, dass bei der Gestaltung des Gemeindesteuersystems ein entsprechender Interessenausgleich stattzufinden habe (Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesfinanzministerium, Gutachten zur Reform der Gemeindesteuern, Schriftenreihe des Bundesministerium der Finanzen, Heft 31, Bonn 1982.). Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 219 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 219 die Gemeinden aus ihren Einnahmen zu finanzieren hatten. Dass ein „unsichtbarer Finanzausgleich“ auch auf Steuervorschriften beruhen kann, zeigen die zeitweiligen grundsteuerlichen Erleichterungen für Wohnungsneubauten in den neuen Bundesländern, die im Bundesgesetz festgelegt wurden, aber bei den Gemeinden zu Steuerausfällen führten. Weitere Beispiele können den Politikbereichen der Europäischen Union entnommen werden. So erweitert die europäische Zentralebene ständig den „gemeinsamen Besitzstand“, den „acquis communautaire“, der EU. Seine Umsetzung erfolgt jedoch auf nationalstaatlicher Ebene, in der Regel ohne dass den Nationalstaaten die dadurch entstehenden Kosten ersetzt würden. Als Beispiel können Verbraucherschutzmaßnahmen, die von der EU beschlossen wurden, angeführt werden. In all diesen Fällen können Konnexitätsklauseln helfen, die es einer gesetzgebenden Körperschaft vorschreiben, für die finanziellen Folgen ihrer Gesetzgebung entweder selbst aufzukommen oder zumindest die entstehenden Kosten zu decken.20 Da der Bund seit der Föderalismusreform I im Jahr 2006 nicht mehr befugt ist, den Gemeinden Aufgaben zu übertragen, hat sich das bis dahin bestehende kommunale Problem einer fehlenden Konnexitätsklausel zwischen Bund und kommunaler Ebene weitestgehend gelöst.21 Über diesen Zusammenhang von staatlichen Aufgaben zu Ausgaben und deren Finanzierung sowie über das Verhältnis der Gebietskörperschaftsebenen zueinander ist die Behauptung aufgestellt worden, dass die zentrale Instanz dazu neige, ihre Kompetenzen und ihr Finanzvolumen in Relation zu den anderen Gebietskörperschaften zu vergrößern. Dieses sog. Popitzsche Gesetz von der Anziehungskraft des zentralen Etats bzw. des Zentralstaates22 wurde damit begründet, dass der Zentralstaat Aufgaben an sich ziehe, denen dann die Zentralisierung der Ausgaben folge, oder dass er von den unteren Ebenen um Finanzierung gebeten wurde und daraufhin später die Einnahmenkompetenz an sich zog. Als Beispiel kann die Grunderwerbsteuer angeführt werden, bei der die Länder zunächst die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz hatten und eine Vielzahl von Steuerbefreiungen erließen, was dazu führte, dass die Steuerbemessungsgrundlage in den einzelnen Landesgesetzen sehr unterschiedlich definiert war. Rund 80 % der Grundstücksumsätze (Bemessungsgrundlage) waren schließlich steuerbefreit. Aufgrund der als Zersplitterung empfundenen Situation wurde in Folge einer Bundesratsinitiative die Vielzahl an Landesgesetzen durch ein bundeseinheitliches Grunderwerbsteuergesetz zum 1.1.1983 abgelöst.23 20 Vgl. dazu z. B. Art. 106, Abs. 8 GG und die Konnexitätsklauseln in den Verfassungen der Bundesländer. 21 Zur neueren Diskussion siehe Bunzel, A., und Hanke S., Hrsg., Wer zahlt die Zeche? – Das Konnexitätsprinzip – richtig angewandt, Deutsches Institut für Urbanistik, DIFU-Impulse, Bd. 7, Berlin 2011. 22 Popitz, J., Der Finanzausgleich, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Bd., 1. Aufl., Tübingen 1972, S. 348 ff. 23 Entwurf eines Grunderwerbsteuergesetzes (GrEStG 1980), Bundestagsdrucksache 9/251 vom 19.03.1981. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 220 5. Kapitel: Der Finanzausgleich220 II. Die vertikale Zuordnung der Einnahmen a) Elemente der Steuerhoheit Die Zuordnung der Einnahmen lässt sich erst nach der Entscheidung über die Aufgaben und die daraus resultierenden Ausgaben bestimmen, denn, wie dargelegt, sollte bei jeder Gebietskörperschaft das Recht (und die Pflicht) liegen, die Einnahmen für diejenigen Ausgaben selbst zu beschaffen, die sich aus den zugewiesenen eigenverantwortlich zu erfüllenden Aufgaben ergeben (fiskalische Äquivalenz). Da die Steuern den größten Teil der Staatseinnahmen ausmachen, ist in besonderem Maße die Zuordnung der von der jeweiligen Gebietskörperschaft zu erhebenden bzw. ihr zufließenden Steuer entscheidungsbedürftig. Mit dieser Entscheidung wird ein zentrales Element der Finanzautonomie der betreffenden Gebietskörperschaft festgelegt. Die Zuordnung der sog. Steuerhoheit umfasst drei Elemente: – Ertrags- oder Aufkommenshoheit (Festlegung, welcher Ebene von Gebietskörperschaften das Steueraufkommen zufließen soll), – Durchführungs- oder Verwaltungshoheit (Festlegung, durch wessen Verwaltung die Steuer eingezogen werden soll) und – Gesetzgebungshoheit (Festlegung der Objekthoheit und der Gestaltungshoheit). Im Rahmen des Steuerfindungsrechts geht es u. a. um die Einführung oder Abschaffung von Steuern (Objekthoheit), während zur Gestaltungshoheit unterschiedliche Elemente, wie die Abgrenzung der Bemessungsgrundlage, der Umfang der Steuerpflicht sowie die Bestimmung des Tarifs, gehören. Soll ein Land oder eine Gemeinde die zugewiesenen Aufgaben und die damit verbundenen Ausgaben der Höhe nach variieren können, so muss Gesetzgebungshoheit bei den Steuern gewährt werden. Würden nur Erträge aus Steuern zugewiesen, über deren grundsätzliche Erhebung und insbesondere die Höhe des Steuersatzes, auf einer anderen Ebene entschieden wird, so müssen die Ausgaben allein an den zu erwartenden Einnahmenzuflüssen ausgerichtet werden; ihre Höhe kann also nur durch eine Politik zur Vermehrung der Bemessungsgrundlage, beispielsweise durch die Ansiedlung von Gewerbebetrieben, beeinflusst werden. Man wird daher unter den Gesichtspunkten der fiskalischen Äquivalenz und des Subsidiaritätsprinzips bemüht sein, unteren Ebenen eine erhebliche Steuerautonomie einzuräumen, wobei das Minimum in einer Steuersatzautonomie besteht. In der Analyse des Föderalismus werden verschiedene Systeme der Zuordnung von steuerlichen Kompetenzen unterschieden, die die Gesetzgebungs- und Ertragshoheit in unterschiedlicher Weise den Gebietskörperschaften zuordnen (siehe Schema 5.2). Die Praxis des Föderalismus sieht in der Regel allerdings so aus, dass analytisch unterscheidbare vertikale Einnahmenausgleichssysteme nebeneinander bestehen. Auch in Deutschland ist der vertikale Einnahmenausgleich in diesem Sinne ein Mischsystem. Die Gesetzgebungs- und Ertragshoheit der einzelnen deutschen Steuern ist dem 4. Kapitel zu entnehmen (F). Die Zuweisung der Verwaltungshoheit in einem föderalen Staat wird häufig bei Betrachtungen ausgeblendet. Sie ist aber dann relevant, wenn die Verwaltungs- und die Ertragshoheit teilweise oder ganz auseinanderfallen, wie etwa in Deutschland bei den Gemeinschaftsteuern oder früher bei der Versicherungsteuer. Das Aufkommen der Versicherungsteuer steht allein dem Bund zu, Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 221 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 221 die Verwaltung der Steuer und damit auch die Einziehung der Steuer ist aber lange Zeit Aufgabe der Länderfinanzverwaltungen gewesen. Der Bundesrechungshof hatte in der Vergangenheit mehrfach darauf hingewiesen, dass diese Konstruktion zu einer unzureichenden Steuererhebung und damit zu jährlichen Steuermindereinnahmen in zweistelliger Millionenhöhe beim Bund führt. Ähnliche Probleme treten bei den Gemeinschaftsteuern auf. Länder können zur Wirtschaftsförderung auf einen angemessenen Steuervollzug verzichten, da die damit verbundenen Steuermindereinnahmen z. B. bei der Körperschaftsteuer zu 50 % auf den Bund entfallen und ein weiterer Teil über den Länderfinanzausgleich (i. e. S.) auf die übrigen Länder verteilt wird.24 Der Standortvorteil aus diesem eingeschränkten Steuervollzug schlägt sich hingegen in einer – auch für (Wieder-)Wahlen wichtigen – erhöhten Zahl an Arbeitsplätzen nieder (siehe 3. Kapitel, A I b). Im Rahmen der 2006 initiierten Föderalismusreformkommission II hat daher der Bund selbst die Verwaltung der Versicherungsteuer übernommen. b) Systeme der Zuordnung von Steuerkompetenzen 1 Trennsysteme Wenn in der zuvor beschriebenen Weise vorgesehen ist, den einzelnen Gemeinden, Ländern usw., d. h. den einzelnen Gebietskörperschaften auf den Ebenen unterhalb der Zentralgewalt, ein hohes Maß an Einnahmenautonomie zu überlassen, ist eine Form des sog. Trennsystems angebracht. Das Trennsystem sieht vor, dass der volle Ertrag einer Steuerart einer Körperschaft zusteht. In seiner extremen Form, dem sog. Konkurrenzsystem oder ungebundenen (freien) Trennsystem kann jede Gliedkörperschaft sowohl die Art der Steuer (z. B. Einkommensteuer oder Umsatzsteuer) als auch ihre Höhe autonom bestimmen. Entsprechende Regelungen gibt es z. B. in den USA, wo neben den Bundesstaaten auch die zentrale Ebene eine Erbschaftsteuer erhebt, oder in der Schweiz, wo es neben der Bundes- noch eine Kantons- und eine Gemeindeeinkommensteuer gibt. Der Vorteil dieses Systems besteht darin, dass jede Ebene an der Pflege der eigenen Steuerquelle interessiert ist. Da zudem die einzelnen Steuern unterschiedlich von konjunkturellen Entwicklungen betroffen sind, können die Einnahmen an den Finanzbedarf angepasst werden. Wegen der möglichen negativen Auswirkungen – übermäßige Beanspruchung einer Steuerquelle durch Kumulation der Belastungen durch mehrere Steuern – findet man in der Praxis häufig stärker koordinierte Systeme, vor allem Elemente eines gemilderten Trennsystems (gebundene Trennsysteme). Bei dieser Art sind für die unteren Gebietskörperschaftsebenen die Steuern der Art nach durch den Oberverband festgelegt, d. h. bei ihm liegt die Objekthoheit, und den Unterverbänden steht der Ertrag dieser Steuern zu. Mehrere Ausprägungen sind denkbar. Bei einer ersten Form des gebundenen Trennsystems ist für eine Gebietskörperschaftsebene die Steuer, die sie erheben kann, nur der Art nach eingegrenzt. Die Eingrenzung kann sich auf eine Gruppe von Steuern beziehen oder eine spezielle Steuer bezeichnen. Ob die Steuer erhoben wird und ggf. in welcher Ausgestaltung und insbesondere mit welchem Steuersatz, ist der Gebietskörperschaftsebene, der die Ertragshoheit zugesprochen ist, dann freigestellt. Insoweit fällt dem Einnahmenberechtigten eine weitgehende Gestaltungsmöglichkeit zu. 24 Bundesrechnungshof, Bemerkungen 2003 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, Bonn 2003, S. 192, sowie Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes (einschließlich der Feststellungen zur Jahresrechnung 2004), Bundestagsdrucksache 16/160 vom 12.12.2005, S. 103. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 222 5. Kapitel: Der Finanzausgleich222 So stehen in Deutschland dem Bund nach Art. 106, Abs. 1 GG das Aufkommen aus „den Verbrauchsteuern“ als einer Gruppe von Steuern (beispielsweise aus der Tabaksteuer)25 und aus der Versicherungsteuer als einer eng definierten Abgabe zu. Bei einer zweiten Form des gebundenen Trennsystems kann die zur Ertragshoheit berechtigte Gebietskörperschaftsebene lediglich den Satz der Steuer variieren, während die Gesetzgebungshoheit im Übrigen einer anderen Ebene zugewiesen ist. Die Gestaltungshoheit beschränkt sich also nur auf das Satzrecht (bei Gewerbe- und Grundsteuer als Hebesatzrecht bezeichnet). Ein solcher Fall liegt in Deutschland bei der Grundsteuer vor. Die Gesetzgebung liegt beim Bund. Die Gemeinden erhalten das Aufkommen aus dieser Steuer und können die Hebesätze selbst bestimmen. Schließlich gibt es den Fall, dass dem Einnahmenempfänger überhaupt keine Gestaltungshoheit eingeräumt wird, d. h. er ist ohne Einfluss auf Art und Höhe „seiner“ Steuer. Bei dieser dritten Form des gebundenen Trennsystems kann man so lange noch vom Trennsystem sprechen, wie das gesamte Aufkommen einer Steuer bei einer Gebietskörperschaft verbleibt. In diesem Falle ist die Autonomie der Gebietskörperschaft allerdings weiter eingeschränkt. So liegt in Deutschland die Gesetzgebungshoheit für die Biersteuer und die Feuerschutzsteuer hinsichtlich der Bestimmung von Art und Ausgestaltung der Steuer beim Bund und den Ländern, während das Aufkommen dieser Steuern allein den Ländern zufließt. Alle Formen des gebundenen Trennsystems weisen den Nachteil auf, dass bei grundsätzlicher Änderung der Entwicklung der Bemessungsgrundlage einer Steuer, die damit verbundenen Einnahmeauswirkungen allein bei einer Ebene anfallen. Dieser Nachteil ist umso größer, je geringer die Gestaltungshoheit der Gebietskörperschaft ist. 2 Verbund- und Zuschlagssysteme Beim Verbundsystem (Quotensystem, Steuerverbund) teilen sich mehrere Gebietskörperschaftsebenen das Aufkommen einer oder mehrerer Steuern, d. h. sie müssen sich über die Quoten an dieser Steuer einigen. Dabei kann nochmals danach getrennt werden, ob die Quote auf die Gesamtheit der gemeinschaftlichen Steuern bezogen wird (Gesamtverbundsystem) oder ob sie für jede Steuer gesondert festgelegt wird (Einzelverbundsystem). Um Erhebungskosten zu sparen, wird in der Regel nur eine Gebietskörperschaftsebene diese Steuern erheben und dann die festgelegte Quote an die andere überweisen. Für den Einzelsteuerverbund gibt es in Deutschland unter der Bezeichnung „Gemeinschaftsteuern“26 mehrere Beispiele, die, ergänzt um die Gewerbesteuer, aus der Tab. 5.3 zu ersehen sind (Nr. 1–4). Die Ertragshoheit und Gesetzgebungshoheit der übrigen Einzelsteuern ist dem 4. Kapitel zu entnehmen (F). Durch ein Verbundsystem werden die beteiligten Ebenen gemeinsam von Schwankungen im Aufkommen dieser Steuern betroffen. Weisen diese Steuern jeweils unterschiedliche Grade an Konjunkturabhängigkeit auf, so kommt es gegenüber einem Trennsystem zu einer Stabilisierung der Steuereinnahmen. Weiterhin wird eine An- 25 In Art. 106, Abs. 1, Nr. 2 GG wird auf wenige Ausnahmen hingewiesen. 26 Vgl. die Aufzählung in Art. 106, Abs. 3 GG. Wenn innerhalb der EU von Gemeinschaftsteuern (community taxes) gesprochen wird, so handelt es sich primär um eigene Steuern der EU (Europasteuern), die es bislang nicht gibt. Die in der Diskussion befindlichen Vorschläge zur Finanzierung des EU-Haushalts (z. B. Finanztransaktion-, Zigaretten-, Benzin- oder Alkoholsteuern) führen entweder zu einem Einzelverbund oder zu einem Zuweisungssystem. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 223 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 223 passung an veränderte Finanzbedarfe über sog. Revisionsklauseln ermöglicht, mit denen die Anteile geändert werden können, so z. B. in Deutschland laut Art. 106, Abs. 3 GG die Umsatzsteuer. Gegen das Verbundsystem bzw. Gemeinschaftsteuern sprechen die mangelnde Autonomie der beteiligten Gebietskörperschaften und die geringe Sy st em e d er Z u o rd n u n g v o n B es te u er u n g sk o m p et en ze n I. Tr en n sy st em II. V er b u n d sy st em (Q u o te n sy st em ) III . Z u sc h la g ss ys te m Ei n ze lve rb u n d sy st em G es am tve rb u n d sy st em fr ei (K o n ku rr en zsy st em ) g eb u n d en m it G es ta lt u n g sm ö g lic h ke it en d es E in n ah m en em p fä n g er s o h n e G es ta lt u n g sm ö g lic h ke it en d es Ei n n ah m en em p fä n g er s w ei tg eh en d e G es ta lt u n g sm ö g lic h ke it n u r (H eb e- ) Sa tz re ch t B ei sp ie l: Ta b ak st eu er G ru n d st eu er B ie rs te u er U m sa tz st eu er – So lid ar it ät sz u sc h la g Sc h em a 5. 2: M ö g lic h e Zu o rd n u n g v o n S te u er n a u f G eb ie ts kö rp er sc h af ts eb en en Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 224 5. Kapitel: Der Finanzausgleich224 Beachtung der fiskalischen Äquivalenz insofern, als die einzelne Gebietskörperschaft ihre Einnahmen nicht den gewünschten aus den Aufgaben resultierenden Ausgaben anpassen kann. Der Anreiz zur Pflege und Ausschöpfung ist geringer als bei eigenen Steuerquellen, und Probleme der Aufteilung, etwa des Länderanteils am Steueraufkommen auf die einzelnen Bundesländer, treten hinzu (sog. Steuerzerlegung, siehe C I). In Deutschland dominiert das Verbundsystem. Der Anteil des Aufkommens aus den Gemeinschaftsteuern und der kommunalen Gewerbesteuer, an der Bund und Länder über die Gewerbesteuerumlage partizipieren, am gesamten Steueraufkommen liegt im Jahre 2010 bei 77 v. H. Reine Bundessteuern belaufen sich im selben Jahr auf 18 v. H., und Länder- bzw. Gemeindesteuern (ohne Gewerbesteuer) liegen jeweils bei 2,3 v. H.27 Beim Zuschlagssystem besitzt eine Gebietskörperschaftsebene die Gesetzgebungshoheit, während von einer anderen Gebietskörperschaftsebene autonom ein Zuschlag erhoben werden kann. Beide Gebietskörperschaftsebenen erhalten also Erträge aus dieser Steuer. Der Vorteil dieses Systems liegt darin, dass die Zuschläge dem Finanzbedarf angepasst werden können; nachteilig ist wiederum die Möglichkeit, dass dieselbe Steuerquelle mehrfach belastet sein kann. In Deutschland kann der Solidaritätszuschlag des Bundes auf die Einkommensteuerschuld als Beispiel für das Zuschlagssystem gelten. Er wurde zur Finanzierung der Kosten der Deutschen Einheit eingeführt. Zwischen Verbund- und Zuschlagssystem gibt es Verbindungen. So kann man sich vorstellen, dass die Bundesländer28 und die Gemeinden auf ihren Einkommensteuer- 27 Eigene Berechnungen nach: Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2012, Berlin 2011, S. 288 und 297. 28 Näheres zu diesem Vorschlag findet sich in: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zum Länderfinanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 47, Bonn 1993, S. 93 ff. Tab. 5.3: Steuern mit geteilter Ertragshoheit; Anteile von Bund, Ländern und Gemeinden am Kassenaufkommen 2010, in % Steuerarten Bund Länder Gemeinden1 1. Lohnsteuer und veranlagte Einkommensteuer2 2. Abgeltungsteuer auf Zinsen und Ver- äußerungserträge 3. Körperschaftsteuer und nicht veranlagte Steuern vom Ertrag 4. Steuern vom Umsatz 5. Gewerbesteuer3 42,5 44,0 50,0 53,2 3,6 42,5 44,0 50,0 44,8 13,04 15,0 12,0 – 2,0 83,4 1 Einschl. Gewerbesteuer der Stadtstaaten. 2 Ohne Solidaritätszuschlag. 3 Die Anteile sind nicht politisch festgelegt, sondern ergeben sich empirisch. Die Gewerbesteuer fällt auch nicht unter die in Art. 106, Abs. 3 GG definierten Gemeinschaftsteuern. 4 Einschließlich erhöhter Gewerbesteuerumlage. Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Ergebnis der 139. Sitzung des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ vom 2.–4. November 2011 in Halle (Saale), Tab. 2, 4, 6 und 7 und eigene Berechnung. Online verfügbar unter: http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_4156/DE/Wirtschaft__und__Verwaltung/Steuern/Steuerschaetzung__einnahmen/Ergebnis__der__Steuerschaetzung/1111071a6002,templateId=raw,property= publicationFile.pdf. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 225 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 225 anteil im Verbundsystem gesonderte Zuschläge erheben. Die Bemessungsgrundlage der Steuer wird dann für alle Ebenen einheitlich festgesetzt, was für den Steuerzahler einfach ist. Nur die Sätze variieren, möglicherweise im Rahmen bundeseinheitlicher Ober- und Untergrenzen, von Land zu Land und von Gemeinde zu Gemeinde, wie man dies etwa aus der Schweiz und den USA kennt. c) Zuweisungssysteme 1 Die Besonderheiten von Zuweisungssystemen Soll einer Gebietskörperschaftsebene gegenüber anderen im Einnahmensystem eine eher schwache Stellung eingeräumt werden, so wird ihre Finanzausstattung zu einem großen Anteil aus Zuweisungen bestehen. Bei Zuweisungen ist der Autonomiegrad des Einnahmenempfängers bei entsprechender Ausgestaltung besonders gering, und sie stellen insofern auch einen Gegenpol zum Trennsystem dar. Das Kennzeichen von Zuweisungssystemen ist darin zu sehen, dass eine Ebene von Gebietskörperschaften aus ihrem Einnahmevolumen eine andere Ebene „alimentiert“ und selbst über den Umfang der Zuweisungen bestimmt. Zu diesem Einnahmevolumen zählt nicht nur das Steueraufkommen, sondern können auch andere Einnahmearten (Kredite, Erwerbseinkünfte usf.) gehören. Unter den Zuweisungssystemen lassen sich zwei Varianten unterscheiden. Im einen Falle bestimmt die übergeordnete Gebietskörperschaft über die Zuweisungen von „oben nach unten“, wobei ein Verteilungskriterium für diese „Zuweisung“ gefunden werden muss. In Deutschland wird das Verteilungssystem zwischen Land und Gemeinden (kommunaler Finanzausgleich) größtenteils im Wege von Zuweisungen der Länder an die Gemeinden geregelt. Außerdem gibt es einige Zuweisungen des Bundes an die Länder in Form von sog. Bundesergänzungszuweisungen (siehe C IV). Im anderen Falle haben die unteren Gebietskörperschaften die Verfügung über die Mittelverwendung. Sie geben dann Zuweisungen von „unten nach oben“ (Umlagen) an die höhere Ebene, z. B. den Zentralstaat, damit dieser seine Aufgaben erfüllen kann. Ein bekannter Fall dieser Art waren die sog. Matrikularbeiträge der Länder für den Deutschen Bund und das Deutsche Reich im 19. und 20. Jahrhundert. Die mit diesem System verbundene Verteilung der finanzpolitischen Macht zeigt sich darin, dass in dieser Zeit das Reich häufig „Kostgänger der Länder“ genannt wurde. Ein neuerer Fall sind die Finanzbeiträge der Mitgliedsländer der EU für das Budget der Europäischen Union, wobei das der EU zur Verfügung gestellte Gesamtvolumen von den Mitgliedstaaten gemeinsam und nicht von der EU bestimmt wird (siehe 6. Kapitel, C II b). Hingegen fließt die deutsche Kreisumlage der kreisangehörigen Gemeinden an ihren Landkreis zwar auch von unten nach oben, wird aber vom Kreistag, also „von oben“, bestimmt. 2 Zuweisungsformen und ihre Wirkungen In der Praxis eines föderativen Systems verfolgen die Zuweisungsgeber mit der gewährten Zuweisung vielfältige Ziele. Dazu werden die Zuweisungen in besonderer Weise ausgestaltet (siehe Schema 5.3): (1) Wenn der Geber auf die Ausgabentätigkeit des Empfängers Einfluss nehmen will, etwa weil er mehr Sportanlagen wünscht oder aus konjunkturpolitischen Zielen zusätzliche Investitionen bewirken will, wird er eine engere (Sportstätten) oder Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 226 5. Kapitel: Der Finanzausgleich226 weitere (Investitionen) Form der Zweckbindung wählen (Zweckzuweisungen, spezielle Finanzzuweisungen). Andernfalls gewährt er ungebundene Zuweisungen (Schlüsselzuweisungen, allgemeine Finanzzuweisungen). Mit Zweckzuweisungen greift er in die Präferenzen des Empfängers, wie sie sich bei ungebunden zugewiesenen Mitteln in dessen Ausgabenstruktur ausgedrückt hätten, ein und erhöht seinen eigenen Autonomiespielraum auf Kosten des Empfängers. Eine Ausnahme bildet der Extremfall, dass der Empfänger ohnehin genau diese Verwendungsabsicht hatte und folglich die Zuweisung lediglich „mitnimmt“ (sog. Mitnahmeeffekt). (2) Zweckgebundene Zuweisungen sind oft zusätzlich durch eine Mitfinanzierungspflicht gekennzeichnet, d. h. die empfangende Gebietskörperschaft erhält den Betrag nur, wenn sie selbst einen festen oder variablen Prozentsatz zuschießt. Damit entlastet sich der Geber fiskalisch, da er für den erstrebten Ausgabezweck nur einen Teil der erforderlichen Mittel aufbringen muss. Zugleich greift er in die Präferenzen des Empfängers ein, weil dieser nunmehr aus anderen an sich beabsichtigten Verwendungen noch Mittel abziehen muss, wenn das bezuschusste Vorhaben zustande kommen soll (sog. goldener Zügel). Durch eine solche Mitfinanzierungspflicht werden – abhängig von der konkreten Ausgestaltung – die finanzstärkeren Empfänger bevorteilt, da es ihnen leichter fällt, die Mitfinanzierungsquote aufzubringen. (3) Ebenfalls der finanziellen Entlastung des Gebers dient die Möglichkeit, das Gesamtvolumen des Zuweisungsprogramms zu begrenzen. Die Zuteilung der knappen Mittel kann dann nach Prioritäten erfolgen; dies ist vor allem bei Schlüsselzuweisungen üblich, da das Gesamtvolumen in aller Regel vorab festgelegt wird. Die Zuteilung kann aber auch der Reihenfolge der Anmeldung überlassen bleiben (sog. Windhundverfahren); dieses Vorgehen findet sich bei Zweckzuweisungen häufig. Die Gewährung einer Abwrack- bzw. Umweltprämie im Rahmen des Konjunkturprogramms II (siehe dazu das 8. Kapitel) ist ein Beispiel aus dem Jahre 2009. (4) Wenn erreicht werden soll, dass finanzschwächere Empfänger mehr Mittel als finanzstärkere erhalten sollen, gewichtet der Geber die Zuweisung nach der Finanzkraft des Empfängers (in Abwägung mit dessen Finanzbedarf). Dieses Verfahren ist bei Zweckzuweisungen möglich und wird bei Schlüsselzuweisungen, die das wichtigste Element des horizontalen Länderfinanzausgleichs und des kommunalen Finanzausgleichs (siehe C III a) darstellen, fast immer angewendet. (5) Schließlich kann der Zuteilungsmodus zwischen den Zuweisungsprogrammen variieren. Während Schlüsselzuweisungen in der Regel automatisch gewährt werden und in Grenzen auf einem Rechtsanspruch beruhen, werden viele Zweckzuweisungen nur auf Antrag vergeben. Wenn man diese Zuweisungsmerkmale kombiniert, so liegt die für den Empfänger vorteilhafteste Kombination in der Schlüsselzuweisung; sie ist ohnehin nicht mit einer Mitfinanzierungspflicht denkbar. Umgekehrt ist die Autonomie des Empfängers am stärksten eingeschränkt, wenn eine auf ein eng definiertes Vorhaben beschränkte Zweckzuweisung auf Antrag gewährt und zugleich eine hohe Mitfinanzierung vorgeschrieben wird. Ob die Gewichtung mit der Finanzkraft (durch Vergleich mit dem Finanzbedarf) als positiv angesehen wird, hängt von der Einschätzung des verteilungsbzw. regionalpolitischen Ziels im gegebenen föderativen System ab. Das Zuweisungssystem ist ein Finanzausgleichssystem mit geringem föderativen Gehalt. Das zeigt sich daran, dass nur eine Ebene am Wachstum der Steuerquellen bzw. allgemeinen Deckungsmittel beteiligt ist, während der „Zuweisungsempfänger“ in der Regel lediglich absolute, nicht anteilig festgesetzte Beträge erhält. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 227 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 227 Beim kommunalen Finanzausgleich in Deutschland sieht die Situation theoretisch anders aus, da die Gemeinden nicht in Form von Festbeträgen, sondern in Form eines im jeweiligen Finanzausgleichgesetz festgelegten Prozentsatzes an den Steuereinnahmen des Landes beteiligt sind. Veränderungen der Steuereinnahmen des Landes wirken sich somit automatisch auch auf die Zuweisungen aus. Allerdings ändern die Länder trotz dieser automatischen Anpassung manchmal die Beteiligungssätze mit Hinweis auf die schlechte Finanzlage bzw. Einnahmensituation des Landes.29 III. Zentralisierung und Verflechtung als Probleme des vertikalen Finanzausgleichs Die Aufgaben- und Einnahmenverteilung in Deutschland, wie sie innerhalb der Möglichkeiten der vertikalen Aufgaben- und Einnahmenzuordnung beschrieben wurden, ist seit 1949 durch zwei Entwicklungen gekennzeichnet. So hat der Einfluss der jeweils höheren Gebietskörperschaftsebene, also des Landes auf die Gemeinden und des Bundes auf die Länder und die Gemeinden, zugenommen. Zusätzlich zu dieser Zentralisierung gab es eine erhebliche, im Grundgesetz ursprünglich nicht vorgesehene, Verflechtung der Gebietskörperschaftsebenen bei der Aufgabenerfüllung und -finanzierung, die sich im Begriff des kooperativen Föderalismus widerspiegelt. Diese beiden Entwicklungen schwächen die Fähigkeit des einzelnen Bundeslandes oder der einzelnen Gemeinde, selbstverantwortlich nach den Präferenzen der Bürger darüber zu befinden, welche Aufgaben in Abwägung mit den erforderlichen Einnahmen erfüllt werden sollen. Dadurch kommt es wahrscheinlich zu Verstößen gegen die 29 Broer, M., Der kommunale Finanzausgleich in Hessen. Historische Darstellung und ökonomische Analyse unter besonderer Berücksichtigung der Schlüsselzuweisungen, Frankfurt u. a. O. 2001, S. 50 ff. Schema 5.3: Merkmale von Zuweisungen Merkmal Ausprägung 1) Zweckbindung ungebunden (Schlüsselzuweisung oder allgemeine Finanzzuweisung) an weit definierte Verwendung gebunden (z. B. „für Investitionen“) an eng definierte Verwendung gebunden (Zweckzuweisung oder spezielle Finanzzuweisung; z. B. für Sportstättenbau) 2) Mitfinanzierung ohne oder mit (konstanter, variabler) Mitfinanzierungspflicht der empfangenden Gebietskörperschaft 3) Gesamtvolumenbegrenzung mit oder ohne Begrenzung des Gesamtvolumens für das Zuweisungsprogramm 4) Finanzkraftgewichtung mit oder ohne Berücksichtigung der Finanzkraft des Empfängers 5) Zuteilungs modus automatisch oder auf Antrag Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 228 5. Kapitel: Der Finanzausgleich228 allokativen Ziele eines kostenminimalen und an den Präferenzen der Bürger orientierten Finanzausgleichs. Neben den Allokationszielen werden vor allem auch Verteilungsziele von der Entwicklung des Finanzausgleichs berührt. So schien der – damals so genannten – Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse eine vorherrschende Bedeutung bei der Beurteilung des Finanzausgleichs in Deutschland zuzukommen. Damit kam dem Aufgaben- und Finanzierungsverbund sowie der stärkeren Zentralisierung in den Zuständigkeiten innerhalb des Staatsaufbaus die Aufgabe zu, die Unterschiede in der regionalen Wirtschaftskraft, Einkommensentwicklung und Finanzausstattung zu verringern. Dadurch entsteht ein Konflikt, da für die untergeordneten Gebietskörperschaften die Möglichkeit und das Interesse eingeschränkt wird, sich zur Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben eigene Einnahmen in der von ihnen gewünschten Höhe und Art eigenverantwortlich zu beschaffen. Wenn vor dem Hintergrund der Ziele und Beurteilungskriterien (siehe Schema 5.1) dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz und dem Subsidiaritätsprinzip insbesondere unter Allokationsaspekten wieder mehr Raum geschaffen werden soll, ist also nach Wegen der Dezentralisierung und Entflechtung zu suchen. Dazu bieten die abgehandelten Gestaltungsmöglichkeiten des vertikalen Finanzausgleichs die organisatorischtechnischen Voraussetzungen. So kann sich eine beobachtete Zentralisierung, d. h. die Verlagerung der Kompetenzen von einer Gebietskörperschaftsebene zu einer höheren, auf Aufgaben (und ihre Ausgaben) oder Einnahmen und die damit jeweils verbundenen Planungserfordernisse erstrecken. Dementsprechend knüpft ein Bemühen um Dezentralisierung auch an diesen Zuständigkeiten an. Der deutlichste Fall einer dezentralen Aufgabenerfüllung liegt vor, wenn die Entscheidung über Art und Umfang ihrer Wahrnehmung sowie die Finanzierung voll in die Zuständigkeit der unteren Gebietskörperschaft fallen. Dieser Zustand wäre unter dem Ziel der weitestgehenden Dezentralisierung und aus allokativer Sicht für alle Aufgaben anzustreben, deren Nutzerkreis regional begrenzt ist und deren Erfüllung der untergeordneten Ebene völlig anheimgestellt werden soll. Abgesehen von diesem Fall der vollständigen Dezentralisierung einer Aufgabe lassen sich alle Vorgänge, die die jeweils untergeordneten Gebietskörperschaften in ihrer Autonomie stärken, als regionale oder räumliche Dezentralisierung kennzeichnen, wobei nach den einzelnen Zuständigkeiten unterschieden werden kann. So lassen sich auch einzelne Elemente von Aufgaben dezentralisieren: (1) Von den Elementen der Gesetzgebungshoheit kann die obere Ebene nur die Rahmengesetzgebung für sich behalten. (2) Gesetzgebung und Vollzug seitens der oberen Ebene können mit starken Mitwirkungsrechten der unteren Ebene, im Extremfall mit einem Vetorecht, versehen sein (Beispiel: zustimmungspflichtige Gesetze im Bundesrat). (3) Der Vollzug einer Maßnahme kann ganz oder teilweise der unteren Ebene überlassen bleiben (Beispiel: Sozialleistungen). Wenn ihr allerdings Art und Umfang der zu erfüllenden Aufgabe weitgehend vorgeschrieben sind, sollten ihr auch die entstehenden Ausgaben erstattet werden. Bei der Zuordnung von Einnahmen auf Gebietskörperschaftsebenen ergeben sich dezentralere Lösungen dann, wenn Verbundsysteme und Systeme, bei denen der unteren Gebietskörperschaft lediglich Ertragshoheit eingeräumt wird, zugunsten von Systemen reformiert werden, die die Gestaltungsmöglichkeiten der betroffenen Gebietskörper- Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 229 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus 229 schaften stärken. Für die Bundesrepublik Deutschland ist hier insbesondere an Rechte der Länder und Gemeinden zu denken, Zu- und Abschläge auf ihre Anteile an den Gemeinschaftsteuern zu beschließen. Die analogen Möglichkeiten im Falle von Zuweisungssystemen liegen vor, wenn Zuweisungen zugunsten einer direkten Beteiligung am Steueraufkommen abgebaut, Zweckzuweisungen durch allgemeine Zuweisungen ersetzt und Selbstbeteiligungsregelungen vermieden werden. Die genannten Möglichkeiten der partiellen Dezentralisierung im Aufgaben- und Einnahmenbereich stärken die unter allokativen Zielen gewünschte fiskalische Äquivalenz und tragen zu einem kostengünstigeren und bedarfsgerechteren Angebot an öffentlichen Gütern bei. Der erhebliche Verbund von Aufgaben und Einnahmen führt seit längerem zu dem Wunsch nach Entflechtung. Im Vordergrund stand lange der Abbau der Mischfinanzierung, insbesondere in Form der Gemeinschaftsaufgaben (siehe I b 2). Inzwischen ist die Fragestellung ausgeweitet worden, und es wird mehr Unabhängigkeit für die Entscheidung der einzelnen Gebietskörperschaft gefordert, und zwar sowohl für die Aufgabenerfüllung als auch für die Finanzierung. Aufgaben- und Finanzierungsverflechtungen schwächen die Entscheidungsfähigkeit aller beteiligten Gebietskörperschaftsebenen und lassen die finanzpolitische Verantwortlichkeit verschwimmen. Wenn aus diesen Gründen eine Entflechtung angezeigt erscheint, so ist gesondert zu entscheiden, welcher Ebene die Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zugeordnet werden sollen. Dabei kann ein Wunsch nach Dezentralisierung eine Entscheidungshilfe bieten, d. h. die Zuordnung erfolgt wiederum „nach unten“; dafür spricht nicht zuletzt die Tatsache, dass die verflochtenen Aufgaben häufig Aufgaben der unteren Ebene gewesen waren (z. B. Hochschulbau). Im Rahmen der im August 2006 verabschiedeten Gesetze zur Föderalismusreform wurden erste Schritte zur Stärkung der Länderautonomie und zur Trennung der (finanziellen) Verflechtungen der Ebenen unternommen.30 So wurden z. B. die Rahmengesetzgebung des Bundes nach Art. 75 GG abgeschafft und die dort geregelten Sachverhalte auf Bund und Länder verteilt. Zudem wurden die Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und b GG reformiert (z. B. Herausnahme des Hochschulbaus) und die Anzahl der Finanzhilfen nach Art. 104a GG verringert. Auch die innerstaatliche Aufteilung von Zahlungen, die Deutschland als Folge von Verstößen gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt der EU leisten muss, wurde geregelt. Zudem haben die Länder seit 2006 die Möglichkeit, bei einer eigenen Steuer, nämlich der Grunderwerbsteuer, den Steuersatz festzulegen.31 Von dieser Möglichkeit haben bisher die meisten Länder Gebrauch gemacht; der Steuersatz liegt zwischen 3,5 % und 5 %. Diese Maßnahmen werden aber – vor allem im Bereich der Einnahmenautonomie der Ländern – nur als ein erster Reformschritt angesehen, dem weitere folgen sollten, etwa in Form von Zu- und Abschlägen auf die Körperschaft- und die Einkommensteuer durch Länder und Gemeinden.32 30 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I, S. 2034–2038, sowie das Föderalismus-Begleitgesetz vom 5. September 2006, BGBl. I, S. 2098 ff. 31 Bundesministerium der Finanzen, Die Föderalismusreform, BMF-Monatsbericht, August 2006, S. 85 ff. 32 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2006/07, Wiesbaden 2007, Tz. 456 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 230 C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs I. Horizontale Aufteilung des Steueraufkommens Die Argumente, die für die Notwendigkeit eines horizontalen Einnahmenausgleichs angeführt werden, unterscheiden sich von denen für einen vertikalen Einnahmenausgleich. Während bei der Zuordnung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf „über“- und „unter-“geordnete Ebenen von Gebietskörperschaften die Frage der zweckmäßigen Zentralität der Aufgabenerfüllung und Finanzierung im Vordergrund stand, geht es beim horizontalen Finanzausgleich vor allem um die Finanzausstattung von Gebietskörperschaften gleicher Ebene. Stehen die Einnahmen aus einer Steuer mehreren Gebietskörperschaften einer Ebene zu (z. B. den Bundesländern), so muss geklärt werden, nach welchem Kriterium die Bemessungsgrundlage und damit auch die Steuereinnahmen, die der gesamten Ebene zustehen, auf die einzelnen Gebietskörperschaften verteilt werden (horizontale Einnahmenverteilung). Während die vertikale Zuweisung der Ertragshoheit auf die Ebenen Bund, Länder und Gemeinden in Art. 106 GG geregelt ist, erfolgt die horizontale Zuweisung der Steuereinnahmen – also z. B. auf die einzelnen Länder – nach Art. 107 Abs. 1 GG. Lediglich die Einnahmen aus den reinen Landessteuern (etwa Erbschaft- und Grunderwerbsteuer) werden allein nach dem örtlichen Aufkommen dem jeweiligen Land zugeteilt, und ähnliches gilt für die Gemeindesteuern. Bei den Gemeinschaftsteuern kommt es hingegen zu einer horizontalen Aufteilung der Steuereinnahmen, auch Zerlegung genannt (Länderfinanzausgleich i. w. S.). Die Körperschaftsteuer wird nach dem Betriebsstätten- und die Einkommen-/Lohnsteuer nach dem Wohnsitzprinzip verteilt. Mit diesem Verfahren soll verhindert werden, dass z. B. die Steuerzahlungen eines Unternehmens, das in vielen Bundesländern Betriebs- und Produktionsstätten aufweist (wie etwa Warenhausketten), nur im Land der Zentrale anfallen, wo sie allein aus verwaltungstechnischen Gründen an das dortige Finanzamt abgeführt werden. Um das Aufkommen auf die einzelnen Betriebsstätten zu verteilen, wird z. B. die Lohnsumme verwendet. Auch bei der Lohnsteuer kommt es zu einer solchen Umverteilung. Damit soll verhindert werden, dass die Lohnsteuer nur in dem Bundesland anfällt, wo etwa die zentrale Lohn(-steuer)-zahlstelle eines Unternehmens ihren Sitz hat. Die Steuer wird von dem Finanzamt des Unternehmens auf die übrigen Länder entsprechend dem Wohnsitz der Arbeitnehmer verteilt. Auch die Pendlerströme wirken sich bei der Zerlegung aus. Letzteres ist vor allem für die Stadtstaaten Bremen und Hamburg ein Problem, da die große Zahl an Einpendlern zwar täglich die Infrastruktur des Stadtstaates nutzt, die mit den erzielten Einkommen verbundene Lohn- bzw. Einkommensteuer aber in der Wohnsitzgemeinde, die in einem anderen Bundesland liegt, anfällt.33 Die Lohnsteuerzerlegung führt z. B. dazu, dass Hamburg und Bremen im Jahr 2011 je Einwohner € 1.531 bzw. € 657 an zunächst vereinnahmter Lohnsteuer an andere Länder weiterleiten. Vor allem Brandenburg und Schleswig-Holstein (durch die Einpendler nach Berlin bzw. nach Hamburg) profitieren 33 Kitterer, W., und Plachta, R. C., Reform des Bund-Länder-Finanzausgleichs als Kernelement einer Modernisierung des deutschen Föderalismus, Baden-Baden 2008, S. 42 ff. C. Begründung und Ausgestaltung eines horizontalen Einnahmenausgleichs

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.