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Armin Klein, Peter Vermeulen, Öffentliche Rechnungslegung im Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) in:

Armin Klein (Ed.)

Kompendium Kulturmanagement, page 409 - 441

Handbuch für Studium und Praxis

3. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8006-3837-6, ISBN online: 978-3-8006-4426-1, https://doi.org/10.15358/9783800644261_409

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Öffentliche Rechnungslegung im Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) Armin Klein / Peter Vermeulen 1. Grundlagen und allgemeine rechtliche Rahmenbedingungen Der Staat muss, um seine kulturpolitischenAufgaben und Zielsetzungen (ob als Träger von kulturellen Einrichtungen wie Theatern, Museen, Musikschulen, Volkshochschulen, ob alsVeranstalter z. B. vonKonzertreihen,Theatergastspielen,Ausstellungen, Festspielen, Festivals oder als Förderer freier Träger bzw. Einzelkünstler, z. B. durch Zuwendungen an Kunstvereine, Trachtengruppen, Heimatvereine, Stipendien usw.) entsprechend erfüllen zu können, in aller Regel Ausgaben tätigen. Im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland vollzieht sich die kulturpolitischeAufgabenerfüllung des Staates durch den Bund (vor allem durch dasAuswärtigeAmt und seine Mittlerorganisationen und den Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien), die einzelnenBundesländer (hier in der Regel die entsprechendenMinisterien für Wissenschaft und Kunst) sowie vor allem durch die Städte und Gemeinden (hier die kommunalen Kulturämter). Merkmale einer öffentlichen, somit also auch einer kulturpolitischen Aufgabe sind: (1) das Bestehen eines öffentlichen Bedürfnisses, dessen Befriedigung durch Leistungen der öffentlichen Verwaltung erwartet wird; (2) die Legitimation dieses Bedürfnisses als politische Aufgabe durch Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder sonst relevante politischeWillensäußerung derVertretung (Parlament oder Gemeindevertretung) sowie schließlich (3) die Verfügbarkeit der erforderlichen Mittel. Um der ihnen übertragenen Verantwortung tatsächlich gerecht zu werden, d. h. ihre Aufgaben zu erfüllen und die damit verbundenen Ausgaben tätigen zu können, benötigen die einzelnen hiermit beauftragten öffentlich-rechtlichen Körperschaften entsprechende Finanzmittel, also Einnahmen. Diese Einnahmen resultieren in erster Linie aus öffentlich-rechtlichen Einnahmen, d. h. aus den von privaten Haushalten bzw. Unternehmungen aufzubringenden Abgaben (also vor allem Steuern, Beiträge, Gebühren) bzw. aus privatrechtlichen Einnahmen (wie Eintrittsentgelte, Verkaufserlöse, Mieten und Pachten, Krediten, Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit, Konzessionsabgaben usw.). Das ökonomischeDenken der öffentlichenHand ist grundsätzlich von der Überlegung der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, d. h. solcher Aufgaben, die ausschließlich der Staat erfüllen kann, geleitet (z. B. Gewährleistung der innerenOrdnung, Landesverteidigung nach außen usw.). DiesenAufgaben wurden in der Kameralistik, dem bis 2003 408 Armin Klein / Peter Vermeulen einzig gültigen Rechnungswesen der öffentlichenHand, entsprechendeAuszahlungen zugeordnet. Erst in einem zweiten Schritt wurden die Einzahlungen aufgelistet, die dieserAufgabe zugeordnet werden konnten. In der kameralen Rechnung orientierte sich die öffentliche Rechnungslegung damit am sog. Bruttoprinzip, d. h. im Vordergrund aller Haushaltsplanungen stehen zunächst immer die zu erwartenden, notwendigerweise zu erfüllendenAufgaben mit den damit verbundenenAuszahlungen. Auch das NeueKommunale Finanzmanagement hat diese Logik noch nicht durchbrochen. Zum Problem wird dieses Modell wirtschaftlichen Denkens und Handelns aber, wenn es von der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, die nur der Staat leisten kann, in breitem Umfang auf allgemeine Dienstleistungen, die im Prinzip auch von Privaten erfüllt werden könnten, übertragen wird. Denn im privatwirtschaftlichen Bereich hat sich eine andere Sichtweise durchgesetzt: zunächst werden die mit einer Leistung (Aufgabe) erzielbaren Einnahmen geschätzt, die die Ausgabemöglichkeiten bzw. -grenzen bestimmen. Ziel ist dabei nicht notwendigerweise die Einnahmemaximierung, sondern das Streben nach bestmöglichen Deckungsbeiträgen oder Gewinnen. Ausgaben stehen in Abhängigkeit von den Einnahmen und gerade diesen Wechselwirkungen spürt die Betriebswirtschaft nach. In der doppischen Buchführung der Wirtschaft wird zwischen Einzahlung, Einnahme, Ertrag (oder analog: Auszahlung, Ausgabe, Aufwand) sorgfältig unterschieden. Die Kosten werden verursachungsgerecht den Leistungen zugerechnet. Da bei der Öffentlichen Hand die Kosten in verschiedenen Dienststellen, Fachbereichen, Abteilungen entstehen, erfolgt eine Verrechnung der internen Dienstleistungen zu nicht immer transparenten, nachvollziehbaren und keinesfalls marktgerechten Preisen. Beispielsweise wird gerne mit prozentualenAufschlägen gerechnet: bei einer zentralen Materialbeschaffung erfolgt bspw. die Weiterverrechnung mit einem Aufschlag von 30 %. Die Kostenvorteile, die durch einen zentralen Einkauf entstehen, können aber niemals einen solchen Managementaufschlag rechtfertigen. Ein Problem, das derzeit nicht gelöst ist. NKF ist kein Instrument, um die ordnungsgemäßeVereinnahmung oderVerausgabung von Geldern zu kontrollieren, sondern dient der zielorientierten Steuerungsunterstützung. Mit einem gegebenen Budget sollen die bestmöglichen Leistungen für die Bürger erbracht werden. Deshalb werden imNKF öffentliche Leistungen als Produkte beschrieben und im Haushaltsplan Zielgrößen (Output) vorgegeben. Der erklärte Paradigmenwechsel lautet “Von der Input- zur Output-Steuerung“. Es wird der Politik wichtiger zu steuern und zu entscheiden, was durch dieArbeit der Verwaltung erreicht wird. Das „Wie“ soll die Verwaltung professionell selbst klären. Am 21.11.2003 beschloss die Innenministerkonferenz: „… durch die Reform des Gemeindehaushaltsrechts (sollen) [Erg.d.d.Verf.] das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt und die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen • • 409Öffentliche Rechnungslegung für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden.“ (Auszug aus der Sammlung der zur Veröffentlichung freigegebenen Beschlüsse der 173. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 21. November 2003 in Jena) Durch diesen Beschluss wurden die Länder gebunden, die in ihren Ländern gültigen Gemeindeordnungen zu reformieren und die doppelte Buchführung verbindlich einzuführen. Dieser Reformprozess, seine Auswirkungen und Unterschiede zu der bisherigen Kameralrechnungwerden imWeiteren amBeispiel des Landes Nordrhein- Westfalen dargestellt werden. Diese Veränderung hat allerdings kaum Auswirkung darauf, wie die öffentlichen Haushalte geplant werden. Das für die Aufgabenerfüllung benötigte öffentliche Geld wird in Haushaltsplänen veranschlagt, die von demokratisch gewählten Vertretungen (den jeweiligen Bundes-, Landes- und Gemeindeparlamenten) in entsprechenden Haushaltsgesetzen (in der Regel jährlich bzw. ausnahmsweise zweijährlich, sog. „Doppelhaushalt“) beschlossen werden. Diese Haushaltsgesetze bzw. Haushaltspläne werden veröffentlicht und ihre ordnungsgemäße Erfüllung durch spezielle, von der Verwaltung unabhängige Einrichtungen (Rechnungshöfe bzw. Rechnungsprüfungsämter) kontrolliert, die ihrerseits wiederum den gewählten Vertretern (und somit den Bürgerinnen und Bürgern) Bericht erstatten. Das Konzept und der Begriff der „Kameralistik“ entwickelten sich historisch zunächst in England aus der Abtrennung und bürgerschaftlichen Kontrolle des „öffentlichen“ Haushaltes vom jeweiligen „Privat“-Haushalt der Krone oder des Monarchen. Sie entstanden durch die Trennung der die Allgemeinheit der Bevölkerung betreffenden Ausgaben (historisch zunächst der Unterhalt eines stehendenHeeres zur Landesverteidigung bzw. Kriegführung) von der persönlichen herrscherlichen (Schatz-)„Kammer“ (lat. >camera<, daher „Kameralistik“ bzw. „Kämmerer“ als diejenige Person, die für die Verwaltung des kommunalen Haushalts zuständig ist). Die heute wegen ihrer fehlenden Flexibilität und Ineffizienz abgelöste Kameralistik ist also, was bei aller berechtigter Kritik häufig übersehen wird, eine Errungenschaft des modernen demokratischen Verfassungsstaates, die im 17. Jahrhundert zunächst in England erkämpft wurde. Dort erzwang historisch erstmals das Parlament dieAnerkennung der Krone, dass die von den Bürgern aufgebrachten Einnahmen nur für den Zweck und dieAufgaben ausgegeben werden durften, für die sie vom Parlament, d. h. von den Bürgern bewilligt wurden. Das Parlamentarische Budgetrecht (Budget- Bewilligungsrecht, Budget-Kontrollrecht, Budget-Entlastungsrecht) ist somit das älteste und das bedeutendste politische Kontrollrecht des Parlaments gegenüber der Regierung, weshalb die Genehmigung des Haushalts oft auch als „Königsrecht“ des Parlamentes bezeichnet wird. Die Erfindung der Kameralistik als Rechnungswesen, wie es bis zum Ende des 20. Jahrhundert in Deutschland flächendeckend praktiziert wurde, wird dem österreichischen Hofrat Johann Mathias Puechberg zugeschrieben, der es 1762 einführte. Der erste Studiengang in Kameralwissenschaften datiert aus dem Jahr 1727 und entwickelte sich als deutsches Pendant zum französischen Merkantilismus. 410 Armin Klein / Peter Vermeulen Oberstes Ziel des öffentlichen Haushaltswesens ist also die öffentliche Rechnungslegung aller Zahlungsströme des Staates bzw. seiner Organe, um dadurch die externe Kontrolle von Regierung und Verwaltung durch die Bürgerinnen und Bürger bzw. der durch sie gewählten Vertreter in den Parlamenten und Gemeinderäten zu gewährleisten. Seine verfassungsrechtlichen Grundlagen hat das öffentliche Haushaltsrecht der Bundesrepublik Deutschland im Abschnitt X des Grundgesetzes („Das Finanzwesen“). Dieser umfasst das Finanzverfassungsrecht (Art. 104a-108 GG) sowie das hier vor allem interessierende Haushaltsverfassungsrecht (Art 109-115 GG). Darüber hinaus garantiert Art. 109 Abs. 1 GG ausdrücklich, dass „Bund und Länder (...) in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind“. Die im jeweiligen Bundesland gültige GemeindeOrdnung sowie die GemeindeHaushaltsVerOrdnung bilden also die rechtliche Grundlage für die kommunale Haushaltswirtschaft in der jeweiligen Stadt oder Gemeinde. Da die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg ihre Haushaltswirtschaft als Bundesländer nach LHO geregelt haben, gibt es also dreizehn Gemeindehaushaltsverordnungen in der Bundesrepublik Deutschland. Innerhalb dieses rechtlichen Rahmens und auf dieser Grundlage können durchaus allgemeine Aussagen zum öffentlichen Haushaltsrecht, speziell zu den öffentlichen Kulturhaushalten, gemacht werden. Dabei muss allerdings ausdrücklich darauf hingewiesen werden, dass im konkreten Einzelfall jeweils die Bestimmungen der jeweiligen einzelnen Landeshaushaltsordnung bzw. der im jeweiligen Bundesland gültigenGemeindehaushaltsverordnungen herangezogenwerdenmüssen, da es durchaus gewisse Abweichungen vom hier Dargestellten geben kann. Die Haushalts-(ver-)Ordnungen von Bund, Ländern und Gemeinden sind „Ständig- Gesetze“, d. h. ständig-gesetzliche, allgemeine Rechtsvorschriften, die die rechtlichen Grundlagen bzw. den Rahmen bilden für die jährlich / zweijährlich zu beschließenden sog. Bundes- / Landes-Haushaltsgesetze bzw.Haushaltssatzungen. DieseHaushaltsgesetze bzw. Haushaltsordnungen sind zeitlich auf das/die jeweilige(n) Haushaltsjahr(e) begrenzt und können deshalb als sog. „Zeit-Gesetze“ bezeichnet werden. Soweit in den vorgenannten Gesetzen nichts anderes bestimmt ist, kommen noch weitereAusführungsbestimmungen (Wiesner 1997: 14) hinzu, die vor allem die praktische Durchführung des Haushaltsgesetzes regeln. 2. Bedeutung und Aufgabe des öffentlichen Haushalts § 2 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz-HGrG) stellt zur „Bedeutung des Haushaltsplans“ fest: „Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes oder des Landes im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist. Der Haushaltsplan ist die Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung“ und in § 3 (1): „Der Haushaltsplan ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen.“ Für die kulturmanageriale 411Öffentliche Rechnungslegung Finanzierungs-Praxis heißt dies: Ohne einen entsprechendenAnsatz imHaushaltsplan kann es keine Ausgabe durch die öffentliche Verwaltung geben. Der Haushaltsplan des Bundes, der Länder bzw. der einzelnen Städte und Gemeinden erfüllt somit zunächst eine ganze Reihe von Funktionen, die die Managementlehre ganz allgemein (d. h. als sowohl für private wie auch für öffentliche Haushalte zutreffend) unter dem Stichwort Budget zusammenfasst. Ein Budget ist demnach die schriftliche Zusammenfassung, durch welche denAufgabenträgern (insbesondere den Führungskräften) für einen abgegrenzten Zeitraum fixierte Sollgrößen im Sinne von Soll-Ergebnissen geplanter Aktivitäten in wertmäßiger und eventuell auch mengenmäßiger Form vorgegeben werden. Diese allgemeine Definition gilt sowohl für den Wirtschaftsplan eines privatwirtschaftlichenUnternehmenswie für denHaushaltsplan einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. In der Privatwirtschaft, in der der oberste Maßstab unternehmerischen Handelns im Prinzip die Gewinnmaximierung ist (d. h. das Ziel, einen geschätzten Ertragmit einem möglichst kleinen Aufwand oder mit gegebenen Ressourcen einen möglichst hohen Ertrag zu erzielen), erfolgt vorrangig die interne Kontrolle durch ein permanentes, zeitnahes Controlling (vgl. hierzu auch den Beitrag von Schneidewind in diesem Buch), das ein rasches Eingreifen und entsprechende aktuelle Steuerungshandlungen ermöglichen soll. Der im öffentlichen Rechnungswesen stattfindende Haushaltsabgleich (d. h. der Abgleich zwischen geplanten und realisierten Größen sowie die Analyse der Abweichungsursachen) gilt in der Öffentlichen Hand der Kontrolle. Controlling dient der Steuerung, der Einsatz wirtschaftlicher Ressourcen ist so zu lenken, dass die Ziele bestmöglich erreicht werden. Eine zentrale Bedeutung des Haushaltes liegt darin, dass er – ebenfalls imUnterschied zumWirtschaftsplan der privaten Unternehmung – Gesetzescharakter hat. Durch die Verabschiedung des Bundeshaushaltsgesetzes (und übertragen gilt dies ebenso für die Landes- und Kommunalebene) und die damit bewirkte gleichzeitige Feststellung des Bundeshaushaltsplans wird dieser mit seinem Inkrafttreten zur rechtlichen Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Im bisher Gesagten war noch recht undifferenziert zwischen Haushaltsgesetz und Haushaltsplan die Rede. InArt 110Abs. 2 GG heißt es dazu: „Der Haushaltsplan wird für ein odermehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt.“ Unterschiedenwird hier also ausdrücklich zwischen demHaushaltsgesetz und demHaushaltsplan.Mit dieser grundgesetzlichen Regelung ist es also keineswegs in das Belieben des Gesetzgebers (auf Landes- bzw. Kommunalebene gilt dasselbe) gestellt, ein Haushaltsgesetz zu erlassen (oder auch ggf. mal darauf zu verzichten), sondern er ist von der Verfassung her dazu verpflichtet, ein solches Gesetz für jedes Haushaltsjahr zu verabschieden. DasHaushaltsgesetz auf Gemeindeebenewird „Haushaltssatzung“ genannt. DieHaushaltssatzung ist – neben der Hauptsatzung, die die grundsätzlicheAufbauorganisation bzw. die generellen Verfahrensabläufe in einer Gemeinde regeln – eine unbedingte Pflichtsatzung, d. h. eine Satzung, zu deren Erlass die Gemeinden unbedingt verpflich- 412 Armin Klein / Peter Vermeulen tet sind.Also ist es auch auf Kommunalebene keineswegs ins Belieben der jeweiligen Vertretung gestellt, eine Haushaltssatzung aufzustellen oder nicht. Dieser rechtlicheCharakter desHaushalts als Gesetz bzw. Satzung lässt bereits deutlich werden, dass und warum jedwede gravierendeVeränderung während eines laufenden Haushaltsjahres (etwa unvorhergesehene Einnahme- oder Ausgabenveränderungen nach unten oder oben) ab einer bestimmten, vorab zu regelnden Größenordnung, der Klärung durch den Gesetzgeber bedarf – z. B. durch einen sog. „Nachtragshaushalt“ bzw. durch den ausdrücklichen Beschluss über sog. „überplanmäßige“ bzw. „außerplanmäßige“ Einnahmen und Ausgaben. Das Haushaltsgesetz (bzw. die Haushaltssatzung auf der kommunalen Ebene) enthält nur sehr wenige Paragraphen auf einigen Seiten; der Haushaltsplan selbst dagegen ist sehr viel umfangreicher – je nach Größe der Gebietskörperschaft sind schnell 1.000 Seiten bzw. mehrere Einzelbände erreicht. Der Haushaltsplan ist eine notwendige Anlage zum Haushaltsgesetz. Beide zusammen bilden eine Einheit und stellen den „Haushalt“ der entsprechenden Gebietskörperschaft dar. Darüber hinaus enthält der Haushaltsplan die Planstellen und Stellen aller Fachbereiche, Ämter, Betriebe oder Abteilungen, spezielle Haushaltsvermerke sowie die sog. Verpflichtungsermächtigungen. Verpflichtungsermächtigungen (d. h. Ermächtigungen für „Maßnahmen, die den Bund oder das Land zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren verpflichten können“ § 22 HGrG) gibt es ausschließlich im investiven Bereich. Da der Haushaltsplan in aller Regel nur für ein Jahr Gültigkeit besitzt, sich aber beispielsweise größere Baumaßnahmen (etwa der Neubau eines Theaters) gewöhnlich über mehrere Jahre hinziehen, kann die Vertretung die Verwaltung ermächtigen, in einem bestimmten Rahmen längerfristig laufende Verpflichtungen einzugehen. 3. Der Haushaltskreislauf Die Abwicklung eines Haushaltsplans von seiner Aufstellung bis hin zur Entlastung der Exekutive (also der Verwaltung) wird als Haushaltskreislauf bezeichnet, in dem sich vier Phasen unterscheiden lassen: (1) dieAufstellung des Haushaltsplanentwurfs; (2) die parlamentarische Beratung und Beschlussfassung (3) die Haushaltsausführung durch die Verwaltung und schließlich (4) die Kontrolle und Rechnungslegung. Wie bereits deutlich geworden ist, entsteht und realisiert sich der Haushalt in einem engenWechselspiel zwischen der Legislative (Parlament / Vertretung), der Exekutive (Regierung / Verwaltung) und der (interessierten) Öffentlichkeit. Dieser Haushaltskreislauf, der auf der Ebene des Bundes (vgl. hierzu ausführlich Wiesner 1997: 16; Bundesministerium der Finanzen 1997: 13ff.), der Länder und der Gemeinden im Prinzip ganz ähnlich verläuft, sei hier am Beispiel des kommunalen Haushalts, hier speziell des kommunalen Kulturhaushalts, skizziert. Aufstellung desHaushaltsplanentwurfs; dieAufstellung desHaushaltsplanentwurfs beginnt in der Regel im Frühjahr mit einemAufstellungsrundschreiben durch die Kämmerei, also desjenigen Fachamtes, das für den Haushalt zuständig ist, an die 1. 413Öffentliche Rechnungslegung einzelnen Fachämter, also auch an das Kulturamt. Dieses Rundschreiben enthält gewöhnlich eine Darstellung der allgemeinen haushaltspolitischen Situation sowie darauf basierend (was in Zeiten knapper öffentlicher Mittel üblich geworden ist) bestimmte verbindliche Anweisungen (z. B. dass die neuen Haushaltsansätze die desVorjahres nicht übersteigen dürfen bzw. ganz bestimmteObergrenzen festgelegt sind). Darüber hinaus fordert es die Fachämter auf, alle zu erwartenden Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für das kommende Haushaltsjahr zu ermitteln, zusammenzustellen und bis zu einem bestimmten, festgesetzten Termin der Kämmerei auf Vordrucken zu melden. Falls irgendwelche investiven Maßnahmen vorgesehen sind, so sind deren Kosten, meist in enger Abstimmung mit dem jeweils zuständigen Fachamt (Bauamt, zentrale Beschaffungsstelle usw.), zu ermitteln und ebenfalls anzumelden. Das jeweilige Fachamt, hier also das Kulturamt, wird nun sämtliche zu erwartenden Ausgaben und Einnahmen so genau wie möglich feststellen und auflisten. Dies bezieht sich zunächst auf den engeren eigenen Bereich (z. B. vom Kulturamt in eigener Regie durchgeführteAusstellungen, Festivals, Konzerte,Autorenlesungen usw.). Hinzu kommen dann alle dem Kulturamt unterstellten Einrichtungen (z. B. das Stadtmuseum, das Stadttheater usw.). Als drittes werden die bisherigen Zuwendungen (vgl. hierzu den Beitrag von Opitz in diesem Buch) an freie Träger (z. B. Kunstverein, soziokulturelles Zentrum, Heimatvereine usw.) überprüft. In aller Regel kennen die freien Träger die entsprechenden Termine und stellen ihre Anträge auf Zuwendungen so rechtzeitig, dass das Kulturamt sie in die Haushaltsplanaufstellung aufnehmen kann. Die Kämmerei sammelt die Anmeldungen zu den Einzelplänen und stellt den Gesamtplan auf. Da oberster Haushaltsgrundsatz dessen Ausgeglichenheit ist (d. h. dass nur soviel ausgegeben werden darf, wie voraussichtlich eingenommen werden wird), kann es dazu kommen, dass die von den Fachämtern angemeldeten Bedarfszahlen im Ausgabenbereich den vermuteten Einnahmen angepasst, d. h. gekürzt werden müssen. 2. Beratung undBeschlussfassung; der so erstellte Haushaltssatzungsentwurfmit dem Haushaltsplanentwurf als notwendiger Anlage bedarf der öffentlichen Auslegung und wird sodann vom Kämmerer in der Gemeindevertretung eingebracht. Dies ist meist verbunden mit einer haushaltspolitischen Rede, die Stellung bezieht zur wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde im laufenden und im kommenden Haushaltsjahr und einer Darstellung des vorgelegten Haushaltsplans in dessen Grundzügen. Die Einbringung ist grundsätzlich öffentlich, d. h. jede/r interessierte Bürger/in kann anhand des Zahlenwerks feststellen, inwieweit die eigenen Interessen und Belange (z. B. als Mitglied eines Gesangsvereins, der einen Antrag auf Zuwendungen zumAnkauf von Notenmaterial gestellt hat) berücksichtigt worden sind. Da eine detaillierte Diskussion dieses umfangreichen Zahlenwerks in der Gesamtvertretung wenig sinnvoll ist, wird diese nun in den einzelnen Fachausschüssen, hier also etwa demKulturausschuss, geführt. Die interessierte Öffentlichkeit, d. h. 414 Armin Klein / Peter Vermeulen vor allem die Vereine und Verbände, aber auch die Parteien mit ihren jeweiligen Kulturarbeitskreisen, wird den Entwurf vor allem daraufhin prüfen, inwieweit die eigenen Vorstellungen eingeflossen sind. Die verschiedenen Interessenvertreter werden dann ggf. Einfluss auf die Fraktionen zu nehmen versuchen, um die Planungen bei der abschließenden Beschlussfassung noch nach ihren Vorstellungen zu verändern. Der ggf. modifizierte Haushaltsplan wird dann von der Vertretung förmlich als Satzung beschlossen. Bevor die Haushaltssatzung (inklusive Haushaltsplan) allerdings der Verwaltung als finanzpolitischer Rahmen für ihr Handeln dienen kann, ist sie der jeweils zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde (Landratsamt, Regierungspräsidium (Bezirksregierung), Innenministerium) zur Prüfung und zur Genehmigung vorzulegen. Die GemO verlangt die Genehmigung bestimmter Teile der Haushaltssatzung durch die Rechtsaufsichtsbehörde, um so sicherzustellen, dass der Haushalt rechtmäßig und vor allem ausgeglichen ist. Nach dieser Genehmigung ist die Haushaltssatzung erneut öffentlich bekannt zu machen und kann dann vollzogen werden. 3. Haushaltsausführung durch die Verwaltung; im Kern besteht die Ausführung der Haushaltssatzung bzw. des Haushaltsplans in der Bewirtschaftung der Einnahmen undAusgaben, die abschließtmit der zweckbestimmtenAnordnung von Einnahmen und der Leistung vonAusgaben samt deren kassenmäßiger Ausführung, realisiert durch die Kassengeschäfte. Dies schließt entsprechendes Handeln ein, wenn sich während des Haushaltsjahres unvorhergesehene Mehrausgaben oder -einnahmen ergeben. 4. Kontrolle und Rechnungslegung; in der letztenHauptphase des Haushaltskreislaufs wird die Jahresrechnung erstellt; sie ist quasi das Spiegelbild der Haushaltsplanung. Während der Haushaltsplan das Soll festsetzt, zeigt die Jahresrechnung das Ist- Ergebnis auf – in der gleichen Struktur wie der Haushaltsplan. Die Jahresrechnung ist somit die Abschlusskontrolle, ob der Haushaltsplan auch so ausgeführt wurde, wie er geplant war. 4. Haushaltsgrundsätze Zur Aufstellung der Voranschläge zum Haushaltsplanentwurf sowie zur Bewirtschaftung der Haushaltsmittel bei der Haushaltsausführung hat der Verfassungsbzw. Gesetzgeber eine ganze Reihe von verpflichtenden Haushaltsgrundsätzen im Grundgesetz, den einzelnen Landesverfassungen, im HGrG, der BHO / den LHO sowie in den GO und GemHVO verbindlich festgeschrieben. Grundsätzlich kann differenziert werden in (1) Haushaltsgrundsätze mit Verfassungsrang, die unmittelbar auf entsprechendenArtikeln des Grundgesetzes basieren und (2) Haushaltsgrundsätze ohne Verfassungsrang, die vor allem im HGrG bzw. der BHO / den LHO (vgl. hierzu Bundesministerium der Finanzen, 1997: 10-12; ferner Faiss 1995: 62-89; Wiesner 1997: 23-40; Brinkmeier 1997: 97-218) fixiert sind, gleichwohl aber volle rechtliche Gültigkeit haben. 415Öffentliche Rechnungslegung Zu den Haushaltsgrundsätzen mit Verfassungsrang zählen beispielsweise der Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit sowie der Fälligkeit; er schreibt vor, dass alle Einnahmen und Ausgaben in den Haushaltsplan einzustellen sind. In einen Haushaltsplan sind ausschließlich diejenigen Einnahmen bzw. Ausgaben aufzunehmen, die tatsächlich im kommenden Haushaltsjahr fällig werden (und nicht dieAusgaben, die vielleicht im übernächsten Haushaltsjahr anstehen; dies gilt allerdings naturgemäß nicht für die sog. Verpflichtungsermächtigungen, die per definitionem mehrere Haushaltsjahre umfassen). Fahrlässiges oder gar bewusstesWeglassen von Einnahmen oder Ausgaben widerspricht einer sinnvollen und wirtschaftlichen Planung. Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs fordert, dass der Haushaltsplan in Einnahmen undAusgaben auszugleichen ist, d. h. der Haushaltsplan muss für den Gesamtbetrag der eingestellten Ausgaben die erforderliche Deckung durch entsprechende Einnahmen nachweisen. Zur Herstellung des geforderten Haushaltsausgleichs bleiben den Körperschaften im Prinzip nur die gleichenMöglichkeiten wie auch Privathaushalten: die Ausgaben zu senken, die Einnahmen zu erhöhen oder Kredite aufzunehmen. Dem dritten Weg, der Kreditaufnahme, hat der Verfassungsgeber allerdings einen engen Rahmen gesetzt.Art. 115Abs. 1 Satz 2 GG legt eindeutig fest: „Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten.“ Dies heißt, dass zur Finanzierung der laufenden Kosten (z. B. zur Erfüllung vonAnsprüchen der Bürger aus Gesetzen) keine Kredite aufgenommen werden dürfen, sondern lediglich zur Finanzierung von Investitionen – ein Grundsatz, dessen konkrete Einhaltung gerade in den letzten Jahren immer wieder zu heftigen politischen Kontroversen geführt hat. Der Grundsatz der Jährlichkeit (zeitliche Bindung) legt fest, dass der Haushaltsplan für ein oder mehre Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahrs, durch das Haushaltsgesetz aufgestellt werden muss. Sowohl das HGrG in § 9 als auch die BHO in § 12 präzisieren: „Der Haushaltsplan kann für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, aufgestellt werden“. Im vorhergehenden § 11 BHO heißt es bereits ausdrücklich: „Für jedes Haushaltsjahr ist ein Haushaltsplan aufzustellen.“ Damit ist also als Obergrenze der für maximal zwei Jahre gültige sog. „Doppelhaushalt“ vorgegeben, wobei auch in diesem Falle jedes Jahr einzeln zu planen und zu veranschlagen ist, das Haushaltsgesetz nur insgesamt für zwei Jahre beschlossen wird. Dadurch wird eine jährliche Rechnungslegung und -kontrolle und damit die notwendige Transparenz gewährleistet. Das sog.Annuitätsprinzip, d. h. die zeitliche Befristung bzw. Bindung des Haushaltsplans an das Kalenderjahr, führte früher zu dem sog. „Dezemberfieber“. Kurz vor Jahresfrist wurdenAufträge erteilt,Ausgaben getätigt inHöhe der nicht ausgeschöpften Haushaltsmittel in den jeweiligen Positionen.Viele Kämmerer haben daher Haushaltssperren verfügt, um diesem Treiben ein Ende zu bereiten. Wirksam war schließlich die Lösung, Haushaltsmittel auf die künftige Rechnung vortragen zu können. Der Grundsatz derVorherigkeit legt fest, dass der Haushaltsplan vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt werdenmuss. Der Grundsatz 416 Armin Klein / Peter Vermeulen derVorherigkeit gilt für jede ordentliche Planung generell, die ohne eine entsprechend frühzeitige Finanzplanung kaum seriös ist. Unabhängig davon, dass also generell zum Anfang eines Kalenderjahres sinnvollerweise die „Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs“ für dieses Jahr und somit „die Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung“ gegeben sein sollte, kommt dem Prinzip der Vorherigkeit vor allem imBlick auf die kommunalen Haushaltssatzungen besondere Bedeutung zu, da nachträglich nur unter sehr erschwerten Bedingungen (außerplanmäßig / überplanmäßig) Ausgaben genehmigt werden müssen.. Neben den Haushaltsgrundsätzen, die sich unmittelbar auf entsprechendeArtikel des Grundgesetzes beziehen, gibt es eine Reihe weiterer Haushaltsgrundsätze, die vor allem im HGrG bzw. der BHO / LHO und in den GemHVO fixiert sind und somit Haushaltsgrundsätze ohne Verfassungsrang sind. Hierzu zählen z. B. die Grundsätze derWirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Der Staat und dieGemeinden sind verpflichtet, mit den Mitteln, die die Bürgerinnen und Bürger quasi treuhänderisch zur Verfügung stellen (besser gesagt: aufgrund bestimmter Abgabengesetze zur Verfügung stellen müssen), so wirtschaftlich und sparsam wie möglich umzugehen. Sowohl das HGrG (in § 6), als auch (und noch sehr viel detaillierter) die BHO in § 7 fixieren deshalb die Gebote derWirtschaftlichkeit und Sparsamkeit: „BeiAufstellung undAusführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten“. Nach dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit gilt es, insbesondere auch die Folge- bzw. Unterhaltungskosten zu berücksichtigen. „In der Praxis wird das in vielen Verwaltungsvorschriften genannte Sparsamkeitsprinzip allerdingsmeist verkürzt als Vermeidung von Ausgaben verstanden. In diesem Fall deckt das Prinzip nur eine Seite der Wirtschaftlichkeit ab, noch dazu eingeschränkt auf den Finanzmitteleinsatz. Dies kann durchaus im Widerspruch zur Wirtschaftlichkeit stehen“ (Reichard 1992: 11). DerGrundsatz derGesamtdeckung besagt, dass alle Einnahmen alsDeckungsmittel für alleAusgaben dienen. Rein theoretisch ließe sich vorstellen, dass in einemHaushaltsplan einer spezifischenAusgabe in gleicher Höhe gezielt eine entsprechende Einnahme gegenüberstünde (Prinzip der Einzeldeckung); der geforderte Haushaltsausgleich gelänge so sicherlich am besten. Das Prinzip der Einzeldeckung lässt sich aber nur erreichen, wenn für jede Ausgabe tatsächlich eine Einnahme exakt in gleicher Höhe zu erwarten ist. Bereits ein Blick auf die Kulturausgaben des Bundes, der Länder und Gemeinden zeigt, dass dies in der Praxis kaum möglich ist, d. h. dass von vornherein bei der Planung bereits einkalkuliert wird, dass die Ausgaben des Kulturhaushalts durch Mehreinnahmen in anderen Einzelplänen gedeckt werden. Dies bedeutet umgekehrt, dass zunächst (d. h. wenn keine spezifischen Ausnahmeregelungen wie z. B. Zweckbindung oder unechte Deckungsfähigkeit getroffen worden sind), alle Mehreinnahmen ihrerseits der Gesamtdeckung zufließen. Wenn z. B. eine tatkräftige Museumsleiterin durch unerwartet hohe Eintrittsgelder mehr Einnahmen erzielt, als imHaushaltsplan vorgesehen, kann sie diese – so keine andere Regelung getroffen ist – keineswegs fürMehrausgaben verwenden, sondern muss sie 417Öffentliche Rechnungslegung – dem Grundsatz der Gesamtdeckung folgend – in den Gesamthaushalt abführen. Umgekehrt: Kommt es im Museum zu Mindereinnahmen, so werden diese aus dem Gesamthaushalt ausgeglichen. Nach den Grundsätzen der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit müssen die gewählten Volksvertreter darauf vertrauen können, dass die Regierungen bzw. die sie unterstützenden Verwaltungen im Haushaltsplan nur die Mittel veranschlagt haben, die tatsächlich verausgabt bzw. eingenommen werden sollen. Nach § 6 der BHO dürfen bei der Aufstellung bzw. Ausführung des Haushaltsplans deshalb nur solche Ausgaben undVerpflichtungsermächtigungen berücksichtigt werden, die zur Erfüllung der Aufgaben im jeweiligen Haushaltsjahr unbedingt notwendig sind. Unwahre Ansätze (z. B. zu hoch geschätzte Einnahmen und zu niedrig angesetzte Ausgaben), gefährden den laufenden Haushaltsausgleich, d. h. in diesem Falle kann sich im Laufe des Haushaltsjahres herausstellen, dass die veranschlagten Einnahmen nicht zur Deckung der Ausgaben ausreichen. Umgekehrt können zu niedrige Einnahme- und zu hohe Ausgabeansätze (d. h. wenn der Haushalt zu viele sog. „stille Reserven“ enthält) zu einem überhöhten Kreditbedarf führen und damit gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verstoßen. Bei erheblichen Fehleinschätzungen bedürfen die Ansätze deshalb der Korrektur durch ein neues Haushaltsgesetz, einen sog. Nachtragshaushalt. Neben dem (materiellen) Gebot der Haushaltswahrheit ist eine zweite wesentliche Voraussetzung für einemöglichst effiziente externeKontrolle das (formelle) Gebot der Haushaltsklarheit, das sich wie ein roter Faden durch die gesamten Haushaltsgesetze und -vorschriften zieht. DiesemGrundsatz dienen vor allem die Haushaltssystematik, die systematische Gliederung und Gruppierung des Haushaltsplans, die Veranschlagung einer entsprechenden Einnahme bzw. Ausgabe auf nur einer Haushaltsstelle sowie die Erläuterungen. Dem Grundsatz der Einzelveranschlagung (sachliche Bindung) dient vor allem der Grundsatz der Einzelveranschlagung bzw. der sachlichen Bindung. Für denselben Zweck dürfenAusgaben und Verpflichtungsermächtigungen nicht bei verschiedenen Titeln veranschlagt werden. Umdiese Zwecke (Aufgaben) bzw. die dafür notwendigen Ausgaben möglichst lückenlos zu erfassen, wurde ein System von Gliederung und Gruppierung entwickelt, in dem die systematische Verortung (d. h. Zuordnung und vor allem Ermittlung) des einzelnen Haushaltstitels / Haushaltsstelle möglich ist. Dies bedeutet, dass vorhandeneMittel ausschließlich für den Zweck ausgegeben werden dürfen (sachliche Bindung), für den sie beschlossenwurden. Es ist also keineswegs in das Belieben der Verwaltung gestellt, Mittel, die auf einer Haushaltsstelle nicht in Anspruch genommenwurden, eigenständig für einen anderen Zweck zu verausgaben. Das Prinzip der betragsmäßigen Bindung bedeutet, dass die Haushaltsansätze auch in der Betragshöhe bindend sind. Für die Verwaltung bedeutet dies die Verpflichtung, auf der Einnahmeseite tatsächlich alle notwendigen und vertretbarenMaßnahmen zur Erreichung derAnsatzsumme zu ergreifen; auf derAusgabenseite stellen sie Höchstbeträge dar, die grundsätzlich nicht überschritten werden dürfen. 418 Armin Klein / Peter Vermeulen Allerdings kann sich im laufenden Haushaltsjahr herausstellen, dass z. B. dieAusgaben für die jährlich durchgeführten Konzertveranstaltungen zu hoch angesetzt waren, d. h. dass absehbar auf dieser Haushaltsstelle Mittel gespart werden.Auf der anderen Seite zeigt sich, dass die Ausgaben für das erstmals vom Kulturamt durchgeführte Opernfestival zu niedrig angesetzt waren, d. h. dass hier ein Fehlbedarf entsteht. Um in solchen Fällen eine gewisse Flexibilität zu ermöglichen, sieht das HGrG in § 15 Abs. 2 (ebenso die BHO in § 20) die Möglichkeit der sog. echten Deckungsfähigkeit (im Gegensatz zur sog. „unechten“) vor: „Im Haushaltsplan können Ausgaben für gegenseitig oder einseitig deckungsfähig erklärt werden, wenn ein verwaltungsmäßiger oder sachlicher Zusammenhang besteht.“ Die echte Deckungsfähigkeit vollzieht sich also (im Gegensatz zur „unechten“) ausschließlich auf derAusgabenseite; sie gestattet, Mehrausgaben auf einer bestimmten Haushaltsstelle durchMinderausgaben auf einer bestimmten anderen Haushaltsstelle zu decken. Zu unterscheiden ist dabei zwischen der sog. (1) einseitigen Deckungsfähigkeit, d. h. Minderausgaben auf einer deckungspflichtigen können auf einer anderen, deckungsberechtigten Haushaltsstelle, zusätzlich verausgabt werden (also in obigem Beispiel die eingespartenMittel für die jährlichen Konzertveranstaltungen zugunsten des Opernfestivals) und der sog. (2) gegenseitigen Deckungsfähigkeit, d. h. Haushaltsmittel decken sich wechselseitig; sie können also nicht nur, wie im vorherigen Beispiel, nur in eine Richtung, sondern in beide Richtungen deckend verwendet werden (also können in diesem Falle umgekehrt auch beimOpernfestival nicht verausgabte Mittel für die jährlichen Konzertveranstaltungen verwendet werden). Die echte Deckungsfähigkeit bietet in der Verwaltungspraxis eine gute Möglichkeit, sich imVerlaufe des Haushaltsjahres den veränderten Umständen anzupassen. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, dass sie die Gefahr birgt, das Etatrecht der Vertretungen (mit der Möglichkeit der Einzelveranschlagung und ebensolcher Kontrolle) zu unterlaufen. Sie ist deshalb nur unter bestimmten rechtlichen Voraussetzungen zulässig: (1) Es muss ein sachliches Bedürfnis bei der deckungsberechtigten Haushaltsstelle vorhanden sein, d. h. der dort vorgesehene Ausgabenansatz muss voll ausgeschöpft sein und es sind aufgrund derAufgabenstellung weitere Ausgaben unbedingt erforderlich; (2) Bei der deckungspflichtigen Position muss eine tatsächliche endgültige Mindereinnahme (und nicht nur eine behauptete, erwartete oder gar erhoffte) vorliegen. Esmuss also schon zumZeitpunkt der Inanspruchnahme der echten Deckungsfähigkeit mit Sicherheit feststehen, dass dieMittel des deckungspflichtigen Ansatzes nicht mehr benötigt werden. (3) Bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplans (also vorab) muss ein entsprechender Hinweis der echten Deckungsfähigkeit bei den hierfür in Frage kommenden Haushaltsstellen vermerkt (dargestellt meist in den sog. „Erläuterungen“ zum Haushaltsplan) und von der Vertretung beschlossen worden sein, um in der Durchführungsphase in Anspruch genommen werden zu können. (4) Die tatsächliche Inanspruchnahme der Deckungsmöglichkeit bedarf der Dokumentation, damit bei der abschließenden Rechnungslegung des Haushalts sichtbar wird, für welchen Einzelzweck dieAusgaben letztendlich tatsächlich geleistet wurden (Haushaltssollübertragung). 419Öffentliche Rechnungslegung Zu Erhöhung von eigenverantwortlichem und wirtschaftlichem Handeln hat der Gesetzgeber als weitere Flexibilisierung (zumindest in einem bestimmten Umfang) das Prinzip der sog. unechten Deckungsfähigkeit eingeführt. Die unechte Deckungsfähigkeit kann allgemein so beschrieben werden:Mehreinnahmen bei einer bestimmten (Einnahme-)Haushaltsstelle dürfen bei einer bestimmten (Ausgabe-)Haushaltsstelle zu Mehrausgaben in gleicher Höhe verwendet werden. Auch hierzu bedarf es allerdings genau geregelter Voraussetzungen: (1) Bereits im Haushaltplan muss wiederum vorab ausgewiesen sein, für welchen Zweck genau, d. h. exakt für welcheAusgabenstelle, dieMehreinnahmen verwendet werden dürfen. (2) Esmuss bei der für zweckgebunden erklärtenHaushaltsstelle eine tatsächlichMehreinnahme (und nicht eine erhoffte) vorhanden sein.Als Mehreinnahme gilt derjenige Betrag, der sowohl im Haushaltssoll als auch und vor allem im tatsächlichen Ist über den Haushaltsansatz der Einnahmen hinausgeht. (3) Für die aus der Mehreinnahme zu leistende Mehrausgabe muss ein sachliches Bedürfnis bestehen.Aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist zu vermeiden, dass bloß aufgrund einer ungeplantenMehreinnahme,Ausgaben für irgendeinen beliebigen Zweck getätigt werden, der in keinem sachlichen Zusammenhang mit diesen Einnahmen steht. Um denGrundsatz der Öffentlichkeit (Publizität)zu erfüllen, werden das Haushaltsgesetz und der Haushaltsplan im Parlament öffentlich beraten und diskutiert.Auf dieser Ebene wird dem Grundsatz der Publizität insofern Rechnung getragen, als durch Veröffentlichungen in Presse, Rundfunk und Fernsehen die Haushaltsdebatten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Darüber hinaus wird das Haushaltsgesetz mit dem Gesamtplan in einem Gesetzblatt verkündet. Gerade für die Gemeindeebene wird – im Vergleich zum Bund und den Ländern – stets die besondere Bürgernähe betont. Deshalb wird in den Gemeindeordnungen gesteigerter Wert auf die Bürgerbeteiligung gerade auch im Zusammenhang mit der Haushaltssatzung gelegt; im Einzelnen sind hierzu vorgeschrieben: (1) siebentägige öffentliche Auslegung des Entwurfs der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen nach vorheriger öffentlicher Bekanntgabe; (2) Beschluss über Einwendungen der Einwohner oderAbgabenpflichtigen gegen die Haushaltssatzung in öffentlicher Sitzung der Gemeindevertretung; (3) Bekanntmachung desHaushaltssatzungsbeschlusses und erneute öffentliche Auslegung; (4) Entlastung des Bürgermeisters und Jahresrechnung. 5. Haushaltsplan und Haushaltssystematik in der Kameralistik 5.1 Haushaltsplan in der Kameralistik Aufbau und Gliederung des Haushaltsplans sollen im Folgenden am Beispiel des kommunalen Haushaltsplans dargestellt werden. Der Haushaltsplan als notwendige Anlage zur Haushaltssatzung enthält alle gemeindlichenAufgabenbereiche mit ihren sämtlichen Einnahmen,Ausgaben sowieVerpflichtungsermächtigungen. Ihm kommt damit die „Bedeutung eines jährlichen kommunalenAufgabenprogramms“ (Faiss u. a. 420 Armin Klein / Peter Vermeulen 1995) zu; er ist darüber hinaus „eine Art Finanzierungsplan, der zur Durchführung der gemeindlichen Aufgaben aufgestellt werden muss (...) Der Haushaltsplan ist die eigentliche haushaltswirtschaftliche Grundlage der Gemeinde“ (Brinkmeier, 1997: 33). Da „alle Beschlüsse des Gemeinderats und Gesetze mit finanziellerAuswirkung auf die Gemeinden sowie sonstige äußere Einflüsse auf die kommunale Haushaltswirtschaft, wie z. B. Tarifverträge, im Haushaltsplan ihren Niederschlag finden müssen“ (Faiss 1995: 95), ergibt sich rasch ein umfangreiches Zahlenwerk mit vielen tausend Positionen. Um diese noch überschauen zu können, hat sich der Gesetzgeber für ganz bestimmte Ordnungsprinzipien entschieden und diese in einheitlichen, für alle Gemeinden und Gemeindeverbände verbindlichen Verwaltungsvorschriften, der sog. Haushaltssystematik, niedergelegt. Mit Hilfe dieser Systematik wird die gesamte Aufgabenpalette einer Gemeinde in zehn Einzelpläne, bis zu hundert Abschnitte und die notwendige Anzahl von Unterabschnitten aufgeteilt. Damit diese Aufteilung nach einheitlichen Kriterien vorgenommen wird, existiert eine verbindliche Verwaltungsvorschrift (Gliederungsplan für dieHaushalte derGemeinden undGemeindeverbände), die um entsprechende Zuordnungsvorschriften ergänzt wird. Dies erhöht nicht nur die Lesbarkeit (und damit die Kontrollierbarkeit durch die Gemeindevertreter), sondern gewährt vor allen Dingen die Vergleichbarkeit der Haushaltspläne der einzelnen Gemeinden. Die Vergleichbarkeit muss vor allem deshalb gegeben sein, weil die jeweiligen Aufsichts- bzw. Genehmigungsbehörden (Innenminister, Regierungspräsident oder Landrat) sämtliche Haushalte der zu ihrem Zuständigkeitsbereich gehörenden Gemeinden prüfen müssen. Aus naheliegenden und unmittelbar einleuchtenden Gründen können die Aufsichtsbehörden sich nicht bei jedem zu prüfenden Haushaltsplan auf eine andere Systematik einlassen. Darüber hinaus ist vor allem für die Gemeindefinanzstatistik Einheitlichkeit Voraussetzung. Der Gemeindehaushalt besteht nach § 2Abs. 1 Gemeindehaushaltsverordnung (Gem- HVO) aus folgenden Teilen: (1) den Einzelplänen des Verwaltungshaushalts und des Vermögenshaushalts, (2) dem Gesamtplan, (3) den Sammelnachweisen und sowie (4) dem Stellenplan. Quasi das Herzstück des Haushaltplans bilden naturgemäß die gemeindlichenAusgaben und Einnahmen, die in den jeweils zehn Einzelplänen sowohl des Verwaltungshaushalt wie des Vermögenshaushalts niedergelegt sind. Insgesamt handelt es sich also um 2x10=20 Einzelpläne. Wie im privaten Bereich auch werden dieAusgaben und die Einnahmen, ihrem ökonomischen Wesensgehalt entsprechend, zwei großen Blöcken zugeordnet, nämlich entweder dem sog. Verwaltungshaushalt, der alle konsumtiven, d. h. laufenden Ausgaben (im Kulturhaushaltsplan z. B. die Personalausgaben für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Kulturamt, Unterhaltungsausgaben bei baulichen Anlagen wie z. B. Reinigungskosten, Reparaturen etc., Mobiliar usw., Ausgaben für geringwertige Wirtschaftsgüter wie Papier, Bleistifte usw., Haltung von Fahrzeugen usw.) und die zugehörigen Einnahmen (wie z. B. Steuern, Verwaltungsgebühren, Eintrittsgelder, 1. 421Öffentliche Rechnungslegung Bußgelder, Mieten und Pachten, Erträge des allgemeinen Kapital- und Grundvermögens usw.) der Verwaltung umfasst oder dem Vermögenshaushalt, der alle investivenAusgaben (z. B. Erwerb vonGrundstücken zur Errichtung einesMuseums, Baumaßnahmen am Stadttheater, Tilgung auf dem Kreditmarkt usw.) und ihre zugehörigen Einnahmen (z. B. Zuführung aus dem Verwaltungshaushalt, Entnahmen aus Rücklagen, Einnahmen aus Veräußerung von Grundstücken oder beweglichen Sachen usw.) einschließt (vgl. hierzu ausführlich Mengert u. a.1994: 10-18). Verwaltungs- undVermögenshaushalt zusammen bilden rein umfangmäßig den größten Anteil des Haushaltsplanes. Um hier den Überblick zu bewahren, ist der Gesamtplan, wie gesagt, in insgesamt 2x10=20 Einzelpläne (entsprechend den verschiedenen kommunalen Aufgabenbereichen) gegliedert. In den Einzelplänen sind jeweils die Ausgaben eines bestimmten kommunalen Aufgabengebietes den entsprechenden Einnahmen zugeordnet. Der Gesamtplan bietet (1) eine Zusammenfassung bzw. Gesamtübersicht des Haushalts nach Aufgabenbereichen, (2) eine Zusammenfassung nach Einnahme- und Ausgabearten, die sog. Gruppierungsübersicht und (3) den Haushaltsquerschnitt als eine Kombination beider. In ihm werden also keine weiteren Einnahmen oder Ausgaben veranschlagt, sondern nur die jeweiligen Unterabschnitte nach bestimmten Kriterien anders dargestellt. Den letzten Teil des Gesamtplans bildet schließlich (4) die Finanzierungsübersicht, die gemeinsam für beide Haushaltsteile aufzustellen ist. Sie enthält die Berechnung des Finanzierungssaldos, der sich aus der Gegenüberstellung der veranschlagten Einnahmen auf der einen Seite und den veranschlagten Ausgaben auf der anderen Seite ergibt und somit auf die möglicherweise gegebene Finanzierungslücke bei der Aufstellung des Haushaltes bzw. die Entwicklung der Rücklagenbildung hinweist (Darstellungen aller vier Teile des Gesamtplans finden sich bei Brinkmeier 1997: 7780). In den sog. Sammelnachweisen werden gleichartige oder sachlich eng zusammenhängende Haushaltsansätze aus allen Einzelplänen (die in nahezu allen Aufgabenbereichen anfallen und deshalb quer durch alle Unterabschnitte in den verschiedenen Einzelplänen auftauchen), zum Zwecke ihrer gemeinsamen Bewirtschaftung, zentral an einer Stelle veranschlagt. Typische Beispiele für Sammelnachweise sind Personalkosten, Büromaterial, Energiekosten, Portokosten, Kosten für Bauunterhaltung, Dienstreisekosten usw. Der Stellenplan schließlich ist die Grundlage für die Personalwirtschaft der Gemeinde und weist die Stellen der ständig Beschäftigten aus. Er ist somit ein wichtiges Instrument zur Steuerung und Begrenzung der Personalausgaben. Bedienstete dürfen nur im Rahmen der bewilligten Stellen eingestellt und weiter beschäftigt werden. Neben diesen vier obligatorischen Bestandteilen enthält der Haushaltsplan noch eine Reihe von Anlagen. Zwingend vorgeschrieben sind dabei: (1) der Vorbericht, (2) der Finanzplan, die Übersicht über (3) die aus Verpflichtungsermächtigungen in den 2. 422 Armin Klein / Peter Vermeulen einzelnen Jahren voraussichtlich fällig werdendenAusgaben, die Übersicht über den voraussichtlichen (4) Schulden- und Rücklagenstand sowie (5) die Wirtschaftspläne und neuesten Jahresabschlüsse der Sondervermögen sowieMinderheitsbeteiligungen der Gemeinde. 5.2 Haushaltssystematik in der Kameralistik DerHaushaltsplanmuss denGrundsätzen derHaushaltsklarheit undHaushaltswahrheit entsprechen; um die Klarheit (und damit die Grundvoraussetzung zur Überprüfung der Wahrheit) zu gewährleisten, ist der Haushaltsplan nach den Prinzipien der Gliederung und Gruppierung aufgebaut. Gliederung bedeutet dabei, dass alle Einnahmen und Ausgaben den verschiedenen Aufgabenbereichen der Gemeinde nach funktionalen Gesichtspunkten (d. h. unter Umständen unabhängig von der jeweiligen institutionellen bzw. organisatorischen Zuständigkeit) zugeordnet werden. Gruppierung bedeutet, dass darüber hinaus sowohl die Einnahmen wie die Ausgaben nach ihrer ökonomischen Bedeutung innerhalb der Einzelpläne,Abschnitte und Unterabschnitte geordnet sind. Die Ziele der Gruppierung sind zum einen eine einheitlicheAufteilung der Einnahmen undAusgaben bei allenAufgabenbereichen, zum anderen die Zusammenfassung aller gleichartigen Einnahmen und Ausgaben (z. B. aller Personalausgaben) in der sog. Gruppierungsübersicht. Diese ist von Bedeutung ist für dieAnalyse und Beurteilung der Haushaltssituation einer Gemeinde, für die Vergleichbarkeit der kommunalen Haushalte untereinander sowie für die Fortschreibung der Einnahmen undAusgaben in der mittelfristigen Finanzplanung (z. B. in der wichtigen Frage: Wie entwickeln sich die Personalausgaben?; vgl. Faiss 1995: 106). Die Gliederung sowohl des Verwaltungs- wie auch des Vermögenshaushaltes erfolgt (gemäß § 5Abs. 1GemHVO) nach demDezimalsystem zunächst in zehn Einzelplänen (von 0 bis 9), die bestimmten kommunalen Aufgabenbereichen zugeordnet werden. Diese Einteilung nach Einzelplänen ist für die Praxis allerdings noch zu grob. Deshalb wird jederAufgabenbereich, also jeder Einzelplan, nach dem Dezimalsystem in maximal zehnAbschnitte undUnterabschnitte weiter unterteilt.Auch diese Einteilung ist noch zu grob, wenn etwa im Abschnitt 33 der besonders kostenträchtige Bereich von Theater, Konzerte undMusikpflege (der in manchen Gemeinden bis zu 70 % des kommunalen Kulturhaushaltes darstellen kann) zusammengefasst ist. Jeder der zehn Abschnitte kann deshalb noch einmal in (prinzipiell beliebig viele) Unterabschnitte eingeteilt werden. So sind auch dieAbschnitte innerhalb des Einzelplanes 3 in Unterabschnitte aufgeteilt, z. B. der Abschnitt 33 („Theater, Konzerte, Musikpflege“) in Unterabschnitte wie „Theater“, „Orchester“, „Musikschule“, „Konzertvereine“ usw. ImRahmen der Gliederungwerden Einnahmen undAusgaben bestimmtenAufgabenbereichen zugeordnet. Bei der Gruppierung geht es um die Zuordnung zu bestimmten Arten von Ausgaben und Einnahmen. Unter dieser Perspektive interessiert also weniger, für welchenAufgabenbereich Ausgaben notwendig sind, sondern für welchen Zweck innerhalb diesesAufgabenbereiches; d. h. die Frage, ob es sich beispielsweise um Personalkosten, Zuweisungen oder Zuschüsse, Sachaufwendungen usw. handelt. 423Öffentliche Rechnungslegung Auch die Gliederung differenziert – wie die o. a. Gruppierung – im Dezimalsystem, d. h. es gibt zehn Hauptgruppen, wiederummit der Nummerierung von 0 bis 9, Gruppen und Untergruppen. Dabei stehen die Hauptgruppen 0 bis 3 für die Einnahmen (3 für die Einnahmen des Vermögenshaushaltes) und die Hauptgruppen 4 bis 9 für die Ausgaben (9 für die Ausgaben des Vermögenshaushaltes). An der Hauptgruppe ist also erstens ablesbar, ob es sich um eine Einnahme (0-3) oder um eineAusgabe (4-9) handelt; zweitens ist auf einen Blick zu sehen, ob die Einnahme bzw.Ausgabe dem Verwaltungshaushalt (0-2 und 4-8) oder dem Vermögenshaushalt (Hauptgruppen 3 und 9) zugehörig sind. Da auch diese Einteilung noch zu grob ist, werden die Hauptgruppen weiter in Gruppen und diese in Untergruppen unterteilt. Die Kombination von Gliederung (also die funktionale Orientierung anAufgabenbereichen) und Gruppierung (also die Orientierung an Ausgabe- bzw. Einnahmearten) ergibt ein Koordinatensystem, an dessen einzelnem Kreuzungs-Punkt die jeweilige Haushaltsstelle steht. „Die Haushaltsstellen bilden als kleinste Einheiten des Einzelplans die eigentlichen haushaltswirtschaftlichen Handlungsinstrumente“ (Obenhaus / Alber 1991: 32). Sie geben durch die sog. Haushaltsstellen-Ziffer, d. h. die Kombination der beiden Kennziffern, die durch einen Schrägstrich getrennt werden,Auskunft erstens über dieAufgabenart (nach demGliederungsplan) sowie über die ökonomische Zuordnung (nach dem Gruppierungsplan). Die Haushaltsstelle gibt in der Regel darüber hinaus durch einen entsprechenden Kurztext über ihre Zweckbestimmung Auskunft (z. B. „Zuwendungen für Musikund Gesangvereine“). 6. Haushaltsplan und Haushaltssystematik nach NKF am Beispiel NRW 6.1 Neue Steuerungsmodelle und Neues Kommunales Finanzmanagement (NKF) Seit Anfang der 90er Jahre wird in den Kommunen unter dem Begriff „Neues Steuerungsmodell“ eine grundlegende Verwaltungsreform beraten. Der bisherige kameralistische Haushaltsplan einer Gemeinde war aufgeteilt in Einnahmen und Ausgaben und gegliedert in einenVerwaltungs- und einenVermögenshaushalt. Ergänzt um einen Stellenplan wurde dargestellt, welche Ressourcen der Gemeinde für ihre Facharbeit zurVerfügung standen. Ziel der Reformbewegungwar, dieVerwaltungwirtschaftlicher und kundenorientierten auszurichten. Mit dem Schlagwort „Konzern Stadt“ wurde der Anspruch formuliert, moderne Stadtverwaltungen so zu führen wie erfolgreiche Wirtschaftsbetriebe. Die Zurverfügungstellung von Mitteln in einem Haushaltsplan als zentrales Steuerungselement der Kommunalpolitik wurde als Inputsteuerung gekennzeichnet, und als Ziel formuliert, die Verwaltung künftig nicht mehr in erster Linie an der ordnungsgemäßenVerausgabung der bereitgestelltenMittel zu bewerten, sondern sie an ihren Ergebnissen zu messen, dem Output. Wurden im Haushaltsplan Einnahmen und Ausgaben strikt getrennt ausgewiesen und die Ausgaben für Inves- 424 Armin Klein / Peter Vermeulen titionen von den allfälligen Verbrauchsaufwendungen getrennt, so wird die in der Doppischen Buchführung versucht, den vollständigen Ressourcenverbrauch in einem System abzubilden. Um die mit dem neuen Steuerungsmodell benannten Ziele, eine stärkere dezentrale Ressourcenverantwortung mit eigenverantwortlichen Budgets, Ergebnis- und Produktorientierung einzuführen, Kostentransparenz herzustellen und mit dem Instrument des Controllings die Zielerreichung besser nachzujustieren, erreichen zu können, waren sich alle Fachleute einig, müsste ein neues adäquates, kommunales Rechnungswesen entwickelt werden. Die Innenministerkonferenz im November 2003 machte den Weg für die Einführung eines neuen Rechnungswesens in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland frei. Vorausgegangen war ein Modellprojekt mit sieben Kommunalverwaltungen aus Nordrhein-Westfalen (Brühl, Dortmund, Düsseldorf, Kreis Gütersloh, Gemeinde Hiddenhausen, Moers und Münster), das von 1999 bis 2003 gezeigt hatte, dass die Doppische Buchführung in Kommunen anwendbar ist und Vorteile für eine bessere Steuerung bietet. Die Innenminister verständigten sich auf die Einführung eines Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF) und übertrugen den Ländern, die Umsetzung in eigener Zuständigkeit zu regeln. Das Land Nordrhein-Westfalen (NRW) war das erste, das am 16.11.2004 das Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (NKFG NRW) beschloss.Alle nordrhein-westfälischen Kommunen (Gemeinden, Städte, Kreise und Landschaftsverbände) setzten danach spätestens seit dem 01.01.2009 die doppelte Buchführung ein (vgl. § 1 NKF Einführungsgesetz NRW (2004)). Seitdem sind alle Kommunen gefordert, zum 1.1. eines jeden Jahres eine Eröffnungsbilanz nach § 92 Abs. 1 bis 3 Gemeindeordnung NRW (GO NRW) aufzustellen. Eine der wesentlichen Änderungen bei der Doppik im Gegensatz zur Kameralistik ist, dass das kommunale Vermögen vollständig erfasst, bewertet und den Schulden gegenübergestellt wird. So wird erstmals abgebildet, welches Eigenkapital eine Kommune hat. Nun gibt es Vermögensbestandteile, die im Zeitablauf weniger wert werden und solche, die imWert wachsen. Der vorsichtige Kaufmann bemüht sich, den Wertverlust zu erfassen und die im Zeitablauf weniger wert werdenden Wirtschaftsgüter in seiner Bilanz mit verringerten Wertansätzen auszuweisen. Der Wertverlust wird abgeschrieben. Da dieserWertverlust keineAuszahlung nach sich zieht, sondern auf dem Papier stattfindet, entsteht den Kommunen im Idealfall durch die Abschreibungen Finanzvermögen, das für Ersatzinvestitionen eingesetzt werden kann. Durch diese Logik entstehen bei der Doppik eine nachhaltige Vermögensbewirtschaftung und eine bessereVermeidung von Investitionsstaus.Als Reformziele werden benannt: (1) Darstellung des vollständigenRessourcenaufkommens undRessourcenverbrauchs, (2)Darstellung des vollständigenVermögensbestands, (3) Integration derBeteiligungen und Vereinheitlichung des Rechnungswesens im “Konzern Kommune”, (4) outputorientierte Darstellung der Produkte, (5) Steuerung durch Budgets ermöglichen, (6) Unterstützung von Kosten- und Leistungsrechnung und Controlling. Die vollständige Vermögenserfassung und -bewertung ist eine der schwierigen und langwierigen Aufgaben bei der Umstellung von der Kameralistik zur Doppik. Denn 425Öffentliche Rechnungslegung mit einer Inventarliste, in der die Vermögenswerte zusammengestellt werden, ist es nicht getan. Bei einem Übungsklavier in der Musikschule ist ein Restwert aus dem Anschaffungszeitpunkt und der Nutzungsintensität ableitbar.Was aber wäre mit einer Stradivari im Orchester? Was mit einem Monet im Museum? Für Vermögensgegenstände, deren Erhalt wegen ihrer Bedeutung für Kunst, Kultur und Geschichte im gemeindlichen Interesse liegt, wird gemäß § 55 Abs. 3 Gem- HVO NRW die Bilanzierung auf Grundlage der Versicherungswerte empfohlen (Soll-Bestimmung). Diese Regelung war als Verwaltungsvereinfachung gedacht, um Kommunen oftmals aufwändige Sachverständigengutachten zu ersparen. Auf eine „Abschreibung“ oderAbsetzung fürAbnutzung kann verzichtet werden, wenn weder ein wirtschaftlicher noch ein technischer Werteverzehr eintritt. Kunstgegenstände, die der Ver- oderAbnutzung unterliegen, z. B. bewegliche Kulturobjekte, Kunst im öffentlichen Raum o. ä. durften mit einem Erinnerungswert z. B. von 1,– € bilanziert werden. Selbst wenn man darüber streitet, ob aus dem Steueraufkommen nicht nur die laufendenAusgaben bestritten werden dürfen, sondern auch ein Vermögen für nachfolgende Generationen angelegt werden kann, so entwickelt jeder Betrieb und damit auch jede Gemeinde über die Jahre stille Reserven, die sich aus nicht planbaren Wertzuwächsen von im Bestand bewahrten Wirtschaftsgütern ergeben. Wenn durch die Einführung des NKF das kommunale Eigenkapital zum ersten Mal vollständig sichtbar geworden ist, stellt sich unmittelbar die Frage, wie esWert erhaltend gesichert werden kann. Viele Kommunen in strukturschwachen Regionen haben das Problem, dass die laufenden Einnahmen ihre laufenden Ausgaben nicht decken. ZumAusgleich werden Kredite aufgenommen. Die mittlerweile aufgelaufene Höhe von Kommunalkrediten wird als Schwindel erregend beschrieben. Dieser Zustand nährt Befürchtungen, dass Kommunen geneigt werden könnten, ihre Vermögensbestände über zu bewerten, also rosiger darzustellen, als sie sind. Unter dem Stichwort „Intergenerative Gerechtigkeit“ wird dieAnforderung formuliert, dass Generationen, die heute die Infrastruktur nutzen und kommunale Dienstleistungen inAnspruch nehmen, dafür auch aufkommen sollen. Keine Generation soll auf Kosten ihrer Kinder leben – imGegenteil, jede Generation sollte das Gemeinschaftseigentummehren und zu einer prosperierenden Gesellschaft beitragen. Tatsächlich hat die erstmaligeVermögensbewertung undDarstellung von Eigenkapital den Kommunen Handlungsspielräume eröffnet, wenn sich nach der Bilanzierung herausstellte, dass das vorhandene Eigenkapital das geforderte Mindestkapital überstieg. Eine sogenannte „Ausgleichsrücklage“ konnte dann geschaffen werden. Für die Bemessung der Ausgleichrücklage setzt § 75 Abs. 3 GO NRW zwei Vorgaben: Die Ausgleichrücklage darf nicht höher als ein Drittel der jährlichen Netto-Steuereinnahmen und der allgemeinen Zuweisungen, bemessen nach einem 3-Jahres-Durchschnitt der letzten drei Haushaltsergebnisse und maximal 1/3 des Eigenkapitals sein. Strukturelle Defizite, also chronischeVerlustsituationen, wurden durch die imZuge der Eröffnungsbilanzaufstellung gebildetenAusgleichrücklage kurzfristig ausgeglichen. 426 Armin Klein / Peter Vermeulen Wenn solche Kommunen die Handlungsspielräume nicht zur Behebung dauerhafter Verlustbringer genutzt haben, droht der langfristige Verzehr von Eigenkapital. Im Ruhrgebiet droht vielen Kommunen nun die Überschuldung. 6.2 Der neue kommunale Haushaltsplan und Jahresabschluss Zur Einführung der Doppik als öffentliches Rechnungswesen musste Teil 8 der Gemeindeordnung NRWneu gefasst werden. Bei der ReformwurdeWert darauf gelegt, die Struktur imWesentlichen beizubehalten. Es ändert sich also viel in der Rechnungslegung, aber noch wenig Grundsätzliches bei der Haushaltsbewirtschaftung. Ab 1.1.2009 sind für nordrhein-westfälische Kommunen ein doppischer Haushaltsplan und Jahresabschluss, Ziele und Kennzahlen verpflichtend (§12 GemHVO). Für die Haushaltsdarstellung gilt eine einheitliche Produktgliederung. Die Grundsätze, wie ein Haushalt auszugleichen ist, bzw. wann ein Haushalt ausgeglichen ist, ändern sich. Die kaufmännischen Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung GoB gelten ergänzend zu den bisherigenHaushaltsgrundsätzen (§ 93Abs. 1 GO). Die Regelungen für die Mittelbewirtschaftung wurden neu gefasst, Budgets sind nun der Regelfall. Innerhalb der Produktbereiche besteht eine gegenseitige Deckungsfähigkeit auf Basis vonAufwendungen und Erträgen. Der Saldo des Gesamtfinanzplans darf dabei nicht verschlechtert werden. Aufwandsermächtigungen dürfen übertragen werden, wenn noch keinAufwand im kaufmännischen Sinn entstanden ist: Die Ermächtigung muss als Verbindlichkeit oder Rückstellung in der Ergebnis- und Finanzrechnung ausgewiesen werden (§ 23 GemHVO NRW). Aus den Regelungen wird ersichtlich, dass Haushaltsplan und Jahresabschluss den gleichen Systematiken undDarstellungsweisen unterliegen. ImUnterschied zumHaushaltsplan bildet die Bilanz als zeitpunktbezogeneVermögensaufstellung dasHerzstück des Jahresabschlusses. Der Haushaltsplan stellt die Plandaten für alle Produktbereiche in eine Übersicht von Vergangenheitswerten und mittelfristigen Plangrößen. Die normierte Mindestgliederung bei Haushaltsplan und Jahresabschluss ist die Produktbereichsebene. Die normierte Produktbereichsgliederung ersetzt die vorher geltende Gliederungsvorschrift. Die Grenzen der normierten Produktbereiche sind inhaltlich festgelegt, aber eine Untergliederung in Produktgruppen und Produkte kann jede Kommunen individuell vornehmen. Die normierte Produktbereichsgliederung ist für NRW: (01) Innere Verwaltung (02) Sicherheit und Ordnung (03) Schulträgeraufgaben (04) Kultur und Wissenschaft (05) Soziale Leistungen (06) Kinder-, Jugend- und Familienhilfe (07) Gesundheitsdienste (08) Sportförderung 427Öffentliche Rechnungslegung (09) Räumliche Planung und Entwicklung, Geoinformationen (10) Bauen und Wohnen (11) Ver- und Entsorgung (12) Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV (13) Natur- und Landschaftspflege (14) Umweltschutz (15) Wirtschaft und Tourismus (16) Allgemeine Finanzwirtschaft (17) Stiftungen Im Produktbereich (04) wird in NRW die kommunale Kulturarbeit dargestellt. Jede Kommune kann diesen Produktbereich nach den eigenen Steuerungserfordernissen weiter untergliedern. Als Muster für eine Untergliederung des Kulturbereichs wird in NRW folgende Untergliederung empfohlen, zu der kommentierend zu sagen ist, zumGlück haben die meisten Städte den Ehrgeiz, eine für sie eigene Untergliederung zu finden: 01 Kommunale Veranstaltungen 01 Bildende Kunst (außer Museen) 02 Literatur (z. B. Lyrikertreffen) 03 Sonstige kulturelle Veranstaltungen 02 Kulturförderung 01 Kulturpreise 02 Aufteilung der Kulturförderung nach Kulturarten und Zielgruppen 03 Ortsspezifische Kultureinrichtungen 01 Mahn- und Gedenkstätte 02 Ausstellungshalle 03 Kommunales Kino 04 Volkshochschule 01 Veranstaltungen (inkl. Ausstellungen undBildungsangebote) 02 Besondere Dienstleistung der Volkshochschule 05 Musikschule 01 Unterricht 02 Veranstaltungen und Projekte 03 Besondere Dienstleistung der Musikschule 06 Bibliothek 01 Medien und Informationen 02 Veranstaltungen der Bibliothek 03 Besondere Dienstleistung der Bibliothek 07 Museum 01 Kunstbesitz 02 Vermittlung 03 Besondere Dienstleistung der Museen 08 Archiv 01 Erhaltung und Erschließung von Archivgut 02 Nutzbarmachung von Archivgut 09 Theater und Konzerte 01 Sprechtheater 02 Tanz- und Musiktheater 03 Kinder- und Jugendtheater 04 Besondere Dienstleistung des Theaters 05 Konzerte 06 Musikfestivals Abb. 1: Auszug aus NKF-Produkte Musterrahmen (http://www.neues-kommunalesfinanzmanagement.de/ Download 31.03.2004_NKF_Produktrahmen_Liste.pdf 428 Armin Klein / Peter Vermeulen In der Regel finden sich in den NRW-Städten die kommunalen Kulturinstitute (Stadtarchiv, Stadtbibliothek, Kulturzentrum, Museum, Musikschule, Sinfonieorchester, Theater, Volkshochschule o. ä.) abgebildet, die eigene Konzert- bzw. Kulturdirektion und die Kulturförderung für freie Träger von Kultureinrichtungen bzw. an Künstlergruppen oder Künstler. Neben diesen Leistungsbereichen, in denen öffentliche Kulturangebote, Kulturveranstaltungen, Ausstellungen als sichtbare Ergebnisse ausgewiesen werden können, kann das Kulturverwaltungsamt als sog. Overhead, als kulturermöglichende Verwaltungseinheit, eine eigene Produktgruppe bilden. Bestandteile des Haushaltsplans sind (1) der Ergebnisplan mit Teilergebnisplänen für alle Produktbereiche, (2) der Finanzplanmit Teilfinanzplänen für alle Produktbereiche und (3) vorgegebeneAnlagen. Da ein Haushaltsplan in der Regel in einem laufenden Kalenderjahr für das nächste Jahr aufgestellt wird, wird in der Anlage die Bilanz des gerade zurückliegenden Kalenderjahres ausgewiesen. Dadurch ergibt sich auch die Zeitreihe bei den Planungskomponenten, Zahlenkolonnen, die in den nachstehenden Spalten ausgewiesen werden: Ergebnis des Vorjahres – Ansatz des laufenden Jahres – Haushaltsansatz des Planjahres – Planansätze für die dem Planjahr folgenden drei Jahre. Damit umfasst der Planungszeitraum 5 Jahre ausgehend von dem zuletzt vorliegenden Ist-Ergebnis. Der Ergebnisplan (beim Jahresabschluss die Ergebnisrechnung) entspricht der kaufmännischen Gewinn- und Verlustrechnung (GuV). In ihr werden alle Aufwände und Erträge unabhängig vom Zahlungsfluss abgebildet. Wurden z. B. bei einem Theaterabonnement die Gebühren schon erhoben, die Veranstaltungen liegen aber erst im neuen Kalenderjahr, so würden, streng genommen, dieAnzahlungen auf das nächste Jahr abgegrenzt und die Einzahlung oder ein Teil von ihr noch nicht als Ertrag ausgewiesen werden. Oder wenn ein Honorar bei Vertragsabschluss mit dem Künstler angezahlt wird, die Veranstaltung ist aber erst im neuen Kalenderjahr, so ist diese Auszahlung noch kein Aufwand, weil die Gegenleistung noch nicht erbracht wurde. Die Gliederung der Ergebnisrechnung ist ebenfalls normiert. Unterschieden werden die sog. „Ordentlichen“ Erträge und Aufwendungen von den „außerordentlichen“. Dabei erhalten alle Aufwendungen und Erträge die Zuordnung ordentlich, wenn sie originärmit der Ergebniserstellung verbunden sind. Für einMuseumwären ordentliche Erträge bspw. Zuschüsse, Spenden, Eintrittsentgelte und ordentlicheAufwendungen bspw. Personalkosten, Sachkosten,Abschreibungen. Eine unerwartet erhaltene nachträglicheVersicherungserstattung aus demVorjahr würde als außerordentlicher Ertrag gesondert ausgewiesen. Ein Ergebnisplanmit definierten Produktbereichen und darunter von jeder Kommune frei gewählten Produktgruppen und Produkten als weitere Untergliederung bliebe zahlenfest aber blutarm, wenn er nicht mit einem zusammenhängenden (kohärenten) Zielsystem verbunden würde. „Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung sollen produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung des einsetzbarenRessourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festgelegt sowie Kennzahlen zur Zielerreichung bestimmt werden. Diese Ziele und Kennzahlen sollen zur Grundlage 429Öffentliche Rechnungslegung der Gestaltung der Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle des jährlichen Haushalts gemacht werden.“ (§ 12 GemHVO NRW) Das Formulieren von operationalisierbaren Zielen und Kennzahlen im Kulturbereich hat in der Fachdiskussion heftige Kontroversen ausgelöst. Beispiel 1: Ziel einer Bibliothek ist die Leseförderung, dieWissensvermittlung. Die Gesamtentleihzahl von Medien in einer Bibliothek ist ein Indikator. Sie sagt zunächst nichts darüber aus, ob die entliehenenBücher auch gelesen (geschweige denn verstanden)werden. Beispiel 2: Die Besucherzahl in einem Museum sagt nichts über den kulturpolitischen Wert der gezeigten Ausstellungen aus. Man muss kein Hellseher sein, um vorauszusagen, dass eine Ausstellung über die Entwicklung der Pornografie in Deutschland in den letzten 50 Jahren eine größere Resonanz erfahren wird, als wenn in der Ausstellung der Entwicklung des Küchenmesserdesigns nachgespürt würde. In der Stadt Solingen wäre aber die zweite Ausstellung wesentlich verdienstvoller. So lassen sich für alle Kulturinstitute Indikatoren benennen, die in der reinen Quote keineAussagekraft entfalten. Es erscheint daher wichtig, ein Kennzahlenmix bezogen auf jede Kultureinrichtung in jeder Kommune zu entwickeln. Die Vorformulierung eines einheitlichen Systemswurde zunächst von der Bertelsmann-Stiftung angestoßen und später vom Städtetag weiterverfolgt. Einvernehmliche Ergebnisse, die von den Kommunen akzeptiert werden, liegen hier nicht vor. Es darf gespannt darauf gewartet werden, irgendwann werden Kulturentwicklungspläne mit solchen Kennzahlensystemen verbunden werden. Bisher wird im Kulturbereich bei den nordrhein-westfälischen Kommunen eher darauf geachtet, dass von den Kennzahlen nicht auf wirtschaftliche Zusammenhänge geschlossen werden kann. Das wird sich in Zukunft sicher ändern. Zur Erhöhung derAussagekraft der Ergebnisrechnung soll im NKF eine Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) aufgebaut werden (§ 18GemHVONRW). Die Grundsätze hierzu regelt jedeKommune selbst und zwar die Verwaltung in eigenerVerantwortung. Der Gemeindevertreteung (dem Rat) werden diese Grundsätze überArt und Umfang der KLR zur Kenntnis vorgelegt. Die Kosten- und Leistungsrechnung dient als Instrument für interne Entscheidungsprozesse. Die Budgetverantwortlichen in der Verwaltung sollen Kosten und Erträge ihrer Produkte kennen undWechselwirkungen zwischen Kosten und Erträgen bei der Produkterstellung. Die KLR wird so zu einem zentralen Steuerungsinstrument der Budgetverantwortlichen und dient dem kommunalen Controlling. Im Unterschied zum Haushaltsplan liefert die KLR Teilergebnisse auf Produktebene. Der Finanzplan (beim Jahresabschluss die Finanzrechnung) enthält alle Ein- und Auszahlungen der Kommune und liefert so einen Überblick über die Zahlungsfähigkeit der Kommune. Dem Grundsatz nach sollten die Einzahlungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit dieAuszahlungen hierfür übersteigen. Dadurch verbliebe Geld, um Investitionen zu tätigen und Kredite zu bedienen. Da die Zahlung für eine Investition nichts über die Wertigkeit aussagt, ist die Finanzrechnung ein Zugeständnis an diejenigen, die sich in der Kameralistik an die Darstellung des Vermögenshaushalts 430 Armin Klein / Peter Vermeulen gewöhnt haben und diese bei einem rein kaufmännischen Rechnungswesen vermissen müssten. Vorgeschriebene Anlagen zum Haushaltsplan sind (1) ein Vorbericht zur Haushaltsplanung, (2) ein Stellenplan, (3) eine Zusammenstellung der Verpflichtungsermächtigungen, (4) eine Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten, (5) eine Darstellung der Zuwendungen an die Fraktionen, (6) die bereits erwähnte Bilanz des Vorvorjahres und (7) eine Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals. Die durch die Gemeindevertretung (den Rat der Stadt) verabschiedete Fassung des Haushaltsplans stellt die Haushaltssatzung dar. Sie ist für die Wirtschaftsführung der Kommune verbindlich. Bestandteile des Jahresabschlusses sind (1) Ergebnisrechung, (2) Finanzrechnung, (3) Bilanz, (4)Anhang und (5) Lagebericht. Der Jahresabschluss stellt das Ist-Ergebnis einesKalenderjahres dem fortgeschriebenenHaushaltsansatz und demVorjahresergebnis gegenüber. Die Gliederung des Jahresabschluss entspricht bei der Ergebnisrechung und der Finanzrechnung dem Ergebnis- und dem Finanzplan aus demHaushaltsplan. Wesentlicher Bestandteil des Jahresabschlusses ist die kommunale Bilanz, in der alle Vermögensbestandteile auf der Aktivseite (Was konkret war zum Bilanzstichtag in städtischemBesitz an Grund und Boden,Maschinen und Geschäftsausstattung, Fuhrpark, Finanz- und Kassenmitteln und Forderungen?) und alle Vermögensquellen auf der Passivseite (Über wie viel Eigenkapital verfügte die Kommune zum Bilanzstichtag, wie hoch waren Rücklagen, Rückstellungen, Verbindlichkeiten und Darlehen?). Ergänzt wird der Jahresabschluss durch einenAnhang, in dem die Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden erläutert werden, ein Anlagenspiegel die konkrete Zusammensetzung des Anlagevermögens aufgliedert und ein Verbindlichkeitenspiegel die Kreditverträge und Darlehensgeber beschreibt.Abgerundet wird der Jahresabschluss durch einen Lagebericht, der Hintergründe beleuchtet und einen Ausblick auf die weitere Entwicklung bietet. Für die Kultur erhöht die Eingliederung in die Konzernrechnungslegung einer Stadt nicht zwangsläufig die Transparenz im Rechnungswesen. Die dafür erforderliche Vereinheitlichung aufKostenarten-, Kostenstellen- undKostenträgerebenenwird heterogenen kulturellen Leistungen nicht gerecht. Das „Feindbild BWL“ (Loock 2009: 2), mit dem der Kulturszene unterstellt wird, sie würde das betriebliche Rechnunsgwesen als „kulturgefährdend“ und „kreativfeindlich“ (vgl. Loock 2009: 5) kritisieren, gilt gerade hier nicht. Sowohl Theater als auch soziokulturelle Zentren hatten schon sehr früh sehr ausdifferenzierte Kontenpläne, mit denen auf Ebene der Buchhaltung eine Kosten-Leistungs-Rechnung eingeführt wurde (Schäfer, Vermeulen 1994). 7. Die Haushaltsausführung Der Beschlussfassung über den Haushaltsplan (seiner sog. „Verabschiedung“) folgt die entsprechendeAusführung. Sie besteht in der Bewirtschaftung der Einnahmen und Ausgaben, die abschließt mit der zweckbestimmtenAnordnung von Einnahmen und 431Öffentliche Rechnungslegung der Leistung von Ausgaben samt deren kassenmäßiger Ausführung, realisiert durch die Kassengeschäfte (Obenhaus / Alber 1991: 47). Im NKF wird die Haushaltsführung neu geregelt. Hierbei geht es einerseits um die Anpassung an das für jedes Land in eigener Zuständigkeit zu erlassene Haushaltsrecht (GemHVO), andererseits um verwaltungsvereinfachende Abläufe, wie sie ein modernes Rechnungswesen unterstützt. Die Grundsätze einer ordnungsgemäßen Haushaltsausführung, wie sie nachstehend für die kamerale Haushaltsführung beschrieben werden, werden dadurch allerdings nicht tangiert. Die Wege werden nur schneller und die Verbuchungsvorgänge werden weitgehend auf den Zeitpunkt der Bestellung zusammengezogen. Denn mit der Bestellung wird die Verausgabung wahrscheinlich. Ist die Lieferung oder Leistung erbracht wie bestellt, werden Gegenleistung fällig und Bezahlvorgang ausgelöst. Durch das dem NKF zu Grunde liegende Prinzip der Stärkung dezentraler Ressourcenverantwortung sind alle für die Ergebnis-, Finanz- und Kosten- und Leistungsrechnung relevanten Daten bei dem Besteller oder Auftragsgeber bekannt. Auch bei der Kameralrechnung oblag die Bewirtschaftung der einzelnen Haushaltsstellen den Fachämtern. Dabei wird ausdrücklich zwischen verschiedenenAufgabenbereichen getrennt: (1) die Fachämter ordnen an, (2) die Gemeindekasse (ein eigenständigesAmt) zahlt aus bzw. weist an über einmit ihr verbundenes Geldinstitut (etwa über die Stadt- oder Kreissparkasse). „Es gilt ein strenger Grundsatz der getrennten Wahrnehmung von Anordnungsbefugnis und Kontrollbefugnis einerseits und von Kassengeschäften andererseits sowie der Verhinderung vonAbhängigkeiten aufgrund von Befangenheitsbefürchtungen (...)Auch innerhalb der Kassenorganisation sollten Kassieraufgaben und Buchungsaufgaben personell getrennt wahrgenommenwerden“ (Obenhaus / Alber 1991: 53). Nach der Gemeindekassenverordnung (GemKVO) sindAnsprüche und Zahlungsverpflichtungen derGemeinde zunächst auf ihrenGrund und ihreHöhe zu prüfen. Deshalb wird ausdrücklich getrennt in die Befugnisse, die „sachliche“ und „rechnerische“ Richtigkeit festzustellen und erst dann die eigentliche „Anordnung“ zu vollziehen. „Mit der Unterzeichnung der Bescheinigung ‚sachlich richtig’ übernimmt der Feststeller die Verantwortung insbesondere dafür, dass (1) die in der Zahlungsanordnung, ihren Anlagen und den die Zahlung begründenden Unterlagen enthaltenen, für die Zahlung maßgebenden Angaben richtig sind; (2) bei der Festsetzung der zu erhebenden Haushaltseinnahme oder zu leistenden Haushaltsausgabe nach den dafür in Betracht kommenden Vorschriften und nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verfahren worden ist; (3) die Lieferung oder Leistung als solche und auch die Art ihrer Ausführung erforderlich war; (4) Abschlagsauszahlungen, Vorauszahlungen, Abtretungen und Pfändungen vollständig und richtig berücksichtigt worden sind (...) Die Feststellung der sachlichen Richtigkeit setzt voraus, dass der Feststeller alle Sachverhalte, deren Richtigkeit er zu bescheinigen hat, zu überblicken und zu beurteilen vermag“ (Dettmer 1993: 211). Mit der Unterzeichung „rechnerisch richtig“ „übernimmt der Feststeller die Verantwortung dafür, dass der anzunehmende oder auszuzahlende Betrag sowie alle auf 432 Armin Klein / Peter Vermeulen Berechnungen beruhenden Angaben in der Zahlungsanordnung, ihren Anlagen und den begründendenUnterlagen richtig sind. Die Feststellung erstreckt sichmithin nicht nur auf das Rechenwerk, sondern auch auf die Richtigkeit der den Berechnungen zugrunde liegendenAnsätze und Einzelpreise, die sich aus dem Vertrag, Tarifen oder Berechnungen ergeben“ (Dettmer u. a. 1993: 211). Die Fachämter ordnen auf Vordrucken (sog. Kassenanordnungen) die Einnahmen bzw. Ausgaben an. Auf den Kassenanordnungen sind stets die Haushaltsstelle, auf die zu buchen ist, sowie der Rechtsgrund (in der Regel dem beigefügten Beleg zu entnehmen) anzugeben. Handelt es sich bei dem Rechtsgrund um nicht unmittelbar einzusehende Maßnahmen – was im Kulturbereich besonders häufig der Fall sein dürfte –, empfiehlt es sich, eine kurze Begründung beizufügen, um umständliche Rückfragen der Stadtkasse bzw. des Rechnungsprüfungsamtes zu vermeiden. Durch entsprechende Befugnisse ist genau festgelegt, wer in der einzelnenDienststelle berechtigt ist, die Kassenanordnungen zu vollziehen, d. h. letztendlich verbindlich zu unterschreiben. So kann beispielsweise festgelegt sein, dass die Sachbearbeiterin, die für die Konzertplanung zuständig ist, die sachliche Richtigkeit abzeichnet, der Sachbearbeiter, der den Haushalt verwaltet, die rechnerische Richtigkeit bestätigt und der Amtsleiter schließlich die Anordnung unterschreibt. Hier kann es weitere Staffelungen dahin gehend geben, dass z. B. der Amtsleiter bis zu einer bestimmten Summe (z. B. Auszahlungen bis 5.000 €) anordnen kann, alle höheren Summen dagegen vom zuständigen Kulturdezernenten oder gar dem Oberbürgermeister angewiesen werden müssen. Ähnliches gilt für die Einnahmen. Besteht der Anspruch auf eine Einnahme (z. B. Standgelder bei einem Kunstmarkt, Teilnehmerentgelte einer Sommerakademie, Kursgebühren der Musikschule usw.), so ist der Kasse für jeden einzelnenAnspruch jeweils eine gesonderte sog. Annahme-Anordnung (das Gegenstück zur Auszahlungsanordnung) zuzuleiten. Auch sie muss entsprechend den Rechtsgrund und die Haushaltsstelle, auf die die Einnahme zu buchen ist, enthalten. Ebenso verhält es sich mit sog. Bareinnahmen (z. B.Abendeinnahmen bei einem Konzert usw.), die bei einemGeldinstitut einzuzahlen sind und perAnnahmeanordnung auf die entsprechende Haushaltsstelle zu dirigieren sind. Während das jeweilige Fachamt die Stadtkasse mittels sog.Auszahlungsanordnungen (bei zu leistenden Ausgaben) bzw. Annahmeanordnungen (bei zu erwartenden Einnahmen) informiert, meldet die Stadtkasse den Vollzug umgekehrt durch entsprechende Kontenblätter (etwa vergleichbar den Kontoauszügen auf dem Privatkonto). Bei der Stadtkasse wird der per Annahmeanordnung angekündigte Betrag zunächst zum „Soll“ gestellt, d. h. die Einnahmeerwartung wird verbucht. Nach Einzahlung des Betrages wird die Gegenbuchung zum „Ist“ vorgenommen. Erfolgt eine geringere oder gar keine Zahlung, so ist es dieAufgabe der Stadtkasse, diesen Rückstand durch Beitreibungsmaßnahmen (z. B. Mahnung, Pfändung) einzuholen. Gelingt die Eintreibung derAußenstände bis zum Jahresabschluss nicht, so verbleibt ein sog. Kasseneinnahmerest (d. h. der Unterschied zwischen einem höheren „Soll“ und einem geringeren „Ist“), der dann im nächsten Haushaltsjahr weiterverfolgt wird. 433Öffentliche Rechnungslegung Diese Unterscheidung zwischen „Soll“ und „Ist“ hat große Bedeutung für die Gemeindehaushaltswirtschaft und vor allen Dingen auch für das jeweilige Fachamt. So genügt es für dasAusnutzen der durch einen unechten Deckungsvermerk gegebenen Möglichkeiten bereits, wenn die Einnahmeerwartung (allerdings berechtigterweise) zum „Soll“ gestellt ist; ob der Betrag bei der Kasse tatsächlich eingegangen ist, spielt in diesem Falle für das Fachamt keine Rolle (Schauerte 1991: 47). Ein besonderes Problem ist das der Bareinnahmen bzw. der Barausgaben. Dabei handelt es sich um sogenannte dezentrale Kassengeschäfte, die gerade im Kulturbereich besonders häufig sind. Auf der einen Seite gibt es – etwa bei Musik- und Theaterfestivals – durch Vorverkauf und Abendkassen Bareinnahmen durch Eintrittsgelder; oder es gibt Kursgebühren bei der Volkshochschule; bar oder per Scheck bezahlte Standgelder auf dem Kunstmarkt usw. Umgekehrt entsteht häufig die Notwendigkeit von Barausgaben: Die freie Theatergruppe erwartet ihre Gage „cash“, der Vortragsredner der VHS sein Honorar bar, die Spedition ihr sog. Rollgeld ebenso. In allen Fällen fließt also Geld direkt, d. h. nicht per Überweisung. Die Abwicklung von dezentralen Kassengeschäften ist naturgemäß schwieriger zu kontrollieren als Kassengeschäfte, die schriftlich ablaufen. Wer kann schon so genau kontrollieren, ob bei einer unbestuhlten Rockmusikveranstaltung nicht den Besuchern zwar ein entsprechendes Eintrittsgeld abverlangt, diese aber ohne Ticket eingelassen werden? Wer zählt schon immer so ganz genau den aktuellen Bestand von Plakaten, die bei einer Theaterveranstaltung in den Verkauf gelangen? Deshalb bedürfen dezentrale Kassengeschäfte stets einer besonderen Genehmigung. Geeignete interne Überwachungsmethoden (z. B. nummerierte Eintrittskarten und ein entsprechendes Kassenbuch während eines Festivals, Registrierkassen bei der Volkshochschule usw.) müssen nachprüfbar machen, dass alle vereinnahmten Beträge auch tatsächlich an die Kasse abgeführt wurden. Natürlich sind auch alle bar durchgeführten Einnahmen bzw. Ausgaben mit jeweils einer Annahme- bzw. Ausgabeanordnung auf die entsprechende Haushaltsstelle zu buchen. Es kann also nicht einfach die Abendkasse eines Theaterfestivals auf das Konto der Stadtkasse eingezahlt werden, in der Hoffnung, der Betrag fände schon irgendwie seinen Weg zu der entsprechenden Haushaltsstelle des veranstaltenden Kulturamtes. Nach all dem Gesagten versteht sich fast von selbst, dass auch die Überwachung der Bewirtschaftung der vielen Haushaltsstellen besonderer Regelungen bedarf. Im Prinzip ist es die Aufgabe der Kämmerei, in geeigneter Weise dafür Sorge zu tragen, dass Einnahmen rechtzeitig und vollständig erhobenwerden undAusgaben ordnungsgemäß bewirtschaftet und dabei insbesondereAusgabenüberschreitungen vermieden werden. Die Kämmerei leistet diese Kontrollaufgaben durch sog. Haushaltsüberwachungslisten, die getrennt nach Einnahmen (HÜL E), nach Ausgaben (HÜL A) und Verpflichtungsermächtigungen (HÜLVE) geführt werden. Das bisher Dargestellte betrifft die Haushaltsausführung im Normalfall, d. h. wenn zu Jahresbeginn eine vom entsprechenden Organ verabschiedete Haushaltssatzung inklusive Haushaltsplan vorliegt. Hiervon abweichend ist die sog. vorläufige Haus- 434 Armin Klein / Peter Vermeulen haltsführung dann notwendig, wenn die Haushaltssatzung zu Beginn eines Haushaltsjahres noch nicht in Kraft ist – etwa, weil das Parlament sich noch nicht auf einen neuen Haushalt geeinigt hat. Gleichwohl muss auch in dieser Zeit die Verwaltung weiterhin handlungsfähig bleiben. In dieser Zeit darf die Gemeinde zur Sicherung der kontinuierlichenAufgabenerfüllung – trotz des an sich noch rechtlosen Zustands der Finanzwirtschaft – alleAusgaben leisten, zu denen sie entweder rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind. Das Nähere regelt § 82 GO NRW (Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen). Im Vermögenshaushalt gilt dies insbesondere für Leistungen wie Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionen, wenn bereits in den vorjährigen Haushaltsplänen Beträge vorgesehen waren und diese nun fortgeführt bzw. abgeschlossen werden müssen. Größere Neuanschaffungen müssen allerdings aufgeschoben werden. Unter der Einschränkung der Erfüllung rechtlicher Verpflichtungen bzw. derWeiterführung notwendiger und zugleich unaufschiebbarer Aufgaben gilt der Haushaltsplan des Vorjahres weiter, bis die Haushaltssatzung für das neue Jahr erlassen ist. Neben der vorläufigen Haushaltsführung auf Grund eines nicht verabschiedeten Haushaltsplans stellen außerdem die überplanmäßigen und außerplanmäßigen Ausgaben Abweichungen vom Normalfall dar. Denn trotz sorgfältigen Vorgehens in der Planungsphase können immer wieder Entwicklungen eintreten, die nicht (oder nicht in dieser Höhe) veranschlagte Ausgaben erforderlich machen – oder, im positiven Falle, nicht vorhergesehene Einnahmen bringen. Dies kann insbesondere deshalb der Fall sein, weil nach dem Grundsatz der Vorherigkeit der sehr früh aufgestellte Haushaltsplan (welcher ja auch noch der Rechtsaufsichtbehörde vorgelegt werden muss) spätere Entwicklungen nicht rechtzeitig erfassen kann.Auf solche Situationen muss mit einer flexiblen Haushaltsführung reagiert werden können. Zu unterscheiden ist dabei zwischen überplanmäßig und außerplanmäßig. (1) Überplanmäßig ist eine Ausgabe, wenn zwar eine entsprechende Haushaltsstelle (auch ohne Ansatz, d. h. Leerstelle) oder ein aus dem Vorjahr übertragener Ausgabenrest vorhanden ist, die betragsmäßige Höhe aber für die vorgesehene Ausgabe nicht ausreicht. (2) Außerplanmäßig ist eine Ausgabe dann, wenn für sie überhaupt keine Haushaltsstelle (d. h. kein Ansatz) vorgesehen ist und auch keine entsprechenden Ausgabenreste aus dem Vorjahr vorhanden sind. Voraussetzung für das entsprechende Tätigwerden der Gemeinde in beiden Fällen ist die Unabweisbarkeit der Notwendigkeit der Ausgabe. Zu unterscheiden sind dabei (1) die sachliche Unabweisbarkeit, d. h. die Verpflichtung zur Leistung der Ausgabe muss sich entweder zwingend aus Gesetz oder Vertrag ergeben, oder die Ausgabe muss dringend erforderlich sein für den ordnungsgemäßen Verwaltungsgang bzw. zurAbwehr einer drohenden Gefahr; (2) die zeitliche Unabweisbarkeit, d. h. das Zuwarten bis zur Beschlussfassung über einen Nachtragshaushalt oder die Verlagerung derAusgabe ins nächste Haushaltsjahr kann auch bei strenger Prüfung nicht erfolgen. Hierdurchwerden zwarwünschenswerte, aber für denVerwaltungsgang nicht dringend erforderliche Ausgaben ausgeschlossen; (3) die haushaltsmäßige Deckung, d. h. die Einhaltung des Grundsatzes des Haushaltsausgleichs muss gewährleistet sein. Die 435Öffentliche Rechnungslegung notwendigen Ausgaben müssen deshalb an anderer Stelle durch Minderausgaben eingespart werden (nicht unbedingt bei sachlich ähnlichen Haushaltsstellen) oder es müssen entsprechende Mehreinnahmen erzielt werden. Übersteigen die Zahl und die Höhe der außer- und überplanmäßigen Ausgaben allerdings den ursprünglichen Haushalt in unverhältnismäßigem Umfang, so ist ein sog. Nachtragshaushalt aufzustellen, der alle Abweichungen enthält und den o. a. Haushaltskreislauf durchläuft. 8. Kultur im Nothaushalt Den Ländern wurde im deutschen Förderalsystem die Kulturhoheit zuerkannt. Deswegen ist die Finanzierung der Kulturausgaben von Land zu Land verschieden und in Nordrhein-Westfalen traditionell gering. Kultur ist im Wesentlichen kommunale Aufgabe. Nur wenige Landesgesetze normieren den Kulturbereich (Ausnahmen: Archivwesen und Weiterbildung). Die Länder sind auch für eine ausreichende Finanzausstattung ihrer Kommunen verantwortlich, weshalb bei allen Landesgesetzen und -verordnungen, die die Kommunen betreffen, auf den „Grundsatz der Konnexität“ zu achten ist. Dieser besagt, dass jede Aufgabe, die ein Land an seine Kommunen überträgt, vom Land angemessen finanziert werden muss. Kommunen bilden in Deutschland „nach allgemein herrschender Meinung keine eigenständige Ebene, sondern sind Bestandteil der Länder“ (Duve 2008: 22). Da aber nicht immer deutlich wird, was das Land verlangt und was die Kommune vielleicht darüber hinaus freiwillig umsetzt, wird über die Ausgestaltung und Finanzierung nach dem Konnexitätsprinzip zwischen Land und Kommunen häufig gerungen. Freiwillig sind alle Ausgaben, zu denen das Land die Kommunen nicht verpflichtet, also im Grunde die Kulturausgaben. Zwar obliegt den Kommunen eine Pflicht, Kultur zu fördern, doch weder in der Höhe noch in der Art gibt es Konkretionen. Da das Grundgesetz nach Art. 28 Abs. 2 den Kommunen im Rahmen eines geordneten Haushaltswesens eigenes Wirtschaften zugesteht, haben Kommunen die Möglichkeit nach eigenem Ermessen in bestimmten Bereichen Steuern festzusetzen zu verlangen. Neben Grund- und der Gewerbesteuer treten gerade in schwierigen Haushaltslagen neue Kommunalsteuern, teilweise so kurios, dass sie bundesweite Medienöffentlichkeit erlangen. So führt die Stadt Köln 2010 eine Bettensteuer ein und erhob im Übernachtungsgewerbe Steuern: „Die Kölner Hotels und Pensionen sollen fünf Prozent ihrer Nettoerlöse aus Übernachtungen an die Stadt überweisen. Das so eingenommeneGeld wird in die Kulturförderung gesteckt. SPD undGrüne gehen von einem Betrag von jährlich etwa zwölf Millionen Euro aus. Besteuert werden sollen nicht nur Hotels, sondern auch bezahlte Übernachtungen in Gasthöfen, Privatzimmern oder Jugendherbergen sowie auf Schiffen und Campingplätzen“ (http://www.focus. de/politik/deutschland/bettensteuer-koeln-bittet-hotelgaeste-zur-kasse_aid_492687. html - Stand: 18.9.2010). Die Stadt Essen erregte im gleichen Jahr mit der Einführung einer „Bräunungssteuer“Aufmerksamkeit. Hierdurchwurden die Sonnenstudios steuerpflichtig, da Solarien imVerdacht stehen, die Entstehung von Hautkrebs zu fördern, 436 Armin Klein / Peter Vermeulen geht es angeblich bei der Steuer um eine gesundheitsförderndeVerteuerung ungesunder Lebenspraxis. Hintergründig geht es vielleicht vor allem um eine Einnahmenquelle, da alle Gefährdungshinweise das Funktionieren der Turbopigmentierungsbranche nicht eingeschränkt haben (vgl. http://www.focus.de/finanzen/steuern/solarienstadt-essen-will-braeunungssteuer-kassieren_aid_554877.html - Stand: 26.9.2010). Jedenfalls können mit eigenen Steuern freiwillige Leistungen finanziert werden, können Kommunen sich unterschiedlich profilieren: Köln als Touristenmetropole, Essen vielleicht als Stadt der Lichtkunst. Einigen Kommunen helfen das Hochschrauben oder Neueinführen von kommunalen Steuern nicht mehr.Wenn ein Haushalt seit Jahren strukturell unausgeglichen ist und die Schieflagen allen Sparbemühungen trotzen, obliegt dem zugehörigen Bundesland als Gewährsträger seiner Kommunen die Verpflichtung, für die Defizite einzutreten. Aus dieser Letztverantwortung begründet sich auch die Einflussnahme des Landes auf das kommunale Wirtschaften. Ist ein Haushalt dauerhaft defizitär, muss die Kommune ein Haushaltssicherungskonzept (HSK) aufstellen und dieses vom Land genehmigen lassen. Ein nicht genehmigtes HSK wirkt wie ein nicht beschlossener oder nicht genehmigter Haushalt, diese Kommunen dürfen zunächst nur dieAufgaben erledigen, zu denen sie gesetzlich verpflichtet sind, nichts Neues beginnen und den Möglichkeiten der weiteren Verschuldung werden enge Regeln gesetzt. Für sie gilt das Nothaushaltsrecht. Durch die Umstellung von der Kameralisitik auf die Doppik erfolgt in denKommunen erstmalig eine bilanzielle, also bewertete Vermögenserfassung. Alle Beträge, die das auszuweisende Eigenkapital überstiegen, wurden einerAusgleichsrücklage zugeführt, mit der Unterdeckungen imHaushalt ausgeglichen werden konnten. So wurden selbst strukturell unausgeglichene Haushalte egalisiert. Kommunen, die tiefrote Zahlen schrieben, hatten auf einmal einen ausgeglichenenHaushalt. Doch diese Freude währt kurz, bzw. nur so lange bis die Rücklage verbraucht wird und es an den Verzehr des Eigenkapitals geht. Diese Haushaltssituation trifft auf die meisten Ruhrgebietsstädte zu. Lars Holtkamp hat die kommunale Haushaltspolitik bei leeren Kassen analysiert und die zweiHauptthesen untersucht, denenman bei einer kommunalenHaushaltskrise immer begegnet (Holtkamp 2010). Die „Opferthese“ besagt: höhere Ebenen (Bund und Land) würden immer mehr Aufgaben überwälzen, ohne für eine entsprechende Finanzierung zu sorgen. Die Kommunen seien Opfer übergeordneter Entscheidung und damit nicht Schuld an ihrer Verschuldung. Würde diese These stimmen, müssten diese Entscheidungen alle Kommunen gleich treffen. Es könnte keine reichen und keine armenKommunen zeitgleich geben. Doch tatsächlich gibt es Unterschiede vonBundesland zuBundesland und selbst innerhalb der Länder von Stadt zu Stadt. Als Haupttreiber der Unterschiede erscheinen die nachfolgenden Indikatoren plausibel: Sozialausgaben, Gewerbesteueraufkommen, Schlüsselzuweisungen, demographischerWandel,Arbeitslosenquote, die erheblich verschieden ausfallen. Als Begründung für eine Haushaltskrise sind sie Holtkamp allerdings nicht stichhaltig: „Dennoch zeigt sich in multivariaten Analysen, dass • 437Öffentliche Rechnungslegung der Einfluss von Sozialindikatoren auf dieAusweitung vonKassenkrediten in NRW durchaus begrenzt ist…Auch bei ähnlicher sozioökonomischer und institutioneller Ausgangslage in NRWvariieren die Haushaltsergebnisse zwischen denKommunen erheblich, was vor allem auf die Relevanz der kommunalen Entscheidungsprozesse als Erklärungsvariable für Haushaltsdefizite hindeutet“ (Holtkamp 2010: 25). Die Bereitschaft, eigenesVersagen einzugestehen, ist umgekehrt proportional ausgeprägt zur Aneignung der Opferthese. Vor der Landtagswahl 2010 haben Oberbürgermeister und Kämmerer vieler Ruhrgebietsstädte ein Bündnis „Raus aus den Schulden“ geschmiedet und dem Land die Verursachung ihrer Haushaltskrisen unterstellt und einen Finanzausgleich oder Entschuldungsfonds gefordert. Eine Analyse der Verschuldungssituation zeigt allerdings die Begrenztheit dieser Forderung: „Das BMF (Bundesministerium für Finanzen, der Verf.) weist in 2008 für den Bund eine Verschuldung von 986 Mrd. €, für die Länder von 485 Mrd. € und für die Gemeinden von 109 Mrd. € inklusive Kassenkredite aus. Damit beträgt der Gesamtanteil der Gemeinden an der Gesamtverschuldung lediglich 7 %.“ (Holtkamp 2010: 13) Die weitere Verschuldung von Bund und Land zur Sanierung der Kommunalhaushalte ist also gesamtstaatlich betrachtet keine Lösung. Zwar setzen die Kommunen Bundes- und Landesrecht um, zwar sind diese Pflichtaufgaben der Art nach beschrieben, doch gibt es erhebliche Unterschiede bei Qualität und Ausgestaltung der Aufgaben. Während also die Hauptverwaltungsbeamten der Ruhrgebietsstädte der Opferthese folgen, outen sich Politiker gegenüber Kommunalverwaltungen gerne als Anhänger der „Verschwendungsthese“. Der Moloch der kommunalen Verwaltung sei gefräßig, unwirtschaftlich, ineffizient, schlicht zu teuer. Durch Reorganisation und Aufgabenoptimierung ließe sich der Apparat reduzieren, die Effektivität erhöhen, der Haushalt sanieren. Holtkamp untersucht alle Reformbemühungen (Aufgabenkritik, Neues Steuerungsmodell, Bürgerhaushalt), die Regelungen zu Haushaltssicherungskonzepten und NeuemKommunalem Finanzmanagement (NKF) auf ihre Eignung, zur Haushaltssanierung beizutragen. Er kommt zu einem vernichtenden Ergebnis: „Formen des New Public Managements, des Neuen Kommunalen Finanzsystems (NKF) oder des strategischen Managements, die auf dezentrale Anreize für Fachpolitiker und output- oder outcome-orientierte Steuerung setzen, um die endogenen Potenziale „verschwenderischer“ kommunalerAkteure zu erschließen, haben sich gerade unter starkem Konsolidierungsdruck nicht bewährt“ (Holtkamp 2010: 73). In Haushaltskrisen würden, so seine These, „weiterhin inkrementalistische, hierarchische Eingriffe mit kurzatmig vorgebrachten Sparpaketen dominieren, die sich immer wieder in Bezug auf Durchsetzung von Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen als leistungsfähiger erwiesen haben“ (Holtkamp 2010: 59). Seine Erfolgsfaktoren zur Haushaltskonsolidierung (Sensibilisierung der Öffentlichkeit, Verschleierung der Kürzungsfolgen, Umsetzung zu Beginn von Legislaturperioden, Lastenabwälzung auf untere Ebenen, enger Terminplan für Einsprüche, Schaffung von Sachzwängen, Aushandlung von mehrheitsfähigen Paketlösungen, Rasenmäherprinzip – vgl. • 438 Armin Klein / Peter Vermeulen Holtkamp 2010: 36) befördern wahrscheinlich Politikverdrossenheit, sind aber so wie die Zentralisierung und Hierarchisierung des Konsolidierungsprozesses die derzeit einzig wirksamen Lösungsansätze. Dass ein Wahrer der Kulturinteressen bei der Zentralisierung und Konsolidierung oben steht, ist leider selten. Neben den Zwang zur Wirtschaftlichkeit von Kulturausgaben wird zunehmend eine Diskussion über die Legitimität der Kulturausgaben treten. „Spätestens, wenn die im Mai 2009 beschlossene „Schuldenbremse“ der Föderalismusreform greift und den Ländern ab dem Jahr 2020 vorschreibt, ihre Haushalte massiv zu konsolidieren, wird es die nicht per Gesetz verordnete Leistung Kultur schwer haben, ihre großflächige öffentliche Finanzierung aufrechterhalten und angesichts der Sparzwänge rechtfertigen zu können“ (Zimmermann 2009: 18). Kulturausgaben zu legitimieren ist kein leichtes Unterfangen. Das schlichte Postulat des Deutschen Bühnenvereins „Theater muss sein!“ verzichtet ganz auf Legitimierungsansätze und erklärt die Branche für sakrosankt.Mit dem Slogan „Kultur ist keine Ware“ wird gerne eine angebliche Ökonomisierung der Kultur verteufelt und die Unmessbarkeit vonKultur benannt. Der eigentlicheWert vonKultur drückt sich natürlich nicht in derAnzahl der Theater, Orchester,Museen, Bibliotheken,Archive,Musik- und Volkshochschulen aus. Doch der Glaube an die Behauptung, ohne ihre Existenz gäbe es keine kulturelle Identität, keine nachhaltige gesellschaftliche Entwicklung, keine künstlerische Entfaltung, keine Förderung der ästhetischenWahrnehmung, keine kreative Selbstständigkeit, keine Förderung von Innovationen, nicht Kritisches und Irritierendes mehr (vgl. Lehner 2007: 25), ist absehbar endlich. Es gibt erste Bemühungen, Kulturausgaben zu evaluieren. Reinhard Stockmann beschreibt in seinem Aufsatz „Evaluation als Instrument der kulturpolitischen Steuerung“ (Stockmann 2007) die wesentlichen bisher entwickeltenQualitätsmanagement-Systeme (ISO,TQM, EFQM) und ihren Nutzen, weist aber auch auf ihre Begrenztheit beiWirkungsmessungen hin. Wirkungsorientierte Evaluationen im Kulturbereich scheitern notwendigerweise an den Schwierigkeiten bei der Bemessung immateriellerAspekte. Da tröstet es, dass auch die Wirtschaft erkennt, dass eine Bewertung von Arbeit und Kapital zur Ermittlung z. B. von Firmenwerten sich nicht mehr auf das vorfindbare Sach- und Anlagevermögen beschränken kann, sondern zur Leistungsfähigkeit eines Unternehmens vor allem das Potenzial des Personals zählt. „Das Wissen und das kulturelle Gepäck der Beschäftigten als Basis ihrerArbeit und als paradigmatischeKapitalformen des kognitiven Kapitalismus seien nicht in quantitativen Größen messbar. Daraus resultieren eine für den Gegenwartskapitalismus bedrohliche „Unmessbarkeit der Arbeit“ und die „Unmessbarkeit des Wertes“, welchen diese Arbeit erzeuge“ (Vormbusch 2008: 95). Statt die Unmessbarkeit kultureller Leistungen festzustellen, wird es daher in Zukunft um Indikatorenforschung gehen, um die Ermittlung von Hilfsgrößen, mittels derer nicht nur abgeschätzt werden kann, ob das Geld in der Kultur gut angelegt ist, sondern auch wie gut es in der Kultur angelegt ist. 439Öffentliche Rechnungslegung Literaturhinweise Brinkmeier; Hermann Josef (1997): Kommunale Finanzwirtschaft, Bd. 2 Haushaltsrecht, Köln u. a. Bundesministerium der Finanzen (1997): Das Haushaltssystem der Bundesrepublik Deutschland, Bonn. Dettmer, H. u. a. (1993): Kommunales Haushalts- und Kassenwesen, Bad Homburg. Duve, Thomas (2008): Haushaltsnotlagen bei Kommunen. Kommunale Besonderheiten, Indikatoren und Staatsverantwortung. In: Die öffentliche Verwaltung, Heft 1, Stuttgart, S. 22-27. Faiss, Friedrich u. a. (1995): Kommunales Wirtschaftsrecht in Baden-Württemberg. Systematische Darstellung zur Finanzwirtschaft der Kommunen, Stuttgart u. a. 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In: KOPOKommunalpolitische Blätter, Heft 5, Berlin, S. 24-25. Loock, Friedrich (2009):Weder Hexenwerk noch Bedrohung -WasKultur-Führungskräfte auch in nicht-käufmännischen Funktionen über betriebliches Rechnungswesen wissen sollten. In: Kulturmanagement & Kulturpolitik (Raabe Loseblattsammlung F1.3), Stuttgart. Mengert, Friedrich / Johann Rehm / Wolfgang Müller (1994): Kommunalhaushalt in Schlagworten, Köln. Obenhaus, Werner / SvenAlber (1991): Leitfaden zum kommunalen Haushaltsrecht, Regensburg u. a. Reichard, Christoph (1992): Betriebwirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung, 2. Aufl., Berlin / New York. Schauerte, Hans-Hermann (1991): Haushaltsrecht und Haushaltspraxis der Gemeinden, Bonn. Stockmann, Reinhard (2008): Evaluation als Instrument der kulturpolitischen Steuerung. Grundsätze und Zusammenhänge. In: Kulturmanagement & Kulturpolitik (Raabe Loseblattsammlung D 3.2), Stuttgart. Vormbusch, Uwe (2008): Von der Buchhaltung der Dinge zur Kalkulation des Immateriellen. 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References

Zusammenfassung

Das Handbuch zum Kulturmanagement.

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* Öffentlichkeitsarbeit

* Rechnungslegung

* Kulturpolitik und Kulturmarketing

* Projektmanagement

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* Öffentliche Zuwendungen

* Recht und Rechtsform

* Controlling

* Kosten- und Leistungsrechnung

* Vertrags- und Arbeitsrecht

* Kulturtourismus und Kulturentwicklungsplanung