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Oliver Scheytt, Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht in:

Armin Klein (Ed.)

Kompendium Kulturmanagement, page 190 - 213

Handbuch für Studium und Praxis

3. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8006-3837-6, ISBN online: 978-3-8006-4426-1, https://doi.org/10.15358/9783800644261_190

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Rechtliche Rahmenbedingungen des Kulturmanagements Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht Oliver Scheytt Das Kulturverfassungsrecht umfasst all diejenigen verfassungsrechtlichen Normen insbesondere des Grundgesetzes und der Länderverfassungen, die für den Kulturbereich einschlägig sind. Eswird durch einige zumeist allgemeine Verfassungsnormen konturiert, die zumTeil kulturelle Grundrechte verbürgen, zum anderen aber auch als Kompetenz- undAuftragskataloge, (allgemeine) Kulturstaatsklauseln oder Bildungsund Erziehungsziele zu klassifizieren sind. All diese Vorschriften binden einerseits das Ermessen von Staat und Kommunen bei der Erfüllung der ihnen zugewiesenen Kulturaufgaben, konkretisieren andererseits derenKompetenzen. DieseKompetenzzuordnungen des Grundgesetzes und der Länderverfassungen sind entscheidende Basis für die jeweilige Kulturhoheit von Bund, Ländern und Kommunen. Kulturverfassungsrecht bildet auch den übergeordneten rechtlichen Rahmen für das Kulturverwaltungsrecht. Kulturverwaltungsrecht bezieht sich insbesondere auf diejenigen staatlichen und kommunalen Organisationseinheiten, die kulturelle Angelegenheiten wahrnehmen. Beide Rechtskomplexe sind dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Kulturverwaltungsrecht ist ein Bereich des besonderen Verwaltungsrechts, das den allgemeinen Lehren des Verwaltungsrechts unterliegt. Es geht dabei grundsätzlich von einer bereits gesetzten Rechtsordnung aus, konzentriert sich auf die Erläuterung der bereits bestehenden Ordnung und ihrer zweckmäßigen, richtigen und gerechten Verwirklichung. Zu den Rechtsquellen des Kulturverwaltungsrechts gehören insbesondere dasAllgemeineVerwaltungsrecht, aus demBesonderenVerwaltungsrecht der Bereich desDienstrechts, dasKommunalrecht, das Vergaberecht.Auch das Steuerrecht gehört als besonderes Verwaltungsrecht zumGesamtbereich des öffentlichen Rechts. Spezialgesetze zu einzelnenKultursparten, wie Bibliotheksgesetze,Musikschulgesetze oder auch das Sächsische Kulturraumgesetz sind spezifische Rechtsquellen des Kulturverwaltungsrechts. Die rechtlichen Grundlagen von Kultureinrichtungen, Kulturförderung und Kulturveranstaltungen als Aufgaben der kommunalen Kulturverwaltung sind daher zunächst im Kulturverwaltungsrecht zu verorten. Doch die rechtliche Gestaltung der meisten Schnittstellen etwa zu den Beschäftigten und zu den Nutzern der Kultureinrichtungen, Partnern undAkteuren erfolgt im Rahmen des Kulturprivatrechts (vgl. hierzu den Beitrag von Pfander in diesem Buch). Dabei geht es überwiegend um die Gestaltung vonVerträgen. Bei der vertragsrechtlichen Gestaltung sind auch gesetzliche Regelungen des Privatrechts etwa aus dem Arbeitsrecht, dem Urheberrecht usw. zu beachten. 188 Oliver Scheytt 1. Kulturstaatsklauseln Eine Kulturstaatsklausel findet sich auf Bundesebene nicht im Grundgesetz, sondern lediglich in Art. 35 Einigungsvertrag: „Stellung und Ansehen eines vereinten Deutschlands in der Welt hängen außer von seinem politischen Gewicht und seiner wirtschaftlichen Leistungskraft ebenso von seiner Bedeutung als Kulturstaat ab“ (Abs. 1). „Die Erfüllung der kulturellen Aufgaben einschließlich ihrer Finanzierung ist zu sichern, wobei Schutz und Förderung von Kultur und Kunst den neuen Ländern und Kommunen entsprechend der Zuständigkeitsverteilung des Grundgesetzes obliegen“ (Abs. 3). Der Einigungsvertrag hat verfassungsrechtlichen Charakter, ist daher höchstrangiges Recht. In den Länderverfassungen finden sich mehrere Kulturstaatsklauseln. So lautet Art. 18 Abs. 1 Verfassung Nordrhein-Westfalen: „Kultur, Kunst und Wissenschaft sind durch Land und Gemeinden zu pflegen und zu fördern.“ In Art. 16 Abs. 1 der Verfassung Mecklenburg-Vorpommern heißt es ähnlich: „Land, Gemeinden und Kreise schützen und fördern Kultur, Sport, Kunst und Wissenschaft.“ Teilweise bestätigen Kulturstaatsklauseln das oben entwickelte Konzept vom offenen, pluralistischen Kunstverständnis noch einmal, so etwaArt. 34 Abs. 2 der Verfassung Brandenburgs („Das kulturelle Leben in seiner Vielfalt und die Vermittlung des kulturellen Erbes werden öffentlich gefördert“) oder wenn es in Art. 11 Abs. 2 Verf. Sachsen heißt „Die Teilnahme an der Kultur in ihrer Vielfalt (...) ist dem gesamten Volk zu ermöglichen.“ Hier ist auch ausdrücklich von einem Teilhaberecht die Rede, ebenso wie in Art. 40Abs. 3 Satz 2 Verf. Rheinland-Pfalz: „Die Teilnahme an den Kulturgütern des Lebens ist dem ganzen Volke zu ermöglichen.“ Weitere Beispiele: Art. 9 Verf. S-H: „1. Das Land schützt und fördert Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre. 2. Die Förderung der Kultur einschließlich des Sports, der Erwachsenenbildung, des Büchereiwesens und der Volkshochschulen ist Aufgabe des Landes, der Gemeinden undGemeindeverbände.“Art. 6Verf.Niedersachsen: „Das Land, die Gemeinden und die Landkreise schützen und fördern Kunst, Kultur und Sport.“ Art. 40 Abs. 1 Verf. Rheinland-Pfalz: „Das künstlerische und kulturelle Schaffen ist durch das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände zu pflegen und zu fördern.“ Art. 3c Abs. 1 Verf. Baden-Württemberg: „Der Staat und die Gemeinden fördern das kulturelle Leben (...) unterWahrung derAutonomie der Träger.“Art. 34Abs. 1Verf. Saarland: „Kulturelles Schaffen genießt die Förderung des Staates.“ Art. 3 Abs. 1 Verf. Bayern: „Bayern ist ein (...) Kultur-, (...)staat“ undArt. 140Verf. Bayern: „1. Kunst undWissenschaft sind von Staat und Gemeinden zu fördern. 3. Das kulturelle Leben (...) (ist) vom Staat zu fördern.“ Art. 36 Abs. 1 Verf. Sachsen- Anhalt: „Kunst, Kultur und Sport sind durch das Land und die Kommunen zu schützen und zu fördern.“ Art. 30Abs. 1 Verf. Thüringen: „Kultur, Kunst, Brauchtum genießen Schutz und Förderung durch das Land und seine Gebietskörperschaften.“Art. 1Verf. Sachsen: „Der Freistaat Sachsen (...) ist ein (...) dem Schutz (...) der Kultur verpflichteter sozialer Rechtsstaat.“ Art. 7 Abs. 1 Verf. Sachsen: „Das Land erkennt das Recht eines jedenMenschen (...) auf Bildung als Staatsziel an“ undArt. 11Abs. 1 Verf. Sachsen: „Das Land fördert das kulturelle, das künstlerische und wissenschaftliche Schaffen (...)“ Art. 2 Abs. 1 Verf. Brandenburg: 189Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht „Brandenburg ist ein (...) der Kultur verpflichtetes demokratisches Land“ und Art. 34 Abs. 3 Verf. Brandenburg: „Das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände unterstützen die Teilnahme am kulturellen Leben und ermöglichen den Zugang zu den Kulturgütern.“ Art. 20 Abs. 2 Verf. Berlin: „Das Land schützt und fördert das kulturelle Leben.“ Seit einigen Jahren wird intensiv diskutiert, ob in das Grundgesetz eine „Staatszielbestimmung Kultur“ aufgenommen werden soll. Auslöser dafür ist insbesondere der Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ vom Juni 2005 zum Kultur als Staatsziel (Bundestag-Drucksache 15/5560). Staatszielbestimmungen sindVerfassungsnormenmit rechtlich bindenderWirkung, die der Staatstätigkeit die fortdauernde Beachtung oder Erfüllung bestimmterAufgaben – sachlich umschriebener Ziele – vorschreiben. Sie umreißen ein bestimmtes Programm der Staatstätigkeit und sind dadurch eine Richtlinie oder Direktive für das staatliche Handeln, auch für die Auslegung von Gesetzen und sonstigen Rechtsvorschriften. Im Regelfall wendet sich eine Staatszielbestimmung an den Gesetzgeber, ohne dass damit ausgeschlossen sein muss, dass die Norm auch eine Auslegungsrichtlinie für Exekutive und Rechtsprechung ist. Daher überlässt es eine Staatszielbestimmung letztlich der politischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, in welcher Weise und zu welchem Zeitpunkt er die durch das Staatsziel konstituierte Staatsaufgabe durch Gesetz erfüllt. Dabei umfasst der Begriff „Staat“ im Wort Staatszielbestimmung das gesamte staatliche Handeln, also von Bund und von Ländern, Gemeinden und anderen öffentliche Körperschaften undAnstalten. Die Enquete-Kommission hat einstimmig empfohlen,Artikel 20 b Grundgesetz mit folgender Formulierung zu ergänzen: „Der Staat schützt und fördert die Kultur“. Der Empfehlung der Enquete-Kommission folgte eine öffentliche Debatte, die auch in den Feuilletons der großenTageszeitungen ihren Niederschlag gefunden hat.Mitunter wurde unter Verkennung der tatsächlichen rechtlichen Wirkung einer Staatszielbestimmung angenommen, dass eine solche Bestimmung imGrundgesetz das Verhältnis derAufgabenwahrnehmung zwischen Bund und Ländern verschiebe. Richtig ist indes, dass eine Staatszielbestimmung „föderalismusneutral“ ist. Die Enquete-Kommission hat auch aufgrund einerAnhörung von Staatsrechtslehrern festgestellt, dass aus einer kulturellen Staatszielbestimmung für das Kompetenzgefüge von Bund und Ländern keine Änderungen resultieren. Die Kulturhoheit der Länder wird durch eine solche Bestimmung nicht angetastet. Es werden alle Ebenen des Staates in der vorgegebenen Kompetenzordnung des Grundgesetzes angesprochen. Eine weitere Fragestellung ist, ob eine solche Staatszielbestimmung überhaupt rechtliche Wirkungen entfaltet. Es kann festgehalten werden, dass eine Zielbestimmung im Grundgesetz sowohl in das politische Ermessen des Gesetzgebers einfließt, als auch in verwaltungsrechtliche Ermessens- und gerichtliche Abwägungsentscheidungen. Zudem hätte eine entsprechende Bestimmung im Grundgesetz eine große Signalwirkung: Kultur würde so als öffentliches Gut und als Aufgabenfeld der Politik gestärkt. Das Grundgesetz würde die herausragende Bedeutung von Kunst und Kultur für das Zusammenleben der Menschen und die Entwicklung jedes Individuums ausdrücklich ansprechen. Die 190 Oliver Scheytt Bundesrepublik Deutschlandwürde sich durch dieAufnahme vonKultur als Staatsziel im Grundgesetz zu ihrer Verantwortung bekennen, das kulturelle Erbe zu bewahren, Kunst und Kultur zu fördern und weiterzuentwickeln. 2. Kulturelle Grundrechte Zu den kulturellen Grundrechten gehören insbesondere Art. 5 Abs. 3 GG – die Kunstfreiheitsgarantie – sowie die auf den Kulturbereich der Bildung und Erziehung bezogenen Grundrechte der Art. 6 und 7 GG. Daneben finden sich auch in den Länderverfassungen kulturelle Grundrechte. So lautet etwaArt. 8 Abs. 1 Verfassung Nordrhein-Westfalen: „Jedes Kind hat Anspruch auf Erziehung und Bildung.“ Art. 28 Abs. 1 Verf. Sachsen-Anhalt: „Jeder junge Mensch hat ohne Rücksicht auf seine Herkunft und wirtschaftliche Lage das Recht auf eine seine Begabung und seine Fähigkeiten fördernde Erziehung und Ausbildung.“ Art. 20 Verf. Thüringen: „Jeder Mensch hat das Recht auf Bildung. Der freie und gleiche Zugang zu den öffentlichen Bildungseinrichtungenwird nachMaßgabe der Gesetzte gewährleistet.“Art. 29Abs. 1 Verf. Brandenburg: „Jeder hat Recht auf Bildung“ und Abs. 3 Satz 1: „Jeder hat das Recht auf gleichen Zugang zu den öffentlichen Bildungseinrichtungen, unabhängig von seiner wirtschaftlichen und sozialen Lage und seiner politischen Überzeugung.“ Art. 8 Verf. Mecklenburg-Vorpommern: „Jeder hat nach seiner Begabung das Recht auf freien Zugang zu allen öffentlichen Bildungseinrichtungen unabhängig von seiner wirtschaftlichen und sozialen Lage sowie seiner weltanschaulichen oder politischen Überzeugung.“ Art. 20 Abs. 1 Verf. Berlin: „Jeder Mensch hat das Recht auf Bildung.“ Zudemwird in den Länderverfassungen häufig die Kunstfreiheitsgarantie noch einmal genannt. So heißt es in Art. 10 Verf. Hessen: „Niemand darf in seinem wissenschaftlichen oder künstlerischen Schaffen und in der Verbreitung seiner Werke gehindert werden“, inArt. 9Abs. 1Verf. Rheinland-Pfalz /Art. 5Abs. 2Verf. Saarland /Art. 108 Verf. Bayern: „Die Kunst, die Wissenschaft und ihre Lehre sind frei“, inArt. 10Abs. 3 Satz 1 Verf. Sachsen-Anhalt / Art. 7Abs. 1 Satz 1 Verf.Mecklenburg-Vorpommern: „Kunst undWissenschaft, Forschung und Lehre sind frei“ und inArt. 27Abs. 1 Satz 1 Verf. Thüringen sowie Art. 34 Abs. 1 Verf. Brandenburg: „Die Kunst ist frei.“ Da Grundrechte grundsätzlich Abwehrrechte gegen den Staat sind, haben dieser, und als Teil desselben auch die Gemeinden, bei der Kulturförderung auf ihre Neutralität1 zu achten. So darf etwa staatlicherseits nicht vorgeschrieben werden, was Kunst qualitativ zu sein hat. Es gilt der vom BVerfG entwickelte offene Kunstbegriff.2 Dieser beinhaltet auch eine pluralistische Komponente. Die kulturelle Vielfalt ist somit ein schützenswertes Gut. Dieses Konzept eines offenen, pluralistischen Kunstverständnisses betrifft einerseits die Programmatik (vgl. dazu auch Scheytt 2003b: 8f.). So umschließt der weite, offene Kulturbegriff die bürgerliche Traditions- und Bildungskultur ebenso wie die Populär- und Breitenkultur, Alternativ-, Sub- und Gegenkulturen (Häberle 1982: 32). 191Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht Daneben ist aber auch eine Vielfalt an Trägern geboten, da dies eine wesentliche Vorbedingung für die Vielfalt an Programmen ist. Je mehr Theater in freier Trägerschaft es in einer Stadt gibt, umso reichhaltiger und unterschiedlicher wird das Theaterangebot insgesamt. Ob aus den kulturellen Grundrechten auch ein Teilhaberecht folgt, ist umstritten (so auch Häberle 1982: 31). Unzweifelhaft darf etwa die teilhaberechtliche Dimension desArt. 5Abs. 3 GG nicht so verstanden werden, dass jedemBürger einAnspruch auf Kunstförderung erwächst (vgl. insoweit BVerfGE 36: 321, 332). Doch hat der offene Kulturbegriff jedenfalls zur Konsequenz, dass staatlich geförderte Kulturangebote insgesamt besehen nicht schichtenspezifisch nur eine Gruppe ansprechen dürfen oder nur von einer Gruppe angeboten werden. Insoweit gilt der Grundsatz: Kultur von möglichst vielen Bürgern für möglichst viele Bürger (Häberle 1979: 35). In dem Maße wie die kulturellen Grundrechte leistungsrechtlich verstanden werden, erwächst aus ihnen der staatliche Kulturauftrag. Die Kommunen gewinnen daraus Kompetenzen, werden gleichzeitig aber auch von den kulturellen Grundrechten in die Pflicht genommen. So begründet Art. 5 Abs. 3 GG die Kompetenz, gleichzeitig aber auch die Pflicht für den Staat, Kunst undWissenschaft zu fördern (BVerfGE 36: 321,331; 81: 108, 116). Ein übergreifendesMerkmal für die verschiedenen Erscheinungsformen vonKultur ist deren „Eigengesetzlichkeit“ (siehe dazuGeis 2002: 141). Kunst- undKulturproduktion verläuft nach ganz eigenen immanenten Kriterien (siehe Scheytt 2002b: 11f.; 2003b: 8). Die Übernahme systemfremder Strukturprinzipien oder Bewertungskriterien wäre sachwidrig. Eigengesetzlichkeit ist damit auch Kennzeichen dafür, dass Kunst und Kultur Distanz von den staatlich bestimmten Gesetzlichkeiten des politischen und administrativen Lebens haben (vgl. Hufen 1982: 180ff.). Demgemäß hat das Bundesverfassungsgericht formuliert: „Der Lebensbereich ‚Kunst‘ ist durch die vom Wesen der Kunst geprägten, ihr allein eigenen Strukturmerkmale zu bestimmen.Wie weit danach die Kunstfreiheitsgarantie der Verfassung reicht und was sie im einzelnen bedeutet, lässt sich nicht durch einen für alle Äußerungsformen künstlerischer Betätigung und für alle Kunstgattungen gleichermaßen gültigen allgemeinen Begriff umschreiben.“ (BVerfGE 30: 183 f.; weitergeführt in BVerfGE 68: 213 ff.) Kunstfreiheit umfasse danach das Verbot, auf Methoden, Inhalte und Tendenzen der künstlerischenTätigkeit einzuwirken, insbesondere den künstlerischen Gestaltungsspielraum einzuengen oder allgemein verbindliche Regeln für diesen Schaffensprozess vorzuschreiben (BverfGE 30: 173 (190). Das damit angesprochene staatliche Neutralitätsgebot ist im „Eingriffsbereich“ sicher unbestritten. Doch problematisch ist seine Anwendung im Bereich der staatlichen Förderung von Kunst. Denn hier sind, wenn nicht alles und jeder gefördert werden soll, sondern künstlerische Aktivitäten und kulturelle Initiativen einer gewissen Qualität, Auswahlentscheidungen und damit auch entsprechende ästhetische Bewertungen unvermeidlich. Wenn also der Staat Kunst und Kultur fördert, ist die Qualitätsorientierung verfassungsrechtlich zulässig, ja sogar tendenziell geboten, da 192 Oliver Scheytt es jeweils eine Reihe unterschiedlicher Projekte gibt, die um die Fördermittel konkurrieren. Das öffentliche Gut „Kunst und Kultur“ kann nur dann erhalten und gefördert werden, wenn es eine Auswahl und keine Beliebigkeit bei der Kulturförderung gibt. Damit ist auch die Frage angesprochen, ob es beim Kunstfreiheitsprinzip nur um die Freiheit der Kunst vom Staat oder nicht auch um die Freiheit der Kunst durch den Staat geht.3 Kunstförderung zielt auf eine Verbesserung der kulturellen Struktur des Gemeinwesens und damit ist ihr „ein auswählender, marktkorrigierender und insoweit lenkender Charakter immanent.“ (Huster 2002: 487) Doch ästhetische Urteile in Kunst und Kultur sind wesentlich von „Subjektivität“ geprägt (siehe Scheytt 2001: 11ff.). Nicht nur die Subjektivität ästhetischer Urteile, auch die Träger- undAnbietervielfalt und die Vielfalt der kulturellen Erscheinungsformen erfordern angesichts jeweils unterschiedlicher ästhetischer Produkte und Prozesse eine Verständigung über die Programmatik, die verfolgt werden soll, durch intersubjektive Verfahren. Dies ist dann eine Verständigung im Kollektiv zwischen verschiedenen Individuen: den kulturpolitischenAkteuren.4 Dabei ist es von Bedeutung, ob in diese Verständigung auch die Erkenntnisse von Persönlichkeiten einfließen, die qualifiziertes Wissen und reichhaltige Erfahrungen in der jeweiligen künstlerischen Sparte mitbringen, so dass von einem „qualifizierten“ Urteil ausgegangen werden kann. Folgende Fragen konturieren die kulturpolitischen Reflexionen und Entscheidungen: Wer entscheidet und urteilt eigentlich in der Kulturpolitik (und für die Kunst)? Welche Kriterien und Begründungen liegen solchen Entscheidungen zugrunde? Wie wirken sich Urteile und Entscheidungen aus? Wie werden sie umgesetzt und vermittelt? Wie lässt sich eine Programmatik entwickeln, die so angelegt ist, dass ästhetische Qualitäten in der Praxis nicht untergehen? Für die Auseinandersetzung mit diesen Fragen lässt sich ein entscheidender Befund benennen: Ohne Ideale, ohne Konzept, ohne Programmatik verkommt Kulturpolitik zur Beliebigkeit, ist alles Kultur, gibt es Kultur für alles und von allen. Daher ist es notwendig, Zielvorstellungen (kollektiv) zu diskutieren, um Leitlinien zu entwickeln, die individuelles Handeln ermöglichen, die Autorschaft des Künstlers schützen und gleichzeitig einen allgemeinverbindlichen Rahmen abstecken für die Entwicklung von Kunst und Kultur. Auch dies zeigt: Der öffentliche Auftrag bedarf der öffentlichen Diskussion und Verständigung. Wie dieser Auftrag aber konkret umgesetzt wird, bedarf der Entscheidung im Einzelnen. Schließlich ist auch dem Transparenzgebot Rechnung zu tragen. Die Förderungsvoraussetzungen müssen für die Betroffenen und die Öffentlichkeit nachvollziehbar sein. Dazu dient die Veröffentlichung von Förderrichtlinien, die Begründung von Juryentscheidungen und deren Bekanntgabe, die Angabe von Gründen insbesondere bei Ablehnung von Anträgen zur Finanzierung von Kulturprojekten aus inhaltlichen oder konzeptionellen Überlegungen. Wenn etwa ein Antrag auf Förderung eines Projektes mit einer gehaltvollen Begründung abgelehnt wird, kann der Antragsteller • • • • 193Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht seine Situation besser einschätzen, wird die Ablehnung (hoffentlich) nachvollziehen können und daraus auch für zukünftige Anträge Schlussfolgerungen ziehen können. Hinsichtlich von Wettbewerben und Preisgerichten lässt sich aus der Praxis von Architektenwettwerben lernen: Hier werden zumindest die in die engere Wahl aufgenommenen Beiträge intensiv begutachtet; zu jeder dieser Arbeiten wird ein Juryvotum verfasst und von der Jury verabschiedet. Die Voten werden den jeweiligen Wettbewerbsteilnehmern dann auch zur Verfügung gestellt. Diese Regularien zwingen die Jury zu Transparenz und geben den Teilnehmern wichtige Hinweise für ihre weitere Arbeit. Aus den kulturellen Grundrechten mit ihren Dimensionen alsAbwehr- und Teilhaberechte, Neutralitäts- und Transparenzgeboten lassen sich daher wichtigeMaßstäbe für Organisation und Verfahren ableiten: An kulturpolitischen Entscheidungen ist eine Vielzahl vonAkteuren beteiligt: Künstler, Publikum, Kulturverantwortliche,Medien. Diese haben jeweils verschiedene Rollen als Entscheider, Beobachter, Betroffene, Beteiligte, Berater usw. Das Prägende für Entscheidungen in der Kulturpolitik ist daher, dass kollektive Entscheidungen gefällt werden (müssen), die eine größtmögliche individuelle Entfaltung sichern oder ermöglichen sollen. Daher ist es sinnvoll, einen transparenten (kulturpolitischen) Diskurs zu führen, umMitvollzug und Nachvollzug zu ermöglichen. Die Entscheidungskriterien sind offen zu legen. Das ist keineGarantie fürAkzeptanz, aber für deren höhereWahrscheinlichkeit. Daraus ergeben sich Folgerungen und Forderungen für die intersubjektive Verständigung: Erforderlich ist ein demokratischesVerfahren, das kontroverse Diskussion, (vorläufige) Konsensbildung, Transparenz und die Entwicklung von ästhetischen Maßstäben unterstützt. Klare Verfahren für die Verständigung untereinander sind also erforderlich. Schon die Gestaltung von Verfahren hat Bedeutung für die Gewinnung und die Umsetzung von Zielvorstellungen. Dies gilt gerade auch für die Verfahren und kulturpolitische Entscheidungsprozesse innerhalb von Kulturinstitutionen (eingehend dazu Hufen 1982). Eine bedeutendeRolle kommt demGesichtspunkt desVerfahrens aber auch imRahmen der Kulturförderung zu. So ergeben sich ausArt. 5Abs. 3 GG auchAnforderungen an die Ausgestaltung von Kunstförderungsverfahren. Die Entfaltung der Künste bedarf der Zurückhaltung der öffentlichen Entscheidungsträger auch im Sinne des Neutralitätsgebotes. So lässt sich als Grundsatz festhalten, dass die Kommunen umsoweniger offensiv von ihrer originären Entscheidungskompetenz Gebrauch machen sollten, desto mehr die künstlerisch-ästhetische Bewertung in den Vordergrund tritt. Im Dienst an Kunst und Kultur sollte es dem Staat darum gehen, „bei deren Schutz und Förderung sich selbst zu bescheiden.“ Kulturpolitik muss also in dem Bewusstsein handeln, dass sie immer nur „Helferin“ und nicht die Sache selbst sein kann (so Schlaich 1982: 281ff., 298).Allerdings hat das Neutralitätsgebot nicht zur Folge, dass Förderpolitik ohne ästhetische Qualitätsentscheidung auskommen müsste. Vielmehr würde eine „orientierungslose“ oder „beliebige“ Förderung dem „öffentlichen Gut“, als das die Kunst aufgefasst werden kann, nicht gerecht. Die aus einer völligen Zurückhaltung in der Auswahl folgende „Gießkannenförderung“ würde dazu führen, 194 Oliver Scheytt dass alles und jedes und damit nichts mehr spürbar gefördert werden könnte (ähnlich Huster 2002: 442). Auswahlentscheidungen sind daher zwingend notwendig, um kulturelle Strukturen zu erhalten und zu fördern und dem „öffentlichen Gut“ Kunst gerecht zu werden. Bei der qualitätsorientierten Kunstförderung geht es also nicht nur um die Freiheit des (künstlerischen) Individuums, sondern auch um das kollektive Interesse an einer dichten und vielfältigen kulturellen Struktur. Die Beteiligung von Sachverständigen in Entscheidungsprozessen hat daher nicht nur eine auf individuellen Freiheitsschutz abzielende Dimension, sondern auch das Ziel, spezifischen Sachverstand zu mobilisieren, um nachvollziehbare Entscheidungen treffen und begründen zu können (vgl. Huster 2002: 484). Da kulturpolitische Entscheidungen meist in mehrere Stufen gegliedert sind und die eigentliche ästhetisch-künstlerische Bewertung letztlich den Abschluss des Entscheidungsprozesses bildet, bietet es sich an, nach zwei wesentlichen Stufen zu differenzieren (siehe dazu Hufen 1983: 522): Auf einer ersten Stufe, wo es um die Grundsätze und Rahmenbedingungen der Kunst- und Kulturförderung geht, gelten die allgemeinen Zuständigkeitsregelungen (auf kommunaler Ebene: des Kommunalverfassungsrechts). Das Urteil von Experten, Betroffenen usw. ist allenfalls von Fall zu Fall einzuholen (Beispiele: Entscheidungen über die Größe, den Standort, den Preis eines Kunstwerks, den Etat, die Grundelemente eines Spielplans, wieAnteil der Angebote für Kinder und Jugendliche, Zahl der Neuproduktionen). Auf einer zweiten Stufe, wo es um die eigentliche ästhetische Bewertung geht – die konkrete Auswahl eines Stückes, die Besetzung einer Rolle, die Entscheidung für einen von mehreren Entwürfen zur „Kunst am Bau“– ist dem künstlerischen Sachverstand ein bestimmender Einfluss einzuräumen. Staat oder Kommune sowie ihre Amtsträger sollten diese Entscheidung nicht allein fällen, sondern durch eine entsprechendeAusgestaltung des Entscheidungsprozesses, etwa durch Einschaltung nicht-staatlicher oder nicht-kommunaler Instanzen in das Verfahren, durch „Förderungsselbstverwaltung“ der Kunst o. ä., der ästhetischen Kompetenz Vorrang geben (vgl. auch Höfling 1985: 394; Mihatsch 1989: 133ff.). Letztlich unterliegen die Gestaltungsmöglichkeiten in jedem Fall dem Organisationsermessen von Staat und Kommunen. Die Bewertungskompetenz kann an ein fachkundiges Gremium (Jury) oder an einen nicht-staatlichen Träger (etwaKünstlerverein) delegiert werden. Weitere Gestaltungsmöglichkeiten bestehen in der Hinzuziehung von Künstlern in das Verfahren oder in der Einholung der Stellungnahme eines Kulturbeirats. Festzuhalten ist allerdings: Die Kunstfreiheitsgarantie zwingt nicht dazu, die Verantwortungsträger des Staates oder einer Kommune aus den eigentlichen ästhetischen Förderungsentscheidungen völlig herauszuhalten. Abwesenheit von Politik bedeutet ebenso wenig automatisch Abwesenheit kultureller Vielfalt wie Expertenentscheidungen subjektive Einseitigkeiten verhindern. Letztlich gibt es keinen Patentweg für eine zuverlässige Gewährleistung künstlerisch offener und qualitätsbezogener Kunstförderungsentscheidungen. Bei der Organisation der Förderverfahren kommt es entscheidend auf das Fingerspitzengefühl imUmgang zwischen den fachlich und den • • 195Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht politisch verantwortlichen Personen und Gremien an. Es sollte daher den Beteiligten darum gehen, je nach den örtlichen Verhältnissen und bezogen auf den jeweiligen Kulturbereich einen Weg zwischen den beiden Extremen reiner Förderungsselbstverwaltung einerseits und allein von den staatlichen/kommunalen Vertretern bestimmter Entscheidungsverfahren andererseits zu finden. 3. Bildungs- und Erziehungsziele Auch Bildungs- und Erziehungsziele, die ebenfalls allein in den Länderverfassungen anzutreffen sind, dienen teilweise der Bestätigung der oben aus den Grundrechten entwickelten Aspekte des staatlichen Kulturauftrags, so etwa des Teilhaberechts in Art. 26 Ziff. 4 der Verfassung von Bremen: „Teilnahme am kulturellen Leben des eigenen Volkes und fremder Völker.“ Teilweise treten sie aber auch in Widerspruch zu den aus den Grundrechten abgeleitetenAnforderungen an staatliche Kulturpolitik. Nach Art. 131 Abs. 2 Verfassung Bayern sind „oberste Bildungsziele (...) Hilfsbereitschaft und Aufgeschlossenheit für alles Wahre, Gute und Schöne.“ Hierbei wird im Gegensatz zu dem aus Art. 5 Abs. 3 GG abgeleiteten offenen Kunstverständnis, wie es auch in den Verfassungen Brandenburgs und Sachsens seinen Niederschlag gefunden hat, von einem auf das humanistische Kunstverständnis konzentrierten Kunstbegriff ausgegangen. 4. Kompetenz- und Auftragskataloge Kompetenz- und Auftragskataloge finden sich etwa in Art. 139 Verfassung Bayern. Danach ist „die Erwachsenenbildung (...) durch Volkshochschulen und sonstige mit öffentlichenMitteln unterstützte Einrichtungen zu fördern.“ Zur Erwachsenenbildung finden sich zahlreiche weitere Bestimmungen in den Landesverfassungen, die Staat und Gemeinden zur Förderung dieses Bereiches verpflichten. Weitere Beispiele:Art. 37 Verf. Rheinland- Pfalz: „Das Volksbildungswesen einschließlich der Volksbüchereien und Volkshochschulen soll vom Staat und den Gemeinden gefördert werden (...)“ Art. 22 Verf. Baden-Württemberg: „Die Erwachsenenbildung ist vom Staat, den Gemeinden und den Landkreisen zu fördern.“ Art. 32 Verf. Saarland: „Staat und Gemeinde fördern das Volksbildungswesen, einschließlich der Volksbüchereien und Volkshochschulen.“ Art. 139 Verf. Bayern: „Die Erwachsenenbildung ist durch Volkshochschulen und sonstige mit öffentlichen Mitteln unterstützte Einrichtungen zu fördern.“Art. 17Verf. NW: „Die Erwachsenenbildung ist zu fördern.“Art. 33Abs. 1 Verf. Brandenburg: „Die Weiterbildung von Erwachsenen ist durch das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände zu fördern.“ Art. 16 Abs. 4 Verf. Mecklenburg- Vorpommern: „Land, Gemeinden und Kreise fördern Einrichtungen der Jugend- und Erwachsenenbildung.“AuchArt. 9Abs. 3Verf. Schleswig- Holstein: „Förderung (...) des Büchereiwesens und der Volkshochschulen ist Aufgabe des Staates“ und Art. 30 Abs. 2 Verf. Sachsen-Anhalt: „Das Land sorgt dafür, dass jeder einen Beruf erlernen kann. Die Erwachsenenbildung ist vom Land zu fördern.“ 196 Oliver Scheytt Doch gibt es auch zu anderenKultursektoren verfassungsrechtlicheAufgabenkataloge. So bestimmt Art. 36 Abs. 3 Verf. Sachsen-Anhalt: „Das Land und die Kommunen fördern im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten die kulturelle Betätigung aller Bürger insbesondere dadurch, dass sie öffentlich zugängliche Museen, Büchereien, Gedenkstätten, Theater, Sportstätten undweitere Einrichtungen unterhalten.“ Ähnlich heißt es inArt. 11Abs. 2 Satz 2Verf. Sachsen zur „Teilnahme des gesamten Volkes an der Kultur“: „Zu diesemZweckwerden öffentlich zugänglicheMuseen, Bibliotheken, Archive, Gedenkstätten, Theater, Sportstätten, musikalische und weitere kulturelle Einrichtungen sowie allgemein zugängliche Universitäten, Schulen und andere Bildungseinrichtungen unterhalten.“ 5. Kulturhoheit der Länder Verfassungsrechtlich hat die Kulturhoheit ihren Ausgangspunkt in Art. 30 GG, nach demdieAusübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicherAufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Da für kulturelleAngelegenheiten eine ausdrückliche umfassende Kompetenzzuweisung an den Bund fehlt, liegen die einschlägigen Gesetzgebungskompetenzenmit wenigen Ausnahmen bei den Ländern. Diese umfassende Zuständigkeit der Länder für die Kultur und das Bildungswesen wird vom Bundesverfassungsgericht als „Kulturhoheit der Länder“ bezeichnet. Sie stellt das Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder dar. Die Eigenstaatlichkeit der Länder beruht im Wesentlichen darauf, dass ein Grundbestand unabgeleiteter Kompetenzen vorhanden ist. Die Zuständigkeit der Länder für Kultur ist integraler Bestandteil der föderativen Staatsordnung und zugleich Basis für die Vielfalt der nationalen Kultur. Da die Kulturhoheit konstitutiv für die Eigenstaatlichkeit der Länder ist, geht das Bundesverfassungsgericht gerade imKulturbereich von einem strengenMaßstab hinsichtlich derAnnahme von ungeschriebenen Bundeszuständigkeiten aus (Rübsaamen 2001: 159). Das Grundgesetz habe eine Grundentscheidung für die Zuständigkeit der Länder in kulturellenAngelegenheiten getroffen. Daher verbiete sich gerade in diesem Bereich, ohne eine hinreichend deutliche grundgesetzlicheAusnahmeregelung Zuständigkeiten des Bundes anzunehmen (BVerfGE 12: 229; ausführlich dazu auch Rübsaamen 2002: 159ff.). Die Kulturhoheit ist wesentlicher Bestandteil der Verfassungsautonomie der Länder. Sie ist Ausdruck des „kulturellen Trägerpluralismus“ im staatlichen Bereich und wird oft als die „Seele“ des deutschen Föderalismus bezeichnet (vgl. Häberle 2002: 130). Die spezifisch föderalistische und damit pluralistische Kulturstaatlichkeit des Bundesstaates Deutschland, der je individuell kulturstaatlich geprägte Länder umfasst, wird auch als eine Garantie der „Freiheit der Kultur“ angesehen (näher dazu Geis 1992: 525). So wird die Vielfalt der Kultur nicht nur grundrechtlich, sondern auch organisationsrechtlich durch die bundesstaatliche Struktur garantiert (Häberle 1982: 51f.). In der kulturpolitischen Diskussion um die Kulturhoheit der Länder, die sich in den letzten Jahren vor allem mit Blick auf die Bundeskulturpolitik5 und die Bundes- 197Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht kulturstiftung sowie die Föderalismusreform intensiviert hat, geht es den Akteuren meist um die Frage, welche Kompetenzen Bund und Länder nach dem geltenden Kulturverfassungsrecht haben (s. dazu den Überblick bei Steiner 2006: 712 ff.). Andererseits überblendet sie eine für die Kulturentwicklung und die kulturelle Praxis in der Bundesrepublik Deutschland noch bedeutsamere Frage des Kulturföderalismus: Wie sind die Kulturkompetenzen zwischen Ländern und Kommunen aufgeteilt? Wie also füllen die Länder ihre so vehement behauptete „Kulturhoheit“ im Verhältnis zu den Kommunen aus, die immerhin fast die Hälfte der öffentlichen Kulturfinanzierung tragen. Der Begriff der „Kulturhoheit“ suggeriert „hoheitliches Handeln“ (ähnlich Geis 1992: 524). Diese Bedeutung entspricht jedoch nicht der Verfassungswirklichkeit. Das Leitbild für das kulturelle Handeln von Bund, Ländern und Kommunen ist geprägt vom kooperativen Kulturföderalismus und von einem kulturellen Trägerpluralismus. Die „Kulturhoheit“ wird dementsprechend auf allen staatlichen Ebenen ausgefüllt durch ein Handeln auf Grund vonVerantwortungspartnerschaften der staatlichen und privatenAkteure in der Förderung und Finanzierung, in der Konstituierung undUnterhaltung von Kultureinrichtungen, in Projektarbeit und (möglichst strukturbildenden) Kulturprogrammen. Die Länder haben dabei ihren Schwerpunkt in der Gewährung von Finanzmitteln für die verschiedenen kulturellenAufgaben, unterhalten aber auch eigene Kultureinrichtungen insbesondere in den Bereichen Theater undMuseen oder sind in Mischfinanzierungsformen an diesen Einrichtungen beteiligt. Zudem steuern die Länder Zuwendungen zum Bau oder Betrieb kommunaler Kultureinrichtungen bei. Demgegenüber ist die Verabschiedung von Landesgesetzen als stärkste Form hoheitlichen Handelns imKulturbereich kaum anzutreffen. Landesgesetze sind daher kaum eine Rechtsquelle des kommunalen Kulturrechts. Kulturpolitischer Hintergrund dieser Rechtslage ist die von zahlreichenAkteuren und Verbänden vertretene Grundhaltung, Kultur sei „freiwillige Leistung“ der Kommunen und daher gesetzlich nicht weiter zu kontrollieren.6 Würden die Länder die Angelegenheit „Kultur“ gesetzlich regeln, wäre die „kommunale Selbstverwaltung“ eingeschränkt oder gar bedroht. Verständlich ist eine solcheArgumentationmit Blick auf Kulturbereiche, in denen die gesetzliche Normierung und die daraus folgende „Gleichmacherei“ dem Charakter derselben widerspräche: Das von künstlerischer Individualität geprägte Theaterwesen gehört etwa zu diesen Bereichen. Die staatlichen und kommunalen Theater durchzunormieren wäre ihrem Charakter nicht angemessen. Schon daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass eine umfassende und detailgenaue „Pflichtigkeit“ der Aufgabe „Kultur“ ihren Wesensmerkmalen nicht entspräche. Doch auch der umgekehrte Schluss, dem öffentlichen Kulturangebot dürfe kein gesetzlicher Rahmen gegeben werden, auch nicht durch generelle, die PflichtaufgabeKultur festschreibendeNormen, ist verfassungsrechtlich im Kern nicht haltbar: Schon aus zahlreichen einschlägigen Artikel in den Landesverfassungen (vgl. dazu bereits oben) und den Vorschriften der Gemeinde- und Kreisordnungen zur Daseinsvorsorge durch Errichtung und Unterhaltung von kommunalen Einrichtungen ergibt sich eine Grundsatzverpflichtung von Staat und Kommunen zur Wahrnehmung kultureller Aufgaben (vgl. Häberle 1979: 10f., Scheytt 1989: 23). 198 Oliver Scheytt Die Kulturhoheit und die Kulturkompetenz der Länder ist dann angesprochen, wenn es eine öffentliche Verantwortung für den jeweiligen Kulturbereich gibt. Diese Verantwortung ist als öffentlicher Auftrag Grundlage für staatliches und in der Folge kommunales Handeln im Sinne einerGarantie der kulturellenGrundversorgung (dazu näher Scheytt (2002a: 254 f.; 2003a: 50ff.). In welcher Form undmit welchenMitteln die Länder ihren öffentlichenAuftrag für jeden einzelnen Kulturbereich wahrnehmen, ist letztlich aufgrund eines (kulturpolitischen) Diskurses und daraus folgenden kulturpolitischen Entscheidungen zu konkretisieren. Ausgangsfrage für die Wahrnehmung und die Definition der Kulturhoheit ist daher: Worin besteht der öffentliche Auftrag des Landes zur Kulturförderung in den verschiedenen Bereichen? Die Verantwortung des Landes würde leer laufen, wenn sie nicht auch eine bestimmte Mindestqualität des Kulturangebotes umfassen würde. Um diese zu garantieren, gibt es verschiedene möglicheHandlungsweisen. Diese differieren je nachKultursparte. Dabei geht es nicht nur um den Erlass gesetzlicher Regelungen, sondern auch um dieAusgestaltung von Förderbedingungen und die Festlegung vonQualitätsstandards. So können die Länder beispielsweise zurWahrnehmung der Länderkompetenz im Bereich der Musikschulförderung Qualitätsstandards definieren, von denen die Förderung der Musikschulen oder ihre Anerkennung als öffentliche Musikschule abhängig gemacht wird. Die Länder können den öffentlichenAuftrag ausfüllen, indem sie gesetzliche Regelungen erlassen, in denen solche Standards festgelegt werden, Förderungsvoraussetzungen konstituiert werden oder die Musikschuleinrichtung und -unterhaltung als Pflichtaufgabe der Kommunen definiert wird.7 Die Länder können aber auch Regelungen erlassen zur Zusammenarbeit von Musikschulen und allgemeinbildenden Schulen. So hat etwa die Stadt Hamburg die Musikschulen eingebunden in die Betreuung von Kindern im Rahmen der „Verlässlichen Halbtagsgrundschule“ und entsprechende schulrechtliche Regelungen erlassen (vgl. dazu Scheytt 2002a: 253ff., 255). Schon aus diesem Beispiel wird deutlich, dass der Begriff der „Kulturhoheit“, der eine Befugnis zum Eingriff in Rechte der Bürger zurWahrnehmung einer staatlichen Aufgabe unterstellt, wenig angemessen ist. Treffender wäre es, die dienende Funktion des Staates für das Individuum und die Gemeinschaft durch die Verwendung des Begriffes „Kulturauftrag“ der Länder deutlich zu machen.8 6. Kommunale Kulturhoheit Grundlage für die Kompetenz der Kommunen zur Kulturarbeit sind die kommunalen Selbstverwaltungsgarantien des Grundgesetzes, der Landes- und Kommunalverfassungen. Danach wird den Gemeinden das Recht gewährleistet, „alleAngelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“ (Art. 28Abs. 2 Satz 1GG). DenGemeindeverbänden, denKreisen, wird durch Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG ebenfalls das Recht der Selbstverwaltung zugesprochen. Diese kommunalen Selbstverwaltungsgarantien umfassen auch eine „Garantie örtlicher Kulturkompetenzen“ und damit kommunaler Kulturpolitik (Häberle 1979: 23). Damit lässt sich aus den verfassungsrechtlichen Bestimmungen eine „kommunale Kulturhoheit“ ableiten, eine „Ermächtigung der Gemeinden zur Selbstdefinition ihres 199Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht Kulturauftrages“ (Steiner 1986: 513). Dies ergibt sich aus einer grammatischen (1), historischen (2) und systematischen (3) Interpretation der einschlägigen Verfassungsbestimmungen (siehe dazu Scheytt (1989: 123ff. und 2005: Rn 99ff.): 1. Der Wortsinn und Bedeutungszusammenhang des von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 verwandten Begriffes „örtliche Gemeinschaft“ umfasst eine Fülle vonAnknüpfungspunkten für die Herleitung kultureller Gestaltungsmacht der Kommunen. Es gibt kaum einen anderen Bereich der Kommunalverwaltung, der einen solchen Bezug zum jeweiligen örtlichen Lebenszusammenhang hat, wie die kommunale Kulturverwaltung. Durch und in kommunaler Kulturarbeit werden Bezüge zur örtlichen Geschichte, zum jeweiligen städtischen und kulturell gestalteten Raum vermittelt. Die gemeindliche Öffentlichkeit kann als eine „kulturelle Öffentlichkeit“ auch angesichts der Vielfalt und der Widersprüchlichkeiten der Lebensformen zur Gewinnung eines Interessenzusammenhanges beitragen und die Identitätsfindung fördern. Kommunale Kulturarbeit trägt zur „Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten“ bei und auch zu demZiel, „die geschichtliche und heimatliche Eigenart zuwahren“ (vgl. BVerfGE 11: 275f.). Das Erscheinungsbild einer Kommune wird weitgehend von ihrer kulturellenAusstrahlungskraft mitbestimmt. Die kulturellen Markierungspunkte sind identitätsstiftend für die örtliche Gemeinschaft. 2. Die Erfüllung kultureller Aufgaben durch die Gemeinden und deren Bürger hat Tradition. Kommunale Kulturarbeit ist in der örtlichen Gemeinschaft historisch verwurzelt. Die Kommunen pflegen ihre eigene Geschichte in und durch Kulturarbeit. Zwischen der Kulturarbeit mit ihren Institutionen und der kommunalen Selbstverwaltung hat sich so imLaufe der historischen Entwicklung eine besonders enge Verbindung herausgebildet. 3. Zwar bestehen auch beim Bund und bei den Ländern Kompetenzen im Kulturbereich. Aber die Länder, denen – mangels ausgeprägter Zuweisung von Kulturaufgaben an den Bund – der überwiegende Teil der Kulturaufgaben zukommt, überlassen ihrerseits weite Felder der Kulturarbeit den Kommunen und enthalten sich insbesondere gesetzlicher Festschreibungen. Die landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen, welche die kommunale Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes wiederholen, verstärken im Verbund mit den oben dargestellten Kulturauftragsnormen (z. B. Art. 140 Abs. 1 Verf. Bayern, Art. 18 Abs. 1 Verf. NW) die Stellung der Gemeinden als Träger von Kulturgestaltungsmacht im Bundesstaat. Auffallende Parallelen in ihrer jeweiligen Schutzwirkung weisen die Selbstverwaltungsgarantie und die für den Kulturbereich besonders wichtige Kunstfreiheitsgarantie nach Art. 5 Abs. 3 GG auf (siehe dazu Hufen 1983: 520): Eine auf Dezentralität und Pluralität eingestellte Kommunalverwaltung unterstützt dieWahrung künstlerisch-ästhetischerAutonomie und denVorrang des Fachurteils in kulturellen, überindividuellen Entscheidungsprozessen. Die Forderungen nach Transparenz der Entscheidungen und möglichst geringem „Durchschlag“ bürokratischer Strukturen lassen sich im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung wesentlich eher verwirklichen als bei anderen Trägern öffentlicher Gewalt. 200 Oliver Scheytt Daraus folgt: Die Kommunen haben eine originäre Kulturgestaltungskompetenz, eine eigene Kulturhoheit im Gesamtgefüge öffentlicher Kulturverwaltung.9 Sie haben ein Recht zur Selbstdefinition ihres Kulturauftrages. Die gemeindliche Selbstverwaltung unterliegt allerdings auch im Kunst- und Kulturbereich Beschränkungen, die sich materiell vor allem aus den Rechten der beteiligten Personen und den allgemeinen Bestimmungen des Kommunal- und Einrichtungsrechts ergeben. 7. Kulturarbeit als Pflichtaufgabe der Kommune DieDiskussion über denKulturauftrag der Kommunen konzentriert sich immerwieder auf die Frage, ob Kulturarbeit eine Pflichtaufgabe der Städte, Kreise und Gemeinden ist. Meist werden dieAngelegenheiten der Kulturarbeit ohne weitere Differenzierung den „freiwilligenAufgaben“ zugeordnet. Bei einer solch undifferenzierten Zuordnung wird übersehen, dass die Kultureinrichtungen jeweils eigene verfassungsrechtliche Bezüge und einfachgesetzliche Grundlagen haben. So unterfällt dasMusikschulwesen etwa zumindest teilweise auch der staatlichen Aufsicht über das Schulwesen (Art. 7 Abs. 1 GG), was bei einer undifferenzierten Zuordnung desMusikschulwesens zu den „freiwilligen Leistungen“ unberücksichtigt bliebe. Letztlich ist daher das kommunale Kulturverwaltungsrecht auszudifferenzieren nach den jeweiligenKultureinrichtungen und ihren verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Bindungen. Daraus ergibt sich ein spezifisch zu konkretisierender „öffentlicher Auftrag“ je nach Sparte der Kultureinrichtung, des Förderungs- oder Veranstaltungsbereichs. Zunächst soll hier indes der generelle Charakter der Aufgabenwahrnehmung im Kulturbereich untersucht werden. Dabei geht es insbesondere um die Frage, ob sich nicht schon aus dem allgemeinen Kommunalrecht Hinweise dafür ergeben, ob die kommunale Kulturarbeit eher zu den „pflichtigen“ oder zu den „freiwilligen“ Selbstverwaltungsaufgaben gehört. 7.1 Kommunalrechtliche Einordnung der „Aufgabe Kultur“ Mit dieser Diskussion wird ein schwieriges Feld betreten, da rechtlich aussagekräftige Typisierungen des gemeindlichen Aufgabenbestandes dadurch erschwert werden, dass die Kommunalgesetze der Länder begrifflich und konzeptionell voneinander abweichen. Sie arbeiten teilweise mit einem monistischen (Staats-)Modell: Die Gemeinden sind dann nicht primär nur Träger spezifischer kommunaler Aufgaben, sondern erledigen vor allem sämtliche staatlichenAufgaben in der Gemeindeinstanz. Solche Bestimmungen finden sich in § 3Abs. 2 GO NW; § 2Abs. 3 GO Sachsen; § 3 Abs. 1 GO Schleswig-Holstein; § 4 GO Hessen. Teilweise operieren die Kommunalverfassungen auch mit dem dualistischen Aufgabenmodell: Der Aufgabenbereich der Gemeinde gliedert sich dann in Selbstverwaltungsaufgaben und Staatsaufgaben. Beispiele: Vgl.Art. 8 GOBayern; §§ 2 und 3 GO Mecklenburg-Vorpommern; § 5 GONiedersachsen.; § 2Abs. 2 GORheinland-Pfalz; 201Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht § 6 Abs. 1 GO Saarland; § 5 Abs. 1 GO Sachsen-Anhalt; § 3 Abs. 1 GO Thüringen; § 3 GO Brandenburg. Unabhängig davon lässt sich allerdings generell feststellen, dass dieAngelegenheiten der kommunalen Kulturarbeit mit wenigen Ausnahmen zum eigenen Wirkungskreis (freiwillige/ pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben) der Kommunen gehören. Der Katalog dieser Aufgaben des eigenen Wirkungskreises richtet sich u. a. nach den örtlichen Bedürfnissen und der Leistungsfähigkeit der Gemeinde. Innerhalb des eigenen Wirkungskreises unterscheiden die Gemeindeordnungen der Länder regelmäßig zwischen freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben. Bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben entscheiden die Kommunen eigenständig darüber, ob sie eine Aufgabe übernehmen und wie sie sie durchführen sollen (siehe hierzu etwa Erichsen 1997: 67ff.). Pflichtige Selbstverwaltungsaufgabenwerden ebensowie echte Pflichtaufgaben regelmäßig durch gesetzliche Vorschriften konstituiert. Solche gibt es im Kulturbereich allerdings selten. Ein Beispiel für eine solche gesetzliche Festschreibung findet sich in § 2Abs. 1 Sächsisches Kulturraumgesetz: „Im Freistaat Sachsen ist die Kulturpflege eine Pflichtaufgabe der Gemeinden und Landkreise.“ Es stellt sich daher die Frage, inwieweit auch ohne dezidierte gesetzliche Vorgaben eine Aufgabe pflichtigen Charakter haben kann. Aus einer Vielzahl allgemeiner gesetzlicher Bestimmungen und grundgesetzlicher Vorgaben ergeben sich mehr oder minder konkrete Bindungswirkungen für die Kulturarbeit (Pappermann 1980: 701ff.). Zentrale Anknüpfungspunkte für die Herleitung von Pflichten lassen sich schon im Kommunalrecht selbst finden.10 Insbesondere aus den Vorschriften der Gemeindeordnungen zur Errichtung und Unterhaltung von „öffentlichen Einrichtungen“ ergibt sich eine generelle Verpflichtung der Kommunen, überhaupt Angebote im Bereich der kulturellen Daseinsvorsorge vorzuhalten. Die Gemeindeordnungen sehen vor, dass die Kommunen öffentliche Einrichtungen auch für das „kulturelle Wohl“, die „kulturellen Belange“ der Einwohnerschaft vorhalten. Beispiele: § 8Abs. 1 GONW; § 10Abs. 2 Satz 1 GO Baden-Württemberg; § 19Abs. 1 GO Hessen; § 2Abs. 1 Satz 2 GO Niedersachsen; § 17 Abs. 1 GO Schleswig-Holstein; § 2 Abs. 1 GO Sachsen; § 2 Abs. 1 Satz 2 GO Sachsen-Anhalt. Die kommunalrechtliche Aufforderung, öffentliche Einrichtungen bereitzustellen, entfaltet rechtliche Bindungswirkung und ist bei der Entscheidung über die Mittelverteilung und den Einsatz der Verwaltung zu beachten (so auch Losch 1985: 92). Das „Dass“ kommunaler Kulturarbeit hat also pflichtigen Charakter. Jede Kommune muss auch Angebote zur kulturellen Betreuung ihrer Einwohner vorhalten. Damit wird eine bindende Ermessensrichtlinie dahingehend aufgestellt, dass der Kulturbereich bei den Selbstverwaltungsentscheidungen in jedem Fall zu berücksichtigen ist, das „Wie“ ist jedoch in das Ermessen der Kommune gestellt. Zwar dürfte diese generelle Verpflichtung zur kommunalen Kulturförderung nicht einklagbar sein. Wenn aber eine Kommune in keiner WeiseAufgaben im Kulturbereich wahrnehmen würde, keinerlei Haushaltsmittel für Kultur einsetzte, hätte möglicherweise auch eine KlageAussicht auf Erfolg. Da eine solche Konstellation allerdings in der Praxis noch 202 Oliver Scheytt nicht aufgetreten ist, gibt es hierzu bisher auch keine Erfahrungen oder einschlägige Rechtsprechung. Aus dieser prinzipiellen Verpflichtung ergibt sich noch nicht zwangsläufig, in welcher Form und in welchem Umfang eine Kommune Kulturförderung betreiben sollte (ähnlich Heinrichs 1999: Rn 117).Wenn sich etwa eine Kommune auf die Förderung privater Anbieter von Kulturveranstaltungen konzentriert und sie auf diese Weise ein vielfältiges Veranstaltungsangebot sicherstellen kann, kann sie damit auch dem Kulturauftrag gerecht werden. Die Sicherstellung der kulturellen Grundversorgung bedarf nicht notwendigerweise der Organisation der Kulturveranstaltungen durch das Kulturamt und die kommunalen Kultureinrichtungen. DenjenigenAutoren, die eine generelle gemeindliche Verpflichtung zurWahrnehmung von Aufgaben im Kulturbereich unter Heranziehung solcher allgemeiner Normen und Rechtsprinzipien herausarbeiten (vor allem Häberle und Pappermann), wurde u. a. der Vorwurf gemacht, sie produzierten Beiträge zu einer „kulturrechtlichen Wohltätigkeitsliteratur“, deren Schaden größer sei als der Nutzen erscheine (so Steiner 1984: 24). Die Differenzierung zwischen freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben und Pflichtaufgaben werde missachtet. Außerdem bestehe die Gefahr, dass die Gestaltungsfreiheit der Kommunen durch die Einordnung der Kulturarbeit als Pflichtaufgabe eingeschränkt wird. Der Einwand, dass zwischen der Verpflichtung, überhaupt Angebote im Bereich der Daseinsvorsorge vorzuhalten, und der Art und Weise der Ausführung nicht differenziert werden könne, da gerade für die kulturelle Aufgabenwahrung „die Notwendigkeit flexibelster Übergänge kennzeichnend sei“ (Losch 1985: 94), trägt letztlich nicht. Denn im öffentlichen Recht ist die Differenzierung zwischen dem sog. „Entschließungsermessen“ und dem „Auswahlermessen“ eine typische Figur zur Strukturierung komplexer Entscheidungsvorgänge bei der Ausübung gesetzlich eingeräumten Ermessens. Diese Figur lässt sich auch bei der Strukturierung von kommunalen Selbstverwaltungsentscheidungen im Kulturbereich heranziehen, auch wenn eine enge Verbindung zwischen dem „Ob“ und dem „Wie“ der Wahrnehmung kultureller Aufgaben besteht. Bei der kommunalen Entscheidung über die Mittelverteilung und den Einsatz der Verwaltung muss daher schon nach den gesetzlichen Bestimmungen der Kommunalverfassungen in jedem Fall der Bereich der kommunalen Kulturarbeit Berücksichtigung finden (so auch Gestrich 1984: 367; insbesondere auch für die Kreise). Doch unterliegt das „Wie“ zunächst grundsätzlich dem Ermessen der Kommune. Daraus ergibt sich auch, dass es keinen Bestandsschutz für eine ganz bestimmte Form von Kulturarbeit oder auch für einzelne Einrichtungen gibt, der jegliche Veränderung verwehrt. Den gewährten (kulturpolitischen) Handlungsspielraum erfüllt die Kommune durch Konkretion des grundsätzlichen kommunalrechtlichen Auftrages, ein Kulturangebot vorzuhalten, indem sie Programme für ihre Kultureinrichtungen, die Kulturförderung und -veranstaltungen verabschiedet und finanziert. Dabei kann das gemeindliche Ermessen durch spezifische gesetzliche Regelungen (b) oder durch eigene vorangegangene Entscheidungen (c) gebunden sein. 203Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht 7.2 Spezifische gesetzliche Bindungen außerhalb des Kommunalrechts Neben den Bedürfnissen der Einwohnerschaft sind spezielle rechtliche Bindungen im jeweils einschlägigen Kulturbereich für die gemeindlichen Ermessensentscheidungen von Belang. Die Gemeinden und Kreise sind etwa dann verpflichtet, eine bestimmte Kultureinrichtung zu schaffen, wenn dies gesetzlich vorgesehen ist. Solche Pflichten ergeben sich etwa aus den Weiterbildungsgesetzen der Länder im Hinblick auf Volkshochschulen. Entscheidungen der Kommunen hinsichtlich der Weiterbildung haben daher nicht nur den einschlägigen verfassungsrechtlichen Bindungen (Recht auf Bildung), sondern auch den Vorgaben dieser Gesetze zu entsprechen. Doch auch aus allgemeinen verfassungsrechtlichen oder gesetzlichen Bestimmungen können sich Bindungen für Auftrag und Programmatik ergeben. Für die Einrichtung und Unterhaltung künstlerischer Kultureinrichtungen, wie z. B. Theater, Orchester usw., sind die aus dem Kunstfreiheitsgebot sich ergebenden Bindungen einschlägig. Musikschulen, Museen, Bibliotheken oder soziokulturelle Zentren haben wieder andere spezifische rechtliche Bindungen. So ist etwa in manchen Gemeindeordnungen die Verleihung der Bezeichnung „Stadt“ mit demKriterium verknüpft, ob die „kulturellen (...) Verhältnisse städtisches Gepräge tragen“, vgl. § 5Abs. 2 S. 2 GOBW.Die kulturelle Identität und kulturelle Traditionen haben auch in der Rechtsprechung zu den Gebietsreformen immer wieder eine Rolle gespielt. Kultur wurde dabei als einem von mehreren wesentlichen Gesichtspunkten Bedeutung bei der Abwägung einer kommunalen Neugliederung beigemessen. Es besteht ein starkesWechselverhältnis zwischen Kultur und Gemeinde: Kultur kommt prägende Wirkung für das Gemeindeleben zu, und umgekehrt hat die Gemeinde, deren Gebiet und Größe auch Einfluss auf das Kulturleben (vgl. dazu auch Heinrichs 1999: Rn 112). Insgesamt ist indes festzustellen, dass es nur wenige spezielle gesetzliche Bestimmungen gibt, die konkrete Vorgaben für die Wahrnehmung von kulturellen Angelegenheiten in öffentlichen Einrichtungen der Kommunen enthalten. Kulturfachgesetze haben Seltenheitswert, was letztlich auch zu begrüßen ist.Würde die Kulturarbeit der Städte von einer durchgehenden „Normierung“ und Verrechtlichung erfasst, würde dieVielfalt des kulturellen Lebens beeinträchtigt. Zudem erheben sich Zweifel, ob ein Mehr an Gesetzen auch einMehr an Kultur zur Folge hätte, weil das Engagement der kommunalen Kulturpolitiker und auch die Chancen der Selbstgestaltung der Städte durch Kultur aufgrund der staatlichen Vorgaben entwertet würden. Allerdings können Gesetze auch eine grundlegende Verbindlichkeit schaffen, die der Kulturentfaltung und der kulturellen Grundversorgung zugute kommt. Eine derartige Form der generellen Rechtsverpflichtung im Kulturbereich enthält das Sächsische Kulturraumgesetz. Danach wurden in Sachsen die Landkreise und kreisfreien Städte zu acht ländlichen und drei urbanen Kulturräumen als Zweckverbände zusammengeschlossen, die die Gemeinden bei der Wahrnehmung der Kulturaufgaben unterstützen sollen. Durch § 2 Abs. 1 SächsKRG wurde erstmals von einem Bundesland der Bundesrepublik Deutschland Kultur als Pflichtaufgabe gesetzlich festgeschrieben: „Im Freistaat Sachsen ist die Kulturpflege eine Pflichtaufgabe der Gemeinden und 204 Oliver Scheytt Landkreise.“ Auch wenn das Gesetz einen Finanzierungsvorbehalt in § 3 Abs. 1 enthält, so ist damit in Sachsen eine klare Festschreibung des Aufgabencharakters erfolgt. Obwohl die Praxis imUmgangmit diesemGesetz positiv ist, haben sich andere Bundesländer noch nicht animieren lassen, ebenfalls eine gesetzliche Festschreibung von Kultur als Pflichtaufgabe vorzunehmen. 7.3 Ermessensbindungen Fraglich ist, inwieweit auch das „Wie“ neben etwaigen spezifischen Vorgaben auch generell von Rechtspflichten erfasst ist, ob also das Kommunalrecht für denKulturauftrag und die kulturelle Programmatik Rechtspflichten konstituiert.Anknüpfungspunkte hierfür geben ebenfalls die Vorschriften der Gemeinde- und Kreisordnungen zu den öffentlichen Einrichtungen. Diese stellen für die Entscheidung, welche Einrichtungen zu unterhalten sind, auf die Belange der Einwohner ab. Den Bedürfnissen der Einwohner und deren Ermittlung kommt also bei der Ausgestaltung des Systems an öffentlichen Einrichtungen besondere Bedeutung zu. Beispiele: § 10Abs. 2 Satz 1 GO BW; § 8Abs. 1 GONW; § 19Abs. 1 GOHessen; § 17Abs. 1 GO Schleswig-Holstein; § 2 Abs. 1 Satz 2 GO Niedersachsen; § 2 Abs. 1 GO Sachsen; § 2 Abs. 1 Satz 2 GO Sachsen-Anhalt; § 16Abs. 1 Satz 1 KrO BW; § 6Abs. 1 KrO NW; § 16 KrO Hessen; § 17 Abs. 1 KrO Schleswig-Holstein; § 17 Abs. 1 KrO Niedersachsen). Soweit gesetzliche Vorschriften das gemeindliche Ermessen nicht speziell binden, ist das kulturelle Wohl der Einwohner, auf das die Gemeinde- und Kreisordnungen abstellen, der entscheidende Maßstab für die Ausgestaltung des Systems an öffentlichen Kultureinrichtungen der Kommunen. Was die Kommunen im Einzelnen im Rahmen der Kulturarbeit unter Berücksichtigung der Einwohnerinteressen initiieren, ist damit der Ermessensentscheidung der örtlichen Gemeinschaft übertragen. Diese Ermessensentscheidungen sind „Sache der kommunalen Kompetenzen, Potenzen und demokratischen Gremien in ihren finanziellen Grenzen sowie einfallsreicher Persönlichkeiten, z. B. der Kulturdezernenten“ (Häberle 1979: 25). Damit hat die Sammlung von Daten über die kulturellen Bedürfnisse der Einwohnerschaft, etwa in „Kulturentwicklungsplänen“, nicht nur politische Relevanz, sondern diese Daten sind bei den gemeindlichen Ermessensentscheidungen auch aus juristischen Gründen zu beachten: Sie müssen in die Abwägung bei den gemeindlichen Ermessensentscheidungen einfließen, dürfen nicht einfach unbeachtet bleiben. Besondere Bindungswirkung entfalten die in einem Kulturentwicklungsplan gesammelten Daten dann, wenn der Kulturentwicklungsplan auch vomRat der Stadt verabschiedet wurde (vgl. hierzu den Beitrag von Wagner in diesem Buch). Allerdings ist die „Grenze der kommunalen Leistungsfähigkeit“ ein Gesichtspunkt bei der Abwägung, in welchem Ausmaß Bedürfnisse der Einwohner durch kommunale Einrichtungen betreut werden können und sollen; vgl. etwa § 8 GO NW; § 10 Abs. 2 GO Baden-Württemberg; § 19 Abs. 1 GO Hessen; § 2 Abs. 1 Satz 2 GO Niedersachsen; § 2 Abs. 1 GO Sachsen; § 2 Abs. 1 Satz 2 GO Sachsen-Anhalt; § 17 Abs. 1 GO Schleswig-Holstein. 205Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht Den Kommunen wird damit ein haushaltsrechtlicher Umschichtungsspielraum gewährt, der sie zur Entscheidung ermächtigt, ob eine öffentliche Kultureinrichtung ausgebaut, in ihrem Leistungsangebot reduziert, geändert oder ganz eingestellt wird. Die Einwohner haben allerdings einenAnspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, bei der auch der Gesichtspunkt Berücksichtigung finden muss, dass ein „Minimalstandard“ zur Befriedigung kultureller Belange vorgehalten werden muss. Es wäre mit Kommunalverfassungsrecht nicht vereinbar, wenn die kulturelle Versorgung der Einwohnerschaft allein privater oder unternehmerischer Initiative überlassen bliebe. Jede Kommune hat die kulturellen Bedürfnisse der Einwohnerschaft zu berücksichtigen, muss auf diese mit ihrem Gesamtangebot zur Daseinsvorsorge eingehen. Insoweit kann von einer „Garantie der kulturellen Grundversorgung“ gesprochen werden.Was als ein solcher „Mindeststandard“ anzusehen ist, bedarf der Prüfung im Einzelfall anhand des spartenspezifischenKulturauftrages unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse. Durch die Programmatik wird auch der (Qualitäts-)Standard der Aufgabenwahrnehmung konkretisiert und so in Zielsetzungen für die Kultureinrichtungen, die Kulturförderung und die Kulturveranstaltungen von den jeweils zuständigen Organen der Kommune festgelegt und umgesetzt. 7.4 Folgerung Aufgrund der derzeitigen Rechtslage kann also keine generelle Verpflichtung der Kommune zu allen Formen der Kulturarbeit festgestellt werden. Für die Einrichtungen der verschiedenen Kultursparten gibt es aber z. T. spezielle Rechtspflichten. Entscheidende Vorgaben für die Ermessensentscheidung bei der Ausgestaltung des Kulturangebotes ergeben sich aus den jeweiligen örtlichenVerhältnissen, insbesondere aus den kulturellen Belangen der Einwohnerschaft. Damit lässt sich zusammenfassend festhalten, dass der Kulturauftrag der Gemeinden ein kulturpolitisch zu konkretisierender Kulturgestaltungsauftrag (so auch Steiner 2006: 209) ist. Kulturarbeit ist also generell eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe, konkret entscheiden die Gemeindeorgane über die Ausgestaltung der Kulturangelegenheiten im Einzelnen weitgehend nach freiem Ermessen.11DerDeutsche Städtetag spricht insoweit von einer „politischen Pflichtaufgabe“, einer Pflicht zur Gestaltung des kulturellen Angebotes (siehe auch Heinrichs 1999: Rn 117). Die notwendige kulturpolitische Prioritätensetzung bedarf eines fortlaufenden Gestaltungsprozesses unter Einbeziehung der Bürger/innen und der kulturellen Öffentlichkeit.12Aus diesem öffentlichen Diskurs ergeben sich die Ermessensleitlinien für die Entscheidungsträger der Kommune. Diesem Gestaltungsauftrag, der auch rechtliche Ausgestaltung mit umfasst, müssen sich Städte, Kreise und Gemeinden stellen. 8. Kulturverwaltungsrecht Der Begriff des Kulturverwaltungsrechts lässt sich nicht durch eine generalisierende, formalisierende und abstrakte Definition abgrenzen, richtet sich vielmehr nach der jeweils bestehenden Praxis. Die rechtliche Erörterung, die Untersuchung der einschlä- 206 Oliver Scheytt gigen Normbereiche und die Auslegung der Normprogramme hat daher an einem empirisch zu erfassenden Sachbereich anzuknüpfen. Dieser Sachbereich (Kunst und Kultur) kann in einem ersten Schritt als Gesamtheit dessen verstanden werden, was nach der bestehenden organisatorischen Gestaltung in der Praxis der staatlichen und kommunalen Verwaltungsträger den kulturellen Angelegenheiten zugeordnet wird. Dies ergibt sich insbesondere aus der finanzstatistischen Systematik, die Aufschluss darüber gibt, welcheAngelegenheiten als Geschäftsbereiche staatlicher und kommunaler Kulturverwaltung angesehen werden. Drei wesentliche Handlungsfelder lassen sich als Sachbereich desKulturverwaltungsrechts unterscheiden: die Unterhaltung von Kultureinrichtungen, die Kulturförderung sowie Kulturveranstaltungen. Zur kommunalen Kulturverwaltung gehören dementsprechend beispielsweise Einrichtungen wie Theater, Orchester,Museen, Bibliotheken, Volkshochschulen,Musikschulen, Jugendkunstschulen, der Denkmalschutz und die Denkmalpflege, die Förderung freier und kirchlicher Gruppen, Initiativen, soziokultureller Aktivitäten und der Heimatpflege sowie die Durchführung von Kulturveranstaltungen in der Kommune. Eine solche an der Finanzstatistik anknüpfende „äußere Abgrenzung“ hat zur Folge, dass mit dem Sachbereich auch der Begriff der Kulturverwaltung variabel ist, da er letztlich davon abhängt, welche Einrichtungen, Förderbereiche und Veranstaltungen tatsächlich von Staat und Kommunen verwaltet werden. Wegen der Vielgestaltigkeit dieser Kulturangelegenheiten gewinnt das Kulturverwaltungsrecht erst in einem zweiten Schritt, in der zur jeweiligen Aufgabe hergestellten Beziehung, Kontur. Kulturverwaltungsrecht kann – im Gegensatz zum Kulturverfassungsrecht – daher nur von der jeweiligen Aufgabe und Einrichtung her entwickelt werden, denn jede der Einrichtungen und Aufgaben hat angesichts des jeweiligen Schwerpunkts der Arbeit (z. B. Kunst, Bildung, Kultur- oder Denkmalpflege), der unterschiedlichen Aufgabenstellungen derMitarbeiter (als Künstler,Wissenschaftler, Pädagoge, Bibliothekar oderArchivar) und der verschiedenartigen Beziehungen zu den Bürgern, Einwohnern bzw. Nutzern und den Kulturvereinen und -vereinigungen (öffentlich- oder privatrechtlicher Vertrag, öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis, Förderung in Form von Zuwendungen) ihre spezifischen Rechtsprobleme. Da es nur sehr wenige spezialgesetzliche Regelungen zur Kulturverwaltung gibt (insbesondere die in einigen Bundesländern anzutreffendenWeiterbildungsgesetze und das SächsischeKulturraumgesetz) bestehen die Rechtsquellen des Kulturverwaltungsrechts neben allgemeinen gesetzlichen Regelungen insbesondere in der eigenverantwortlichen Ausgestaltung des Kulturauftrages durch Staat und Kommunen. Wesentliche Bedeutung kommt daher etwa dem Satzungsrecht der Kommunen zu sowie den Innenrechtssätzen, die zur inneren Ausgestaltung von öffentlichen Kultureinrichtungen erlassen werden (Dienstordnungen, Benutzungsordnungen usw.). Kulturverwaltungsrecht bedarf daher einer ständig neuen Abstimmung auf den Gegenstand, die Kulturinstitution einschließlich deren Verfahren und der in ihr tätigen Personen. Rechtsanwendung im Kulturbereich muss daher in besonderer Weise flexibel sein. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Kulturverwaltungsrecht verstanden werden kann als die verbindliche Ordnung für den empirisch erfassten Sachbereich der in staatlichen und kommunalen Rechtsformen organisierten kulturellenAngelegenheiten 207Kulturverfassungsrecht – Kulturverwaltungsrecht („Kunst und Kultur“) (ähnlich Oppermann 1969: 11 sowie Scheytt 1989: 30 sowie 2005: Rn 78ff.). Aus dieser Ordnung ergeben sich die zweckmäßige, richtige und gerechte Verwirklichung des Kulturauftrages, die Rechte und Pflichten der beteiligten Personen und Organe und die gerechten und richtigen Verfahren in einer jeweils speziellenAusprägung im Hinblick auf die Kulturförderkomplexe sowie die einzelnen, in der Regel in einer organisatorisch abgegrenztenKulturinstitution zusammengefassten Teilbereiche der Kulturverwaltung. Für jeden einzelnen Bereich bietet es sich an, den jeweiligen Kulturauftrag und die sich daraus ergebene Programmatik herauszuarbeiten (siehe dazu auch Scheytt 2003a: 52ff.). Kulturverwaltungsrecht ist daher geprägt von der Komplexität der vielfältigen Angelegenheiten staatlicher und kommunaler Aufgabenwahrnehmung im Kulturbereich. So ist derAuftrag einerMusikschule anders zu begründen als der eines Theaters: Bei der Musikschule stehen Bildungsaspekte imVordergrund, während beimTheater künstlerische Gestaltung und Produktion imMittelpunkt derAufgabenstellung stehen. Auftrag und Programmatik enthalten wesentlicheVorgaben für dieAusgestaltung der Kulturaufgabe und -einrichtung sowie zwischen der Einrichtung und den beteiligten Akteuren (Nutzern, Beschäftigten, Partnern der Kultureinrichtung). In der Gestaltung dieser Rechtsbeziehungen auch im Sinne der Umsetzung von Auftrag und Programmatik des jeweiligen Kulturbereichs liegt eine wesentlicheAufgabe vonKulturpolitik und Kulturmanagement. Anmerkungen 1 Dazu neuerdings und sehr instruktiv Huster (2002: 441ff.). 2 BVerfGE 75, 369, 377: „Erlaubt und notwendig ist nur die Unterscheidung zwischen Kunst und Nichtkunst; eine Niveaukontrolle, also eine Differenzierung zwischen „höherer“ und „niederer“, „guter“ und „schlechter“ (und deshalb nicht oder weniger schutzwürdiger) Kunst liefe demgegenüber auf eine verfassungsrechtlich unstatthafte Inhaltskontrolle hinaus.“ In einem weiteren Urteil heißt es: „Kunst ist einer staatlichen Stil- und Niveaukontrolle nicht zugänglich“ (BverfGE 81: 278,291). Anders allerdings Huster (2002: 440 f., 457ff., 472ff.). 3 Instruktiv unter Einbeziehung der kulturpolitischen Diskussion der letzten Jahre vor dem Hintergrund der deutschen Geistestradition (Hegel, Kant etc.) Heinrichs (1997: 44 ff.). 4 Zu den sich daraus ergebenden „Steuerungsoptionen“ im Sinne von Kooperation, Kommunikation, Koordination, Konsens s. Sievers (2000: 31ff.) sowie Scheytt (2003b: 12f.). 5 Siehe dazu etwa Bischoff (1999: 240ff.), der auf die seit demRegierungswechsel 1998 neue Institution eines Staatsministers für Kultur eingeht (vgl. dazu auch das Heft 80 (I/1998) der Kulturpolitischen Mitteilungen der Kulturpolitischen Gesellschaft mit zahlreichen Beiträgen zu dieser Thematik). 6 Vgl. dazu auch unten unter 7. 208 Oliver Scheytt 7 Siehe im Einzelnen zur Musikschulgesetzgebung der Bundesländer Scheytt (2002a: 260ff.) 8 Auch dieswollteMichael Naumann ins Bewusstsein rufen, als er denBegriff „Kulturhoheit“ als Verfassungsfolklore“ bezeichnete (Die Zeit, Nr. 45/2000). Vgl. dazu auch Geis (2002: 139) sowie Rübsaamen (2002: 156). 9 Vgl. auch Steiner (2006: 718). Grundlegend zur Kulturgestaltungsmacht des Staates, deren Ausprägungen und Grenzen: Huber (1958: 12 ff.). 10 Darauf geht etwa Mihatsch (1989: 52f.) nicht ein, indem er nur Landesverfassungsrecht betrachtet. 11 Kulturarbeit gehört daher in jedem Fall zu den „politischen Pflichtaufgaben“. Vgl. auch Welter (1980: 524), insbesondere zumAufgabenbereich der Kreise in diesem Zusammenhang. 12 Bremen hat einen der ersten „Kulturentwicklungspläne“ in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland erarbeitet, in dem dieser Begriff eine zentrale Rolle spielte. „Kulturelle Öffentlichkeit“ kann verstandenwerden, als das Zusammenspiel all jener Kulturakteure, die sich jenseits (rein) privater Kulturbetätigung und -rezeption einbringen in die Gestaltung des (öffentlichen) Kulturangebotes der Stadt und in der Stadt. Literaturhinweise Bischoff, Friedrich (1999): Neuer Stellenwert der Kultur in der Politik des Bundes, ZRP, S. 240ff. 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References

Zusammenfassung

Das Handbuch zum Kulturmanagement.

Das Kompendium Kulturmanagement

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* Öffentlichkeitsarbeit

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* Controlling

* Kosten- und Leistungsrechnung

* Vertrags- und Arbeitsrecht

* Kulturtourismus und Kulturentwicklungsplanung