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Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements in:

Anke Hanft

Bildungs- und Wissenschaftsmanagement, page 16 - 81

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8006-3468-2, ISBN online: 978-3-8006-4405-6, https://doi.org/10.15358/9783800644056_16

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements Das Handeln in Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen ist durch spezifische externe und interne Rahmenbedingungen beeinflusst. So sind die Akteure trotz einer in den vergangenen Jahren erhöhten Autonomie an verschiedene bildungspolitische und -rechtliche Vorgaben gebunden, oder sie werden durch technologische, bildungsökonomische und finanzpolitische Entwicklungen in ihren Entscheidungen beeinflusst. Auch intern wirken verschiedene Faktoren, wie z.B. organisatorische und kulturelle Besonderheiten, auf das Managementhandeln ein. Nachfolgend werden diese Einflussfaktoren als externe und organisatorische Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements diskutiert. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungsund Wissenschaftsmanagements Unter den institutionellen Kontextfaktoren werden hier sowohl aktuelle bildungspolitische und technologische als auch theoretische und konzeptionelle Entwicklungen zusammengefasst, die derzeit auf Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen einwirken. In einer historisch sicherlich einmaligen Situation stehen Bildungseinrichtungen derzeit vor der Herausforderung, auf mehrere sich gleichzeitig vollziehende Veränderungen reagieren zu müssen, die jede für sich weitreichende Konsequenzen für die Struktur und das Managementhandeln haben. So fordert die Internationalisierung der Bildungsmärkte von Hochschulen, die bestehenden Studienangebote völlig neu zu gestalten und sich dem internationalen Wettbewerb um Bildungsdienstleistungen und Forschungsmittel zu stellen. Diese auf die Kernaufgaben der Institutionen zielenden Neuerungen fallen in eine Zeit, in der mit Einführung des New Public Managements Steuerungssysteme implementiert werden, die Managementverantwortung vom Staat auf die Organisation übertragen. Die Reformen ermöglichen gar eine nahezu vollständige Verselbstständigung der Einrichtungen mit neuen Trägerstrukturen z.B. in Form von Stiftungen. Die theoretischen Bezugssysteme für viele dieser Neuerungen finden sich in der neuen Institutionenökonomik, der Humankapitaltheorie und der Diskussion um Bildung als öffentliches Gut. 2 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 1.1.1. Bildungspolitische und informationstechnologische Entwicklungen Die bildungs- und informationstechnologischen Entwicklungen der vergangenen Jahre zählen sicherlich zu den weitreichendsten Einflussfaktoren, die – neben der durch Einführung des New Public Management induzierten Neuerungen – das Managementhandeln in diesen Einrichtungen derzeit und in der Zukunft bestimmen. Viele der nachfolgend aufgezeigten Entwicklungen zeichnen sich heute erst ab und werden die Institutionen mit all ihren Konsequenzen in den kommenden Jahren erreichen. Umso mehr ist es notwendig, sie schon heute bei der Gestaltung von Managementstrategien zu berücksichtigen. 1.1.1.1. Internationalisierung der Bildungs- und Forschungsmärkte Die Internationalisierung der Bildungs- und Forschungsmärkte vollzieht sich mit wachsender Dynamik. Innerhalb der europäischen Union wird sie mit einer Vielzahl von politischen Programmen, Förderprojekten und Initiativen vorangetrieben. Mit der Schaffung eines europäischen Bildungs- und Forschungsraums beabsichtigt die EU die Integration der EU-Mitgliedstaaten und die Stärkung ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit. Der Einfluss der europäischen Bildungspolitik auf die Steuerung der nationalen Bildungssysteme ist in den vergangenen Jahren kontinuierlich gewachsen. Eine weitere wichtige Einflussgröße stellt das GATS-Abkommen der Welthandelsorganisation (WTO, World Trade Organization) dar, das auf eine weitgehende Liberalisierung des Handels mit Bildungsdienstleistungen abzielt. Europäischer Bildungsraum Mit der Schaffung eines europäischen Bildungsraums soll die Mobilität der Studierenden, Auszubildenden und berufstätigen Lernenden in Europa gefördert sowie die Wirtschaftskraft und Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Raums gestärkt werden. Hierzu werden seit einigen Jahren an verschiedenen Stellen bildungspolitische Weichenstellungen vorgenommen. Ausgangspunkt war die vom Europäischen Rat beschlossene Lissabon-Strategie aus dem Jahre 2000, durch die Europa bis zum Jahre 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Erde entwickelt werden sollte. Hierzu wurde eine Strategie entwickelt, die den „Übergang zu einer wissensbasierten Wirtschaft und Gesellschaft durch bessere Politiken für die Informationsgesellschaft und für die Bereiche Forschung und Entwicklung“ vorsah (Europäischer Rat, 2000). Auf einer Halbzeitbilanz auf dem EU-Frühjahrsgipfel am 22./23. März 2005 wurden die Gültigkeit der ehrgeizigen Lissabon-Ziele unterstrichen und zentrale Schwerpunkte einer Neubelebung benannt, zu denen 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 3 u.a. die Förderung von Wissen und Innovation sowie Investitionen in die Hochschulbildung zählen.1 Universitäten gelten bei der Umsetzung der Lissabon-Strategie als wichtige Motoren. Zur Entfaltung ihres Potenzials sollen sie einen Modernisierungsprozess durchlaufen, bei dem die Stärkung der Humanressourcen im Mittelpunkt steht. Defizite des europäischen Hochschulsystems werden vor allem in monodisziplinären Studiengängen und alt hergebrachten Methoden der Vermittlung von Lerninhalten für traditionelle Studierende mit Tendenz zur Ausschließung non-traditioneller Studierender, der Abschottung der nationalen Hochschulsysteme (auch gegenüber Kooperationen mit Unternehmen) und der Überregulierung des gesamten universitären Lebens gesehen (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2005a). Als wichtigste Initiative zur Reformierung des Hochschulbereichs gilt der sog. Bologna-Prozess, der auf die Mobilität von Studierenden und Lehrenden an Hochschulen fokussiert und die strukturellen, politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen für den internationalen Austausch und die Verbesserung der globalen Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Hochschulraums sicherstellen soll (vgl. Abs. 1.1.1.2.). Aus der Lissabon-Strategie leitet die europäische Kommission auch das Ziel der Schaffung eines europäischen Raums der Berufsbildung ab. Im November 2002 verständigten sich die EU-Bildungsminister in der Erklärung von Kopenhagen auf eine verstärkte europäische Zusammenarbeit bei der beruflichen Bildung.2 In einem europäischen Arbeitsmarkt sollen individuelle Kompetenzen verschiedenen Bildungs- und Berufsbildungsstufen, verschiedenen Berufen und Branchen wie auch verschiedenen Ländern zugeordnet werden können, um die länderübergreifende berufliche Mobilität zu fördern. Dies soll durch eine Reihe von Maßnahmen erreicht werden, wie der Schaffung eines Anrechnungsund Übertragungssystems für die berufliche Bildung nach dem Vorbild des Europäischen Systems für die Anrechnung von Studienleistungen in der Hochschulbildung und eines einheitlichen Rahmens für die Transparenz bei Kompetenzen und Qualifikationen.3 Als Schritte zur Realisierung wurden inzwischen eingeleitet (Severing 2006a, S. 23 f.): • Europass: Der im Jahre 2004 von der EU eingeführte Europass besteht aus verschiedenen Elementen, mit denen im In- und Ausland gewonnene berufliche Erfahrungen dokumentiert werden können. Er soll ein umfassendes Bild der Kompetenzen und Qualifikationen einer Person vermitteln und deren Vergleichbarkeit im europäischen Kontext erleichtern, um so die Mobilität der Beschäftigten zu fördern.4 1 Vgl. http://ec.europa.eu/growthandjobs/annual-report_de.htm. Download: 10.3. 2007. 2 Vgl. http://ec.europa.eu/education/copenhagen/copenhagen_declaration_en.pdf. 3 Vgl. http://ec.europa.eu/education/copenhagen/index_de.html. 4 Vgl. http://www.europass-info.de/de/start.asp. Donwload: 14.2. 2008. 4 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements • ECVET – European Credit System for Vocational Education and Training: Lernleistungen in der beruflichen Bildung sollen in einem Leistungspunktesystem dargestellt werden mit dem Ziel, die Transparenz, Transferierbarkeit, Vergleichbarkeit und wechselseitige Anerkennung von beruflichen Qualifikationen und Kompetenzen auf unterschiedlichen Niveauebenen zu fördern.5 • EQF – European Qualification Framework: Mit dem EQF sollen Referenzniveaus für die berufliche und die Hochschulbildung geschaffen werden, indem verschiedene Kompetenzbereiche auf unterschiedlichen Niveauebenen beschrieben werden. Der EQF soll nationale Qualifikationsrahmen in einem gemeinsamen Referenzsystem integrieren. Die obersten drei Kompetenzebenen betreffen die Hochschulbildung und sollen die Durchlässigkeit zwischen beruflicher Bildung und Hochschulbildung fördern. Alle Instrumente dienen dazu, die in Bildung und Beschäftigung erworbenen Kompetenzen und Qualifikationen in Europa über ein gemeinsames Einstufungssystem leichter vergleichbar und bewertbar zu machen und sollen dazu beitragen, die Europäisierung der Bildung voranzutreiben. Europäischer Forschungsraum Im Mittelpunkt der internationalen Forschungspolitik steht in Deutschland die Entwicklung der Zusammenarbeit im europäischen Forschungsraum. Dessen Ziele sind im 7. europäischen Forschungsrahmenprogramm definiert, das am 18. Dezember 2006 verabschiedet wurde.6 Mit der Schaffung eines europäischen Forschungsraums soll dem Ziel einer wissensgestützten Wirtschaft und Gesellschaft, wie es in der Lissabon-Strategie formuliert ist, näher gerückt werden. Im Einzelnen verfolgt das Programm, für das in der Laufzeit von 2007 bis 2013 insgesamt 58 Mrd. Euro vorgesehen sind und das damit gegenüber dem 6. Rahmenprogramm nochmals erheblich aufgestockt wurde, folgende Ziele: • Unterstützung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der gesamten EU. • Verbesserung der Dynamik, Kreativität und der herausragenden Leistung der europäischen Forschung in den Grenzräumen des Wissens unter besonderer Berücksichtigung der Grundlagenforschung. • Förderung des Humanpotenzials in der europäischen Forschung durch eine bessere Ausbildung und den leichteren Zugang zu Forschungsmöglichkeiten sowie der Anerkennung des Berufs des „Forschers“. In der deutschen Forschungsförderung nehmen die von der EU geförderten Programme einen zunehmend höheren Stellenwert ein (BMBF 2006a, S. 8). 5 Vgl. http://www.na-bibb.de/uploads/leo/ecvet_eu-kommission_leitlinien.pdf Download: 14.2. 2008. 6 Vgl. http://www.rp6.de/inhalte/rp7#Gemein_Standp_250906. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 5 Globalisierung der Bildungsmärkte: GATS Die internationale Nachfrage nach Bildungsangeboten ist in den vergangenen Jahren rapide gestiegen. Dies gilt insbesondere für den tertiären Bereich. So hat sich die Zahl ausländischer Studierender in den OECD-Ländern in den vergangenen 20 Jahren verdoppelt. Auf den größten Zuwachs können Australien und Großbritannien verweisen, wo sich die Zahl der ausländischen Studierenden in den Neunzigerjahren mehr als verdreifacht bzw. annähernd verdreifacht hat. Australien ist mittlerweile der drittgrößte Exporteur von Hochschulbildung, vor allem in süd- und ostasiatische Staaten, und der Anteil der internationalen Studierenden an australischen Universitäten betrug im Jahre 2002 mehr als 21 Prozent (Harman 2004, S. 102). Aber auch Neuseeland kann auf eine Verdoppelung der ausländischen Studierenden verweisen und in Deutschland, Österreich und Japan sind die Zahlen stark angestiegen. In den USA, Frankreich und Kanada sind sie dagegen annähernd stabil geblieben (OECD 2002, S. 107). Von dem Zuwachs ausländischer Studierender profitieren sechs Länder in besonderer Weise, die mehr als drei viertel aller Studierenden aufnehmen. Dies sind die USA mit 31 Prozent aller Einschreibungen im Jahr 1999, Großbritannien mit 15 Prozent, Deutschland mit 12 Prozent, Frankreich mit 9 Prozent, Australien mit 7 Prozent und Japan mit 4 Prozent (OECD 2002, S. 106). Für die Zukunft wird erwartet, dass die Zahl der international mobilen Studierenden weiter steigen wird (Teichler 2005a, S. 320). War in den 50er und 60er-Jahren die Aufnahme und Entsendung von Studierenden vorrangig kulturell und politisch motiviert, so gewinnen seit einigen Jahren ökonomische Beweggründe an Bedeutung. Der Handel mit Bildungsdienstleistungen hat mit der Verbreitung informationstechnologisch unterstützter Angebotsformen und der steigenden internationalen Nachfrage nach Studienangeboten erheblich an Attraktivität gewonnen. Neben dem klassischen Auslandsstudium verbreiten sich dabei neue Bildungsdienstleistungsangebote wie E-Learning oder Zweigstellen der Hochschulen im Ausland. Für Studierende wird es damit möglich, ausländische Bildungsangebote auch vom Heimatland aus in Anspruch zu nehmen. So studieren 35 Prozent der in Australien eingeschriebenen Studierenden von daheim per Internet und Fernstudium (OECD 2002, S. 105). Der Anreiz für Hochschulen zur Gewinnung ausländischer Studenten wächst, wenn von diesen, wie das in den USA der Fall ist, die höchsten Studiengebühren verlangt werden können. Bislang ist der Handel mit Bildungsdienstleistungen eingeschränkt. Mit der Reform des 1995 in Kraft getretenen GATS-Übereinkommens ist aber eine weitgehende Liberalisierung des Bildungsmarktes beabsichtigt. Hinter dem Akronym GATS (General Agreement on Trade in Services) verbirgt sich ein Handelsabkommen der WTO (World Trade Organisation), in dessen Mittelpunkt die Liberalisierung des internationalen Handels mit Dienstleistungen steht. Zwei Liberalisierungsprinzipien stehen dabei im Vordergrund: die Meistbegünstigung, die die gleiche Behandlung aller ausländischen Handels- 6 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements partner verlangt, und die Inländerbehandlung, die auf die gleiche Behandlung von aus- und inländischen Anbietern von Dienstleistungen abzielt. Von jedem Mitgliedsland sind Listen von Verpflichtungen vorzulegen, in denen die Liberalisierungsmaßnahmen nach Sektoren und Formen der Dienstleistungserbringung einzeln aufgeführt sind. Alle international gehandelten Dienstleistungen sind in zwölf Sektoren (z.B. Bildung, Transport, Finanzen, Gesundheit, Tourismus, Bauwesen) mit 155 Sub-Sektoren festgelegt. GATS sieht vier Arten der Erbringung von Dienstleistungen (Modes) vor (Anthofer 2005, S. 24 f.): • Modus 1 „Grenzüberschreitende Erbringung“: Lieferung einer Dienstleistung von einem Land in das andere (z.B. E-Learning übers Internet), • Modus 2 „Nutzung im Ausland“: Erbringung einer Dienstleistung innerhalb eines Landes für Konsumenten eines anderen Landes (z.B. für Studierende aus dem Ausland), • Modus 3 „Kommerzielle Präsenz“: Erbringung einer Dienstleistung durch die kommerzielle Präsenz in einem anderen Land (z.B. international tätige Sprachschulen), • Modus 4 „Präsenz natürlicher Personen“: Erbringung einer Dienstleistung durch Personen, die sich zu diesem Zweck temporär in ein anderes Land begeben (z.B. muttersprachliches Lehrpersonal an einer Sprachschule). Von der OECD (2002) wurde das Potenzial der verschiedenen Modes bewertet (vgl. Tab. 1.1). Während in der Vergangenheit Modus 2 eindeutig überwiegte, sind mit Verbreitung internetgestützter Lernangebote gegenwärtig große Zuwächse im Modus 1 zu erwarten. Für die Zukunft wird den Modes 3 und 4 gro- ßes Potenzial zugeschrieben7 Modus7 Erläuterung Beispiele Größe/Potenzial des Marktes 1 Grenzüberschreitende Erbringung Die Erbringung einer Dienstleistung, bei der die Dienstleistung eine Grenze überschreitet (setzt nicht die physische Bewegung des Nutzers voraus). – Fernstudien – Virtuelle Bildungseinrichtungen – Lernsoftware – Unternehmensinterne Weiterbildung mittels IuK- Technologie Gegenwärtig ein relativ kleiner Markt, der jedoch schnell wächst. Durch die Nutzung von IuK-Technologien und insbesondere des Internets wird von einem gro- ßen Potenzial ausgegangen. 7 Die Säulen „Modus“ und „Erläuterung“ basieren auf der im Allgemeinen Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) verwendeten Klassifikation. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 7 Die WTO-Mitglieder legen fest, in welchen Sektoren und Erbringungsformen sie Marktzugangs- und Inländerverpflichtungen eingehen wollen. Bildung zählt bislang zu den Dienstleistungssektoren, in denen die WTO-Mitglieder die geringste Bereitschaft zeigen, Liberalisierungsverpflichtungen einzugehen. Besondere Zurückhaltung besteht in der Primarbildung und bei im eigenen Lande tätigen ausländischen Einrichtungen, Unternehmen und Fachleuten (Mode 3 und 4) (OECD 2002, S. 120). Für die EU und damit auch für Deutschland ist der Anwendungsbereich des GATS-Übereinkommens bislang im Bildungsbereich auf privat finanzierte Bildungsdienstleistungen beschränkt (Scherrer 2004, S. 19). In der seit dem Jahre 2000 laufenden neuen GATS-Verhandlungsrunde bemühen sich einige Länder, voran die USA, Australien und Neuseeland, um eine weitere Liberalisierung des Handels mit Bildungsdienstleistungen und begründen dies mit der schnellen Ausweitung des Hochschulbereichs und der Weiterbildung insbesondere durch die Nutzung des Internets (OECD 2002, S. 120). Von der US-Regierung wurde eine umfangreiche Liste von Handelshemmnis- 2 Inanspruchnahme im Ausland Erbringung der Dienstleistung, bei der sich der Nutzer in das Land des Anbieters begibt. Studierende, die zum Studium ins Ausland gehen. Repräsentiert wahrscheinlich den größten Teil des gegenwärtigen weltweiten Marktes für Bildungsdienstleistungen im postsekundären Bereich. 3 Kommerzielle Präsenz Der Anbieter eröffnet zur Erbringung der Dienstleistung Einrichtungen in einem anderen Land bzw. nutzt dortige Einrichtungen. – Universität vor Ort oder Auslandscampus – Unternehmen, die Sprachlehrgänge anbieten – Private Weiterbildungsunternehmen Zunehmendes Interesse und gro- ßes Potenzial für zukünftiges Wachstum. 4 Präsenz natürlicher Personen Zeitweiliger Auslandsaufenthalt von Personen zur dortigen Dienstleistungserbringung Dozenten, Lehrkräfte, Forscher, die im Ausland tätig sind. Angesichts der starken Betonung der beruflichen Mobilität von Fachleuten ein potenziell gro- ßer Markt. Tab. 1.1: Die wichtigsten Arten der internationalen Erbringung von Dienstleistungen Quelle: OECD (2002) Bildungspolitische Analyse Modus7 Erläuterung Beispiele Größe/Potenzial des Marktes 8 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements sen vorgelegt, die dem weltweiten Handel mit US-Bildungsprodukten entgegen stehen und daher beseitigt werden sollten. Insbesondere werden hier staatliche Subventionen im Bereich der beruflichen Weiterbildung genannt (Severing 2006b, S. 29). Die EU vertritt im Namen ihrer Mitgliedsländer die Auffassung, dass Subventionen im öffentlichen Bildungswesen nicht der Inländerbehandlung unterliegen (OECD 2002, S. 122). Dies würde bedeuten, dass z.B. ausländische Hochschulen im Inland keinen Anspruch auf Subventionen erheben können. Die Reichweite des GATS-Abkommens auf die nationale Bildungspolitik gilt unter den gegenwärtigen Bedingungen als eher begrenzt. Die nachhaltigsten Strukturveränderungen im Bildungsbereich gehen derzeit von bildungspolitischen Rahmenvorgaben auf nationaler Ebene (Liberalisierung, Wettbewerb im Dienstleistungsbereich, Deregulierung) aus. Es zeichnet sich allerdings ab, dass nationale Einflussmöglichkeiten durch die europäische und internationale Bildungspolitik (Bologna, Lissabon, OECD) zunehmend zurückgedrängt werden. Für die Zukunft ist eine zunehmende Verflechtung von nationaler, europäischer und internationaler Bildungspolitik durch multinationale Abkommen zu erwarten, in denen der Handel mit Dienstleistungen ein Element sein wird (Vlk 2006, S. 229 ff.). Da Liberalisierungszugeständnisse nur schwer rückgängig zu machen sind, sollten mögliche negative Auswirkungen auf Wirtschaft, Politik und Gesellschaft sorgfältig bedacht werden. 1.1.1.2. Europäischer Hochschulraum: Der Bologna-Prozess Die Initiative zur Realisierung eines europäischen Hochschulraums ging von den Bildungsministern in Deutschland, Frankreich, Italien und Großbritannien aus, die anlässlich der 800 Jahr-Feier der Universität von Paris am 25. Mai 1998 in der sog. Sorbonne-Deklaration ihren Willen bekundeten, bestehende Hemmnisse in der Zusammenarbeit der europäischen Hochschulen abzubauen und die Grundlagen für eine verbesserte europäische Zusammenarbeit im Bereich der Hochschulentwicklung zu schaffen.8 Dieser Schritt wurde von den anderen europäischen Ländern begrüßt und mündete am 19. Juni 1999 in die sog. Bologna-Deklaration ein, die von zunächst 29 europäischen Bildungs- und Wissenschaftsministern mit dem Ziel unterzeichnet wurde, bis zum Jahre 2010 einen gemeinsamen europäischen Hochschulraum zu schaffen (siehe Textauszug). Im Mittelpunkt stand dabei die Absicht, die Mobilität der Studierenden und Lehrenden innerhalb Europas zu fördern. Dies sollte geschehen durch: • die Förderung eines Systems leicht verständlicher und vergleichbarer Abschlüsse, • die Förderung eines zweistufigen Systems von Studienabschlüssen (undergraduate/graduate), 8 Vgl. http://www.bmbf.de/de/3336.php. Download: 14.2. 2008. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 9 • die Förderung eines Leistungspunktesystems (nach dem ECTS-Modell), • die Beseitigung von Mobilitätshemmnissen, • die europäische Zusammenarbeit im Bereich der Qualitätssicherung sowie • die Förderung der europäischen Dimension in der Hochschulausbildung. Die Umsetzung der Ziele sollte in zweijährig stattfindenden Konferenzen überwacht werden. Auf der ersten Bologna-Folgekonferenz in Prag wurden die sechs Ziele des Bologna-Prozesses nochmals bekräftigt und um drei weitere ergänzt:9 • Förderung des Lebenslangen Lernens, • Förderung der Beteiligung der Studierenden an der Gestaltung des europäischen Hochschulraums, • Förderung der Attraktivität des europäischen Hochschulraums. Auf der Berliner Folgekonferenz am 18. und 19. September 2003 wurden die bereits beschlossenen Ziele um den Bereich der Doktorandenausbildung erweitert. Daneben standen konkrete Umsetzungsprojekte im Mittelpunkt, deren Schwerpunkte im Aufbau des zweistufigen Studiensystems, der Anerkennung der Abschlüsse und der Qualitätssicherung bestehen sollten. Die Bergen-Konferenz stand ganz im Zeichen der Zwischenbilanz (stocktaking report).10 Darüber hinaus wurden folgende Schwerpunkte bis zum Jahre 2010 definiert, deren Fortschritte auf der London-Konferenz im Jahre 2007 nachgewiesen werden sollten: • Umsetzung der in Bergen beschlossenen Standards und Leitlinien für die Qualitätssicherung, • Erstellung nationaler Qualifikationsrahmen, • Verleihung und Anerkennung gemeinsamer Abschlüsse, einschließlich Promotionen, • Schaffung von flexiblen Lernangeboten im Hochschulbereich, einschließlich der Verfahren für die Anerkennung früher erworbener Kenntnisse. Auf der Londoner Folgekonferenz im Mai 2007 standen die erreichten Fortschritte (stocktaking) und die Schwerpunkte bis zum Jahr 2009 im Mittelpunkt. Diese sollten in der Umsetzung der zuvor beschlossenen Aktionslinien mit Prioritäten auf die dreistufige Studienstruktur (Bachelor, Master, Doktorat), die Qualitätssicherung (Erstellung eines Registers anerkannter Qualitätssicherungsagenturen) und die Anerkennung von Abschlüssen und Studienzeiten bestehen.11 9 Vgl. Prager Kommuniqué: http://www.bmbf.de/pub/prager_kommunique.pdf, Download: 31.7. 2007. 10 Vgl. Berliner Kommuniqué: http://www.bmbf.de/pub/berlin_communique.pdf, Download: 31.7. 2007. 11 Vgl. Londoner Kommuniqué: http://www.bmbf.de/de/3336.php, Download: 23.7. 2007. 10 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements Die Liste der Teilnehmerstaaten des Bologna-Prozesses erweiterte sich von Konferenz zu Konferenz. Die erste Folgekonferenz im Jahre 2001 in Prag umfasste bereits 33 europäische Unterzeichnerstaaten und die zweite in Berlin 40 europäische Teilnehmerstaaten. Zu Beginn des Jahres 2007 legten BMBF und KMK einen gemeinsamen Bericht zur Umsetzung des Bologna-Prozesses in Deutschland vor (KMK/BMBF 2007). Im Mittelpunkt der deutschen Anstrengungen zur Umsetzung des Bologna-Prozesses sollte demnach die Umstellung auf gestufte Studienstrukturen stehen. Hierfür wurden im Jahre 2002 die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen, indem Bachelor- und Masterstudiengänge den Status der Regelangebote der Hochschulen erhielten (5. HRGÄndG). Im Wintersemester 06/07 waren 45 Prozent des gesamten Studienangebots auf das neue System umgestellt (ebd). Inzwischen liegen erste empirische Untersuchungen zu den Ergebnissen der Studienstrukturreform vor (z.B. Schwarz-Hahn/Rehburg 2004; Witte 2006; Bargel et al 2008). Obwohl die Hochschulen in Deutschland auf dem Weg zur Einführung modularisierter und gestufter Studienstrukturen überraschend schnell vorangeschritten sind, kann bislang noch nicht gesagt werden, ob das Bologna-Ziel einer grö- ßeren studentischen Mobilität in Europa dadurch befördert wird. Mobilität wird innerhalb der EU-Mitgliedstaaten mit verschiedenen Programmen seit Jahren gefördert (Erasmus-Programme, Sokrates). Konvergente Studienstrukturen zielen daher auch auf die Erhöhung der Attraktivität der Hochschulen für außereuropäische Personen ab. Insgesamt möchte das Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft den Anteil ausländischer Studierender von derzeit 10 Prozent auf 20 Prozent im Jahre 2010 erhöhen (Teichler 2005a, S. 19 f.). Neben der Mobilitätsförderung sollen die Bologna-Reformen in eine stärkere Gewichtung der Beschäftigungsfähigkeit („employability“) der Studierenden einmünden. In der Bologna-Folgekonferenz in Prag (Prager Kommuniqué) wurde hervorgehoben, akademische Studienprogramme mit „relevance to lasting employability“ zu entwickeln, ohne allerdings zu definieren, was unter „employability“ zu verstehen ist. Betont wird die subjektive Verantwortung zur Erhaltung der Erwerbsfähigkeit über die Phase der Erstausbildung hinaus als kontinuierliche Weiterentwicklung der Kompetenzen. Hochschulen stehen in der Verantwortung, zur Stärkung der „employability“ beizutragen und hierbei auch die Perspektive des lifelong learnings zu integrieren (Reichert/Tauch 2003, S. 5). Teichler (2005a, S. 316 f.) identifiziert drei Richtungen, in die der Begriff im Hochschulkontext diskutiert wird: Demnach werden unter „employability“ 1. alle Initiativen zusammengefasst, die die Chancen einer schnellen und günstigen Beschäftigung der Absolventen beflügeln und in beruflichen Verbleibsstudien nachgewiesen werden, 2. die verschiedenen Versuche verstanden, die berufliche Relevanz der Studieninhalte sowie der Lehr- und Lernprozesse zu erhöhen und 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 11 3. die Aktivitäten innerhalb der Hochschulen gezählt, die Studierenden durch Beratung und Training auf die Beschäftigungssuche und den Bewerbungsprozess vorzubereiten bzw. sich am Vermittlungsprozess aktiv zu beteiligen. Hochschulen sind somit aufgefordert, die berufliche Relevanz ihrer Studiengänge auf der Bachelor- und Masterebene in den Blick zu nehmen sowie im Übergang zwischen Hochschule und Berufstätigkeit Unterstützung zu leisten. Die Kultusministerkonferenz bringt dies in der Forderung zum Ausdruck, auf der Bachelorebene die für die Berufsqualifizierung notwendigen wissenschaftlichen Grundlagen, Methodenkompetenzen und berufsfeldbezogenen Kompetenzen zu vermitteln, während auf der Masterebene „stärker anwendungsorientierte“ und „stärker forschungsorientierte“ Profile zu unterscheiden sind (KMK 2003). Hochschulen stehen im Bologna-Prozess im Spannungsfeld zwischen struktureller Konvergenz und Profilierung. Die Bologna-Erklärung fordert eine „grö- ßere Kompatibilität und Vergleichbarkeit“, die aber, wie in der Prager Folge- Konferenz hervorgehoben wurde, ein gewisses Maß an Unterschiedlichkeit ermöglichen soll. Mit dem Begriff der Konvergenz hat sich inzwischen ein Verständnis der Reformvorhaben durchgesetzt, das nicht auf eine identische Struktur abzielt, sondern auf eine Strukturähnlichkeit, die Raum für eine inhaltliche Vielfalt der Studiengänge und Profilierung der Hochschulen bietet (Teichler 2005b, S. 21). 1.1.1.3. Qualifikationsrahmen, Anerkennung und Anrechnung von Kompetenzen und Leistungspunkte Europäischer Qualifikationsrahmen Als Folgebeschluss zur Kopenhagen-Erklärung von 2002 wurde von den EU- Bildungsministern im Dezember 2004 die sog. Maastrichter Erklärung verabschiedet, die die Entwicklung eines europäischen Qualifikationsrahmens (EQF – European Qualification Framework) und eines europäischen Kreditpunktesystems für die berufliche Bildung (ECVET) vorsieht. Ziel ist, einen für alle EU-Länder verbindlichen Rahmen für die Zuordnung von Bildungsabschlüssen zu bestimmten Niveaustufen zu schaffen, um darüber die Transparenz von Qualifikationen in Europa zu erhöhen, die Durchlässigkeit zwischen den Bildungssystemen zu verbessern und die Gleichwertigkeit der beruflichen gegenüber der schulisch-akademischen Bildung zu fördern.12 Am 8. Juli 2005 legte die europäische Kommission einen ersten Entwurf eines europäischen Qualifikationsrahmens vor, der im Verlauf des folgenden Jahres in den 32 am Brügge-Kopenhagen-Prozess beteiligten Ländern diskutiert wurde.13 12 Vgl. http://ec.europa.eu/education/policies/2010/vocational_en.html Download: 14.2. 2008. 13 Vgl. http://ec.europa.eu/education/policies/2010/consultations_en.html Download: 14.2. 2008. 12 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements Dem Entwurf waren verschiedene Initiativen zur Definition von Lernergebnissen vorausgegangenen. So erstellten europäische Experten aus dem Bereich der Qualitätssicherung die sogenannten Dublin Descriptors,14 die erstmalig in Europa das in einem Bachelor bzw. Master zu vermittelnde Wissen und Können definierten. Gleichzeitig wurden im Projekt „Tuning Educational Structures in Europe“ fachspezifische und allgemeine Lernergebnisse (Learning Outcomes) für eine Zahl ausgewählter Disziplinen definiert, etwa die Anforderungen an einen Euro-Bachelor in Chemistry15 (Tauch 2005, S. 49). Der EQF (oder EQR – Europäischer Qualifikationsrahmen) erhebt den Anspruch, Qualifikationen über alle Bildungssysteme in Europa hinweg auf unterschiedlichen Niveaustufen zu beschreiben, sodass sie zueinander in Beziehung gesetzt werden können. Der EQF betrachtet ausschließlich Learning Outcomes und keine formalen Bildungsabschlüsse und Qualifikationen. Ausbildungsdauer, Ausbildungsort (Schule, Betrieb, Hochschule, Bildungseinrichtung) und Ausbildungsform (duale Ausbildung, Lernen am Arbeitsplatz, Studium etc.) sind für eine Einstufung auf Grundlage des EQF ohne Bedeutung, was seinen Einsatz auch für informell erworbene Kompetenzen ermöglicht. Der EQF sieht acht Niveaustufen vor, die sowohl die berufliche Bildung wie auch die Hochschulbildung umfassen. Die Lernergebnisse werden anhand von Deskriptoren beschrieben, die nach Kenntnissen, Fertigkeiten und persönlichen und fachlichen Kompetenzen gegliedert sind (vgl. Kommission der europäischen Gemeinschaften 2005b).16 Am 5.9. 2006 legte die Europäische Kommission einen „Vorschlag für eine Empfehlung des Europäischen Parlamentes und des Rates zur Einrichtung eines Europäischen Qualifikationsrahmens für Lebenslanges Lernen“ vor. Darin wird u.a. empfohlen, den EQF als internationales Vergleichsinstrument für nationale Qualifikationsniveaus zu nutzen und seine Referenzniveaus mit nationalen Qualifikationsrahmen in Beziehung zu setzen. Dieser Vorschlag mündet in die (Weiter-)Entwicklung nationaler Qualifikationsrahmen ein. In einer Stellungnahme der HRK vom 13.2. 2007 wird der EQF als „Transparenz- und Übersetzungsinstrument“ zur Erleichterung von Anrechnungen und Anerkennungen zwischen den nationalen Qualifikationssystemen begrüßt, gleichzeitig werden aber auch Grenzen und Vorbedingungen für seinen Einsatz formuliert. Der EQF sei durch nationale Qualifikationsrahmen zu ergänzen, die ebenfalls an Lernergebnissen orientiert sein sollten. Die Verständigung zwischen nationalen Qualifikationsrahmen würde zudem nur dann funktionieren, wenn Standards für formale und qualitative Aspekte der Qualifikationen respektiert werden. Die HRK bemerkt, dass die Niveaubeschreibun- 14 Vgl. www.jointquality.org Download: 14.2. 2008. 15 Vgl. www.relint.deusto.es/TuningProject/index.htm. Download: 14.2. 2008. 16 Vgl. http://europa.eu.int/comm/education/policies/2010/consultations_en.html. Download: 17.5. 2007. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 13 gen des Qualifikationsrahmens für deutsche Hochschulabschlüsse und des auf der Bergen-Konferenz verabschiedeten Qualifikationsrahmens für den europäischen Hochschulraum17 von den Niveaubeschreibungen des EQF abweichen, da akademische Qualifikationen (Niveaus 6, 7 und 8) unterbewertet seien (HRK 2007a). Den Vorteil einer Zuordnung zu Referenzniveaus sieht die HRK (2007a) in der Einschätzung von Qualifikationen über Bildungsbereiche hinweg, damit seien aber keine verbindlichen Informationen über deren Anerkennung und Anrechnung verbunden. Ein quantitativer Deskriptor (z.B. in Form von Leistungspunkten) solle kein Bestandteil bildungsbereichsübergreifender Qualifikationsrahmen sein. Die HRK differenziert also ausdrücklich zwischen der Beschreibung von Kompetenzniveaus in Qualifikationsrahmen und der Operationalisierung von Kompetenzen mithilfe von Leistungspunkten. Die Frage der Anerkennung und Anrechnung von Leistungen wird damit bewusst offen gelassen. Diese Einschränkung wird in der beruflichen Bildung nicht nachvollzogen. Im Gegenteil werden Leistungspunkte als geeignete Indikatoren für Kompetenzbeschreibungen und daher „grundsätzlich als praktikable Instrumente zur Anerkennung bzw. Anrechnung von Qualifikationen […] angesehen. Die Entwicklung und Einführung eines Leistungspunktesystems über die Bildungsbereiche und nationalen Grenzen hinweg würde die Durchlässigkeit von Qualifikationen zwischen der beruflichen und allgemeinen einschließlich hochschulischen Bildung […] mit neuer Qualität befördern.“ Allerdings seien die berufsbezogenen (ECVET) und hochschulbezogenen Leistungspunktesysteme (ECTS) bislang nicht kompatibel (Hanf/Rein 2006). Anerkennung und Anrechnung von Kompetenzen Unabhängig von der politischen Diskussion werden in einer Reihe von Projekten Verfahren zur Anrechnung und Anerkennung von formalen und informellen Kompetenzen entwickelt. Unter der Bezeichnung APEL („Assessment of Prior Experiential Learning“) sind dabei die Initiativen zusammengefasst, die sich mit der Anerkennung von informell erworbenem Wissen und Fähigkeiten befassen. Die Anerkennung und Anrechnung von Kompetenzen, die in formellen Bildungsprozessen erworben wurden, sind unter den Bezeichnungen APCL (Accreditation of Prior Certificated Learning) und APFL (Accreditation of Prior Formal Learning) zusammengeführt. Grundlage für Anerkennung und Anrechnung bilden Standards, anhand derer Umfang und Qualität sowie das erreichte Qualifikationsniveau von Bildungsveranstaltungen bewertet werden können. Ziel aller Initiativen ist die Erhöhung der Durchlässigkeit zwischen den verschiedenen Bildungssystemen (z.B. Berufsausbildung und Hochschulstudium) bzw. Institutionen (Müskens 2005, S. 74 ff.). 17 Vgl. http://www.bologna-bergen2005.no/. 14 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements Die pauschale Anrechnung formeller Qualifikationen – insbesondere aus dem beruflichen Fortbildungsbereich – auf Hochschulstudiengänge steht im Mittelpunkt der BMBF-Initiative Ankom (Anrechnung beruflicher Kompetenzen auf Hochschulstudiengänge). Innerhalb dieses Programms werden in 11 regionalen Modellprojekten Anrechnungsverfahren für unterschiedliche Berufe und Fachdisziplinen entwickelt (Hartmann/Stamm-Riemer 2006, S. 52 ff.). Die Bewertung und Anrechnung informell erworbener Kompetenzen ist in Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern wenig entwickelt (Frank 2003; Hanft/Knust 2007). Außerhalb der deutschsprachigen EU-Länder ist die Anrechnung von formellen und informellen beruflichen Kompetenzen vor allem in Großbritannien und in Frankreich verbreitet (Müskens 2005, S. 74 ff.). Unter der Bezeichnung National Vocational Qualifications (NVQ) werden in Großbritannien Verfahren zur Erfassung berufsbezogener Fertigkeiten, Fähigkeiten und Kompetenzen unabhängig von der Art und Dauer des Lernens zertifiziert (Hanft/Müskens 2005). In Frankreich wurde im Jahr 2002 ein Verfahren zur Anerkennung von Erfahrungsleistungen (VAE) eingeführt, das die Vergabe eines Teils oder eines vollen Diploms auf Grund von beruflichen Erfahrungen und den in diesem Zusammenhang erworbenen Kompetenzen ermöglicht (Dunkel/LeMouilleur 2007, S. 299). In den USA hat die Anerkennung informell erworbener Kompetenzen eine jahrzehntelange Tradition. Unter der Bezeichnung PLA (Prior Learning Assessment) und PLAR (Prior Learning Assessment and Recognition) sind Anerkennungsverfahren zusammengefasst, die vielfach durch den Council for Adult and Experiental Learning (CAEL) betreut werden18 (Müskens 2005, S. 74 ff.). Das National Occupational Competency Testing Institute ist der in den Vereinigten Staaten führende Anbieter von beruflichen Leistungstests und bietet mehr als 170 standardisierte technische Tests für eine Vielzahl unterschiedlicher Berufe und Beschäftigungsfelder an, die berufliche Kompetenzen zertifizieren (Hanft/Müskens 2003). Europäische Leistungspunktesysteme: ECTS und ECVET Wegen ihrer unterschiedlichen Zuschnitte gelten Anrechnungsvereinbarungen über Bildungsinstitutionen hinweg als überaus schwierig. Im Hochschulbereich soll das European Credit Transfer Systems (ECTS) die wechselseitige Anrechnung von Hochschulleistungen erleichtern, was angesichts unterschiedlicher Hochschultypen (Fachhochschulen, Universitäten) bereits auf Probleme stößt. Im Berufsbildungsbereich sind die Ausgangsbedingungen für die Anrechnung auf Grund der unterschiedlichen Berufsbildungssysteme in Europa nochmals schwieriger. Es wird aber der Anspruch erhoben, dass das Europäische Credit 18 Vgl. http://www.cael.org/online_pla_certificate_program.htm. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 15 System für die Berufsbildung (ECVET) grundsätzlich nach den gleichen Prinzipien funktioniert wie das ECTS. Das ECTS wurde im Rahmen des EU-Mobilitätsprogramms Erasmus von 1989 bis 1997 entwickelt. Zunächst diente es als Instrument zum Transfer von Studienleistungen im europäischen Hochschulraum. Im Zuge der Modularisierung der Studienstrukturen und der Definition von Lernergebnissen und Fertigkeiten im Kontext des Lebenslangen Lernens rückt zunehmend sein Einsatz als Akkumulationsinstrument in den Mittelpunkt. Kreditpunkte sollen unabhängig davon, in welchen Bildungssystemen sie erlangt wurden, akkumuliert werden und in Abschlüsse einmünden können. Der Einsatz von Leistungspunktesystemen in Hochschulen ist im HRG (§ 15, Abs. 3) geregelt. Im Rahmen eines Studiums werden allen Lerneinheiten (Modulen) ECTS- oder Leistungspunkte zugewiesen. Ihre Berechnung erfolgt auf Grundlage von Arbeitszeiten (workload), die von Studierenden im Rahmen einer Lerneinheit erbracht werden. Ein ECTS-Punkt steht für 25–30 Arbeitsstunden, die in Lehrveranstaltungen selbst und allen vor- und nachbereitenden Arbeiten aufgewendet werden müssen. Im ECVET-System geht es darum, die in der beruflichen Bildung erworbenen Qualifikationen als Learning outcomes auf unterschiedlichen Referenzniveaus darzustellen und mithilfe von ECVET-Kreditpunkten zu bewerten. Anders als im ECTS sollen nicht der Lernaufwand (workload), sondern Lernergebnisse und Kompetenzen beschrieben werden (Severing 2006b, S. 17). Im Rahmen verschiedener Projekte wird an der Entwicklung eines entsprechenden Systems gearbeitet. So steht im Mittelpunkt des Leonardo-da-Vinci-Projektes VQTS (Vocational Qualification Transfer System) die Entwicklung transferierbarer Verfahren für die Anrechnung von Ausbildungsleistungen aus Teilen der Ausbildung. Als Referenzmodelle dienen die Berufsprofile „Mechatroniker/in“ und „Maschinenbautechniker/in“ (Becker/Spöttl 2006). 1.1.1.4. Lebenslanges Lernen Die Wurzeln des Konzepts „Lebenslanges Lernen“ reichen zurück in die Siebzigerjahre, in denen eine von der UNESCO eingerichtete internationale Kommission zur Bildungsentwicklung in einem Bericht das Recht und den Bedarf jedes Menschen, in formellen und informellen Lernzusammenhängen sein Leben lang zu lernen, betont. Kurze Zeit danach geriet das Konzept dann auf Grund wirtschaftlicher Rezessionen und damit verbundener Sparauflagen in den Hintergrund. Seit Mitte der 90er Jahre erfährt es, wiederum initiiert durch UNESCO und OECD, mit veränderter Ausrichtung eine Neubelebung. Vom europäischen Parlament und dem Europarat wurde 1996 das „Europäische Jahr des lebensbegleitenden Lernens“ als Startschuss für die Intensivierung der Umsetzung des Lebenslangen Lernens in Europa ausgerufen, dessen Erfahrungen in einem „Memorandum über Lebenslanges Lernen“ ausgewertet wurden (Kommission der europäischen Gemeinschaften 2000a). Im Jahre 2007 wurden 16 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements die bestehenden Bildungsprogramme der EU durch ein neues EU-Programm für Lebenslanges Lernen abgelöst, für dessen Durchführung bis zum Jahr 2013 insgesamt 13,62 Mrd. Euro bewilligt wurden.19 Unter Lebenslangem Lernen fasst die OECD die persönliche und soziale Entwicklung in allen ihren Formen und in allen Lebenszusammenhängen zusammen. Sie bezieht formale Formen – in der Schule, in Bildungseinrichtungen der beruflichen, tertiären und der Erwachsenenbildung – und informelle Formen – zu Hause, am Arbeitsplatz und in der Gemeinschaft – in das Lebenslange Lernen ein. Im Mittelpunkt stehen Anforderungen an Kenntnisse und Fertigkeiten, die von allen erworben werden müssen – ungeachtet des Alters. So sind Kinder darauf vorzubereiten und zu motivieren, während ihres gesamten Lebens weiter zu lernen, und Erwachsenen – sowohl Beschäftigten als auch Erwerbslosen – ist zu ermöglichen, ihre Qualifikationen fortlaufend zu verbessern oder sich beruflich neu zu orientieren (OECD 1996, S. 15). Lebenslanges Lernen gilt als erforderliches Mittel zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und Förderung der Wettbewerbsfähigkeit (vgl. EURODICE/Europäische Kommission 2000). Hintergrund ist die fortschreitende Dynamik in der Technologieentwicklung, die Spezialwissen schnell veralten lässt und daher eine generelle Lernbereitschaft erfordert. Das traditionelle Vorratsmodell für Bildung verliert gegenüber Modellen der Bildungserneuerung an Bedeutung, wobei die Grenzen zwischen den bislang institutionell getrennten Prozessen der Allgemein-, Berufs-, Hochschul- und Weiterbildung auf Grund der Vermischung der jeweiligen Bildungsbiographien aufweichen (Baethge/Buss et al. 2003, S. 9). In Deutschland setzte die Diskussion zum Lebenslangen Lernen im Vergleich zu anderen Ländern erst relativ spät, Ende der 90er-Jahre, ein. Im Jahr 1998 wurde im Rahmen des Aktionsprogramms „Lebensbegleitendes Lernen für alle“ das Weiterbildungsvolumen um ein Drittel angehoben mit dem Ziel, die Weiterbildung insbesondere durch qualitätssichernde Maßnahmen zu stärken und die Durchlässigkeit des Bildungssystems, vor allem zwischen Erstausbildung und Weiterbildung, zu erhöhen (BMBF 2001). Alle Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung haben danach einen Beitrag zum Lebenslangen Lernen zu leisten. Die Bund-Länderkommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK) hat die hiermit verbundenen spezifischen Herausforderungen an die Bildungssysteme in einem Strategiepapier mit nachfolgenden, auf alle Lebensphasen hin zu spezifizierenden Entwicklungsschwerpunkten herausgearbeitet (BLK 2004).20 • Einbeziehung informellen Lernens: Ausgehend davon, dass sich die meisten Lernprozesse außerhalb von Institutionen vollziehen, soll das informelle Lernen stärker in die Förderung einbezogen werden. 19 Vgl. http://europa.eu/scadplus/leg/de/cha/c11082.htm. Download: 22.1. 2007. 20 Vgl. http://www.bmbf.de/pub/strategie_lebenslanges_lernen_blk_heft115.pdf. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 17 • Selbststeuerung: Lernen unterliegt individuellen Lernbiographien und unterliegt unterschiedlichen Lernvoraussetzungen. Es kann zunehmend nur von den Lernenden selbst angemessen gesteuert werden, die dabei auch auf fremdorganisierte Angebote zugreifen. • Kompetenzentwicklung: Die Bewältigung von praktischen Lebens- und Arbeitsanforderungen reicht von der zielfördernden Nutzung der Informationsund Kommunikationstechnologien bis zur Erfüllung von Bildungsstandards und erfordert die ständige Entwicklung von Kompetenzen. • Vernetzung: Bestehende Institutionen sind zu vernetzen und in ihren Funktionen an die Erfordernisse des Lebenslangen Lernens anzupassen. Sowohl einzelne Bildungsstufen als auch Bildungsangebote auf einer Ebene sind stärker aufeinander zu beziehen. • Modularisierung: Lernangebote sind zu modularisieren und Lernmaterialien so zu gestalten, dass sie den Lernenden die Ausrichtung der Lernprozesse nach ihren Bedürfnissen erleichtern. • Lernberatung: Über eine offene und kompetenzorientierte Lernberatung soll das selbstgesteuerte Lernen unterstützt werden. • Neue Lernkultur/Popularisierung des Lernens: Eine motivierende Popularisierung des Lernens soll drohenden Motivationsverlust angesichts der zunehmenden Komplexität des Lern(um)feldes auffangen. • Chancengerechter Zugang: Die Rahmenbedingungen sind so zu gestalten, dass keiner vom Bildungs- und Lernprozess ausgeschlossen ist. Dies gilt insbesondere für bildungsfernere Menschen. Die Notwendigkeit eines Lebenslangen Lernens geht mit der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit bzw. – auf individueller Ebene – mit der Erhaltung der „employability“ sowie – auf ökonomischer Ebene – mit der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit einher. Die Hochschulrektoren-Konferenz nahm die Veröffentlichung des EU-Memorandums zum Anlass, eine stärkere Berücksichtung der Hochschulen im Zuge der Förderung des Lebenslangen Lernens zu fordern. Unter Verweis auf bestehende Defizite wurden Empfehlungen zur Stärkung der wissenschaftlichen Weiterbildung vorgelegt.21 Im Jahre 2004 stellte die HRK fest, dass Lebenslanges Lernen in Hochschulen weiterhin eine Randposition einnimmt und nur selten in zentralen Strategien, Prozessen und Entscheidungsfindungen integriert ist (HRK 2004, S. 227).22 Eine Einschätzung, die in internationalen Vergleichsstudien bestätigt wird (Hanft/Knust 2007). Im Zuge des Bologna- Prozesses erwartet die HRK (2004, S. 226) eine Neupositionierung des Lebenslangen Lernens auf der Ebene der Hochschulweiterbildung. Auch der Wissen- 21 Vgl. Stellungnahme der HRK zum EU Memorandum über lebenslanges Lernen vom 3.7. 2001. http://www.hrk.de/de/beschluesse/109_330.php?datum=194.+Plenum+ am+3.+Juli+2001. Download: 14.2. 2008. 22 Vgl. http://www.hrk.de/bologna/de/Bologna_Reader_gesamt.pdf. 18 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements schaftsrat sieht den Bologna-Prozess im Zeichen des Lebenslangen Lernens. Er empfiehlt, die Weiterbildung nicht als gesondertes Handlungsfeld zu betrachten, sondern als Kernaufgabe der Universitäten in gestufte Studienstrukturen einzubinden. Lebenslanges, auch berufsbegleitendes Lernen müsse zum Leitprinzip werden, von dem her sich die Bildungsangebote der Universitäten organisieren (Wissenschaftsrat 2006). 1.1.1.5. Lernen mit neuen Medien Der Einsatz von Medien in der Bildung hat inzwischen eine lange Tradition. Bis in die Achtzigerjahre des letzten Jahrhunderts dominierten vor allem Printmedien, die durch Telemedien ergänzt wurden. Gegenüber dem Präsenzlernen bestand ihr Vorteil darin, Lehr- und Lernprozesse für große Nutzergruppen an unterschiedlichen Lernorten zu ermöglichen. Zudem konnten Inhalte multimedial angeboten werden. Unter Lernen mit neuen Medien werden Lernangebote unter Nutzung der Computertechnologie verstanden. Als Computer based training (CBTs) haben sich hier insbesondere Selbstlern-CD-ROMs verbreitet, die verbale, bildliche und textliche Informationen zusammenfügen und lerneraktivierende Elemente enthalten. Didaktisch knüpfen CBTs an Ansätze des programmierten Unterrichts und den Behaviorismus an, d.h. Lernende folgen in einer aufbereiteten multimedialen Lernumgebung den vorgegebenen Lerninstruktionen und erhalten Reaktionen auf ihre Lernfortschritte, ohne gestaltend auf Lerninhalte einwirken und mit anderen Lernenden kommunizieren zu können. Der Einsatz der CBTs ist also auf autodidaktische Lernszenarien begrenzt, deren Wirkungsgrad pädagogisch umstritten ist (Kerres 2001, S. 55 ff.). CBTs werden daher vor allem zur Unterstützung anderer Lernmethoden und -medien oder bei Lerninhalten, die sich in kleinste Sequenzen segmentieren lassen (z.B. bei Sprachtrainings) eingesetzt. Die hohen Produktionskosten didaktisch aufwändiger CBTs beschränken ihren Einsatz zudem vorrangig auf solche Lerninhalte, für die eine hohe Nachfrage zu erwarten ist. Erweiterte technologische Möglichkeiten für das Lernen mit neuen Medien entstanden mit der Verbreitung der Internettechnologien. Während CBTs auf festen Datenträgern (z.B. CD-ROMs) lediglich unveränderbare Inhalte präsentieren konnten, war es nun möglich, Lerninhalte ständig aktualisiert im Internet bereit zu stellen. Unter der Bezeichnung Web based trainings (WBT) kamen eine Vielzahl von Angeboten auf den Markt, die von der technisch anspruchslosen Bereitstellung von Unterrichts- und Lehrmaterialien im Internet bis hin zu aufwändigen virtuellen Fallstudien und Simulationen reichen. WBTs stehen aber ähnlich wie CBTs in der Tradition des programmierten Unterrichts, in denen die Instruktion als didaktische Methode dominiert. Neuere pädagogische Ansätze, die dem problemlösenden entdeckenden Lernen sowie dem Projektstudium auf Grundlage konstruktivistischer Lernansätze verpflichtet sind und durch Einsatz der Internettechnologie neue didaktische Möglichkeiten erhalten, 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 19 wurden in der Praxis zunächst kaum aufgegriffen. Schulmeister (2001, S. 253) sieht daher nur begrenzte Entwicklungsperspektiven für diese Lernangebote und befürchtet, dass sie „denselben Weg des Vergessens beschreiten werden, den der programmierte Unterricht vor ihnen gegangen ist“. Die geringe Nachhaltigkeit des mit erheblichen staatlichen Fördermitteln unterstützten BMBF- Programms „Neue Medien in der Bildung“ scheint seine Einschätzung zu bestätigen. Im Schatten des technologischen Hypes um WBTs entwickelten sich neue Formen des Onlinelernens, die den Beschränkungen computerunterstützter Selbstlernprogramme ein Lernkonzept entgegenstellten, das Kommunikation und Zusammenarbeit über das Internet an verschiedenen Lernorten in den Mittelpunkt rückt. Medien sind in diesen Lernszenarien keine „Behälter“, in denen Wissen gespeichert und übermittelt werden soll, sondern Werkzeuge, die Wissen (re)konstruieren (Kerres 2001, S. 82). Unter der Bezeichnung „computer supported cooperative learning“ (CSCL) werden Lernangebote zusammengefasst, die Lernende, Experten, Tutoren, Mentoren und Studierende in einem Netzwerk zusammenführen und in inhaltlich offen gestalteten Lernszenarien gemeinsam an Problemstellungen, Projekten oder Fallstudien arbeiten lassen. Lernformen, in denen der Lehrende aus der Rolle des instruierenden Lehrers heraustritt und stattdessen den Lernprozess als Moderator oder beratender Experte begleitet, entwickelten sich zwar bereits in den 80er-Jahren, erleben aber erst mit Verbreitung des internetgestützten Lernens ihren Durchbruch (Salmon 2000). Lernarrangements, in denen der Dialog zwischen Lehrenden und Lernenden in den Mittelpunkt des didaktischen Designs tritt, nehmen die aktuelle pädagogische Diskussion auf und verknüpfen sie mit den Möglichkeiten der Internettechnologien (Peters 2001). Lehrende und Lernende treffen in virtuellen Klassenräumen zusammen, deren technische Voraussetzungen über Lernmanagementsysteme bereit gestellt werden. Hier haben sich in den vergangenen Jahren kommerzielle Plattformen wie Blackboard, Clix oder WebCT neben open source Plattformen wie Ilias oder Moodle etabliert. Neben dem reinen Onlinelernen haben sich inzwischen vor allem solche Lernformen durchgesetzt, die computerbasiertes Lernen mit Präsenzlernen verknüpfen. Unter der Bezeichnung „blended learning“23 werden internetbasierte Lehr-Lernformen mit Formen des Präsenzlernens und -lehrens unter Nutzung der jeweiligen Vorzüge kombiniert. Lern-Technologien stehen nicht im Vordergrund dieses Ansatzes, sondern die Optimierung von Lernprozessen zur Erreichung individueller Lernziele unter Nutzung aller dafür geeigneter Lehr- Lernmethoden. Bei der Organisation von Lernprozessen rücken der selbstorga- 23 Lernkonzepte, die dem blended learning-Ansatz ähnlich sind, werden im anglo-amerikanischen Raum auch unter den Stichworten Hybrid Teaching (z.B. Soules 2000; Young 2002), flexible learning (z.B. Collis/Moonen 2001).) oder distributed learning (z.B. Lea/Nicoll 2002) vorgestellt. 20 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements nisierte und selbstgesteuerte Lernende und seine Lerninteressen und -bedürfnisse in den Mittelpunkt. Lehrende müssen ihre Rolle neu definieren, da sie nur noch ein Element im Lernarrangement sind. Lernen wird nicht mehr vom Klassenraum oder vom Computer her gedacht, sondern aus der Perspektive einer nutzeradäquaten Lernumgebung (Sauter/Sauter 2002). Alle internet-basierten oder -gestützten Lernformen können unter dem Oberbegriff des E-Learnings zusammen gefasst werden. Für dessen qualitative Beurteilung ist von entscheidender Bedeutung, ob lediglich Inhalte (Content) in elektronischer Form zur Verfügung gestellt werden oder ob es sich um didaktisch geplante Lernarrangements handelt, die tutorielle Betreuungs- und Unterstützungsleistungen einbeziehen und virtuelle Lernmanagementsysteme nutzen. Während erstere herkömmliche didaktische Designs lediglich unterstützen, findet bei letzteren eine Verschiebung des Fokus statt, weg vom Lehrenden hin zum Lernenden und seiner spezifischen Lernsituation. Die Entwicklung vom instruktiven zum entdeckenden, selbstgesteuerten Lernen erfordert allerdings eine umfassende Unterstützung. Dabei gilt die Regel, dass je komplexer das Lernarrangement ist, desto bedeutsamer wird der Support von Lernenden und Lehrenden (Tait/Mills 2003). Auf drei Ebenen lässt sich dieser definieren (Zawacki-Richter 2004): • Faculty Support: Lehrende und Tutoren müssen auf neue Aufgaben in onlinegestützten Lernarrangements vorbereitet werden. Die Betreuung und Schulung der Lehrenden ist ein erfolgskritischer Faktor bei der Einführung internetgestützter Lerndesigns (Salmon 2000, S. 55). • Studierenden-Support: Lernende müssen zunächst an onlinegestützte Lernformen herangeführt werden. Dies reicht von der technischen Unterstützung über die Nutzung der verschiedenen Tools bis hin zur Einführung in die internetspezifischen Diskussions- und Kommunikationsregeln. • Administrativer Support: Die administrativen Aufgaben wachsen mit der Komplexität der Lerndesigns. Von der technologischen Infrastruktur über administrative Funktionen und Abläufe bedürfen Lehrende und Lernende der besonderen Unterstützung. Nach einer ersten Phase des „trial and errors“ steht das E-Learning nun in einer Phase der Konsolidierung. Viele der anfänglich erprobten und mit erheblichem finanziellen Aufwand geförderten Projekte konnten sich nicht am Markt durchsetzen. Dies ist auch darin begründet, dass ursprüngliche Erwartungen, nach einer Phase der Anfangsinvestitionen über E-Learning erhebliche Einspareffekte zu erzielen, sich nicht bestätigten. In der Zweiten, der Konsolidierungsphase, haben sich Lehr- und Lernformen entwickelt, die nicht lediglich auf den Ersatz bestehender Angebote durch E-Learning setzen, sondern nach sinnvollen Verknüpfungen zwischen herkömmlichen und Online-Lehrangeboten suchen, wie dies in blended learning-Ansätzen der Fall ist. Daraus ergeben sich für die Gestaltung von Lehr-/Lernangeboten in Hochschulen und der Weiterbildung vier Szenarien (Hanft/Müskens 2002): 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 21 • Periphere Ergänzung der Präsenzlehre durch internetbasierte Dienste: In diesem Szenario bleibt die physische Präsenz der Lernenden an der Bildungseinrichtung uneingeschränkt bestehen. Daneben besteht eine virtuelle Infrastruktur, die nicht oder nur lose mit den Lernangeboten gekoppelt ist. Die Nutzung der virtuellen Infrastruktur ist weitgehend dem persönlichen Können und der individuellen Motivation der Teilnehmenden überlassen und stellt keine Notwendigkeit für das erfolgreiche Lernen bzw. wissenschaftliche Arbeiten dar. Es besteht eine hohe örtliche und zeitliche Gebundenheit aller Akteure. • Direkte Unterstützung der Präsenzlehre durch internetbasierte Dienste: Bei dieser Variante des Einsatzes von Informations- und Kommunikationstechnologien stellen die im Netz zur Verfügung gestellten Materialien (z.B. Folien, Literaturliste) bzw. Dienste (z.B. Diskussionsforum) eine fest mit dem Lehrangebot verknüpfte Dienstleistung dar. Die Nutzung der neuen Medien wird hiermit zum notwendigen Bestandteil erfolgreichen Lehrens und Lernens. Von den Teilnehmenden wird zwar weiterhin die physische Anwesenheit erwartet, sie können aber virtuelle Strukturen selbstgesteuert nutzen und ihren Lehr- bzw. Lernprozess damit flexibler und interaktiver gestalten (z.B. durch zusätzliche asynchrone Kommunikationsmöglichkeiten). Voraussetzung hierfür sind Grundkenntnisse in der Nutzung der gebräuchlichen Online-Dienste. Viele Bildungseinrichtungen bieten inzwischen Lernplattformen als Service-Angebote für ihre Lernenden, auf denen Lernmaterialien zu Lehrveranstaltungen zum kostenlosen Download bereit gestellt werden, Seminar- und Prüfungsanmeldungen erfolgen und in Diskussionsforen aktuelle Informationen zu Lehrveranstaltungen und weiteren Themen ausgetauscht werden. Damit ersetzen Plattformen herkömmliche Serviceangebote, wie beispielsweise die klassischen Handapparate, und fügen diesen gleichzeitig neue hinzu. • Reine Online-Angebote: Die wohl konsequenteste Form des Einsatzes von Informations- und Kommunikationstechnologien sind Lehrveranstaltungen, die ausschließlich über Online-Dienste organisiert und distribuiert sind. Neben Möglichkeiten der Übermittlung von Studienmaterialien und Plattformen für die Kommunikation unter den Teilnehmenden sind hier auch alle administrativen Leistungen (z.B. Anmeldeverfahren) und die Betreuung der Lernenden sowie die Lernerfolgskontrolle in virtuellen Strukturen realisiert. Die Teilnehmenden sind damit fast vollkommen unabhängig von festen Zeitschemata und Veranstaltungsorten. Von allen Beteiligten wird eine hohe Kompetenz in der Nutzung der neuen Medien erwartet, da alle Bedürfnisse hierüber vermittelt werden müssen. • Hybrid-Angebot: Bei sog. Hybrid-Angeboten handelt es sich um Lehrveranstaltungen, deren Distribution zum Teil als Präsenzveranstaltungen und zum Teil über Online-Medien (z.B. Teleteaching-Einrichtungen, Online-Lehr- Lernplattformen) organisiert ist. Bei Hybrid-Angeboten stellen netzbasierte Informations- und Kommunikationsdienste ein wichtiges Strukturelement dar, dessen Möglichkeiten und Beschränkungen zu neuen Formen des Leh- 22 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements rens und Lernens führen. Die i.d.R. auf ein Minimum reduzierten Präsenzveranstaltungen dienen in diesem Szenario vor allem auch der sozialen Interaktion. Wichtige Elemente des Wissenserwerbs online sind moderierte, asynchrone Diskussionen, kollaborative Gruppenarbeit (z.B. mittels Computer Supported Cooperative Work oder Computer Supported Collaborative Work (CSCW) sowie die Bearbeitung interaktiv gestalteter Studienmaterialien. Die individuelle Betreuung der Lernenden durch Tutoren hat große Bedeutung für die Motivation und das Durchhaltevermögen während der Online-Phasen. Bildungseinrichtungen, die ihre Lehr-Lern-Kultur über Jahrhunderte als Präsenzlehre entwickelten, tun sich in der Regel noch schwer, wenn es um den breiten Einsatz neuer Medien in der Lehre geht. Viele Lehrangebote finden nach wie vor gänzlich ohne irgendeine Nutzung von netzbasierten Informations- und Kommunikationsdiensten statt. Wenn neue Medien zum Einsatz kommen, dann zum Zweck der Unterstützung der Präsenzlehre und nicht als Basis für neue bzw. flexibilisierte Lehr-Lern-Organisation. Während Internet-Technologien in der Präsenzlehre von Hochschulen vor allem lehrunterstützende Funktionen haben, werden in der betrieblichen und beruflichen Weiterbildung die technischen und didaktischen Möglichkeiten des internetgestützten Lernens sehr viel breiter genutzt. Veranstaltungen mit weitgehender Mediennutzung wie Hybrid- und reine Online-Lehrangebote finden sich daher vor allem in der betrieblichen Weiterbildung. In der Personalentwicklung von Unternehmen und in Corporate Universities ist das E-Learning inzwischen fester Bestandteil der Lernarrangements (Kraemer/Müller 2001). Aber auch in Hochschulen ist die Gründung von Zentren zu beobachten, die nachhaltige Infrastrukturen für internetgestützte Lern- und Serviceangebote bereitstellen. Ausgehend von erfolgreich verlaufenden Pilotprojekten deutet sich eine institutionelle Zusammenführung der Bereiche Fernstudien, Weiterbildung und E-Learning an. Zielgruppe sind zumeist berufstätige Weiterbildungsinteressierte, für die eine wachsende Zahl von Angeboten entsteht, die über einzelne Qualifizierungsmodule hinaus auch ganze Studiengänge mit Bachelor- oder Master-Abschluss umfassen. International entstehen For-Profit- Einrichtungen, die als virtuelle Hochschulen ihre Produkte mithilfe der Internettechnologien auf einem globalen Markt platzieren (z.B. Phoenix University). 1.1.1.6. Beratung als Dienstleistung in Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen Im Zuge der Bildungsreformen in den 70er-Jahren wurde Beratung erstmalig als eigenständiger Funktionsbereich im Bildungssystem thematisiert und teilweise auch implementiert. Diese erste Welle ebbte allerdings nach kurzer Zeit wieder ab (Mader 2005). Seit einigen Jahren wird die Notwendigkeit von Beratung in unterschiedlichen bildungspolitischen Diskursen wieder hervorgehoben. Die In- 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 23 ternationalisierung des Bildungsmarktes, das Erfordernis eines Lebenslangen Lernens, die zunehmende Vielfalt an Lernoptionen unter Nutzung neuer Medien sind wichtige Argumente, mit denen Forderungen nach Ausbau und Weiterentwicklung der Beratungsangebote begründet werden (Siebert 2001). Beratung gilt als Oberbegriff für eine Fülle von Angeboten der Bildungs-, Berufs-, Laufbahn- und Karriereberatung, die von Dienstleistungsunternehmen und öffentlichen Einrichtungen vorgehalten werden. Die Kritik an bestehenden Beratungsangeboten richtet sich darauf, dass sie nur unzureichend miteinander vernetzt und im System der allgemeinen und beruflichen Bildung verankert sind. In seiner Entschließung zum lebensbegleitenden Lernen vom 27. Juni 2002 fordert der Rat der europäischen Union seine Mitgliedstaaten daher auf, die Informations-, Beratungs- und Orientierungsangebote in der Aus- und Weiterbildung weiterzuentwickeln und geeignete Instrumente bereitzustellen, mit denen Informationen über Aus- und Weiterbildungsangebote und Beschäftigungsmöglichkeiten zugänglich gemacht werden können.24 In einer weiteren Entschließung vom 18. Mai 200425 wird die Notwendigkeit einer lebensbegleitenden Beratung präzisiert und mit folgenden Prioritäten versehen: • Entwicklung eines hochwertigen Beratungsangebots, das alle europäischen Bürger in jedem Lebensabschnitt in Anspruch nehmen können, um ihren Bildungs- und Berufsweg und die damit einhergehenden Übergangsphasen selbst gestalten zu können. • Eine engere Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Beratung durch Maßnahmen und Politiken im Kontext der Lissabon-Strategie (vgl. Abs. 1.1.1.1.). • Die Neuausrichtung der Beratung als integraler Bestandteil der Programme der allgemeinen und beruflichen Bildung. • Die Verbesserung der Maßnahmen zur Sicherung der Qualität der Beratungsdienste, -informationen und -produkte. • Die Vernetzung der vielfältigen und überwiegend vereinzelt arbeitenden Beratungseinrichtungen und -instanzen. Eine stärkere Integration der Beratung in das bestehende Bildungs- und Beschäftigungssystem fordert auch die OECD in einem Gutachten (OECD 2004),26 das unter dem Begriff „Career guidance“ Bildungsberatung für alle Alters- und Zielgruppen zusammenfasst und die Unterscheidung zwischen Bildungsberatung, Studienberatung, Berufsberatung und Weiterbildungsberatung mit unterschiedlichen Anbietern und Zuständigkeiten aufhebt (BiBB 2005). Die OECD sieht Handlungsbedarf bei Entwicklung und Management von „Career guidance“-Systemen in folgenden Bereichen (OECD 2004, S. 14 f.): 24 Vgl. http://europa.eu.int/eurlex/pri/de/oj/dat/2002/c_163/c_16320020709de 00010003.pdf. 25 Vgl. http://www.forum-beratung.de/Beratung09286.de04.pdf, Download: 14.2. 2008. 26 Vgl. http://www.oecd.org/dataoecd/33/45/34050171.pdf, Download: 30.8. 2007. 24 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements • Die Bereitstellung von Ressourcen für Beratung solle weniger von der Annahme getragen sein, dass jeder eine intensive persönliche Karriereberatung benötige, sondern sei auf flexible Systeme zu fokussieren, die die Entwicklung von Selbstmanagementfähigkeiten und Karriere-Informationen fördern und Beratungsangebote individuell auf die Bedarfe unterschiedlicher Zielgruppen zuschneiden. • Die Vielfalt der Serviceangebote und ihrer Zugangsmöglichkeiten sei in einem integrierten Ansatz zusammenzuführen und um Selbsthilfetechniken zu erweitern. • In Kooperation mit Beratungseinrichtungen seien Angebote zur Förderung von Karriere-Selbstmanagementfähigkeiten, Karriere-Informationen und weitere Serviceangebote in Aus- und Weiterbildung zu integrieren. • Informationssysteme im Bereich Beratung seien auszubauen, um Daten zu verfügbaren Ressourcen, Klienten-Bedürfnissen, Nachfragestrukturen, Klientenzufriedenheit sowie Wirkung und Outcome von Beratung für politische Entscheidungsprozesse verfügbar zu machen. • Die Entwicklung von Qualitätssicherungssystemen sei zu fördern und mit Finanzierungssystemen zu koppeln. Kanada gilt weltweit als führend im Bereich „Career guidance“. Karriere meint dort nicht die berufliche Laufbahn im klassischen Sinne, sondern die persönliche Lebensplanung, die Leben und Arbeiten integriert und in einer Zeit, in der traditionelle berufliche Tätigkeitsfelder an Bedeutung verlieren, die Entwicklung persönlicher Kompetenzprofile in den Mittelpunkt rückt (BiBB 2005, S. 5 ff.) 1.1.2. New Public Management (NPM) Das international verbreitete Leitbild des New Public Management zielt auf die Ablösung bürokratischer Verwaltungsstrukturen durch effizientere, effektivere und bürgernähere Steuerungs- und Managementsysteme. Neben der Neubewertung der Staatsaufgaben steht dabei die Neuorganisation der Aufgabenerledigung durch staatliche und kommunale Behörden im Mittelpunkt (Naschold/Bogumil 2000). NPM beinhaltet demnach eine Außenperspektive in Form externer Strukturreformen und eine Binnenperspektive, die auf interne Steuerungs- und Managementsysteme fokussiert. Auslöser für das NPM war die wachsende Kritik am bürokratischen Modell, das angesichts veränderter Anforderungen als nicht mehr zeitgemäß galt. Auslöser waren aber auch makroökonomische und demographische Entwicklungen, die in den letzten Jahren zu einer zunehmenden Finanznot der öffentlichen Hand und damit auch des weitgehend vom Staat finanziell abhängigen Bildungssektors geführt haben. Nach erfolgreichen Reformbeispielen zunächst in Neuseeland und Australien und später dann in den USA, Kanada und zahlreichen europäischen Ländern in 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 25 den Achtzigerjahren, stieg auch in Deutschland die Bereitschaft zu umfassenden Verwaltungsreformen. Ausgangspunkt bildete hier das von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) im Jahre 1993 in den Grundzügen beschriebene und später weiter spezifizierte „Neue Steuerungsmodell“ (KGSt 1993). 1.1.2.1. Bürokratische Systeme und ihre Grenzen Bürokratische Systeme zählen nach Max Weber zu den rationalen Formen legaler Herrschaft, gekennzeichnet durch Sachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbarkeit. Gegenüber vorrationalen Systemen, in denen Herrscher die Verwaltung zur Sicherung ihrer nach eigenem Ermessen festgelegten „Pfründe“ nutzten und „Beamte“ ihnen übertragene Rechte für ihre Interessen einsetzten, bot die Bürokratie Sicherheit und Verlässlichkeit und galt somit als fortschrittlich. Als wesentliche Kennzeichen bürokratischer Systeme gelten nach Weber (1972, S. 125 ff., S. 551 f., S. 559 ff.): • Regelmäßig auftretende Tätigkeiten werden arbeitsteilig als amtliche Pflichten erbracht und einzelnen Amtsträgern fest zugeordnet. Für Tätigkeiten bestehen feste Zuständigkeiten in sachlich abgegrenzten Bereichen (Aufgabenbereich oder Stelle). • Die Aufgabenerfüllung erfolgt nach generellen, mehr oder minder festen und mehr oder minder erschöpfenden, erlernbaren Regeln (Verwaltungsvorschriften), die sich beziehen auf: – die mit den Leistungen zu erzielenden Erfolge, – die personenunabhängige Festlegung der Kompetenzen und Verfahren zur individuellen Aufgabenerfüllung sowie – Dienstwege, die definieren, wer mit wem kommunizieren darf. • Die Einstellung von Personen erfolgt auf Grund festgelegter Qualifikationen und Ausbildungen. • Es gibt eine Amtshierarchie, d.h. ein festgeordnetes System von Über- und Unterordnung. Befehlsgewalten (Weisungsbefugnisse) werden Stellen fest zugeschrieben. • Der hierarchische Instanzenzug von oben nach unten ist fest geregelt mit vertikaler Trennung der Kompetenzen. • Es besteht ein fest geregelter Appellationsweg von unten nach oben (Berufung und Beschwerden). Was heute als „stahlhartes Gehäuse“ (Kieser 1999, S. 53) erscheint, stellte unter den Bedingungen „vorrationaler“ Herrschaft durchaus ein fortschrittliches Organisationsprinzip dar. Die Grenzen der Bürokratie wurden aber bereits von Max Weber gesehen. So treibt seiner Ansicht nach das Prinzip der „Rechenhaftigkeit“ in Arbeitsorganisationen und Bürokratien deren Entpersönlichung voran und unterbindet selbstverantwortliches Handeln. Für den einzelnen Bürger sei die Bürokratie „unentrinnbar“, er verliere zwar seine 26 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements Abhängigkeit vom individuellen Herrscher bzw. den individuellen Mitgliedern des Verwaltungsstabes, gewinne dadurch jedoch keine Unabhängigkeit, sondern werde in eine neue Abhängigkeit, die von den formalen Regeln der Bürokratie und ihrer Handhabung, versetzt (Weber 1972, S. 128, S. 569, S. 834 f.). Grenzen der Bürokratie bestehen vor allem in starren Verwaltungsvorschriften mit wenig Anpassungsmöglichkeiten an veränderte Umwelten. Angesichts der Veränderungsdynamik unserer Gesellschaft erweisen sich solche Systeme als zu wenig flexibel. Aktenmäßige Vorgänge und regelhaftes Handeln behindern Flexibilität und Eigeninitiative. Als problematisch gilt zudem die strenge Hierarchie mit dem Auseinanderfallen von Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung. 1.1.2.2. Das neue Steuerungsmodell (NSM) Eingeleitet wurde die Verwaltungsreform in Deutschland durch die Untersuchung der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) zum sog. „Tilburger Modell“ (KGSt 1992). Die von der niederländischen Stadt Tilburg eingeleitete Verwaltungsmodernisierung wurde zum Vorbild für die effizienz- und effektivitätsorientierte Gestaltung und Steuerung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung, deren wesentliche Gestaltungsprinzipien dann im KGSt-Bericht von 1993 (S. 15) entwickelt wurden: • Der Übergang von der Input- zur Outputsteuerung durch die flächendeckende Gliederung des Haushaltsplans in Produkte sowie der Aufbau einer Kosten- und Leistungsrechnung. • Die Zusammenführung von Aufgaben- und Finanzverantwortung in Fachbereichen. • Der Aufbau eines Kontraktmanagements zwischen Politik und Verwaltung, innerhalb der Verwaltung und im Zusammenhang mit städtischen Beteiligungen. • Der Aufbau einer zentralen Organisationseinheit für nicht dezentralisierbare Controllingaufgaben. • Interkommunale Leistungsvergleiche. Obwohl der KGSt-Bericht von 1993 vor allem auf Effizienzerhöhung und Kosteneinsparung in der internen Leistungserstellung fokussierte, wurden darüber hinaus vorhandene Strategielücken im Verhältnis von Politik und Verwaltung sowie Managementlücken in der Steuerung von Prozessen benannt. Die Outputseite, also die Verbesserung der Servicequalität und mitarbeiterorientierte Ziele, trat demgegenüber im ursprünglichen „Kernmodell“ zurück. Dies änderte sich in später vorgenommenen Modell-Erweiterungen, die ein größeres Gewicht auf das Außenverhältnis und das Personal als zentrale Ressource der Verwaltungsreform legten. Bogumil und Kuhlmann (2004) beschreiben die verschiedenen Dimensionen des erweiterten Modells wie folgt: 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 27 Das neue Steuerungsmodell reicht demgemäß über die organisationsinterne Verwaltungsmodernisierung hinaus und bezieht auch externe Strukturreformen sowie das Verhältnis von Politik und Verwaltung ein. Die zunächst in Deutschland dominierende Schwerpunktsetzung der Verwaltungsreform auf die Ablösung des Bürokratiemodells durch Managementansätze erwies sich als nicht hinreichend, da zwischen der Schaffung eines funktionierenden Wettbewerbsumfeldes sowie der leistungsorientierten Finanzierung und der Binnenmodernisierung in Form moderner Managementansätze ein wechselseitiger Zusammenhang besteht (Budäus 1998, S. 5). Die wesentlichen Elemente externer Strukturreformen, der Binnenmodernisierung und der Steuerung zwischen Politik und Verwaltung sind nachfolgend dargelegt (vgl. Brüggemeier 2004; Budäus 1998): Externe Strukturreformen Nach den Prinzipien des NSM soll sich der Staat auf Kernaufgaben beschränken, gleichzeitig aber gewährleisten, dass als öffentlich angesehene Aufgaben erfüllt werden. Das bedeutet den Abbau staatlicher Eigenproduktion durch Aufgabenabbau, die Auslagerung und Privatisierung von Tätigkeiten sowie die Entwicklung neuer innovativer Organisationsformen, wie beispielsweise Public-Private-Partnerships. Staatliche Aktivitäten sollen durch die Mobilisierung gesellschaftlicher Kräfte ersetzt werden. Über den Abbau von Regelun- Außendimension Binnendimension Ablösung des „Bürokratiemodells“ Verhältnis Politik – Verwaltung Wettbewerbs- Elemente (Ausschreibungen, Markttests, Benchmarking); Kundenorientierung durch Total Quality Management und One- Stop-Agencies Verfahren: Ergebnisorientierung durch Produktdefinitionen, Kosten- und Leistungsrechnung; Kontraktmanagement zwischen Verwaltungsebenen; Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung auf Fachbereichsebene Trennung von Politik („Was“) und Verwaltung („Wie“); „Politische Kontrakte“; Ergebnisorientierte Steuerung durch Produktbudgets; Politisches Controlling Organisation: Konzernstruktur mit teil-autonomen Ergebniszentren als Betriebsebene; zentraler Steuerungsdienst für strategische Aufgaben; Umbau der Querschnittsämter zu zentralen Servicestellen mit Auftragnehmerfunktion Personal: betriebswirtschaftliches Know How; Partizipations-, Kooperations- und Gruppenelemente; ganzheitliche Arbeitszusammenhänge; Anreizsysteme; modernes Personalmanagement (Beurteilungswesen; AC-Verfahren usw.) Tab. 1.2.: Dimensionen und Reformelemente des neuen Steuerungsmodells Quelle: Bogumil/Kuhlmann (2004, S. 52) 28 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements gen und Vorschriften sollen neue Freiräume für gesellschaftliche Akteure geschaffen werden. Zur Bestimmung der staatlichen Leistungstiefe sind die Kriterien strategische Relevanz, Spezifität und Wirtschaftlichkeit von besonderer Bedeutung (Naschold et al. 1996). Prozesse, Teilprozesse oder Leistungen, die von hoher strategischer Bedeutung für den Staat sind, sollten ebenso wenig ausgelagert werden wie Leistungen mit hoher Spezifität, wie sie z.B. von legislativen und judikativen Institutionen erbracht werden. In solchen Fällen sollte die Eigenerstellung auch dann erfolgen, wenn Kriterien der Wirtschaftlichkeit nicht hinreichend erfüllt sind. Dagegen kann bei Leistungen, die wenig spezifisch und/oder von untergeordneter Relevanz sind, anhand von Wirtschaftlichkeitskriterien entschieden werden, ob ein Leistungsabbau erfolgen soll oder die Auslagerung in Betracht gezogen wird (Thom/Ritz 2006, S. 219 ff.). Im Vordergrund steht bei den externen Strukturreformen die Schaffung wettbewerbsähnlicher Strukturen und die Errichtung von Wahlmöglichkeiten für die Nutzer öffentlicher Leistungen. Auf der materiellen Ebene kann dies über die Individualisierung bislang kollektiv ausgerichteter Finanzierungssysteme erfolgen, indem Nutzer beispielsweise durch die Zahlung von Gebühren und Preisen oder über Bildungsgutscheine in ihrer Kundenmacht gestärkt werden und nach individuellen Präferenzen entscheiden, welche Bildungsangebote sie in Anspruch nehmen. Wo diese Form des Wettbewerbs nicht möglich ist, sollen über Wettbewerbssurrogate, wie beispielsweise dem Benchmarking, konkurrenzähnliche Strukturen geschaffen werden. Ziel dieser Maßnahmen ist, die in öffentlichen Einrichtungen vorherrschende Angebotsorientierung durch eine stärkere Nachfrageorientierung zu ersetzen. Binnenmodernisierung Die Binnenreform bildet in Deutschland bislang den Schwerpunkt der Umsetzung des neuen Steuerungsmodells. Hier haben sich in den vergangenen Jahren vor allem Instrumente und Methoden durchgesetzt, die mit dem Ansatz des strategischen Managements verbunden sind (vgl. Abs. 2.2.). Im wesentlichen zählen hierzu Budgetierung und Ressourcenverantwortung, Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling und Evaluation sowie das Qualitätsmanagement. Die Umstellung auf Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen erfordert leistungsfähige Planungs-, Koordinations- und Controllinginstrumente, die eine dezentrale Selbststeuerung (operatives Controlling) erst ermöglichen und Führungsebenen mit allen steuerungsrelevanten Informationen (strategisches Controlling) ausstatten. Verwaltungshandeln basierte bislang auf kameralistischen Prinzipien, die im Wesentlichen in einer Geldeinnahme- und Ausgabenrechnung bestanden und über die Erfolgswirksamkeit von erbrachten Leistungen keine Aussage machten. Zur Ermittlung steuerungsrelevanter Daten bedarf 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 29 es eines leistungsfähigen Informationsmanagements und der Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung. Dezentrale Ressourcenverantwortung, strategische Steuerung und Orientierung am Kunden erfordern Organisationsstrukturen, welche die Erreichung strategischer Zielsetzungen unterstützen, zusammengehörige Aufgaben bündeln und von Kunden gewünschte Wirkungen erzielen. Nach der Bestimmung der Leistungstiefe, also der Leistungen, die für die zielorientierte Erfüllung staatlicher Kernaufgaben erforderlich sind und daher unter staatlicher Verantwortung erbracht werden sollten, erfolgt die Gestaltung organisatorischer Strukturen entlang folgender Fragestellungen (Thom/Ritz 2006, S. 215): • Handlungsspielraum: Wie können Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten mit dem Ziel der Effizienz- und Effektivitätssteigerung zusammengeführt werden? • Binnenstruktur: Wie lassen sich Nachteile bisheriger Organisationsstrukturen (Hierarchie, Spezialisierung, Formalisierung, Arbeitsteilung) beseitigen? Erweiterte Handlungsspielräume, flache Hierarchien und der Abbau von formalen Regelsystemen erfordern eine erweiterte Mitsprache des Personals. Die mit dem neuen Steuerungsmodell einhergehenden Strukturreformen sind daher ohne die aktive Einbeziehung des Personals nicht möglich. Der Professionalisierung und Qualifizierung der Mitarbeiter/innen einerseits und ihrer Förderung und Motivation andererseits kommt daher im NSM besondere Bedeutung zu. Der Aufbau eines modernen Human Ressource Managements steht bislang allerdings noch weitgehend aus. Personalarbeit, Tarif- und Besoldungsrecht sind weiterhin eher an bürokratischen Prinzipien als an denen des neuen Steuerungsmodells ausgerichtet. Neben der strategischen Ausrichtung sind dabei vor allem die eingesetzten Methoden und Instrumente zu aktualisieren (Oechsler/Vaanholt 1998). Erst in jüngster Zeit erhalten Themen wie Anreizsysteme, Führungsverantwortung, Schaffung einer neuen Verwaltungskultur und Personalentwicklung größeres Gewicht. Wesentliche Gestaltungsprinzipien eines am NSM orientierten Personalmanagements werden in der Gegenüberstellung zur Personalarbeit im bürokratischen System deutlich: Personalarbeit im Rahmen des Bürokratiemodells Personalarbeit im Rahmen des New Public Management (NSM) Zentraler jährlicher Stellenplan Strategische Personalplanung mit dezentraler Ressourcenverantwortung Personalauswahl nach Fachkenntnissen Personalauswahl nach Schlüsselqualifikationen Leistungsbeurteilung der Beamten im Abstand von fünf Jahren Jährliche Zielvereinbarungsgespräche mit allen Mitarbeitern, Leistungsbeurteilung sowie Beratungs- und Fördergespräche 30 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements Die Umsetzung dieser konzeptionellen Neuorientierungen ist an verschiedene Voraussetzungen gebunden (Oechsler/Vaanholt 1998, S. 183): • Professionalisierung des Personalmanagements: Bislang bleibt Personalarbeit weitgehend auf die Anwendung dienst- und arbeitsrechtlicher Vorschriften durch Juristen oder juristisch ausgebildete Sachbearbeiter/innen beschränkt. Die in Wirtschaftsunternehmen in den vergangenen Jahrzehnten erfolgte Professionalisierung des Personalmanagements durch betriebswirtschaftlich einschlägig ausgebildete Experten ist im öffentlichen Dienst noch nicht nachvollzogen worden. • Dezentralisierung der Personalarbeit: Das bisherige Aufgabenspektrum der Personalabteilungen ist zu überdenken. Während das Leistungsspektrum der zentralen Personalabteilung um Aufgaben der Personalentwicklung und interne Stellenbörsen zu erweitern ist, sollten Teile der operativen Personalarbeit dezentralisiert werden, um den Servicecharakter der Personalarbeit stärker hervorzuheben. • Schaffung geeigneter dienst- und arbeitsrechtlicher Rahmenbedingungen: Die Reform des Dienst-, Arbeit- und Tarifrechts bleibt bislang hinter den Reformansätzen des NSM zurück. Dies betrifft vor allem die Personalplanung, -beurteilung und -entwicklung, aber auch die Einführung leistungsorientierter Entgeltsysteme und moderne Formen der Arbeitsorganisation. Verhältnis Politik und Verwaltung Das neue Steuerungsmodell sieht eine klare Abgrenzung der Verantwortungsbereiche von Politik und Verwaltung vor. Diese erfolgt entlang des Prinzips, dass die Politik grundlegende Entscheidungen für das staatliche Handeln fällt und der Verwaltung die Umsetzung dieser Entscheidungen obliegt. Die Politik ist also für das WAS zuständig und die Verwaltung für das WIE. Der politischen Führung obliegen nach diesem Modell folgende Kernaufgaben (Thom 1990, S. 9; Thom/Ritz 2006, S. 47; Grünenfelder 1997, S. 45 ff.): Entgelddifferenzierung nach sozialen Kriterien Entgelddifferenzierung nach Bandbreiten und Leistung Gesetzlich und tariflich fixierte Sozialleistungen Betrieblich gestaltete Cafeteria Optionen Wechselseitige Fortbildungsverpflichtung bei Beamten Personalentwicklung für alle Beschäftigungsgruppen Lebenslange Beschäftigung im Vollzeitarbeitsverhältnis Flexibler Personaleinsatz Tab. 1.3: Personalarbeit im Rahmen des Bürokratiemodells und des New Public Management Quelle: Vaanholt (1997, S. 265) 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 31 • Strategische Zielbildung • Planung der erwarteten Wirkungen (Impacts oder Outcome) • Planung des Outputs zur Erreichung der Wirkungen • Festlegung der geeigneten Arbeitsteilung und Koordination • Überwachung der Zielerreichung durch die Verwaltung • Politische Informationsverantwortung gegenüber den Anspruchsgruppen. Der Staat stellt zur Erreichung der vereinbarten Leistungen Budgets zur Verfügung, über die die Verwaltung unter Beachtung der Wirtschaftlichkeitsprinzipien selbstständig verfügt. Die zwischen Politik und Verwaltung vereinbarten Leistungen sind in Kontrakten geregelt. Das Funktionieren des Modells setzt voraus, dass die bislang übliche Detailsteuerung durch eine Kontextsteuerung ersetzt wird, die Verwaltung also in der Umsetzung der Vereinbarungen weitgehende Freiräume erhält. Die Ablösung der Input- durch die Outputsteuerung verlangt von den dann weitgehend autonom agierenden Verwaltungseinheiten im Gegenzug eine umfassende Rechenschaftspflicht. Bildungseinrichtungen sollten zum Beispiel die Wirkungen von Unterricht erfassen und Leistungsergebnisse transparent machen können. Ein differenziertes Berichtswesen, das alle für die staatliche Ebene steuerungsrelevanten Informationen beinhaltet, ist daher aufzubauen. Jung (2003, S. 141 ff.) unterscheidet: • Standardberichte, die regelmäßig erscheinen und in ihrer inhaltlichen Struktur weitgehend normiert Informationen über wesentliche Kennzahlen der Organisation sowie Produkt- und Leistungsinformationen enthalten. Beispielsweise müssen österreichische Hochschulen so genannte Wissensbilanzen erstellen, die alle immateriellen Vermögensbestände erfassen (Biedermann 2004, S. 246 ff.). • Abweichungsberichte, die der Früherkennung von Abweichungen gegenüber den Planwerten dienen. Im Unterschied zu den Standardberichten sind sie spezifisch, aktuell und informationsverdichtet. • Sonderberichte, die der Klärung spezifischer Fragen oder Probleme für bestimmte interne und/oder externe Empfängergruppen dienen. In Bildungsund Wissenschaftseinrichtungen zählen hierzu insbesondere Evaluationen. Die vergangenheitsorientierte Rechenschaftslegung weicht inzwischen zunehmend zukunftsorientierten Steuerungsformen in Form von integrierten Managementinformationssystemen, die Daten aus den verschiedenen organisatorischen Teilbereichen weitgehend automatisiert in sog. data warehouses erfassen und den verschienenden Führungsebenen für Steuerungsentscheidungen zur Verfügung stellen (Zimmer 2005). Dem Controlling als führungsunterstützendes System kommt somit im NSM große Bedeutung zu (vgl. Abs. 3.5.). 32 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 1.1.2.3. Erfahrungen und Kritik an der Verwaltungsmodernisierung Die Umsetzung des neuen Steuerungsmodells hat ausgehend von der kommunalen Verwaltung auch Bundes- und Landesverwaltungen sowie die nachgeordneten Dienststellen und Behörden erreicht. Nach einer Umfrage des Deutschen Städtetages führten um die Jahrtausendwende 92 Prozent seiner Mitglieder Verwaltungsreformen durch (Grömig 2001, S. 11). Den Weg dahin haben sog. Experimentierklauseln erleichtert, die den Verwaltungen Abweichungen von den verbindlichen Rechtsvorschriften erlauben, um Reformerfahrungen zu sammeln, die dann in überarbeitete gesetzliche Vorschriften einmünden können (Hill/Klages 1996). Auf kommunaler Ebene war es vor allem die Finanzkrise der vergangenen Jahre, die die Bereitschaft zur Umgestaltung der Verwaltung zu einem modernen „Dienstleistungsunternehmen“ beförderte (Grömig/Thielen 1996). Die Parallelität von Haushaltskonsolidierung und Modernisierung führte dazu, dass sich Reformen zunächst weitgehend auf finanzbezogene Steuerungssysteme wie Dezentralisierung, Ressourcenverantwortung, Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Modifizierung der Kameralistik und Controlling beschränkten (Nöthen et al. 2004, S. 80). Auf Bundesebene konzentrierten sich die Reformmaßnahmen unter dem Leitbild „Schlanker Staat“ auf Umstrukturierungsmaßnahmen vor allem durch Zusammenlegung oder Auflösung von Aufgabenbereichen und Referaten und die Neubestimmung öffentlicher Aufgaben. Weiterhin wurden erste Schritte in Richtung Budgetierung und Reform des öffentlichen Dienstrechtes unternommen (König/Füchtner 2000). Auf der Ebene der Bundesländer standen die Einführung effizienz- und effektivitätssteigender Managementmethoden mit von Bundesland zu Bundesland unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen im Mittelpunkt (Nöthen et al. 2004, S. 82 f.) Während Erfahrungen mit den verschiedenen Elementen des neuen Steuerungsmodells vor allem auf kommunaler Ebene in einer Vielzahl von Veröffentlichungen beschrieben werden, steht eine Analyse der Ergebnisse und Wirkungen noch weitgehend aus. Es dominieren Veröffentlichungen, die Ziele, Instrumente und Methoden der Verwaltungsreform praxisnah beschreiben oder aber ein Gesamtbild des derzeitigen Standes der Verwaltungsreform zeigen. Die wenigen empirischen Studien deuten darauf hin, dass die Reformergebnisse, gemessen an den Ansprüchen des Modells, eher moderat ausfallen (Bogumil/Kuhlmann 2004). Die Grenzen der Verwaltungsmodernisierung nach dem neuen Steuerungsmodell sind vielfach diskutiert worden und werden von Nöthen et al. (2004, S. 84 ff.) über die generelle Problematik der Übertragbarkeit ökonomischer Prinzipien auf das Verwaltungshandeln hinaus in folgenden Punkten konkretisiert: • Problematik der Kundenorientierung: Der Begriff des Kunden unterstellt einen Marktteilnehmer, der unter mehreren Anbietern auswählen kann, was bei Verwaltungsdienstleistungen oftmals nicht der Fall ist. Der mangelnden 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 33 Wahlfreiheit des Kunden steht auf Verwaltungsseite der rechtliche Anspruch der „Kunden“ auf die Leistung gegenüber. Daraus erwächst aber keine Kundenmacht, denn die Ausrichtung auf den Nutzer kann für die Verwaltung kein vorrangiges Ziel sein, da im Unterschied zu Wirtschaftsunternehmen eine Erhöhung der Kundenzahl zwar mit mehr Arbeit und Kosten aber nicht automatisch mit mehr Einnahmen verbunden ist. Dies wirft die Frage auf, ob Verwaltungen überhaupt an einer stärkeren Kundenorientierung interessiert sein können. Für die Mitarbeiter öffentlicher Verwaltungen gehen mit der Einführung des neuen Steuerungsmodells zudem erhebliche Mehrbelastungen einher, denen zwar interessantere und abwechslungsreichere Tätigkeitsfelder gegenüberstehen, die sich aber nur selten in Leistungszulagen auszahlen. • Grenzen der Produktorientierung: Ein Produkt ist das, was auf einem Markt angeboten und von potenziellen Kunden nachgefragt wird. Im neuen Steuerungsmodell bilden Produkte eine zentrale Größe, die in Produktgruppen und – auf einer weiteren Aggregationsstufe – in Produktbereichen zusammen gefasst werden. Im Unterschied zu Produkten, deren Art, Menge und Qualität über den Markt geregelt wird, handelt es sich bei Verwaltungsleistungen um öffentliche Güter, bei denen der Staat über Art, Menge und Qualität verfügt. Bürger haben zwar einen rechtlichen Anspruch auf diese Leistungen, können die Art der Leistungserbringung aber wegen des fehlenden Wettbewerbs wenig beeinflussen. Anlass für die Leistungserstellung ist zudem keine auf einem Markt vorhandene Nachfrage, sondern ein öffentliches Interesse an der Leistungserbringung. Bildungsleistungen unterscheiden sich zudem von anderen Produkten dadurch, dass an ihrer Erstellung sowohl Anbieter als auch Nachfrager beteiligt sind. Die Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit privatwirtschaftlicher Ansätze auf den öffentlichen Sektor werden von Naschold/Bogumil (2000, S. 92 f.) in Anlehnung an Stewart/Walsh (1992) und Böhret (1993) zusammengefasst: • Kontrakte geraten in das Dilemma zwischen Flexibilisierung durch ständige Erneuerung – verbunden mit hohen Transaktionskosten – und Rigidisierung der Aufgabenerfüllung aufgrund einmal abgeschlossener Verträge. • Die Trennung der Rollen zwischen Anbieter und Klient erfordert den Neuaufbau von Organisationseinheiten zur Kontrolle der Vertragsbeziehungen. • Das Setzen von Zielen und Zielerreichungsgraden erschient nur bei klar abgrenzbaren Aufgabendefinitionen sinnvoll, die in modernen Produktionsformen kaum noch gegeben sind. • Das Konzept des Bürgers als Kunde öffentlicher Leistungen übersieht die Komplexität öffentlicher Handlungssysteme, die z.B. Phänomene des Zwangs, der Vermittlung, der Rationierung und der Gemeinwohlorientierung beinhalten. • Die Verantwortungsketten innerhalb von Organisationshierarchien werden bei Auslagerungen öffentlicher Leistungen teilweise aufgehoben. Öffentli- 34 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements che Verwaltungen können für Programme verantwortlich gemacht werden, die sie auf Grund komplexer Vertragsbeziehungen kaum noch kontrollieren können. • Das Konzept der internen Märkte verkennt, dass es sich nicht um Konsumenten- sondern um Produzentenmärkte handelt, die nach ganz eigenen Logiken operieren. • Kulturelle Werte nicht-kommerzieller öffentlicher Orientierung können untergraben werden, ohne durch die kommerzielle Kultur des NSM substituiert zu werden. • Mikropolitische Potenziale der Akteure in öffentlichen Verwaltungen werden auf Grund z.B. ihres umfassenden Kündigungsschutzes unterschätzt. Die mit dem neuen Steuerungsmodell einhergehenden Reformen zielen auf eine Lockerung staatlicher Regulierung, die sich vorrangig in einer größeren Finanzautonomie und erweiterten Handlungsspielräumen bezüglich der Art der Leistungserbringung auswirken. Damit steigen die Anforderungen an die betriebswirtschaftliche Steuerung staatlicher Einrichtungen, was den Einsatz von Managementinstrumenten voraussetzt, deren Einführung bislang nur teilweise erfolgt ist. Unabhängig von allen Reformbemühungen hat sich auf der Ebene der Arbeitsorganisation bislang nur wenig verändert (Brüggemeier/Röber 2003). Die weitgehend autonome Verfügung über Budgets verlagert Verteilungskämpfe um die Höhe staatlicher Leistungen in die Organisation hinein. Die Ökonomisierung der Verwaltung steht daher im Mittelpunkt kritischer Beiträge zum neuen Steuerungsmodell. In Hochschulen trifft das neue Steuerungsmodell zudem auf eine Governance- Struktur, die der Selbstverwaltung ein erhebliches Mitspracherecht gibt. Zwar ist zu erwarten, dass der Ersatz regulativer Steuerungsmodelle durch Anreizmodelle die interne Steuerungsfähigkeit erhöht, weitergehende Steuerungseffekte dürften aber durch die selbstreferentielle Organisation der Hochschulen, in der neben finanziellen Anreizmechanismen rechtliche, politische, wissenschaftliche und pädagogische Normen wirken, begrenzt bleiben. Gekoppelt mit den Privilegien des öffentlichen Dienstes kann dies den Handlungsrahmen neuer Steuerungssysteme beeinträchtigen (Hödl/Zegelin 1999, S. 163 f.). 1.1.3. Theoretische Bezugssysteme des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements Strukturreformen in Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen sind in theoretische Bezugssysteme eingebunden, die sich aus unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen und -traditionen speisen. Erheblich an Popularität gewonnen haben in den vergangenen Jahren Ansätze der Institutionenökonomik, die anknüpfend an die neoklassische Tradition die Grundlagen wirtschaftlichen Handelns auf der Basis eines ökonomischen Modells zu klären suchen. Im öffentlichen Sektor haben institutionenökonomische Ansätze entscheidend zur 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 35 Herausbildung und Verbreitung des New Public Management beigetragen (Reichard 2002, S. 585 f.). Insbesondere externe Strukturreformen, wie sie das New Public Management postuliert, werden häufig auf Basis solcher Überlegungen erklärt. Das Grundprinzip der „Rational Choice“, auf dem die Institutionenökonomik fußt, ist in diesen Ansätzen insofern relativiert, dass Entscheidern eine begrenzte Rationalität zugestanden wird. Damit wird die Institutionenökonomik anschlussfähig an die soziologisch fundierte Organisationsforschung, die das ökonomische Postulat eines ausschließlich rationalen Entscheiders seit langem anzweifelt. Der Akteur handelt in beiden theoretischen Ansätzen sozial neutral und individuell nutzenmaximierend unter den Bedingungen begrenzter Rationalität. Auch in makroökonomischen Ansätzen, wie der Humankapitalrechnung, gelten die Modellannahmen des rationalen Entscheiders als wenig realistisch. Diese Weiterentwicklungen des neoklassischen Modells und des „Rational Choice“ haben erheblichen Einfluss auf die gegenwärtigen Reformansätze, bleiben aber in anderen organisationstheoretischen Ansätzen nicht ohne Kritik. Die wichtigsten Zusammenhänge sollen nachfolgend dargelegt werden. 1.1.3.1. Rational Choice, Begrenzte Rationalität und Emergenz Die Neue Institutionenökonomik, in der Tradition der Neoklassik, geht vom Prinzip der rationalen Nutzenverfolgung aus. Akteure verfolgen demnach Ziele, die sie in einer Weise umsetzen, dass ihnen ein maximaler Nutzen entsteht. Dabei verhalten sie sich opportunistisch, d.h. sie stellen ihr Eigeninteresse in den Vordergrund und setzen dieses auch gegen andere durch. Bei der Entscheidung für ein Ziel stehen ihnen im Normalfall verschiedene Handlungsalternativen zur Verfügung, deren Konsequenzen sie unter Abwägung der entstehenden Kosten, der ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen und des zu erwartenden Nutzens abschätzen, um sich dann für die Alternative zu entscheiden, die ihnen selbst den größten Nutzen bringt. Die rationale Abwägung von Zwecken, Mitteln und Nebenfolgen bei der Auswahl von Handlungsalternativen bezeichnet Max Weber (1972, S. 13) als zweckrationales Handeln, das zusammen mit der nutzenmaximierenden Zielverfolgung den Grundprinzipien des „Rational Choice“ entspricht (Schimank 2002, S. 71 ff.). Die Annahme vom nutzenmaximierenden rational handelnden Akteur ist vom individuellen Akteur auf die Ebene der Organisation und die der Gesellschaft übertragen worden. So zielen Public Choice-Ansätze (Neue politische Ökonomik) darauf ab, politische und bürokratische Entscheidungsprozesse mit Hilfe der Grundannahmen der Institutionenökonomik zu klären (Kirsch 2004; Picot/ Wolff 1994). Politische Prozesse werden wie Marktprozesse behandelt, u.a. mit dem Ziel der Neubestimmung öffentlicher Aufgaben und der Reduzierung der Staatsaufgaben (Naschold/Bogumil 2000, S. 44 ff.). Im Unterschied zur Neoklassik geht die Institutionenökonomik davon aus, dass Akteuren bei der Auswahl ihrer Handlungsentwürfe nur selten vollständige Informationen zur Verfügung stehen und verfügbare Informationen zwischen Ak- 36 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements teuren ungleich verteilt sind. Das impliziert, dass Akteure sich nur begrenzt rational verhalten können. Da die Beschaffung vollständiger Informationen, die für eine rationale Entscheidung erforderlich wäre, die Kosten der Entscheidungsfindung in eine unvertretbare Höhe treiben würde, geben sich Akteure mit einem ausreichenden Maß der Zielerreichung zufrieden. In der Annahme der beschränkten Rationalität der Entscheidungsfindung nähert sich die Institutionenökonomik verhaltenswissenschaftlichen Ansätzen der Organisationsforschung, wie sie wesentlich durch Simon (1976) geprägt wurden. Die Annahme einer Nutzenmaximierung ist in der verhaltenswissenschaftlichen Entscheidungstheorie relativiert worden. Sie ist abhängig vom Anspruchsniveau des Entscheiders sowie seiner Definition der Entscheidungssituation. So ist es ihm beispielsweise kaum möglich, einen zukünftig zu erwartenden Nutzen vorab vollständig zu antizipieren (Simon 1976, S. 81 f.). Eine wesentliche Aufgabe von Organisationen ist daher, Komplexität und Unsicherheit von Entscheidungssituationen zu reduzieren und dadurch eine Entscheidungsfindung zu vereinfachen. Hierfür werden Arbeitsteilung, standardisierte Verfahren, Herrschaft und Hierarchie, Kommunikation und Indoktrination eingesetzt (Simon 1976, S. 102 f.) In Weiterentwicklungen der verhaltenswissenschaftlichen Entscheidungstheorie richtete sich das Forschungsinteresse zunehmend auf mehrdeutige und unklare („ambiguity“) Situationen, die durch beschränktes Wissen und unvollkommene Technologien, inkonsistente und unoperationale Ziele, wechselnde Teilnehmer und Aufmerksamkeit gekennzeichnet sind (March/Olsen 1976, S. 12). Von Cohen und March (1974) werden solche Situationen mit Blick auf Bildungseinrichtungen auch als „organisierte Anarchien“ bezeichnet (vgl. Abs. 1.2.1.6.). Damit wird das Konzept der rationalen Entscheidungsfindung mehr und mehr verlassen. Während in der Bürokratie als „rationaler Herrschaftsform“ (Weber 1972, S. 125 ff.) Entscheidungsfindungen durch Arbeitsteilung, Hierarchien, feste Regelsysteme und aktenmäßige Vorgänge erleichtert wurden, droht unter den Bedingungen des neuen Steuerungsmodells die Ambiguität von Entscheidungssituationen wieder erhöht zu werden. So werden Hochschulen vom früheren Stanford-Präsidenten Weiler als überaus ambivalente Systeme beschrieben, in denen die institutionelle Autonomie mit der individuellen Autonomie der Professoren konkurriere.27 Aushandlungsprozesse um Ressourcen werden von der Ebene des Staates auf die der Institutionen verlagert und treffen hier auf Akteure, die sich auf Grund ihrer hohen individuellen Autonomie herkömmlichen Kontrollsystemen entziehen können. Geplantes, entscheidungsrationales Verhalten steht immer in der Gefahr, durch unerwartete und nicht absehbare Handlungsalternativen konterkariert zu werden, ohne dass dies allerdings die Funktionsfähigkeit des Gesamtsystems eingrenzen 27 Vgl. Vortrag anlässlich der Scancor-Konferenz an der Stanford University: „Ambivalence and the Politics of Knowledge: The Struggle for Change in German Higher Education“. http://www.stanford.edu/~weiler/, Download: 24.7. 2007. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 37 muss. Die Herausforderung für Manager und Managerinnen in Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen besteht darin, Wege zu finden, wie sie ihr turbulentes und chaotisches Umfeld gestaltend beeinflussen können (Duke 2002, S. 6). Vor diesem Hintergrund gewinnen organisationstheoretische Ansätze an Bedeutung, die impliziten Steuerungskräften neben dem geplanten entscheidungsrationalen Verhalten hohe Bedeutung zuschreiben (Langer 2006). Unter dem Begriff „Emergenz“ (Krohn/Küppers 1992) werden organisatorische Phänomene, die sich nicht aus planmäßigen Entscheidungsprozessen ableiten und dennoch konstitutiv für organisatorisches Handeln sind, zusammengefasst (Schreyögg 1998, S. 417 ff.). 1.1.3.2. Neue Institutionenökonomik Gegenstand der Institutionenökonomik (Neue Institutionenökonomie) ist die grundlegende Frage, welche Institutionsformen in welchen Arten von ökonomischen Austauschbeziehungen die geringsten Kosten und die größte Effizienz aufweisen. Weiterhin befasst sie sich damit, wie sich Koordinationsprobleme, Kosten und Effizienz von Austauschbeziehungen auf die Gestaltung von Institutionen und ihren Wandel auswirken (Ebers/Gotsch 1999, S. 199). Übertragen auf Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen können Entscheidungen darüber, welche Leistungen durch öffentliche oder durch private Träger angeboten werden, institutionenökonomisch begründet werden. Die moderne Institutionenökonomik grenzt sich von neoklassischen Theorien dadurch ab, dass die institutionellen Rahmenbedingungen für wirtschaftliches Handeln nicht als neutral angesehen werden, sondern als Kostenfaktor in die Gestaltung institutioneller Arrangements einfließen. Im Mittelpunkt der verschiedenen Ansätze steht die Tatsache, dass Institutionen Ressourcen einsetzen, über deren Verfügung in ökonomischen Austauschbeziehungen entschieden wird. Transaktionskosten, Verfügungsrechte und Vertragsbeziehungen sind daher zentrale Kategorien der Neuen Institutionenökonomik (Richter/Furubotn 2003, S. 39). Unter Institution wird in diesen Ansätzen ein „System miteinander verknüpfter, formgebundener (formaler) und formungebundener (informeller) Regeln (Normen) einschließlich der Vorkehrungen zu deren Durchsetzung“ verstanden (Richter/Furubotn 2003, S. 7). Institutionen basieren demnach auf Regeln, Rechten, Vorschriften und Mustern, die das Handeln von Akteuren steuern. Akteure gelten als (begrenzt) rational, indem sie bei der Verfolgung ihrer Ziele institutionelle Handlungsbedingungen wahrnehmen und in ihren Entscheidungen berücksichtigen (Edeling 1999, S. 9). In der Fokussierung auf Transaktionen verknüpft die Institutionenökonomik mikro-ökonomische, rechtswissenschaftliche und organisationswissenschaftliche Perspektiven. Bekannte Ansätze der Institutionenökonomik sind die eher ökonomisch geprägten Transaktionskostentheorie und Agenturtheorie (Principal-Agent-Theory) sowie die rechtswissenschaftlich beeinflusste Theorie der Verfügungs- 38 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements rechte (Property-Rights-Theory), die hier nicht systematisch sondern im Hinblick auf ihre Relevanz für das Bildungs- und Wissenschaftsmanagement vorgestellt werden sollen. Transaktionskostentheorie Die wesentlich durch Coase (1937) und Williamson (1975) geprägte Transaktionskostentheorie basiert wie alle Ansätze der Neuen Institutionenökonomik auf der Grundannahme, dass die Organisation wirtschaftlicher Aktivitäten nicht kostenlos ist. Bei der Klärung und Vereinbarung eines Leistungsaustauschs (Transaktionen) fallen Transaktionskosten an, deren Höhe von bestimmten Merkmalen der Situation (Ausmaß spezifischer Investitionen, Unsicherheit, Transaktionshäufigkeit) und von institutionellen Arrangements (Anreizintensität, Anpassungsfähigkeit, Vertrauen auf bürokratische Steuerung und Kontrolle, vertragsrechtliche Grundlage) abhängt. Williamson (1975) unterscheidet dabei verschiedene institutionelle Arrangements: Transaktionen über den Markt, über langfristige Verträge und in Organisationen. Transaktionskostentheoretische Überlegungen innerhalb des NPM berühren vor allem die Ebene des Marktes und hier die Frage der Leistungsbereitstellung und der Leistungstiefe, nämlich unter welchen Bedingungen Transaktionen besser in privaten oder öffentlichen Non-Profit-Organisationen als in gewinnorientierten Organisationen erbracht werden können (Theuvsen 1999, S. 223 f.). Hier bietet sie ein relativ einfaches methodisches Gerüst, um die Existenz von Non-Profit-Organisationen gegenüber For-Profit-Organisationen mit der Einsparung von Transaktionskosten zu begründen (Rose-Ackerman 1996, S. 721 ff.; Theuvsen 1999, S. 229). Als strategische Grundempfehlung lässt sich daraus ableiten, dass Leistungen, die einen wenig spezifischen Ressourceneinsatz benötigen und von geringer strategischer Relevanz sind (z.B. Gebäudereinigung, Druckaufgaben) eher externen Marktpartnern anzuvertrauen sind, während strategisch wichtige Aufgaben mit hoher Spezifität, wie die innere und äußere Sicherheit, im Kernbereich staatlicher Tätigkeit liegen sollten (Picot/Wolff 1994; Naschold/Bogumil 2000, S. 72) Während Empfehlungen zur Leistungstiefe öffentlicher Einrichtungen aus dem Transaktionskostenansatz relativ einfach ableitbar erscheinen, dürften weitergehende Aussagen zu ihrer organisatorischen Gestaltung ohne Überprüfung verschiedener Grundannahmen kaum noch möglich sein. Zwar lässt sich der Ansatz relativ flexibel an unterschiedliche institutionelle Voraussetzungen anpassen, als alleiniges konzeptionelles Gerüst für die Erklärung institutioneller Arrangements in Non-Profit-Organisationen ist er aber nicht ausreichend (Theuvsen 1999, S. 242) Agenturtheorie (Principal-Agent-Theory) Im Mittelpunkt dieses Ansatzes steht die Gestaltung der vertraglichen Beziehungen zwischen einem Auftraggeber („Prinzipal“) und einem Auftragnehmer („Agent“) unter den Bedingungen ungleicher Informationsverteilung und Un- 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 39 sicherheit sowie unter Berücksichtigung der Risikoverteilung unter den Akteuren. Die Beziehungen zwischen Organisationen und ihrer Umwelt gelten in der Agenturtheorie als Netzwerke auf Basis von Verträgen, die Rechte und Pflichten verbindlich regeln, wobei das Verhalten der beteiligten Akteure vom Prinzip der Nutzenmaximierung geprägt ist. Den Agenten wird gegenüber dem Prinzipal ein Informationsvorsprung vor Vertragsabschluss (adverse Selektion) und nach Vertragsabschluss (moralisches Risiko) zugesprochen (Richter/Furubotn 2003, S. 216). Zur Durchsetzung seiner Interessen verhält sich der Agent opportunistisch, d.h. Moralgebote und Verhaltensnormen gelten nur so lange, wie das entsprechende Verhalten einträglicher ist als das gegenteilige (Richter/Furubotn 2003, S. 285). Aus der Perspektive des Prinzipals resultiert hieraus ein Steuerungs- und Kontrollerfordernis, dem über bürokratische Kontrolle, Anreize oder die Nutzung von Informationssystemen nachgegangen wird. Hieraus resultieren Kosten, die als Steuerungs- und Kontrollkosten, Garantiekosten und „Residualkosten“ anfallen, wobei unter Letzterem die Differenz zwischen dem maximalen Nutzen des Prinzipals und seinem tatsächlich erzielten Nutzen verstanden wird. Als Folge unterschiedlicher Interessen und der bestehenden Informationsasymmetrie erwächst für den Prinzipal das Risiko, dass der Agent seinen Informationsvorsprung strategisch einsetzt („hidden information“) oder, was als häufiger gilt, seine Handlungsspielräume bei der Vertragserfüllung zum eigenen Vorteil nutzt („hidden action“). Weil der Prinzipal zukünftige Entwicklungen nicht vollständig voraussehen kann (unvollkommene Voraussicht), wird er versuchen, „unkalkulierbare Ungewissheiten“ durch „versicherbare Risiken“ zu ersetzen (Richter/Furubotn 2003, S. 216). So können vertragliche Regelungen Anreizund Kontrollmaßnahmen beinhalten, die die Risiken für den Prinzipal verringern, dafür allerdings Kosten verursachen. In der Minimierung dieser Kosten sieht die Agenturtheorie das Gestaltungspotential für die Optimierung von Verträgen (Ebers/Gotsch 1999, S. 209 ff.). Im öffentlichen Sektor kann die Leistungsbeziehung zwischen Prinzipal und Agenten auf Grundlage zweier konkurrierender Leitbilder analysiert werden. Während das eine von der Internalisierung politischer Zielvorgaben durch den Agenten (Verwaltung) ausgeht, sieht das andere eine Realisierung politischer Zielvorgaben durch Agenten auf Grundlage von Anreizstrukturen vor (Naschold/Bogumil 2000, S. 32). Letzteres regelt die Beziehung zwischen Auftraggeber und -nehmer auf der Basis von Kontrakten. Über die Schaffung von Berichtspflichten und den Einsatz von Kennzahlensystemen und die dadurch zu erwartende Erhöhung der Transparenz sollen Informationsdefizite des Prinzipals behoben werden. Dies birgt aus transaktionskostentheoretischer Perspektive die Gefahr steigender Kosten (z.B. erhöhter Aufwand durch Vorbereitung, Abschluss, Monitoring und Kontrolle von Zielvereinbarungen) (Reichard 2002, S. 591 f.). Als weiteres Beispiel kann die Vielzahl der vom Staat nach Einführung der Hochschulautonomie von den Hochschulen verlangten Daten und Informatio- 40 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements nen gelten. Zusätzliche Handlungsspielräume, wie sie das neue Steuerungsmodell impliziert, erhöhen somit die Anreiz- und Kontrollkosten, wenn nicht von einer – kostensparenden – intrinsischen Motivation der Agenten ausgegangen werden kann. Im Verhältnis Staat-Hochschulen handelt es sich um ein klassisches Prinzipal-Agenten-Verhältnis, das dem Kontrollparadigma der neuen Institutionenökonomik unterliegt. Theorie der Verfügungsrechte (Property Rights Theory) Die Ineffizienz der öffentlichen Verwaltung wird aus ökonomischer Perspektive mit der Theorie der Verfügungsrechte erklärt, die Zusammenhänge zwischen Anreizen und Eigentumsformen untersucht (Hödl/Zegelin 1999, S. 224). Zur Erreichung ihrer Ziele greifen Akteure auf Ressourcen zurück, deren Nutzung in Verfügungsrechten geregelt ist. Grundlegend ist dabei die Überlegung, dass Akteure nie über alle Rechte an einer Ressource verfügen, sondern die Verfügungsgewalt grundsätzlich durch institutionelle Normen eingeschränkt ist (Coase 1978, S. 197 f.). Die umfassendsten Nutzungsrechte besitzen sie dann, wenn sie eine Ressource nicht nur nutzen (1), sondern die aus ihr erwachsenden Erträge auch einbehalten (2), ihre Form und Substanz verändern (3) sowie alle oder Teile der Ressource auf andere übertragen können (4) (Ebers/Gotsch 1999, S. 201). Die individuelle Nutzung von Verfügungsrechten ist eingebunden in die Verfügungsrechtstruktur einer Gesellschaft, die das individuelle Verfügungsrecht einschränken kann (Richter/Furubotn 2003, S. 91). So sind private Hochschulen ebenso wie öffentliche an Akkreditierungsauflagen gebunden oder die Veröffentlichung von Dissertationen kann an die Erfüllung von Auflagen gekoppelt sein. Das Recht der Akteure an der Verfügung über eigene Ressourcen wird also durch rechtliche oder gesetzliche Rahmenbedingungen eingegrenzt. Dabei gilt, dass der Grad der institutionellen Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten einer Ressource und/oder der Grad der Verteilung der Verfügungsrechte an einer Ressource auf mehrere Individuen über den Grad der „Ausdünnung“ der Verfügungsrechte entscheidet (Ebers/Gotsch 1999, S. 201). Die Bestimmung, Übertragung und Durchsetzung von Verfügungsrechten verursacht Transaktionskosten, zu denen Informations-, Verhandlungs- und Vertragsabschlusskosten ebenso zählen wie Kosten für die Sicherung einer Ressource. Die Theorie der Verfügungsrechte geht nun ebenso wie die Agenturtheorie von der Annahme nutzenmaximierenden Verhaltens individueller Akteure aus. Akteure werden also die Verfügungsrechte über Ressourcen in der Weise gestalten, dass ihnen ein größt möglicher Nutzen entsteht. Der für sie zu erwartende Nettonutzen wird umso geringer ausfallen, je höher die bei der Verhandlung und Durchsetzung der Verfügungsrechte anfallenden Transaktionskosten sind (Ebers/Gotsch 1999, S. 201). Analysiert man zum Beispiel die derzeitige Auswahl- und Aufnahmepraxis an Hochschulen aus der Perspektive der Theorie der Verfügungsrechte, dann muss sie als dysfunktional bewertet werden. Aus der Sicht der Bewerber erscheint es funktional, sich an möglichst vielen Hochschulen zu bewerben, da relativ ge- 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 41 ringe Transaktionskosten anfallen und sie ihren Nutzen maximieren können, wenn sie unter mehreren Studienplatzangeboten auswählen können. Aus der Sicht der Hochschulen mag es zwar vordergründig attraktiv erscheinen, mit einem hohen Bewerberüberhang werben zu können, dafür werden aber erhebliche Transaktionskosten der Bewerberauswahl in Kauf genommen. Zudem besteht das Risiko, dass ein großer Teil der ausgewählten Studienbewerber die ihnen angebotenen Studienplätze nicht in Anspruch nimmt, weil ihnen andere Hochschulen ein attraktiveres Angebot unterbreiten. Um die Transaktionskosten der Studienbewerberauswahl zu minimieren, sollten Hochschulen daher über eine Selbstselektion möglichst nur solche Interessenten ansprechen, die reale Chancen auf einen Studienplatz haben und von denen zudem zu erwarten ist, dass sie einen avisierten Studienplatz auch annehmen (vgl. Milgrom/Roberts 1992, S. 342) Einfluss der Institutionenökonomik auf das New Public Management Die verschiedenen Ansätze der Institutionenökonomik haben erheblichen Einfluss auf die theoretische Fundierung und Gestaltung des New Public Management (Thom/Ritz 2006, S. 18 ff.; Reichard 2002, S. 600 f.; Reinermann 2000, S. 88 ff.): • So ist der Ansatz des Gewährleistungsstaates auf transaktionskostentheoretische Überlegungen zurückzuführen. Demnach gewährleistet der Staat die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen, muss diese aber nicht selbst erstellen. Bei „make or buy“-Entscheidungen ist abzuwägen, ob es sich um staatliche Kernaufgaben von hoher strategischer Relevanz und mit hochspezifischem Ressourceneinsatz handelt. Diese sollten weiterhin beim Staat verbleiben, da bei einer Übertragung an private Anbieter hohe Transaktionskosten anfallen würden. Neben Outsourcing und Privatisierungen werden insbesondere hybride Zwischenformen wie Public Private Partnerships (PPP), Allianzen und Netzwerke diskutiert, die auch in Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen von wachsender Bedeutung sind. • Mit der Principal-Agent Theory können die Förderung der Verwaltungskultur (z.B. Leitbilder, Einführung von Anreizsystemen), aber auch klare Informations- und Steuerungssysteme (z.B. Kontraktmanagement, Controlling und Berichtswesen) begründet werden (Reinermann 2000, S. 92). • Die Property-Rights Theory kann zur Begründung der Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung und der Budgetierung mit Entscheidungsfreiheiten zur Ressourcenverwendung herangezogen werden, da zu erwarten ist, dass Mitarbeiter motivierter und eigenverantwortlicher handeln, wenn ihnen die „Verfügungsrechte“ über Ressourcen übertragen werden (Reinermann 2000, S. 89). Reichard (2002, S. 601) verweist allerdings auch auf einige Diskrepanzen zwischen NSM und der Institutionenökonomik. So thematisiert das NSM in der Regel nicht die Problematik der Höhe der zu erwartenden Transaktionskosten, 42 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements z.B. bei Forderungen nach umfassenden Ausschreibungs- und Leistungsvereinbarungsverfahren oder beim Berichtswesen. Dieser Aspekt erweist sich gegenwärtig auch in Hochschulen als wachsendes Problem, wenn über die ständig steigenden Belastungen durch Berichtspflichten und externe Evaluationen geklagt wird. Weiterhin thematisieren Ansätze des NSM nicht, wie die Erbringung öffentlicher Leistungen nachhaltig, beispielsweise durch funktionierende Wettbewerbsstrukturen sichergestellt und Opportunismus von Lieferanten ausgelagerter Leistungen vermieden werden kann. Dies soll im Hochschulsektor über die Einführung hochschulübergreifend verbindlicher qualitativer (Mindest-)Standards sichergestellt werden. 1.1.3.3. Bildung als Investition: Humankapitaltheorie Zum Unwort des Jahres 2004 „Humankapital“ ist eher ein utopischer Begriff als eine Prägung, die den Mensch auf seinen wirtschaftlichen Wert reduziert Von Jens Jessen für ZEIT.de. http://www.zeit.de/ 2005/03/Unwort Zum Unwort des Jahres 2004 ist der Ausdruck „Humankapital“ gewählt worden. Das ist, vorsichtig gesagt, wenig plausibel. Zum Ersten ist das Wort keine Erscheinung des letzten Jahres; es ist schon seit längerem im Umlauf. Zum anderen hat das Wort nur auf den ersten Blick die zynische Pointe einer Gleichsetzung von Menschen und Kapital. Auf den zweiten Blick erkennt man, dass hier eher der Betrachtungswinkel geändert wird: Auch Menschen lassen sich als Kapital ansehen. Das hieße aber gerade nicht, die Menschen schlecht zu behandeln, sondern sie besonders gut und schonend zu behandeln, eben weil sie Kapital sind, von dem man bekanntlich hofft, dass es sich verzinst, und das man deswegen nicht verschleudert. Die Juroren des Unwortes dachten wohl, dass in der Prägung „Humankapital“ der Mensch auf seinen wirtschaftlichen Wert reduziert, also herabgesetzt wird. In der Logik des Kapitalismus bedeutet der wirtschaftliche Wert aber keine Herabsetzung, sondern eine Aufwertung. Die Juroren, falls sie mit der Wahl ein antikapitalistisches Bekenntnis ablegen wollten, kennen ihren Gegner schlecht. Der Marxismus hat die Perfidie des Kapitalismus immer darin gesehen, dass er den Gegensatz von (menschlicher) Arbeit und Kapital zu Gunsten des Kapitals löst. Der Begriff „Humankapital“ löst den Gegensatz aber anders auf. Auch die Arbeit ist Kapital, mehr noch, schon die Menschen, selbst wenn sie nicht arbeiten, sind Kapital, sozusagen totes, nämlich nicht arbeitendes Kapital. So wie aber das Kapital immer arbeiten (und nicht etwa als Geld unter dem Kopfkissen liegen) soll, so müsste in dieser Perspektive auch der Mensch arbeiten, und nicht etwa auf der Straße bleiben. Anders gesagt: Der Begriff „Humankapital“, weit davon entfernt, menschenverachtend zu sein, enthält einen Appell an die Kapitalisten, endlich aufzuwachen, die Menschen ebenfalls als Kapital zu betrachten und also arbeiten zu lassen. Mehr noch: Die Menschen sollten genauso pfleglich behandelt werden wie das Kapital, auch sie sollen sich entwickeln, größer und stärker werden. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 43 Die Humankapitaltheorie erweitert die neoklassische Arbeitsmarkttheorie um den Faktor Bildung. Demnach wird ökonomisches Wachstum auch durch erlernte oder auf andere Weise angeeignete Fähigkeiten der Beschäftigten erlangt. Ein Zusammenhang, auf den Adam Smith bereits im 18. Jahrhundert hingewiesen hatte, der aber in ökonomischen Theorien über lange Zeit weitgehend unbeachtet blieb. Erst in den 60er Jahren verbreiteten sich Ansätze, in denen die Bedeutung des Humankapitals systematisch untersucht wurde. Wesentliche Vertreter sind Schultz (1960), Becker (1964) und Mincer (1958). Seit einigen Jahren ist der Zusammenhang von Bildung und ökonomischem Wohlstand aus kaum einer politischen Diskussion wegzudenken. Humankapital stellt das durch Ausbildung, Qualifizierung und berufliche Erfahrungen erworbene Leistungspotenzial eines Individuums dar, das sich auf das individuelle Einkommen, die Produktivität eines Unternehmens und das Wachstum einer gesamten Volkswirtschaft auswirkt. Es umfasst Wissen, Fähigkeiten und Kompetenzen einer Person, die sie in die Lage versetzen, Aktivitäten mit wirtschaftlichem Nutzen zu vollziehen. Bildung wird somit als Investition angesehen, die sich positiv auf Wirtschaft und Gesellschaft auswirkt. Nicht jede Aufwendung für Bildung fällt allerdings in den Gegenstandsbereich der Humankapitaltheorie. Wird Bildung lediglich konsumiert, beispielsweise durch den Besuch eines Museums, erfolgt kein Kapitalaufbau; die verfügbaren Ressourcen (Zeit, Geld) werden für die unmittelbare Befriedigung von Bedürfnissen verwendet, ohne dass die Produktivität der Arbeitskraft gesteigert wird (Pechar 2006, S. 30). Bildungsinvestitionen sind zudem mit Risiko behaftet, da Erträge in der Regel erst in der Zukunft zu erwarten sind. Ob sich beispielsweise eine zusätzliche Qualifizierung positiv auf das zukünftige Einkommen auswirkt, ist somit nicht mit Sicherheit vorhersehbar. Die Humankapitaltheorie basiert zudem auf der Annahme vollständiger Märkte. Danach • sind alle Marktteilnehmer vollständig mobil und verfügen über alle relevanten Informationen; • gibt es keinerlei Eintrittsbarrieren, weder bei der Ausbildung, noch auf dem Arbeitsmarkt; • gibt es keine „externen Effekte“, aus der Entscheidung eines Teilnehmers erwachsene Vor- und Nachteile betreffen also nur diesen selbst (Pechar 2006, S. 31). „Humankapital“ ist also ein utopischer Begriff, er übersetzt nur die marxistische Hoffnung auf Befreiung des Arbeiters in eine Sprache, die auch der Kapitalist versteht. Sei nicht dumm, sagt der Begriff zum Kapitalisten, lass den Menschen nicht verwahrlosen, wenn du ihn so gut behandelst wie deine Fabriken und Aktiendepots, dann werdet ihr beide etwas davon haben. Dieser pädagogische Appell hat vielleicht etwas Illusorisches, aber zur Utopie gehört nun einmal die Illusion ihrer Umsetzbarkeit. © ZEIT.de 44 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements Den Lernenden kommt in der Humankapitaltheorie die Rolle von Nachfragern der Dienstleistung Wissens- und Kompetenzvermittlung zu. Dabei haben Wissen und Kompetenzen nicht unbedingt einen Wert an sich, sondern werden vornehmlich nach ihrer Verwertbarkeit auf dem Arbeitsmarkt beurteilt. Während in einigen Disziplinen, etwa der Betriebswirtschaftslehre, die damit verbundene Forderung nach einem starken Praxisbezug der Ausbildung nicht unbedingt neu ist, stellt sie in anderen Fächern und anderen Bildungsarenen, etwa Schulen, eine neue Herausforderung dar. Als typisch kann hier das vom Bundesforschungsministerium durchgeführte und vom Europäischen Sozialfond geförderte Projek „Schule-Wirtschaft/Arbeitsleben“ angesehen werden (http://www. swa-programm.de). Durch verstärkte Kooperation mit Unternehmen soll der Übergang von Jugendlichen in die Berufsausbildung erleichtert werden. Die Schulen übernehmen dabei neben ihrer angestammten Aufgabe der Vermittlung von Allgemeinbildung zunehmend auch die Vermittlung von möglichst passgenauen Kompetenzen für die weitere Berufsausbildung im Unternehmen (Krone 2006, S. 15). Die These, dass individuelle Bildungsentscheidungen von Schülern und Schulabgängern vornehmlich entsprechend der Humankapitaltheorie getroffen werden, wird durch empirische Untersuchungen allerdings nicht gestützt. Erklärt wird dies damit, dass eine empirische Überprüfung des humankapitaltheoretischen Ansatzes verlangen würde, die Bildungswünsche der Betroffenen bzw. – zumindest bei Schülern – ihrer Eltern zu erfassen. Derartige Untersuchungen beschränken sich bislang vornehmlich auf experimentelle Settings (Maaz et al. 2006). Wenn reale Bildungsentscheidungen untersucht wurden, so geschah dies häufig unter Rückgriff auf Variablen wie Leistungen der Schüler oder soziale Herkunftskriterien. Eine der wenigen jüngeren, auf den Entscheidungsprozess abstellenden Untersuchungen zum Schulwahlverhalten in Berlin und Brandenburg fand relativ kurz nach der Wende statt und ist in ihrer Aussagekraft durch die besondere Transformationssituation, in der sich die Betroffenen damals befanden, beschränkt (Merkens et al. 1997; Wessel et al. 1997). Ähnliches lässt sich für die Untersuchung von Lischka (2001) sagen, die im Zeitraum 1991 bis 1998 Gymnasiasten in den neuen Bundesländern nach ihren Studienmotiven und Entscheidungskriterien für ein bestimmtes Fach befragte. Als Hauptmotiv für die Studiumsentscheidung wurde die nach dem Studium erwartete interessante Tätigkeit angegeben. Begründungen, die eher im Zusammenhang mit der Humankapitaltheorie interpretiert werden können, wie etwa bessere Verdienstmöglichkeiten nach dem Studium und die Verbesserung der Chancen auf dem Arbeitsmarkt, wurden zwar auch als wichtig angesehen, rangierten aber in der Rangskala der Befragten niedriger (Lischka 2001, S. 160). Bei den Gymnasiasten, die sich gegen ein Studium entschieden, stellten bildungsökonomische Gründe (eher eigenes Geld verdienen, Studium zu teuer) neben dem Wunsch, schneller praktisch tätig zu werden, die relevantesten Beweggründe dar (ebd., S. 161). Ungeachtet dieser vergleichsweise unklaren empirischen Befunde gehen Politik und der Mainstream der Veröffentlichungen zur Bildungspolitik im Allge- 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 45 meinen und der Hochschulpolitik im Besonderen davon aus, dass die Lernenden ihre Ausbildung – insbesondere die Erstausbildung – als Investition in ihr eigenes Humankapital betrachten, die mit Ertragserwartungen, wie höherem Einkommen oder besseren Aufstiegschancen, verbunden ist (Monopolkommission 2000, S. 69). Bildungseinrichtungen als Anbieter dieser Leistung stehen damit vor der Aufgabe, diese möglichst effektiv und effizient anzubieten. Eine derartige Konzeptualisierung von Bildung hat verschiedene Folgen: • Im Bildungsprozess wird die Idealvorstellung einer Gemeinschaft von Lehrenden und Lernenden, wie sie sich idealtypisch in der „Universitas“ aber auch in der Idee sozialintegrativen Lehrerverhaltens (Tausch/Tausch 1968) ausdrückte, abgelöst durch eine Produzenten-Konsumenten-Beziehung. Der Lernende erwartet für seine Bildungsinvestitionen von dem Dienstleister – der Bildungseinrichtung, dem Lehrenden – eine möglichst hochwertige Gegenleistung. • Die vornehmliche Orientierung von Bildung und Bildungserfolgen an der Verwertbarkeit auf dem Arbeitsmarkt impliziert nahezu einen Zwang zur externen Evaluierung und zur Schaffung von allgemein – und damit auch auf dem Arbeitsmarkt – anerkannten Bildungsabschlüssen. Am deutlichsten wird dies wiederum bei Umstellung der Universitätsabschlüsse vom Diplom auf Bachelor und Master. Diese Umstellung geschieht vornehmlich um die internationale Vergleichbarkeit von Hochschulabschlüssen zu fördern. Es finden sich aber ähnliche Tendenzen auch in der Weiterbildung, etwa bei den „Xpert-Abschlüssen“ der Volkshochschulen28, die im Gegensatz zu früher angebotenen Abschlüssen (z.B.: VHS-Computer-Pass) stärker eine europäische Vergleichbarkeit und Anerkennung der Abschlüsse anstreben (vgl. Hanft et al. 2004, S. 27 ff.). • Bildungseinrichtungen, die von den Lernenden und der Politik primär als Dienstleister der Wissens- und Kompetenzvermittlung betrachtet werden, stehen in einem wesentlich schärferen Wettbewerb als es beispielsweise eine um ihrer selbst wertgeschätzte Universität war. Die verstärkte Mobilität der Lernenden, das zunehmende Angebot von E-learning- und Blended-learning-Programmen für die unterschiedlichsten Bildungsinhalte verbunden mit der durch Standardisierung und – bei Studienangeboten – Akkreditierung verringerten Qualitätsunsicherheit bezüglich des Bildungsangebotes (vgl. Abs. 4.5.) erweitert das Feld der Anbieter vergleichbarer Leistungen horizontal und vertikal. Eine horizontale Erweiterung findet statt, weil andere, auch weiter entfernt liegende Bildungseinrichtungen gleichen Typs zu realen Alternativen für die potenziellen Lernenden werden. Vertikal erweitert sich das Feld potenzieller Konkurrenten, da bestimmte Abschlusstypen bzw. Zertifikatsformen nicht mehr zwangsläufig mit einem bestimmten Typ Bildungseinrichtung verknüpft sind. So werden beispielsweise Schulungen und Zertifikate zum Xpert European Computer Passport nicht nur von Volks- 28 Vgl. http://www.xpert-zertifikate.de, Download: 3.3. 2008. 46 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements hochschulen vergeben, sondern auch von Einrichtungen wie der Gesellschaft für Berufliche Bildung in Brandenburg oder der Frauenbildungsinitiative feffa e.V. im Nordosten Niedersachsens. Bei den Hochschulabschlüssen verschwinden zunehmend die traditionell sehr ausgeprägten Grenzen zwischen Universitäten und Fachhochschulen. Im Zuge des Bologna-Prozesses vergeben sie nicht mehr unterschiedliche Typen von Diplomen sondern schließen das Studium beide mit – formal – gleichwertigen Bachelor- oder Master-Abschlüssen ab. Das entscheidende Kriterium ist nicht mehr der Typ der Bildungseinrichtung, die einen Abschluss vergibt, sondern die Akkreditierung des jeweiligen Bildungsangebotes. Auch wenn die Grundannahmen der Humankapital-Theorie durch die empirische Bildungsforschung weitgehend widerlegt sind, leitet sich aus ihnen ein Modell ab, dass das Einkommen eines Arbeitnehmers in Bezug setzt zu seiner individuellen Leistungsfähigkeit und der Investitionen in diese Leistungsfähigkeit. Individuen wägen demnach die Kosten ihrer Bildungsinvestitionen gegen- über den für sie zu erwartenden Nutzen ab und werden so lange in ihre Qualifizierung investieren, wie der zu erwartende Lohnzuwachs größer ist als die Qualifizierungskosten. Dabei ist allerdings zu bedenken, dass der Wert ihrer Investitionen auch davon abhängt, wie knapp ihre erworbenen Fähigkeiten auf dem Arbeitsmarkt sind. Wenn also viele in ähnliche Qualifikationen investieren, dürfte sich deren Wert neutralisieren. Der Grenznutzen einer Qualifizierung ist also vor dem endgültigen Einsatz dieser Qualifikationen kaum absehbar, was Fehlinvestitionen nahezu unvermeidlich macht. Aus der Perspektive von Unternehmen unterscheiden Milgrom/Roberts (1992) zwischen firmenspezifischem und generellem Humankapital. Während Ersteres nur für ein spezifisches Unternehmen von Nutzen ist, kann Letzteres bei verschiedenen Arbeitgebern eingesetzt werden. Sie leiten daraus ab, dass Arbeitgeber auf einem Arbeitsmarkt, auf dem non-spezifische Qualifikationen nachgefragt sind, kein Interesse daran haben können, diese bei ihren Mitarbeitern auszubilden (Milgrom/Roberts 1992, S. 328). Auf der anderen Seite gilt für Arbeitnehmer, dass jede weitere Bildungsinvestition ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt verbessern und sich in einem höheren Einkommen auszahlen kann (OECD 2007, S. 32 ff.) bzw. Nicht-Investitionen in Qualifikationen sich langfristig nachteilig auswirken. Untersuchungen der OECD kommen zu dem Ergebnis, dass sich lediglich etwa 40 Prozent der Einkommensvariationen auf Bildungsqualifikationen und Berufserfahrungen, zusammen mit einigen generellen Faktoren (Geschlecht, Bildungsstand der Eltern, sprachliche Herkunft), zurückführen lassen. Dass bedeutet, dass 60 Prozent der Einkommensvariationen auf andere Faktoren zurückzuführen sind oder in Humankapitalberechungen nicht erfasst werden (OECD 2002, S. 135). Die Höhe des Einkommens wird also zu einem wesentlichen Teil durch andere Einflüsse als Kenntnisse, Fähigkeiten und berufliche Qualifikationen bestimmt. So tragen z.B. Motivations- und Persönlichkeitsmerkmale dazu bei, dass Individuen erkennen, welche Fähigkeiten auf dem Ar- 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 47 beitsmarkt gesucht sind und diese dann entsprechend ausbilden (OECD 2002, S. 138). Motivations- und Persönlichkeitsmerkmale wirken aber nicht nur auf die persönliche Karriere ein, sondern tragen zur Erhöhung der gesamten Wirtschaftskraft bei. Die OECD spricht daher von einem grundlegenden Humankapital, das produktive Fähigkeiten und Merkmale beinhaltet und als „Kenntnisse und Fähigkeiten“ definiert werden kann, und einem erweiterten Humankapital, das jemanden ermöglicht, sein grundlegendes Humankapital auszubauen, sinnvoll einzusetzen und zu verwerten. Dazu zählen (OECD 2002, S. 139): • Lernfähigkeit als Fähigkeit eigene Bildungslücken zu erkennen und das eigene Lernverhalten sinnvoll zu organisieren. • Die Fähigkeit, berufliche und persönliche Ziele in Einklang zu bringen. Dies reicht von der Erkennung eigener Potenziale, über die gezielte Arbeitssuche, um optimale Einsatzorte für die eigenen Qualifikationen zu finden. • Persönliche Merkmale, die die Attraktivität von Bewerbern erhöhen, weil man von ihnen erwartet, dass sie ihre Qualifikationen produktiv einsetzen. Ein in dieser Weise erweiterter Humankapitalbegriff kann nach Auffassung der OECD (2002, S. 140) dazu beitragen, einige der über eine Einkommenserhöhung hinaus reichenden Vorteile von Bildung zu beschreiben. Humankapital umfasst nach diesem Verständnis Kenntnisse, Fähigkeiten, Kompetenzen und Eigenschaften einer Person, durch die sie persönliches, soziales und wirtschaftliches Wohlergehen erreichen kann (OECD 2002, S. 133). Humankapital erwächst also nicht nur aus der formellen allgemeinen und beruflichen Bildung, sondern auch aus informellem Lernen, persönlichen Eigen- Abb. 1.1: Humankapital – Quellen, Aspekte und Ergebnisse Quelle: OECD (2002, S. 134) Humankapital 1. Grundlegendes Humankapital = Leistungsfähigkeit 2. Weiter gefasstes Humankapital = Fähigkeit zur Entwicklung und Nutzung dieser Leistungsfähigkeit Angeborene, genetisch bedingte Eigenschaften Familiäre, gesellschaftliche und andere Umweltfaktoren Bildung, on-thejob-training, informelles Lernen Wirtschaftliche Vorteile 1. Individuum (höheres Einkommen, geringeres Risiko der Arbeitslosigkeit) 2. Unternehmen / Gesamtwirtschaft (z. B. Produktivitätsgewinne) Immaterielle Vorteile 1. Individuum (z. B. Wohlergehen; Arbeitszufriedenheit) 2. Unternehmen (z. B. Beitrag zum Gemeinwesen, niedrigere Kriminalitätsrate) Quellen Ergebnisse pital . r legendes Humankapital = eistungsfähigkeit . eiter efasstes Humankapital = i keit zur Entwicklung und tz g dieser Leistungsfähigkeit Ange re e, ge etisch bedingte Eige schaften ili re, esellschaftliche andere eltfaktoren il g, on-t ej trai i , i f r elles er e irtsc aftliche Vorteile . I i i (höheres Einkom en, eri geres Risiko der r eitslosigkeit) . ter ehmen / Gesamtwirtschaft (z. . Produktivitätsgewinne) I terielle Vorteile . I i i (z. B. Wohlergehen; r eitszufriedenheit) . ter ehmen (z. B. Beitrag z emeinwesen, ie ri ere Kriminalitätsrate) Quellen Ergebnisse 48 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements schaften sowie familiären und gesellschaftlichen Hintergründen. Die Humankapitaldiskussion nähert sich damit der Bildungsforschung, nimmt dafür aber in Kauf, dass eine ausschließlich ökonomische Betrachtungsweise erschwert wird. Sind die Zusammenhänge zwischen individuellen Bildungsinvestitionen und ökonomischem Nutzen noch relativ leicht nachweisbar, so erweist sich die Erfassung der wirtschaftlichen und immateriellen Vorteile eines sich aus mehreren Quellen speisenden Humankapitals als nahezu unmöglich. Anhand verschiedener empirischer Befunde belegt die OECD (2002, S. 140 ff.) dennoch einen Zusammenhang. In neueren Veröffentlichungen wird Bildung lediglich als ein – wenn auch bedeutsamer – Faktor für Wachstum angesehen. Humankapital erbringe einer Gesellschaft weitere Vorteile, wie soziales Engagement, bessere Gesundheit oder geringere Kriminalität (OECD 2007, S. 34 f., S. 96 ff.). Von der europäischen Kommission wurden in Zusammenhang mit der Lissabon-Strategie fünf konkrete Ziele zur Förderung des Humankapitals in Europa benannt. Diese bestehen in der Reduzierung der Schulabbrecherquoten, der Förderung der Abschlussquoten im Sekundarbereich, der Entwicklung der Lesefähigkeiten, der Förderung der Teilnahme am Lebenslangen Lernen und der Erhöhung der Abschlussquoten in mathematisch-, technisch- und naturwissenschaftlichen Fächern.29 1.1.3.4. Bildung als öffentliches Gut Bildung hat einen gesamtgesellschaftlichen Nutzen, weil sie sich positiv auf die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung eines Landes auswirkt, aber auch einen privaten Nutzen, weil private Bildungsinvestitionen sich in der Regel in einem höheren Einkommen oder einer beruflichen Karriere niederschlagen. Zu den Grundfragen der politischen Ökonomie zählt die Frage nach dem Verhältnis zwischen öffentlichem und privatem Interesse an Gütern. Die öffentliche Bereitstellung wird ökonomisch damit gerechtfertigt, dass für diese Güter eine gesamtgesellschaftliche Nachfrage besteht, auf privatwirtschaftlicher Ebene aber kein Angebot zustande kommen würde. Der staatliche Eingriff zur Befriedigung der Nachfrage wird also erforderlich, weil der Markt kein Interesse daran zeigt, diese Güter anzubieten. Öffentliche Güter sind durch zwei Kriterien gekennzeichnet: (vgl. Pechar 2006, S. 43 ff.; Bätzel 2003, S. 35 ff.; Olson 1968, S. 13 ff.): • Nichtanwendbarkeit des Ausschlussprinzips: Nichtausschließlich sind Güter dann, wenn es aus technischen, finanziellen oder sozialen Gründen nicht oder nur mit unvertretbarem Aufwand möglich ist, Konsumenten von der 29 Vgl. European Commission: The new Lisbon Strategy. An estimation of the economic impact of reaching five Lisbon Tagets. http://ec.europa.eu/growthandjobs/key/ index_en.htm., Download: 10.3. 2007. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 49 Nutzung des Gutes auszuschließen. Von Nachfragern kann kein Preis für das Gut verlangt werden, da sie auch ohne Bezahlung darüber verfügen können. Die öffentliche Sicherheit zählt zu diesen Gütern. • Nicht-Rivalität: Nicht-rival sind Güter, die von beliebig vielen Konsumenten genutzt werden können, ohne dass diese in Konkurrenz zueinander treten. Die Beschaffenheit des Gutes wird durch die vielfache Nutzung nicht eingeschränkt. Die Grundlagenforschung zählt zu den nicht-rivalen Gütern, da die Nutzung von Erkenntnissen durch weitere Forscher deren Nutzung nicht eingrenzt, sondern im Gegenteil Triebkraft für weitere Forschungsfortschritte ist. Eine Einschränkung der Nutzung wäre gesamtgesellschaftlich suboptimal, da der wissenschaftliche Fortschritt dadurch behindert würde. Bildung zählt, so Pechar (2006, S. 44), im strengen Sinn weder zu den nichtrivalen noch zu den nicht-ausschließbaren Gütern. So ist der Zugang zu Bildungsressourcen nicht für alle potenziellen Nutzer im gleichen Maße offen, wenn beispielsweise potenzielle Studierende um Studienplätze konkurrieren, weil diese nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen oder der Zugang zu Bildungsangeboten nur mit entsprechenden Zeugnissen möglich ist. Nichtrival ist Bildung nur teilweise, da ein zusätzliches Kind in einer Schulklasse das Lernen der anderen sicherlich nicht beeinträchtigt, eine Verdoppelung der Klassenstärke sich auf die Qualität der Schulbildung aber sicherlich negativ auswirkt (Bätzel 2003, S. 36). Bildung zählt daher zu den „Klubgütern“, weil eine Konkurrenz um die Nutzung erst dann eintritt, wenn die Zahl der Nutzer eine kritische Grenze übersteigt (Straubhaar/Winz 1992, S. 59). Der Ausschluss von Bildung wäre somit ebenso möglich wie eine Rivalität um das Gut Bildung. Was rechtfertigt dennoch ihre Bereitstellung als öffentliches Gut? Dies sind zum einen die positiven gesellschaftlichen Effekte, die Bildung über den persönlichen Nutzen hinaus hat, zum anderen die mangelnde Souveränität der Nachfrager (Pechar 2006, S. 45 f.; Bätzel 2003, S. 40 ff.): • Externe Effekte: Diese entstehen dann, wenn vom Austausch von Gütern auch andere, nicht direkt Beteiligte profitieren (positive Externalitäten) oder belastet werden (negative Externalitäten). Negative Effekte entstehen beispielsweise durch Umweltbelastungen, die von bestimmten Gütern (z.B. Autos) ausgehen. Von Bildung gehen positive Effekte für die Gesamtgesellschaft aus, die sich z.B. im Umwelt- und Gesundheitsbewusstsein oder in geringeren Kriminalitätsraten zeigen. Das Marktversagen besteht darin, dass das gesamtgesellschaftliche Interesse an Bildung größer ist als die Einzelinteressen der Nutzer, weil bei einer ausschließlich marktwirtschaftlichen Bereitstellung von Bildung davon ausgegangen werden kann, dass die Nachfrage stark vom individuellen Nutzenkalkül abhängig ist. Das Ausmaß der Bereitstellung von Bildung durch den Staat ist demnach davon abhängig, wie das Gewicht der privaten gegenüber externen Effekten eingeschätzt wird. Bildungsökonomen gehen davon aus, dass in der schulischen Bildung bis zum Ende der Sekundarstufe die privaten Erträge eher gering sind, die exter- 50 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements nen Effekte wegen der hohen gesellschaftlichen Bedeutung von Bildung also überwiegen. Dies rechtfertigt ihre Bereitstellung und Vollfinanzierung durch den Staat. Danach gewinnen die privaten Erträge von Bildung an Bedeutung (z.B. in Form von höherem Einkommen, geringerer Gefahr von Arbeitslosigkeit, gesellschaftlichem Ansehen). Das Ausmaß der Voll- oder Teilfinanzierung von Bildung und Qualifizierung durch den Staat ist aus einer bildungsökonomischen Perspektive im tertiären Bereich davon abhängig, wie private gegenüber externen Effekten gewichtet werden (Pechar 2006, S. 45). Hier ist gegenwärtig eine Spaltung der bildungspolitischen Diskussion zu beobachten. Während die Einführung von Studienbeiträgen die privaten Effekte von Bildung hervorhebt und auf eine stärkere marktwirtschaftliche Ausrichtung abstellt, weist die Diskussion zum Lebenslangen Lernen in die umgekehrte Richtung. Das Argument, die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftssystems in einer alternden Gesellschaft nur über ein Lebenslanges Lernen der Beschäftigten sichern zu können, spricht für einen Bedeutungsanstieg der externen Effekte von Bildung auch im tertiären Bereich. • Mangelnde Nachfragesouveränität: Für eine mangelnde Souveränität der Nachfrager von Bildung sprechen zwei Aspekte. Zum einen gelten sie aufgrund „verzerrter Präferenzen“ als nicht in der Lage, bei ihrer Nachfrage nach Bildung gemeinwohlorientierte Interessen hinreichend zu berücksichtigen. Bildung gilt demgemäß als meritorisches Gut, da seine gesamtgesellschaftliche Bedeutung als höher eingeschätzt wird, als sie sich in der individuellen Nachfrage in einem marktwirtschaftlichen System widerspiegeln würde. Meritorische Güter werden, obwohl sie auch auf dem Markt geliefert werden könnten, vom Staat bereit gestellt, da eine Nachfrage nach ihnen bei einer privaten Finanzierung nicht unbedingt zu erwarten ist. So könnten Eltern ihre Kinder aus finanziellen Gründen vom Schulbesuch fern halten, wenn dieser privat zu finanzieren wäre und sie die Bedeutung des Schulbesuchs gering einschätzten (Häuser 1983, S. 15) Zum anderen kann die Souveränität des Bildungsnachfragers auch durch seine mangelnde Fähigkeit eingeschränkt sein, die Qualität der angebotenen Leistungen zu beurteilen. Bildung kann in der Regel erst im Nachhinein beurteilt werden oder gar nicht, da der Nachfrager Qualitätsmerkmale, wie z.B. die inhaltliche Aufbereitung des Lernstoffs, nicht genügend einschätzen kann. Bildung zählt zu den „Vertrauensgütern“, da Nachfrager auf die Vertauenswürdigkeit der Anbieter angewiesen sind. Angesichts der Tragweite, die Bildungsentscheidungen für Nachfrager haben, ist die Gefahr, dass nutzenmaximierende private Anbieter ihr Vertrauen missbrauchen, so hoch einzuschätzen, dass dies die öffentliche Bereitstellung von Bildung rechtfertigt. Von einem rein öffentlichen Gut wird dann gesprochen, wenn die Finanzierung und Bereitstellung ausschließlich durch den Staat erfolgt. Die Frage, welche Güter hierzu zählen, wird im Kontext des neuen Steuerungsmodells neu bewertet (vgl. Abs. 1.1.2.2.). Bildung zählt zu den „gemischten Gütern“, bestehend 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 51 aus privaten und öffentlichen Komponenten. Mit knapper werdenden Staatsfinanzen hat sich ihre Finanzierung in den vergangenen Jahren mehr und mehr in Richtung privater Anteile verschoben (Pechar 2006, S. 46 ff.). 1.1.4. Träger von Bildung und Wissenschaft Wenn Bildung nicht zu den rein öffentlichen Gütern zählt, stellt sich die Frage, durch wen sie bereit gestellt und finanziert wird. Gemeinhin wird dabei zwischen staatlichen und privaten Einrichtungen unterschieden. Eine solch dichotome Charakterisierung erweist sich allerdings angesichts der zunehmenden (Teil-)Privatisierung öffentlicher Aufgaben und der wachsenden ökonomischen Durchdringung gemeinnütziger Einrichtungen als nicht mehr hinreichend und bedarf der weiteren Differenzierung, die anhand der Kategorien öffentliche Unternehmen30 und staatliche Behörden erfolgen soll. Da zudem die Zahl gewinnorientierter Bildungseinrichtungen steigt, sollen diese, obwohl sie gegenwärtig und zukünftig sicherlich den kleinsten Teil der Bildungsträger ausmachen, in einer zusätzlichen Kategorie erfasst werden. Nach einer Systematisierung von Pechar (2006, S. 57 ff.) lassen sich demgemäß folgende Formen der Trägerschaft unterscheiden: 30 Als öffentliches Unternehmen definiert die EU ein „Unternehmen, auf das die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann“ (Richtlinie 2000/52/EG der Kommission vom 26.7. 2000). Abb. 1.2: Bereitstellung des Bildungsangebots Quelle: Pechar (2006, S. 57) Formen der Trägerschaft und ökonomische Spezifika von Bildungsinstitutionen Gemeinnützige BildungsinstitutionenGewinnorientierte Bildungsinstitutionen Private Non-profits Öffentliche Non-profits Öffentliche Unternehmen Staatliche Behörden 52 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 1.1.4.1. Gemeinnützige Bildungsinstitutionen in öffentlicher und privater Trägerschaft Bildung, Forschung und Wissenschaft verfolgen in der Regel gemeinnützige Zwecke, da ihre Tätigkeit darauf gerichtet ist, die Allgemeinheit selbstlos zu fördern (§ 52 der Abgabenordnung). Der steuerlich vorteilhafte Status der Gemeinnützigkeit ist an gewisse Voraussetzungen gebunden (Pechar 2006, S. 58 ff.): • Gewinnverbot: Gemeinnützige Einrichtungen verfolgen keine ökonomischen Interessen, sondern vor allem soziale und kulturelle Ziele, die allerdings eine erhebliche Variationsbreite aufweisen und von der Förderung von Wissenschaft und Forschung über die Förderung der Völkerverständigung bis hin zur Förderung des Heimatgedankens und Brauchtums reichen können (§ 52 Abs. 2 AO). Gemeinnützige Einrichtungen, die als staatliche Behörden organisiert sind, dürfen keine Einnahmen erwirtschaften. Als öffentliche Unternehmen oder private Non-profit-Einrichtungen dürfen sie Überschüsse erzielen, die aber nicht ausgeschüttet werden, sondern re-investiert werden müssen. • Nicht kostendeckende Gebühren: In der Regel decken die Einnahmen die Kosten der Leistungserstellung nicht ab. Die Finanzierung erfolgt daher zu einem großen Anteil aus Steuermitteln (in staatlichen Behörden und öffentlichen Unternehmen) oder über staatliche Subventionen (wenn sie als öffentliche Unternehmungen agieren). Dies gilt auch für private, staatlich subventionierte Einrichtungen, die zumeist über weitere Einnahmen z.B. aus Stiftungen oder Spenden verfügen. • Ethische Orientierungen: Subventionen werden nur unter der Bedingung der Gemeinwohlorientierung gewährt. Der strengere ethische Kodex gemeinnütziger Einrichtungen und das sich darauf gründende Vertrauen soll die Klienten vor einer Übervorteilung schützen. Diese Merkmale werden für staatliche Einrichtungen als selbstverständlich angesehen, da ihr Handeln als staatliche Organe durch rechtsstaatliche Grundsätze normiert ist. Für öffentliche Unternehmen sind diese Grundsätze insofern gelockert, als dass ihnen größere Handlungsspielräume bei weiterhin bestehender Verpflichtung zur Gemeinwohlorientierung zugestanden werden. Dies gilt auch für private Non-profit Einrichtungen, die über die größten Spielräume bei der Gestaltung ihres Leistungsspektrums verfügen können (Pechar 2006, S. 61). 1.1.4.2. Private Non-profit Einrichtungen Das Grundgesetz garantiert das Recht zur Einrichtung von Schulen in freier Trägerschaft. Obwohl die Zahl der privaten Schulen in Deutschland steigt, besuchen insgesamt nur etwa sechs Prozent aller Schülerinnen und Schüler eine allgemeinbildende Schule in freier Trägerschaft. Bei den Schulformen werden 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 53 Schulen in freier Trägerschaft, die das öffentliche Schulangebot durch spezifische Bildungsgänge ergänzen, von solchen unterschieden, die das öffentliche Angebot durch private Angebote ersetzen (EURYDICE 2003, S. 13). Erstere finden sich vorrangig im Bereich der beruflichen Bildung (z.B. Sprachen, Gesundheit, Technik), Letztere bieten Unterrichtsangebote wie staatliche Träger, aber zumeist mit einer spezifischen weltanschaulichen oder kirchlichen Ausrichtung. Nach ihrer staatlichen Anerkennung, die an eine Reihe von Voraussetzungen gebunden ist, werden sie aus öffentlichen Mitteln gefördert.31 Während private Hochschulen in einigen Ländern (z.B. Japan, USA) den größten Teil des tertiären Bildungssektors umfassen, sind sie im deutschsprachigen Raum nur von untergeordneter Bedeutung. Privaten Non-profit Hochschulen wird oftmals ein Elitestatus in Forschung und Lehre zugesprochen, der zumeist aus der Wahrnehmung US-amerikanischer Spitzenhochschulen resultiert. Das US-Hochschulsystem ist durch ein starkes Reputationsgefälle gekennzeichnet, wobei private Eliteeinrichtungen im obersten Segment sowohl im undergraduate Bereich (Liberal Arts Colleges) als auch bei den Forschungsuniversitäten dominieren. Privatuniversitäten, die sich auf einem exzellenten wissenschaftlichen Niveau positionieren können, arbeiten trotz eines hohen Gebührenaufkommens in der Regel nicht kostendeckend und sind daher auf Subventionen angewiesen, die in der Regel nicht vom Staat, sondern von privaten Spenden stammen. Über alle Hochschulen hinweg sind die Einnahmen aus Spenden, Stiftungen oder Schenkungen sehr ungleich verteilt. Öffentliche und private Universitäten mit geringer Reputation bekommen wenig oder gar nichts, während die rennomeeträchtigsten Einrichtungen am meisten profitieren (Pechar 2006, S. 69). Im deutschsprachigen Raum spielen private Hochschulen bislang nur eine marginale Rolle. Zwar können sie sich, sofern sie über ein besonderes Profil verfügen, in bestimmten Segmenten recht gut positionieren und eine hohe Reputation erlangen, haben aber damit zu kämpfen, dass das deutschsprachige Hochschulsystem weiterhin vom Modell einer staatlich finanzierten Volluniversität geprägt ist. Dass sie, ähnlich den Privatschulen, Vorreiter für neue organisatorische und inhaltliche Lösungen sein können, beginnt sich in der öffentlichen Wahrnehmung erst durchzusetzen. Als erste private Universität Deutschlands gilt die 1993 gegründete Universität Witten/Herdecke. In Form einer gemeinnützigen GmbH wird sie von einem Aufsichtsgremium, dem Direktorium (vergleichbar dem Hochschulrat in öffentlichen Universitäten) und dem Präsidium vertreten und geleitet. Die Hochschule ist organisiert wie ein Unternehmen, erfüllt aber in insgesamt fünf Fakultäten alle Aufgaben einer Universität. Hieraus resultiert ein Spannungsverhältnis, aus dem häufig Missverständnisse, aber auch innovative Lösungen erwachsen (Zimmerli et al. 2000). 31 Vgl. http://schule.bildung.hessen.de/privatschulen/privatschulen, Download: 7.3. 2007. 54 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 1.1.4.3. Öffentliche Non-profit Einrichtungen als Unternehmen oder staatliche Behörden Im klassischen Verständnis sind öffentliche Bildungseinrichtungen in eine hierarchische Entscheidungsstruktur eingebundene nachgeordnete Behörden in staatlicher Trägerschaft. Im Sinne rechtsstaatlicher Aufsichtspflicht obliegt die Kontrolle und Steuerung den staatlichen Behörden, die dem demokratischen Souverän politisch verantwortlich sind. Das Handeln ist an bürokratischen Prinzipien ausgerichtet und daher in hohem Maße regelgebunden. Die Determinierung durch Vorschriften lässt wenig Raum für Flexibilität und Eigenverantwortung. Dieses System steht schon seit Jahren in der Kritik und soll nach den Prinzipien des neuen Steuerungsmodells umgestaltet werden. Staatliche Behörden sollen zu öffentlichen Unternehmen umgestaltet werden. Einen Sonderfall öffentlicher Unternehmen stellen Stiftungshochschulen dar. Für ihre Einrichtung wurden mit dem neuen Hochschulgesetz im Jahre 2002 erstmalig in Niedersachsen die Voraussetzungen geschaffen. Stiftungshochschulen operieren als rechtlich völlig eigenständige Institutionen, sind also keine staatlichen Anstalten oder nachgeordnete Behörden. Sie geben sich eine eigene Verfassung und erbringen ihre Aufgaben in Forschung und Lehre weitgehend eigenverantwortlich. Personal- und haushaltsrechtliche Einschränkungen, die für Behörden gelten, sind in Stiftungshochschulen weitgehend aufgehoben. Sie sind Eigentümer der von ihnen genutzten Gebäude und Grundstücke und sollen langfristig ein Vermögen aufbauen, das zu einem wachsenden Anteil zur eigenen Finanzierung beiträgt. Obwohl die Hochschule von der Stiftung getragen wird, bedeutet dies nicht, dass sie von staatlicher Verantwortung völlig entbunden ist. Forschung und Lehre stehen weiterhin unter staatlicher Rechtsaufsicht und die Finanzierung, über die von staatlicher Seite steuernd eingegriffen werden kann, erfolgt weiterhin zum größten Anteil aus staatlichen Mitteln. Stiftungshochschulen sind keine privaten Einrichtungen. In Niedersachsen wurden bislang fünf Stiftungshochschulen gegründet (Göttingen, Hildesheim und Lüneburg, die Tierärztliche Hochschule Hannover sowie die Fachhochschule Osnabrück).32 1.1.4.4. Gewinnorientierte Bildungseinrichtungen Gewinnorientierte Bildungseinrichtungen sind vor allem auf den tertiären und quartären Bereich (Berufsbildung, Weiterbildung) und auf einige wenige Segmente im Primar- und Sekundarbereich, wie beispielsweise private Nachhilfeeinrichtungen, beschränkt. In den letzten Jahren konnten sie allerdings erhebliche Zuwächse verzeichnen, zunächst auf dem sich dynamisch entwickelnden Weiterbildungsmarkt und inzwischen zunehmend auch im Bereich der Erstausbildung und Hochschulbildung. 32 Vgl. Niedersächsisches Ministerium für Wissenschaft und Kultur. http://www.mwk. niedersachsen.de/master/C627194_N6969_I731_L20_D0.html, Download: 7.3. 2007. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 55 In den USA verzeichnet der bislang eher kleine Sektor privater For-Profit Schulen erhebliche Zuwächse. Zwei Typen werden unterschieden: Im ersten sollen Gewinne aus dem Kerngeschäft der Einrichtungen, Unterricht und Erziehung, erwachsen, indem durch überzeugende pädagogische Konzepte den öffentlichen Schulen Konkurrenz gemacht wird. Im zweiten Typus steht das professionelle Management von Schulen („Educational Management Organization“ (EMO)) im Vordergrund. Über Verträge mit Schulbezirken werden öffentliche Schulen an privatwirtschaftliche Träger überführt. Schulgebühren bewegen sich in der Summe annähernd im Durchschnitt der Schulaufwendungen öffentlicher Haushalte. Dafür wird das gesamte Management der Schule übernommen. Jüngere Untersuchungen bewerten die Entwicklungschancen von For- Profit Schulen kritisch: Erstens seien sie nicht genügend attraktiv für Kapitalgeber und zweitens konnten sie bislang kaum durch nachhaltige pädagogische Reformen überzeugen, um gegenüber öffentlichen Schulen echte Alternativen darzustellen (Levin 2003). Im Hochschulbereich sind einige For-Profit Hochschulen inzwischen akkreditiert und berechtigt, akademische Grade zu vergeben. Ihre Entwicklung wird durch mehrere Faktoren begünstigt: Durch den Einsatz internetgestützter Lernarrangements können Lernmodule effizient und für unterschiedliche Zielgruppen aufbereitet und eingesetzt werden. Wegen geringer Präsenzzeiten sind Zielgruppen aus entfernten Regionen erreichbar. Und zudem steigt das Interesse berufstätiger Zielgruppen (non-traditional students) an der Erlangung wissenschaftlicher Abschlüsse. Gegenüber staatlichen Hochschulen mit einem vollen Fächerspektrum konzentrieren sich For-profit Hochschulen überdies auf sog. „paper and pencil“ Studienangebote, die kostengünstig angeboten werden können. Die Lehrverpflichtung der Dozenten ist hoch und geht zulasten der Forschung. Lehrveranstaltungen werden oftmals kostengünstig in angemieteten „Study centers“ durchgeführt. (Pechar 2006, S. 70 f.). 1.1.4.5. Träger von Hochschulen Hochschulen sind in der Regel Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen der Länder. Sie verwalten sich selbst auf Grundlage geltender Gesetze und durch das Land genehmigter Grundordnungen. An der Selbstverwaltung sind alle Mitglieder der Hochschulen, also auch die Studierenden, zu beteiligen. Durch die Doppelnatur als Körperschaft und staatliche Anstalt ergibt sich eine Spannungslage, die Hochschulen gegenüber Entwicklungen in Staat und Gesellschaft besonders empfindsam macht (Hödl/Zegelin 1999, S. 137). Neben den allgemein zugänglichen Hochschulen gibt es in der Trägerschaft des Bundes und der Länder Hochschulen mit eingeschränktem Zugang (z.B. die Universitäten der Bundeswehr und Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung). Ferner bestehen Hochschulen in kirchlicher und privater Trägerschaft (EURYDICE 2003, S. 10). Die staatliche Anerkennung von Hochschulen in privater Trägerschaft erfolgt auf Grundlage von Anforderungen, die sich aus dem Hochschulrahmengesetz 56 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements und den Hochschulgesetzen der Länder ergeben. Dabei ist der Nachweis der Gleichwertigkeit (nicht Gleichartigkeit) der Hochschulen in freier Trägerschaft mit denen staatlicher Hochschulen entscheidend. Im Jahre 2000 befanden sich von den insgesamt 355 Hochschulen 86 in freier Trägerschaft, die von 2,3 Prozent der Studierenden besucht werden (EURYDICE 2003, S. 13). Die Finanzierung der Hochschulen erfolgt zum ganz überwiegenden Teil durch die Länder. Diese stellen Personal- und Sachmittel, sowie Mittel für Investitionen (Grundstücke, Gebäude, Erstausstattung, Großgeräte) aus den Haushaltsmitteln der Kultur- bzw. Wissenschaftsministerien zur Verfügung. Darüber hinaus können in der Forschung tätige Hochschulmitglieder im Rahmen ihrer dienstlichen Aufgaben Drittmittel, die nicht aus Haushaltsmitteln stammen, einwerben (EURYDICE 2003, S. 11). Weiterhin verfügen vor allem alte Hochschulen über Körperschaftsvermögen, dessen Bedeutung angesichts verstärkter Tendenzen in Richtung Stiftungen, Nachlässen etc. zukünftig sicherlich auch für jüngere Hochschulen wachsen wird (Behrens 1996, S. 13 ff.). In jüngster Zeit erhalten Hochschulen überdies zusätzliche Einnahmen in Form von Studiengebühren oder über staatliche Sondermittel (z.B. Exzellenzinitiative, Hochschulpakt 2020). 1.1.4.6. Träger von Forschungseinrichtungen Das deutsche Wissenschaftssystem umfasst neben den Universitäten auch eine Vielzahl von außeruniversitären Forschungseinrichtungen. Das Humboldt’sche Prinzip der Einheit von Forschung und Lehre, das für das deutsche Hochschulsystem bis zum Ende des 19. Jahrhunderts kennzeichnend war, ließ sich unter den Bedingungen exponential steigender Studierendenzahlen und einer wachsenden Ausdifferenzierung und Spezialisierung der Forschung nur noch bedingt aufrechterhalten. In der Folge wurden Teile der Forschung in außeruniversitäre Forschungseinrichtungen ausgelagert (Hödl/ Zegelin 1999, S. 65 f.). Forschungseinrichtungen lassen sich nach öffentlich geförderten Einrichtungen oder Instituten, die staatlich gefördert oder getragen werden, und nach Unternehmen und Gesellschaften, die privatwirtschaftlich verankert sind, unterscheiden. Die fünf größten öffentlich geförderten Forschungs(förder)einrichtungen sind (BMBF 2005): • die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) als Projektförderer, • die Helmholtz-Gemeinschaft deutscher Forschungszentren (HGF) als programmorientierte nationale Forschungszentren mit 15 Großforschungseinrichtungen, • die Max-Planck-Gesellschaft (MPG), die Grundlagenforschung in 80 Forschungsinstituten betreibt, • die Fraunhofer-Gesellschaft (FhG), die anwendungsorientierte Forschung teilweise in Kooperation mit Hochschulen in 58 Forschungseinrichtungen betreibt, 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 57 • die Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibnitz e.V. als Zusammenschluss von verschiedenen, nicht universitären Forschungsinstituten und Serviceeinrichtungen mit 84 Einrichtungen. Die Einrichtungen haben den Status von Vereinen, Stiftungen oder gemeinnützigen Unternehmen des privaten Rechts. Daneben bestehen: • Private Forschungszentren in der Industrie und in Unternehmen • Forschungsinstitute des Bundes (167 Institute) und der Länder (50 Institute), die spezielle Forschungsaktivitäten im öffentlichen Auftrag als nachgeordnete Behörden durchführen. Mehr als zwei Drittel der Bruttoinlandsausgaben für Forschung und Entwicklung werden von der Wirtschaft finanziert (BMBF 2005, S. 15). Öffentlich geförderte und privatwirtschaftlich finanzierte Forschungseinrichtungen unterscheiden sich durch die Interessen ihrer Auftraggeber. Während die Grundlagenforschung vorrangig in öffentlich geförderten Einrichtungen stattfindet, konzentrieren sich privatwirtschaftliche Einrichtungen vor allem auf anwendungsorientierte Vorhaben und Entwicklungsprojekte. 1.1.4.7. Träger von Weiterbildungseinrichtungen Weiterbildung zählt in Deutschland zu den am wenigsten geregelten Bildungssektoren mit einer Vielzahl unterschiedlicher Einrichtungen. Wie in keinem anderen Bildungsbereich existieren große und kleine, private und staatliche, gemeinnützige und gewinnorientierte, öffentliche, kirchliche und betriebliche Träger nebeneinander. Besondere Verantwortung für die Weiterbildung obliegt den Kommunen, die ihren Bewohnern über die Förderung der Volkshochschulen ausreichende Weiterbildungsmöglichkeiten bieten sollen. Die wichtigsten Trägergruppen werden im Berichtssystem Weiterbildung zusammengefasst (BMBF 2006b, S. 284): Grundlagenforschung ist ausschließlich auf die Gewinnung neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse ausgerichtet, ohne überwiegend an dem Ziel einer praktischen Anwendbarkeit orientiert zu sein. Angewandte Forschung ist ausschließlich auf die Gewinnung neuer wissenschaftlicher oder technischer Erkenntnisse gerichtet. Sie bezieht sich vornehmlich auf eine spezifisch praktische Zielsetzung oder Anwendung. Entwicklung ist die Nutzung wissenschaftlicher Erkenntnisse, um zu neuen oder wesentlich verbesserten Materialien, Geräten, Produkten, Verfahren, Systemen oder Dienstleistungen zu gelangen (experimentelle Entwicklung). Tab. 1.4: Definitionen der Teilbereiche der Forschung durch die OECD Quelle: Brockhoff (1999, S. 52) 58 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements Die größte Trägergruppe ist trotz eines leichten Rückgangs im Jahre 2003 gegenüber dem Jahr 2000 die der Arbeitgeber und Betriebe. Während die Volkshochschulen mit 26 Prozent der Anteile aller Teilnahmefälle den größten Marktanteil an der allgemeinen Weiterbildung halten (BMBF 2006b, S. 287), wird die berufliche Weiterbildung mit über 50 Prozent Anteil an den Teilnahmefällen überwiegend durch Arbeitgeber/Betriebe abgedeckt (BMBF 2006b, S. 297). Zu den wichtigsten institutionalisierten Bereichen der Erwachsenenbildung zählen die Volkshochschulen als kommunale Einrichtungen, die in ihrer Tradition an das Volksbildungswesen anknüpfen, die gewerkschaftliche Erwachsenenbildung, die in der Tradition der Arbeiterbildung steht, und die konfessionelle Erwachsenenbildung, insbesondere der katholischen und evangelischen Kirche. Darüber hinaus beteiligen sich große Unternehmen mit ihren Personalentwicklungsabteilungen, kommerzielle Einrichtungen, Fernlehrinstitute Träger Anteilswerte an den Teilnahmefällen in% 2000 2003 Arbeitgeber/Betriebe 33 30 Volkshochschulen 13 14 Private Institute 10 11 Kammer 6 5 Verbände (nicht Berufsverbände) 4 4 Berufsverbände 4 4 (Fach-) Hochschule 4 2 Kirchliche Stellen 3 4 Akademie 3 4 Nicht-kirchliche Wohlfahrtsverbände 2 3 Arbeitgeberverband 2 1 Gewerkschaften 1 2 Berufsgenossenschaften 1 2 Partei 1 1 Sonstige (u.a. Fernlehrinstitute, Fachschulen, Urania, Krankenkassen, auch keine Angabe) 12 14 Tab. 1.5: Trägerstrukturen der Weiterbildung insgesamt im Bundesgebiet 2000 und 2003 Quelle: BMBF (2006b, S. 284) 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 59 und „alternative“ Einrichtungen sowie die Medien an der Weiterbildung (Nuissl 2005, S. 397). Letztere haben über drei Jahrzehnte bis zum Jahr 1998 mit dem „Funkkolleg“, einem in Kooperation von Rundfunkanstalten, Kultusministerien und Volkshochschulen angebotenem Programm, einen Beitrag zur Weiterbildung geleistet. Der Schwerpunkt der Weiterbildung in den Rundfunk- und Telemedien hat sich in den vergangenen Jahren von expliziten Bildungsprogrammen zu bildungsrelevanten Sendungen verlagert (Nuissl/Pehl 2004, S. 27 f.). Durch die plurale Struktur soll der Wettbewerb unter den Trägern befördert und den sehr unterschiedlichen Interessen der Weiterbildungsteilnehmenden entsprochen werden. Der Staat beschränkt sich auf die Festlegung von Grundsätzen und Regelungen zur Ordnung und Förderung, die in Gesetzen des Bundes und der Länder festgeschrieben sind. In den Weiterbildungsgesetzen der Länder wird u.a. die Pluralität der Einrichtungen unterschiedlicher Träger garantiert und das staatliche Anerkennungsverfahren geregelt. Auf Bundesebene regelt das Sozialgesetzbuch III die Finanzierung und Förderung von Weiterbildung und schreibt die Zuständigkeit für die Förderung der beruflichen Weiterbildung durch die Bundesagentur für Arbeit fest (EURYDICE/CEDEFOP/ETF 2003, S. 38). Dem Prinzip der gemeinsamen Verantwortung für Weiterbildung entspricht das Finanzierungssystem, das allen Beteiligten, vom individuellen Weiterbildungsteilnehmer über die „öffentliche Hand“ bis hin zu Wirtschaftunternehmen und gesellschaftlichen Gruppierungen (Kirchen, Gewerkschaften usw.), ihren Beitrag abverlangt. Die öffentliche Förderung (Kommunen, Länder, Bund, Europäische Union) umfasst insbesondere folgende Bereiche: • Institutionelle Förderung anerkannter Einrichtungen auf Grundlage der Weiterbildungsgesetze der Länder; • Institutionelle Förderung der Volkshochschulen und kommunalen Weiterbildungsaktivitäten; • Individuelle Förderungen des nachträglichen Erwerbs von schulischen Abschlüssen und Aufstiegsweiterbildungen; • Weiterbildung der Beschäftigten in Bundes-, Landes- und kommunalen Einrichtungen (EURODICE 2006). Die Finanzierung der betrieblichen Anpassungs- und Aufstiegsqualifizierung erfolgt überwiegend durch Unternehmen, die den größten Anteil an der beruflichen Weiterbildung stellen (vgl. BMBF 2006b, S. 288 f.). Einen wachsenden Anteil an der Finanzierung leisten die Weiterbildungsteilnehmer selbst (EURY- DICE/CEDEFOP/ETF 2003, S. 39 f.). Nach Rückgang der Finanzierung durch die Bundesagentur für Arbeit stellen sie nach der privaten Wirtschaft den zweitgrößten Finanzierungsanteil. 60 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 1.1.5. Bildungsfinanzierung, Bildungsnachfrage und Bildungsausgaben Die Betrachtung der in Bildungseinrichtungen genutzten und wirksamen Steuerungs- und Managementsysteme kann bei jeder Organisation nur unter der Berücksichtigung der relevanten Anspruchsgruppen bzw. Stakeholder in der Umwelt der Bildungseinrichtungen erfolgen. Diese lassen im Bereich der Bildung vornehmlich anhand der Dimensionen Finanzierung der Bildungsmaßnahmen und der Nachfrage nach Bildung sowie der tatsächlichen Bildungsausgaben bestimmen. 1.1.5.1. Bildungsfinanzierung und Bildungsnachfrage Hochschulen haben in der zweiten Hälfte des letzten Jahrhunderts einen starken Anstieg der Zahl der Studierenden zu verkraften gehabt.33 Ähnliche Entwicklungen lassen sich auch in der Schweiz und in Österreich beobachten.34 Diesen steigenden Studierendenzahlen standen finanzielle Mittel gegenüber, die in wesentlich geringerem Ausmaß stiegen. So steigen zwar nominal die Ausgaben der Hochschulen für Lehre von 1980 bis 2001 von 4,8 Mrd. Euro auf 11,7 Mrd. Euro, was einer Steigerung um 145,9% entspricht. Berücksichtigt man jedoch die in diesem Zeitraum steigenden Studierendenzahlen und bereinigt die Ausgaben um Inflationseffekte, so zeigt sich, dass in diesem Zeitraum die Ausgaben für Lehre pro Studierenden real um 15,4% zurückgingen (Statistisches Bundesamt 2003a, S. 36). Diese verringerten Ausgaben pro Studierenden sind dabei weniger auf eine erhöhte Effizienz des Lehrbetriebs zurückzuführen als vielmehr der Tatsache geschuldet, dass den steigenden Studierendenzahlen nicht mit gleichermaßen steigender Finanzierung durch staatliche Stellen begegnet wurde. So blieb der Anteil der Hochschulausgaben am Bruttoinlandsprodukt in dem Zeitraum von 1980 bis 2001 mit einer Zunahme von 1,3% auf 1,4% nahezu unverändert, während die Anzahl der Studierenden sich in diesem Zeitraum von 1 Million auf 1,9 Millionen erhöhte (ebd.). Dies deutet auf eine massive Unterfinanzierung der Hochschulen hin. 33 In den alten Bundesländern der Bundesrepublik stieg die Zahl der an allen Hochschulen eingeschriebenen Studierenden von 821 000 im Jahr 1975 auf 1.5 Millionen im Jahr 1990 an (Statistisches Bundesamt 2003b, S. 36). Nach der Wiedervereinigung stagnierte die Studierendenzahl in den alten Ländern, weitgehend während sie in den neuen Bundesländern von 161 000 im Jahr 1995 auf 284 000 im Jahre 2004 stieg, so dass insgesamt 2004 in Deutschland 1,95 Millionen Studierende an Hochschulen immatrikuliert waren (Statistisches Bundesamt 2006, S. 44). 34 In der Schweiz stieg die Anzahl der Studierenden von 61 000 im Jahr 1980 über knapp 95 000 im Jahr 1999 auf 172 000 im Jahr 2006 (Scheidegger 2001, S. 70; Statistik Schweiz 2007). In Österreich erhöhte sich von 1980 bis 1995 die Zahl der eingeschriebenen Studierenden um 77 Prozent auf 222 000 (Scheidegger 2001, S. 70), um sich dann bis zum Wintersemester 2005/2006 nur noch leicht auf 229 000 zu steigern (Statistik Austria 2006, S. 51). 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 61 Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass in dem gleichen Zeitraum (1980–2001), in dem die Ausgaben pro Studierenden diesen Rückgang erfuhren, sich die Ausgaben pro Schüler der allgemein bildenden Schulen real, d.h. inflationsbereinigt um 20,5% erhöhten (Statistisches Bundesamt 2003a, S. 36). Dies kann auf die in Deutschland in dem oben genannten Zeitraum insgesamt nur gering gestiegene Anzahl der Schüler zurückgeführt werden, die im alten Bundesgebiet sogar signifikant rückläufig war und nach der Wiedervereinigung angesichts der verringerten Geburtenzahlen in den neuen Bundesländern insgesamt wieder sinkt (Avenarius et al. 2003, S. 21 f.). Die Kultusministerkonferenz geht in ihrer aktuellen Prognose (KMK 2005) von einer Zunahme der Anzahl der Studienanfänger in den nächsten Jahren auf bis zu 2,7 Millionen aus, im Jahr 2010 und danach von einer allmählichen Abnahme bis 2020. Diese setzt sich danach auf Grund der demografischen Entwicklung fort. Die Kultusministerkonferenz sieht die Gründe für den zunächst starken Anstieg der Anzahl der Studienanfänger in mehreren Faktoren (KMK 2005, S. 5 ff.): • einem demografisch bedingten Anwachsen der Anzahl der Schulabgänger mit Hochschul- bzw. Fachhochschulreife bis 2010, • einer weiteren Erhöhung dieser Zahl durch die Verkürzung der gymnasialen Schulzeit von 13 auf 12 Jahren in 6 Bundesländern, • einer steigenden Studierneigung der Schulabgänger mit Studienberechtigung. Zusammengenommen führen diese Faktoren zu der Prognose, dass die Anzahl der Studienanfänger im Jahr 2012 mit 406 000 bis 450 000 ihr Maximum erreichen und dann bis 2020 auf 353 000 bis 390 000 zurückgehen wird.35 Die Anzahl der Studierenden insgesamt erreicht ihren Höhepunkt mit 2,5 bis 2,7 Millionen in den Jahren 2012 bis 2014 und geht dann bis 2020 auf 2,3 bis 2,5 Millionen zurück. Diesen Zahlen stellt das Forschungsinstitut für Bildungs- und Sozialökonomie Anfang Februar 2007 die Ergebnisse einer eigenen Prognose gegenüber, die mittelfristig von einem Absinken der Studierendenzahlen auf 1,8 bis 1,6 Millionen ausgeht und für 2020 zirka 1,5 Millionen Studierende erwartet (o.V. 2007). Die Abweichungen erklären sich vornehmlich daraus, dass die Prognose der KMK auf existierenden Erfahrungswerten bezüglich der gewählten Abschlüsse und der Studiendauer basiert. Veränderungen im Studierverhalten, die sich aus der Einführung von Studiengebühren und der Umstellung auf Bachelor- und Master-Abschlüsse ergeben können, sind in der Prognose der Kultusministerkonferenz nicht berücksichtigt. Die Auswirkungen der neuen Abschlüsse betrachten die Kultusminister als aktuell noch nicht abschätzbar. So 35 Die Schwankungen erklären sich aus den unterschiedlichen Quoten für das Verhältnis von Hochschulzugangsberechtigten und Studienanfängern (75% und 85%), mit denen die KMK rechnet. 62 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements könnten die neuen international anerkannten Abschlüsse ein Studium in Deutschland verstärkt für ausländische Studierende interessant machen, was zu einer weiteren Steigerung der Anzahl der Studierenden führen würde. Gleichzeitig wird mit den Abschlüssen aber auch das Ziel verfolgt, die Studienzeiten mit der Festlegung auf den Bachelor als Regelstudienabschluss zu verkürzen, was sich dämpfend auf die Studierendenzahlen auswirken würde (KMK 2005, S. 6). Unabhängig davon, ob es in der Zukunft zu steigenden oder sinkenden Zahlen kommt, haben die Steigerungen der vergangenen Jahre in den Hochschulen gravierende Auswirkungen gehabt, wie Scheidegger (2001, S. 77 ff.) am Beispiel der Universität Münster verdeutlicht: Ehemals mehr oder weniger überschaubare organisatorische Einheiten wie Fakultäten haben aufgrund ihres Wachstums eine Größe und einen Grad der Binnendifferenzierung erreicht, der im wissenschaftlichen Bereich zum Verlust eines gemeinsamen inhaltlichen und methodischen Nenners führte und auf der organisatorischen Ebene die Abstimmung und Koordination zwischen den einzelnen Teilbereichen erschwert bzw. zum Teil unmöglich macht. Gleichzeitig geht die Erhöhung der Anzahl der Studierenden einher mit einer stärkeren Vielfalt in den Ansprüchen und Voraussetzungen, die diese mitbringen (ebd., S. 73). Studierende mit Migrationshintergrund und geringeren Deutschkenntnissen und Studierende aus einkommensschwachen Schichten, die sich ihr Studium durch Nebentätigkeiten selbst finanzieren, stellten und stellen im Übergang zur Massenuniversität ebenso neue Anforderungen an Hochschulen wie Studierende, die auf Grund landesspezifischer Regelungen ohne Hochschulreife zum Studium zugelassen werden (Meisterabitur). Stehen diesen erweiterten Anforderungen stagnierende bzw. bezogen auf die Anzahl der Studierenden sinkende finanzielle Mittel gegenüber,36 wie in den meisten europäischen Ländern, so wächst der Druck auf Hochschulen, durch Kostensenkungen, die Erhöhung von Einnahmen und die Schaffung und Ausnutzung von Synergien, die sich immer mehr aufspreizende Schere zwischen Anforderungen und finanziellen Mitteln zu schließen. In eine ähnliche Richtung, wenn auch aus zum Teil anderen Gründen, weist die Entwicklung im Bereich der Weiterbildung. Hier gibt es zum einen die von der politischen Seite auf nationaler und europäischer Ebene immer wieder vorgetragene Forderung nach lebenslangem Lernen, das in der modernen schnelllebigen (Wissens-)Gesellschaft notwendiger denn je sei (EU 2005, S. 25). Zu- 36 Seitens der deutschen Bundesregierung und der Bundesländer wird aktuell versucht, die aus der steigenden Anzahl von Studierenden resultierenden finanziellen Belastungen durch eine zusätzliche Finanzierung im Rahmen des Hochschulpaktes 2020 abzufangen. Im Rahmen dieses Paktes stellt der Bund den Ländern bis 2010 insgesamt rund 565 Mio. € für die Einrichtung von 91.370 Studienplätzen zur Verfügung. Dies entspricht nach Berechnungen des Bundesforschungsministeriumsrund 11 000 Euro pro Studienplatz (BMBF 2007a). 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 63 mindest in Deutschland stehen dieser Forderung Weiterbildungsquoten gegenüber, die seit 1997 sowohl im Bereich der allgemeinen als auch der beruflichen Weiterbildung kontinuierlich fallen (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006, S. 124). Nach einer vergleichenden Untersuchung des Statistischen Amtes der Europäischen Gemeinschaft (Eurostat) für das Jahr 2003 belegt Deutschland unter den 15 damaligen EU-Staaten mit einer Weiterbildungsquote von 42% einen der hinteren Plätze. Diese Quote wird nur noch von England, Spanien und Griechenland unterschritten, während Österreich mit 89% die höchste Weiterbildungsquote aufweist (ebd., S. 126). Dabei herrscht allen Prognosen eines absehbaren Fachkräftemangels (Reinberg/Hummel 2003) zum Trotz in der Weiterbildung durchgängig das Matthäus-Prinzip – wer hat, dem wird gegeben (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006, S. 126): Vornehmlich sind es Beamte und Angestellte mit Hochschulabschluss, einem Meisterbrief oder einem Zertifikat einer anderen Fachschule, die an Weiterbildungsmaßnahmen teilnehmen. Ferner sind es die Unternehmen, deren Beschäftigte ohnehin schon einen recht hohen Bildungsgrad aufweisen, wie Unternehmen der Nachrichtenübermittlung und des Kredit- und Versicherungsgewerbes, die die höchsten Ausgaben für Veranstaltungen der betrieblichen Weiterbildung tätigen. Am unteren Ende dieser Skala finden sich das Gastgewerbe, Textil-, Bekleidungs- und Lederindustrie und das Baugewerbe (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006, S. 127). Die wirtschaftliche Rezession macht sich auch in diesem Bereich bemerkbar. So fielen die Ausgaben der öffentlichen Haushalte für Weiterbildung in 2003 unter die Werte für 1995 (ebd., S. 128). Die Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit wurden von 7,9 Millionen Euro im Jahre 1996 auf 3,6 Millionen Euro im Jahre 2004 reduziert, wobei die größten Einschnitte mit dem Inkrafttreten der Reformen für die Arbeitsvermittlung (Hartz-Reformen) in den Jahren 2003 und 2004 stattfanden (Konsortium Bildungsberichterstattung 2006, S. 284). So sank die Anzahl der jährlich begonnenen von der Agentur für Arbeit geförderten Bildungsmaßnahmen von 523 000 im Jahr 2000 auf 132 000 im Jahr 2005 (Bundestag 2006, S. 15). Diesen Kürzungen steht der von Arbeitsmarktexperten prognostizierte Fachkräftemangel gegenüber, der in Deutschland in den nächsten Jahren droht (BLK 2002; Reinberg/Hummel 2003). Auf Grund von demografischen Entwicklungen und aktuellen Qualifizierungstrends in der Bevölkerung wird davon ausgegangen, dass mittelfristig die Nachfrage von Unternehmen nach qualifizierten Arbeitskräften das Angebot auf dem Arbeitsmarkt übersteigen wird. Dies gilt sowohl für Hochschulabsolventen als auch für Beschäftigte mit einem qualifizierten Berufsabschluss. Um diesen Fachkräftemangel zu bremsen, werden neben anderen Maßnahmen (Erhöhung des Renteneintrittsalters, Verbesserung der Erwerbsmöglichkeiten von Frauen und Förderung der Zuwanderung von qualifizierten Fachkräften aus dem Ausland) insbesondere vermehrte Anstrengungen im Bildungsbereich als notwendig angesehen. Diese betreffen zum einen die Nachqualifizierung von Erwerbstätigen ohne abgeschlossene Berufs- 64 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements ausbildung und zum anderen die Förderung von Weiterbildungsmaßnahmen (Reinberg/Hummel 2003, S. 6 f.). Bildungseinrichtungen, die im Bereich der Weiterbildung und Nachqualifizierung tätig sind, sehen sich damit auf dem Bildungsmarkt zwei widersprüchlichen Tendenzen gegenüber: • Auf der einen Seite sinken die Ausgaben von privaten und institutionellen Bildungsnachfragern, was den finanziellen Spielraum der Einrichtungen zunehmend einschränkt. • Auf der anderen Seite wächst der gesellschaftliche Bedarf nach Bildungsangeboten auf Grund von demografischen und arbeitsmarktlichen Faktoren. Beide Faktoren zusammengenommen machen verstärkte strategische Aktivitäten von Bildungseinrichtungen notwendig. Die verringerte aktuelle Nachfrage und die daraus resultierenden sinkenden Einnahmen zwingen zu größeren Anstrengungen in der Steigerung der Effizienz und der Schaffung und Ausnützung von Synergien, um die Kosten zu senken (Bundestag 2006, S. 16). Im Bereich der von der Agentur für Arbeit geförderten Bildungsmaßnahmen kommt es dar- über hinaus zu einer qualitativen Veränderung der Nachfrage: Während die Bewilligung von längerfristigen Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung seltener wird, steigt die Bedeutung kürzerer – und für die Arbeitsagentur kostengünstigerer – Trainings- und Eignungsfeststellungsmaßnahmen (Bundestag 2006, S. 104). Eine innerorganisatorische Folge dieser Veränderungen ist, dass die Einrichtungen vermehrt auf kostengünstigere Honorarkräfte setzen und ihren festen Stamm an Lehrpersonal reduzieren (ebd., S. 105). Gleichzeitig müssen sich Bildungseinrichtungen verstärkt profilieren und um ihre Kunden und die Finanzierung der Maßnahmen werben. Traditionelle Netzwerke zwischen Unternehmen und institutionellen Bildungsnachfragern lösen sich auf und werden ersetzt durch eine fallweise Auswahl eines Trägers. Auch hier kann der im Zuge der Hartz-Reformen eingeführte Bildungsgutschein, der seit Anfang 2003 von den Agenturen für Arbeit an diejenigen Erwerbslosen vergeben wird, denen eine Bildungsmaßnahme bewilligt wurde, als typisches Beispiel gelten. 1.1.5.2. Bildungsausgaben In der Bundesrepublik Deutschland wurden im Jahr 2000 insgesamt 128,5 Milliarden Euro für Bildung im engeren Sinne37 ausgegeben. Davon entfielen 74,1% auf den Staat also den Bund, die Länder und die Gemeinden (Avenarius et al. 2003, S. 41) und 25,9% auf private Geldgeber. Der Anteil der staatlichen Finanzierung schwankt dabei je nach Art der Bildungseinrichtung und der Bildungsmaßnahme. So ist er mit knapp 97% bei den sonstigen Bildungsträgern (zu denen die Volkshochschulen, die Einrichtungen 37 Bildung im engeren Sinne beinhaltet hier nicht die Ausgaben für Forschung und Entwicklung, Museen und Bibliotheken. 1.1. Externe Kontextfaktoren des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements 65 der politischen Bildung und der außerschulischen Jugendbildung gehören) am höchsten, gefolgt von den öffentlichen und privaten Vorschulen, Schulen und Hochschulen (92,1%). Am geringsten ist er bei der betrieblichen Ausbildung im Rahmen der dualen Bildung (7,2%) und der betrieblichen Weiterbildung (15,1%). Relativ hoch fällt er mit 87,9% bei der Förderung von Bildungsteilnehmern aus, da hier insbesondere die von der damaligen Bundesanstalt für Arbeit finanzierten Maßnahmen ins Gewicht fallen (vgl. auch Abb. 1.3). Während die Förderung der von Teilnehmern an Bildungsmaßnahmen durch die Bundesanstalt für Arbeit nach den Hartz-Reformen massiv zurückgegangen ist, scheint eine weitere wichtige Kennziffer relativ stabil geblieben zu sein, nämlich der Anteil der Kosten für die berufliche Weiterbildung, die von Unternehmen oder anderen Dritten getragen werden. Nach dem Weiterbildungsbericht des Bundesforschungsministerium 2006 (BMBF 2006b, S. 352) tragen ca. 46% der Teilnehmer solcher Maßnahmen, die Teilnehmerbeiträge in Rechnung gestellt bekommen, diese vollständig selbst, 45% bekommen sie erstattet und der Rest erhält zumindest einen Teil der Kosten erstattet. Dagegen werden die in Rechnung gestellten Kosten für Maßnahmen der allgemeinen Weiterbildung von 83% der Teilnehmer selbst getragen. Diese Relationen haben sich vom Jahr 2000 zu 2003, für das die angegebenen Werte gelten, kaum verändert. Damit kann davon ausgegangen werden, dass sich auch das im 8. Weiterbildungsbe- Abb. 1.3: Anteile des Staates und privater Finanziers an den unterschiedlichen Formen der Bildung. Quelle: Eigene Darstellung nach Avenarius et al. (2003, S. 41) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Sc hu le n/ H oc hs ch ul en B et ri eb lic he W ei te rb ild un g So ns tig e (V H S) Fö rd er un g B ild un gs te iln eh m er Private Gemeinden Länder Bund 66 1. Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements richt der Bundesregierung dargestellte Verhältnis zwischen Unternehmen, Privatpersonen und öffentlichen Stellen bei der Finanzierung der Weiterbildung nur unwesentlich verschoben hat: In dem Bericht war für 1998/1999 festgestellt worden, dass Unternehmen 52% der Weiterbildungsmaßnahmen finanzierten, Privatpersonen 21% und öffentliche Stellen (inkl. der Bundesanstalt für Arbeit) 27% (BMBF 2003, S. 292). Bezogen auf die finanzielle Ebene stellen sich damit der Staat und Unternehmen bzw. ihre Vertretungen (Unternehmensverbände und Kammern) als die hauptsächlichen Anspruchsgruppen dar. 1.2. Organisatorische Kontextfaktoren Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen sind durch organisatorische Charakteristika gekennzeichnet, die sie von anderen Organisationen unterscheiden und besondere Anforderungen an das Management stellen. Die spezifischen Merkmale von Bildungseinrichtungen sind in der organisationstheoretischen Forschung aus verschiedenen Perspektiven und mit unterschiedlichen Fokussierungen beschrieben und analysiert worden. Als gegenüber anderen Organisationen in besonderer Weise handlungsbestimmendes Element kann die Reputation gelten, der daher nachfolgend ein eigener Abschnitt gewidmet wird. Weiterhin werden Strukturmerkmale von Bildungseinrichtungen anhand einer von Kieser/Kubicek (1992) entwickelten Systematik dargelegt. Schließlich wird die Frage der Leitung von Bildungsorganisationen aufgegriffen und vor dem Hintergrund der aktuellen Reformdebatte diskutiert. 1.2.1. Besondere Charakteristika von Bildungseinrichtungen Bildungseinrichtungen unterscheiden sich in vielfacher Hinsicht von anderen Organisationen. Ihre besonderen Charakteristika sind immer Gegenstand der Organisationsforschung gewesen und wurden vielfach als Begründungszusammenhang für die grundsätzliche Problematik der Strukturierung und des Managements von Bildungseinrichtungen herangezogen (vgl. z.B. Cohen/March 1974; Weick 1976; Meyer/Rowan 1977; Baldridge et al. 1977). Dieses Kapitel geht der Frage nach, was das Besondere von Bildungsorganisationen ausmacht und wie diese Spezifika die interne Gestaltung und Entwicklung von Bildungsorganisationen beeinflussen. Hierzu haben Baldridge et al. bereits im Jahr 1977 eine häufig zitierte Veröffentlichung vorgelegt, auf die nachfolgend differenzierter eingegangen wird. Als die geläufigsten Unterscheidungskriterien von Bildungseinrichtungen werden von ihnen Zielunklarheit, Klientenbezug, problematische Technologien, Professionenbezug, externe Verwundbarkeit und organisierte Anarchie hervor gehoben (vgl. Baldridge et al. 1977, S. 128–131).

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References

Zusammenfassung

Den Wandel begleiten

Neu im Bildungsmanagement

Die Beschäftigten in Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen sind gegenwärtig mit erheblichen Veränderungen konfrontiert. Der Wandel von bürokratischen Strukturen hin zu modernen unternehmerisch handelnden Bildungseinrichtungen vollzieht sich in einem Umfeld, das durch einen sich verschärfenden Wettbewerb gekennzeichnet ist. Dabei nimmt der Einfluss externer Interessengruppen zu und die öffentliche Aufmerksamkeit, was das Leistungsvermögen und den Umgang mit der neu gewonnenen Autonomie anbelangt, wächst. Von den Beschäftigten wird in Zukunft verlangt, erfolgreiche Bildungsangebote zu entwickeln mit dem Ziel, dass sich die Einrichtungen langfristig am Markt positionieren können. Dieses Buch soll einen Beitrag dazu leisten, die Arbeit in Bildungsorganisationen professionalisieren zu helfen. Studierenden und Praktiker auf dem tertiären und quartären Bildungsbereich werden Managementansätze und -konzepte vorgestellt, die ihnen bei der Entwicklung und Vermarktung von Angeboten Unterstützung leisten.

- Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements

- Steuerungs- und Managementsysteme

- Management organisatorischer Kernprozesse

- Qualitätsmanagement und Evaluation

- Management organisatorischer Veränderungen

- Personalmanagement

Die Autorin

Prof. Dr. Anke Hanft ist Leiterin des Arbeitsbereichs Weiterbildung und Bildungsmanagement an der Fakultät Bildungs- und Sozialwissenschaften der Universität Oldenburg. Sie ist Herausgeberin der Zeitschrift "Hochschulmanagement" und Vorsitzende der internationalen Steuerungsgruppe der Österreichischen Qualitätssicherungsagentur (AQA).