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E. Zur Bestimmung der Einnahmenstruktur in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 206 - 210

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_206

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 186 E. Zur Bestimmung der Einnahmenstruktur Bei der Bestimmung einer zweckmäßigen Finanzierungs- bzw. Einnahmenstruktur sind insbesondere die relativen Anteile der Entgelt-, Steuer-, Sozialabgaben- und Kreditfinanzierung zu ermitteln. Bei der Frage Steuer- oder Entgeltfinanzierung hatte sich gezeigt, dass zwar alle Staatsaufgaben steuerlich finanziert werden können, jedoch umgekehrt nicht alle öffentlichen Ausgaben bzw. Leistungen „entgeltfähig“ sind. Technische Gründe, die in der Art der öffentlichen Güter liegen, und in bestimmten Fällen politische Ziele, setzen der Entgeltfinanzierung der Gebietskörperschaften klare Grenzen. Damit sind allerdings nur Obergrenzen festgelegt, und eine positive Regel, unter welchen Bedingungen ein wie großes Maß an Ausgaben entgeltlich finanziert werden soll, existiert damit nicht. Die Möglichkeiten einer stärkeren Entgeltfinanzierung würden wohl in einem anderen Licht erscheinen, wenn man die verschiedenen Zweige der Gesetzlichen Sozialversicherung bei der Analyse stärker berücksichtigen würde. Fällt die Entscheidung zu Gunsten der Abgabenfinanzierung, so ist zu klären, ob dies über Sozialversicherungsbeiträge oder mittels Steuern zu erfolgen hat. Bei der Steuerfinanzierung ist wiederum zu klären, ob indirekte oder direkte Steuern erhoben werden sollen. Diese beiden grundsätzlichen Steuertypen unterscheiden sich sowohl bezüglich der verteilungspolitischen als auch der wachstums- und konjunkturpolitischen Wirkungen (siehe 7., 8. und 9. Kapitel). Werden die Sozialversicherungsbeiträge, die international meist zusammen mit den Steuern als Einnahmenkategorien betrachtet werden, separat und als eigene mehr oder minder äquivalenzbezogene Finanzierungsquelle betrachtet, zeigt ein internationaler Vergleich ein völlig uneinheitliches Bild bezüglich der Abgabenfinanzierung staatlicher Leistungen (siehe Abb. 4.11). Während vor allem in Mitteleuropa der Anteil der Sozialversicherungsbeiträge hoch ist (Tschechien, Deutschland und die Slowakei mit jeweils rund 40 %), spielt diese Finanzierungsform in den angelsächsisch geprägten Staaten sowie Dänemark nur eine geringe Rolle. Dort werden die Sozialleistungen meist über Steuern finanziert. Bei der Beurteilung einer Sozialbeitragsfinanzierung im Vergleich zur Steuerfinanzierung lassen sich auch die Interessen bzw. Ansprüche der Bürger thematisieren. In einem Fall entstehen generelle Forderungen nur als Steuerzahler und im anderen Fall spezielle Ansprüche des Beitragszahlers bzw. als Mitglied einer Sozialversicherung. Zur relativen Bedeutung der Sozialabgaben im Einnahmenspektrum ist also keine eindeutige Empfehlung möglich. Ihre Besonderheit liegt u. a. in der Zweckbindung dieser Einnahmen für die Finanzierung der Sozialversicherungshaushalte. Insofern wird die Alternative einer geteilten Erhöhung der Sozialabgaben, ein Teil zur Finanzierung spezifischer Leistungen und ein Teil für den allgemeinen Haushalt, im Vergleich zu einer Erhöhung der Steuerfinanzierung in aller Regel nicht offen diskutiert. Das heißt jedoch nicht, dass Ausgaben, insbesondere die des Bundes, immer ohne Bezug zu dieser Finanzierungsalternative erfolgten. So kann der Bund beispielsweise bestimmte politisch erwünschte Leistungen über die Renten-, Kranken- oder Arbeitslosenversicherung wahrnehmen, d. h. er erfüllt Aufgaben, ohne sie aus seinem eigenem Haushalt E. Zur Bestimmung der Einnahmenstruktur Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 187 E. Zur Bestimmung der Einnahmenstruktur 187 finanzieren zu müssen und oft ohne den Sozialversicherungshaushalten die Kosten für die sog. versicherungsfremden Leistungen (z. B. Familienleistungsausgleich oder Arbeitsförderungsmaßnahmen) in voller Höhe zu erstatten. Auch Beitragssatzsteigerungen, z. B. in der Gesetzlichen Rentenversicherung, werden durch Überweisungen, die aus Steuererhöhungen finanziert werden (z. B. durch das Aufkommen aus der sog. ökologischen Steuerreform), vermieden. Die Möglichkeit dieser Einnahmenverschiebungen und Ausgabenverlagerungen zeigt, dass eine Art unsichtbarer Finanzausgleich zwischen Gebietskörperschaften und Sozialversicherungshaushalten besteht und in der Praxis instrumentell eingesetzt werden kann, ohne dass in allen Fällen klare normative Vorgaben bestünden. Lediglich die Finanzstatistik dokumentiert diese Entwicklung durch die steigende Abgabenquote im Vergleich zur konstanten Steuerquote (siehe 2. Kapitel, Tab. 2.2). Soweit sich das Entgeltprinzip und die Sozialabgaben nicht zur Finanzierung öffentlicher Auf- und Ausgaben eignen, können einerseits die Steuern herangezogen werden, andererseits ist es jedoch auch möglich, die verbleibenden Staatsausgaben über Verschuldung zu finanzieren. Folglich stellt sich dann die Finanzierungsalternative „Steuer oder Anleihe?“. Ähnlich wie bei der Diskussion „Entgelt oder Steuer?“ die Entgeltfähigkeit öffentlicher Leistungen geprüft wurde, haben sich auch die Überlegungen zur Anleihefinanzierung lange Zeit an den öffentlichen Ausgaben orientiert. Die sog. Deckungsgrundsätze sollten darüber Auskunft geben, welche öffentlichen Projekte über Schulden zu finanzieren wären. Im Rahmen einer derartigen objekt- oder verwendungsbezogenen Rechtfertigung der Schuldaufnahme sollte ein „außerordentlicher“ Ausgabenbedarf ermittelt werden, der über Schuldaufnahme gedeckt werden konnte und der dem steuerfinanzierten Bedarf gegenüberzustellen war (objektbezogene Schuldenpolitik). Abb. 4.11: Anteil der direkten und indirekten Steuern sowie der Sozialabgaben am Gesamtaufkommen aus Steuern und Sozialabgaben, EU, 2009 0 20 40 60 80 100 Ts ch ec h ie n D eu ts ch la n d Sl o w ak ei Fr an kr ei ch Sl o w en ie n Po le n N ie d er la n d e G ri ec h en la n d Ö st er re ic h R u m än ie n U n g ar n Sp an ie n Es tl an d Po rt u g al B el g ie n It al ie n Le tt la n d Li ta u en Lu xe m b u rg Fi n n la n d B u lg ar ie n Sc h w ed en Zy p er n M al ta V er ei n ig te s K ö n ig re ic h Ir la n d D än em ar k EU 2 7 indirekte Steuern direkte Steuern Sozialabgaben Quelle: European Commission, Taxation Trends in the European Union, Luxembourg 2011, S. 59. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 188 4. Kapitel: Die Staatsfinanzierung188 Auf dieser Unterscheidung in einen außerordentlichen und ordentlichen Bedarf beruhte die in der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahre 1969 übliche Einteilung des Haushalts in einen ordentlichen und einen außerordentlichen Teil. Im außerordentlichen Haushalt wurden Einnahmen aus der öffentlichen Schuld, neben denen es nur noch einige wenig bedeutende au- ßerordentliche Einnahmen (z. B. aus Vermögensveräußerungen) gab, den sog. außerordentlichen Ausgaben gegenübergestellt. Für die Abgrenzung der „außerordentlichen“ Ausgaben und damit für die Begründbarkeit einer Schuldaufnahme wurden und werden verschiedene Kriterien herangezogen, von denen nur zwei angeführt seien. Das eine Kriterium war die Periodizität der Ausgaben. Nach dieser Trennung in regelmäßig und aperiodisch auftretende Ausgaben wurde gefordert, nur die letzteren über eine Schuldaufnahme zu finanzieren. Diese Einteilung ließ sich insofern nicht eindeutig vornehmen, als die Trennung der Ausgaben nach ihrer Regelmäßigkeit u. a. von der Größe der jeweiligen Gebietskörperschaft abhängig ist. Ein Schulneubau z. B. gehört in einer großen Gemeinde zum regelmäßig anfallenden Bedarf, während er in einer kleineren Gemeinde sehr viel seltener erforderlich ist. Heute ist zudem zu berücksichtigen, dass außergewöhnliche Investitionen in den Rahmen einer Mittelfristigen Finanzplanung (3. Kapitel, B II) einbezogen und damit kalkulierbarer gemacht werden können. Von anderer Dimension war freilich die Finanzierung der Deutschen Einheit, deren historische Einmaligkeit mit dazu beigetragen hat, die Staatsverschuldung zu erhöhen und mehrere Sonderfonds zu gründen. Die Rentabilität öffentlicher Ausgaben wurde als eine zweite Rechtfertigung für die Schuldaufnahme angesehen; Investitionen für „werbende Zwecke“ galten dem Gesetzgeber daher lange Zeit als bevorzugte Anlässe zur Schuldaufnahme. Dieser Objektbezug ist dann problematisch, wenn er in sehr allgemeiner Form hergestellt wird, wie dies mit den „werbenden Zwecken“ geschah, weil kaum eine öffentliche Ausgabe denkbar ist, die nicht in irgendeiner Form eine „Umwegsrentabilität“ aufweist, sei es als „Wachstumsbeitrag“ (z. B. Infrastruktur), als „Wohlstandsmehrung“ (Sozialausgaben) oder als „Humankapital“ (Bildung und Gesundheit). Wenn hingegen eine öffentliche Einrichtung mit kostendeckenden Entgelten arbeitet und eine größere Investition ansteht, ist gegen eine Schuldaufnahme nichts einzuwenden, solange gesichert ist, dass dies nicht zu einer Finanzierung eines öffentlichen Haushalts, etwa der Gemeinde, führt. Diese kostendeckenden Einrichtungen sind im Gemeindebereich besonders häufig. Soweit sie nicht, was vorzuziehen wäre, privatisiert wurden, können sie in Ausnahmefällen eine begrenzte Rechtfertigung für eine Schuldaufnahme darstellen. Mit dem weitgehenden Wegfall der objektbezogenen Deckungsgrundsätze entfiel zugleich eine Hilfe für die Bestimmung der Einnahmenstruktur der öffentlichen Haushalte. Wird aber die Objektorientierung der Schuldaufnahme im beschriebenen Sinne abgelehnt, so erscheint die öffentliche Verschuldung als ein Einnahmeinstrument, das ebenso wie die Besteuerung nicht aus den Leistungen des Staates zu rechtfertigen ist, sondern vielmehr an den Kriterien orientiert und beurteilt wird, die sich aus den Zielen der Finanzpolitik ergeben (sog. situationsbezogene Schuldenpolitik). Darauf wird in den Kapiteln zu Verteilung, Konjunktur und Wachstum zurückzukommen sein, wobei jeweils auch Anforderungen aus dem europäischen Binnenmarkt und der europäischen Integrationspolitik einbezogen werden müssen. Abschließend kann man über die Fragen der zweckmäßigen Struktur aller öffentlichen Einnahmen hinausgehend untersuchen, ob nicht für das Volumen einzelner Steuern, für das Steueraufkommen und für die Sozialabgaben insgesamt, die Höhe der Kreditfinanzierung und schließlich für das gesamte Einnahmenvolumen Grenzen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 189 E. Zur Bestimmung der Einnahmenstruktur 189 der Einnahmenerzielung bestehen. Die Höhe der gesamten Einnahmen deckt sich mit dem Ausgabenvolumen und dadurch mit dem Staatsanteil, so dass insoweit auf das 2. Kapitel verwiesen werden kann. Speziell für das Steuer- und Sozialabgabenaufkommen ist eine Grenze nicht leicht auszumachen, zumal in jedem Land immer wieder Erhöhungsspielräume für bestehende Steuern und steuerähnliche Abgaben bzw. die Erfindung neuer Steuern auszumachen sein dürften. Jedoch hat es den Anschein, als ob eine bestimmte Gruppe von Steuern zusammen mit den Sozialabgaben (z. B. Rentenversicherungsbeiträge) inzwischen zu so starken politischen Gegenreaktionen geführt hat, dass man hier Grenzen vermuten kann. Es handelt sich um alle Abgaben, die in die individuelle Entscheidung, Arbeitsleistung oder Güter am Markt anzubieten, als Kosten eingehen: Einkommen- und Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer, Sozialabgaben, ggfs. spezielle Verbrauchsteuern usw. Sie bilden, zusammen mit anderen Faktoren, einen großen Anreiz, durch Vermeidung oder Hinterziehung (Schwarzarbeit, Geschäfte ohne Rechnung) in die „Schattenwirtschaft“ überzuwechseln und drücken insoweit Steuerwiderstand aus89. Darauf kann der staatliche Entscheidungsträger auf unterschiedliche Weise reagieren. Er kann mit härteren Strafen und höherem Kontrollaufwand wie in Schweden vorgehen, neuartige Einnahmen erfinden oder Steuersenkungen wie in den USA und – in jüngerer Vergangenheit – auch in Deutschland vornehmen. Ein gern gewählter Ausweg besteht in der Einführung harmlos klingender und jeweils für sich genommen eher geringfügiger gesonderter Abgaben. Diese häufig als „Pfennigabgaben“ (Kohlepfennig, Wasserpfennig, Ölpfennig) bezeichnete Finanzierung suggeriert eine minimale Belastung, um sie gegenüber dem Bürger leichter einführen zu können. Die Abgrenzung zu den herkömmlichen Zwangsabgaben – Steuern, Sozialabgaben, Gebühren und Beiträge – ist schwierig und jeweils nur im Einzelfall vorzunehmen. Zumeist werden diese Abgaben für spezielle Ausgaben zweckgebunden, insbesondere wenn sie die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Rechtsform der „Sonderabgabe“ einnehmen. Gegen diese Zweckbindung und die damit oft verbundene Auslagerung der Mittel aus dem allgemeinen Haushalt wird aus finanzwissenschaftlicher Sicht eingewendet, dass sie gegen die Haushaltsgrundsätze der Einheit und der Non-Affektation (siehe 3. Kapitel) verstoßen. Bei diesen nichtsteuerlichen Abgaben handelt es sich zumeist um eine Belastung spezieller Güter, vergleichbar also mit speziellen Verbrauchsteuern wie der Mineralöl-, Branntwein-, Bier-, Schaumwein- oder Tabaksteuer. In diesem Zusammenhang kann auch auf den sog. Solidaritätszuschlag hingewiesen werden, der als Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer erhoben wird, und dessen Aufkommen – unbeachtet des bestehenden Non- Affektationsprinzips – politisch für den Aufbau Ost vorgesehen war, mittlerweile aber auch für andere Zwecke eingesetzt wird. Angesichts der unausgewogenen Struktur auf der Einnahmenseite der öffentlichen Haushalte (zu hohe Kreditfinanzierung, steigender Sozialversicherungsanteil durch Bundeszuschüsse usw.) nimmt der politische Handlungsdruck weiter zu. Die erforderliche qualitative und quantitative Haushaltskonsolidierung verlangt mehr Ergebnisorientierung bei der Staatsfinanzierung. Und mit einer solchen Hinwendung zu mehr Äquivalenz stellt sich immer wieder die Frage nach dem Finanzierungsgegenstand und damit auch nach der wünschenswerten Höhe des Staatsanteils. Schließlich schafft eine auszubauende langfristige Haushaltsberichterstattung die Voraussetzung für eine nachhaltige und tragfähige Finanzierung der Staatsausgaben. Und nicht zuletzt wird möglicherweise die neue stärkere verfassungsrechtliche Begrenzung der Staatsverschuldung dieses Ziel unterstützen. 89 Siehe hierzu im Einzelnen Schneider, F., und Enste, D., Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit: Umfang, Ursachen, Wirkungen und wirtschaftspolitische Empfehlungen, München u. a.  O. 2000. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 190 F. Anhang: Die Steuern in Deutschland im ÜberblickF. Anhang: Die Steuern in Deutschland im Überblick Name der Steuer Steuerbemessungsgrundlage Steuersatz Steuerzahler Aufkommen1 2010 Mio. € Anteil Ertragshoheit Gesetzgebungshoheit A. Steuern auf das Einkommen und Vermögen2 1. Einkommensteuer a) veranlagte Einkommensteuer Einkünfte aus 7 Einkunftsarten3 ./. Werbungskosten bzw. Betriebsausgaben ./. Sonderausgaben ./. außergewöhnliche Belastungen = zu versteuerndes Einkommen 1 0 – 8.004 € Grundfreibetrag 2. 8.005 – 13.469 € 14 % – 23,97 % 3. 13.470 – 52.881 € 23,97 % – 42 % 4. 52.882 € – 250.400 € 42 % 5. 250.731 € und mehr 45 % Natürliche Personen 31.178,9 5,93 % „Gemeinschaftsteuer“: Bund 42,5 %, Länder 42,5 %, Gemeinden 15 % Bundestag und Bundesrat b) Lohnsteuer Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit ./. Werbungskosten ./. Sonderausgaben ./. außergewöhnliche Belastungen = zu versteuerndes Einkommen wie oben Arbeitgeber (Arbeitnehmer = Steuerschuldner) 127.904,1 24,31 % wie oben Bundestag und Bundesrat c) Steuern auf Kapitalerträge – Abgeltungsteuer auf Zinsen und Veräußerungserträge – Nicht veranl. Steuern vom Ertrag (v. a. Steuern auf Dividenden) Bruttoertrag aus Kapitalvermögen oder tatsächlich ausgezahlter Betrag 25 % (Sparerpauschbetrag: 801 €) Zahler des Kapitalertrags (Empfänger = Steuerschuldner) 8.709,1 1,66 % 12.982,4 2,48 % „Gemeinschaftsteuer“: – Bund 44 %, Länder 44 %, Gemeinden 12 % – Bund und Länder jeweils 50 % Bundestag und Bundesrat 2. Körperschaftsteuer Steuerbilanzergebnis + Zuzählungen ./. Abzüge = zu versteuerndes Einkommen 15 % auf einbehaltene und ausgeschüttete Gewinne (25 %ige Abgeltungsteuer auf Dividenden) Juristische Personen 12.041 2,29 % „Gemeinschaftsteuer“: Bund 50 %, Länder 50 % Bundestag und Bundesrat 3. Solidaritätszuschlag festgesetzte Einkommenund Körperschaftsteuer Günstigerprüfung zwischen X ∙ 5,5 % und (X – € 972) ∙ 20 % mit X als Bemessungsgrundlage Natürliche und juristische Personen 11.712,9 2,23 % Bund Bundestag Tab. A.1: Die Steuern in der Bundesrepublik Deutschland im Überblick, Rechtsstand 1. 1. 2012

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.