Content

3.2 Primäres Gemeinschaftsrecht: die Verträge in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 85 - 96

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_85

Bibliographic information
74 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung Erfahrungen auszutauschen und eventuelle Reibungsflächen zu glätten. Mit der „offenen Methode der Koordinierung“ wurde das in Lissabon 2000 für die Sozialpolitik institutionalisiert (s. Kap 9). Die Effektivität dieses Ansatzes wird eher zurückhaltend beurteilt. Das mag auch noch für die Koordinierung der Wirtschafts- und Fiskalpolitik gelten. Doch ist der Zwang zur Koordinierung, zumindest innerhalb der Währungsunion, sehr viel stärker. Man könnte fast behaupten, die Aktivitäten der Gemeinschaft seien apolitisch. Das würde sich darin äußern, dass man für die europäische Politik nicht von politischen Unternehmern sprechen kann, Unternehmern, die ein konkretes Programm formulieren, sich dafür auf dem Stimmenmarkt ein Mandat holen, es mehr oder minder geschickt umsetzen und sich dann der politischen Kontrolle der Wiederwahl stellen. Dieses Fehlen „Emotionen bewegender“ Politik auf der europäischen Ebene, dem ein diffuses europapolitisches Profil der im Parlament vertretenen Parteien (mit Ausnahme der Anti-Europäer) entspricht, wird häufig bedauert. Denn damit wird auch keine politische Identifikation der Bürger stimuliert, was sich in einer niedrigen Wahlbeteiligung niederschlägt. Die politischen Aktivitäten der Union haben eher einen administrativen oder bürokratischen Charakter. In der Kommission kann man geradezu eine Verkörperung des Weberschen Idealtypus der Bürokratie sehen. Das Programm ist vertraglich vereinbart: ein gemeinsamer Markt, eine gemeinsame Währung, die Förderung unterentwickelter Regionen. Und die Gemeinschaftsinstitutionen sind dafür da, dieses Programm in die Realität umzusetzen. Es hat den Anschein, als ob hier ausschließlich technokratisch gehandelt würde. Eine solche rein administrative „Verwaltung von Sachen“ ist eine Fiktion. Jede politische Entscheidung impliziert Gewinner und Verlierer und die langwierigen Verhandlungen, die Ratsentscheidungen häufig vorausgehen, verdeutlichen den politischen Einsatz. Die Kontrolle der Politik erfolgt nicht durch den üblichen politischen Prozess der Wiederwahl, sondern einerseits durch die parlamentarische und mediale Öffentlichkeit, andererseits und sehr viel effektiver durch die Administration der Mitgliedstaaten, die sich im Rat Gehör verschaffen kann. Die politischen Methoden beinhalten eine Vermischung von Kompetenzen und Funktionen zwischen den Ebenen und das unterscheidet sie vom klassischen Föderalismus, bei dem beide Ebenen möglichst unabhängig voneinander sein sollten (Apolte 2004). Die Lösung von Spannungen wird ganz entscheidend durch das Gemeinschaftsrecht bestimmt. 3.2 Primäres Gemeinschaftsrecht: die Verträge Mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) durch den Pariser Vertrag vom 18. 4. 1951 beginnt zwischen sechs europäischen Staaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Niederlande, Luxemburg) für einen damals strategisch wichtigen, doch letztlich eher kleinen Sektor der Wirtschaft ein Prozess der Integration. Er wurde durch 75 3.2Primäres Gemeinschaftsrecht: die Verträge die Römischen Verträge vom 25. 3.  1957 zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) sowie der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) auf die anderen Wirtschaftszweige ausgedehnt und seitdem ständig vertieft, erweitert und auf neue Mitgliedstaaten ausgedehnt. Aus heutiger Sicht ist der mit Abstand wichtigste der drei Gründungsverträge der EWG-Vertrag, der seit 1992/93 EG-Vertrag heißt und mit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags am 1. 12. 2009 im EU-Vertrag bzw. dem Vertrag über die Arbeitsweise der EU aufgeht. Er erfasst alle Branchen der Volkswirtschaft, die nicht Gegenstand der beiden spezielleren Verträge über die Montanunion und die Atomgemeinschaft sind. Da der auf 50 Jahre befristete EGKS-Vertrag am 23. 7. 2002 ausgelaufen ist und da die zivile Nutzung der Kernkraft, Gegenstand des Euratom-Vertrages, in Europa stark an Bedeutung verloren hat, wird der Ordnungsrahmen für die europäische Integration praktisch durch den EWG-Vertrag mit allen seinen Veränderungen sowie das zugehörige sekundäre Gemeinschaftsrecht und die relevante Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs definiert. Seit 1957 wurde der EWG-Vertrag mehrfach und in immer kürzeren Abständen geändert. Abgesehen davon, dass sich wiederholt neue Mitglieder der Gemeinschaft angeschlossen haben (s. Kap. 2), beziehen sich diese Vertrags- änderungen auf zwei Dimensionen: Zum einen wurden immer mehr Politikbereiche „vergemeinschaftet“, d.h. die Kompetenzen der Union wurden erweitert und vertieft. Zweitens hat man das europäische Gesetzgebungsverfahren mehrfach geändert, mit der Folge, dass der Einfluss der Mitgliedstaaten beim Erlass sekundärrechtlicher Normen zugunsten supranationaler Organe zurückgedrängt wurde (Kap. 4). Die Ausarbeitung neuer Verträge bzw. die Änderung bestehender findet auf Regierungskonferenzen statt. Diese werden vom Europäischen Rat einberufen und mit einem konkreten Auftrag versehen. Dann machen sich die ständigen Vertreter der Mitgliederländer und Expertengruppen an die Arbeit, den neuen Vertrag auszuarbeiten. Am Ende klärt eine Sitzung des Europäischen Rats noch strittige Punkte und beschließt einstimmig den neuen Vertrag. Parlament und Kommission haben in diesem Prozess keine entscheidende Funktion. Die Kommission ist wenigstens in den Arbeitsgruppen mit ihrem Expertenwissen beratend vertreten. Das Parlament kommt über einen Beobachterstatus nicht hinaus. Die Verträge sind rein zwischenstaatlicher Natur. 3.2.1 Von Rom bis Amsterdam Grundlegend für die europäische Integration sind der Gemeinsame Markt und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, die bereits im EGKS-Vertrag von 1951 und in den beiden Römischen Verträgen von 1957 als Ziel und Mittel der europäischen Integration Erwähnung finden: 76 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung Aufgabe der Gemeinschaft ist es, durch die Errichtung des Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Staaten zu fördern, die in dieser Gemeinschaft zusammengeschlossen sind. (Art. 2 EWG) Aus der Aufzählung der Tätigkeitsbereiche in Art. 3 EWG wird deutlich, dass die sechs Gründungsstaaten bereits 1957 weitaus mehr vorhatten, als lediglich eine Zollunion zu errichten, d.h. die tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnisse zwischen den Mitgliedstaaten abzubauen und einen gemeinsamen Zolltarif gegenüber Drittstaaten zu etablieren (lit. a und b). Vielmehr sollte die Liberalisierung auch auf den Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten ausgedehnt werden. Unterstützt wird dieses Prinzip gleicher Marktfreiheiten durch das in Art. 7 EWG-Vertrag (heute: Art. 18 AEUV) verankerte allgemeine Verbot der Diskriminierung von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten. Darüber hinaus sollten insbesondere eine gemeinsame europäische Handels-, Landwirtschafts-, Verkehrs- und Wettbewerbspolitik eingerichtet, nationale Politikmaßnahmen zur Beseitigung von Zahlungsbilanzungleichgewichten koordiniert und nationale Rechtsvorschriften einander angeglichen werden, um ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Gemeinsamen Marktes zu ermöglichen. Bezüglich der Sozialpolitik enthielt der EWG-Vertrag allerdings keine Regelungen zur Harmonisierung, sondern lediglich die Absichtserklärung einer engen Zusammenarbeit (Art. 117 ff. EWG). Der EWG-Vertrag enthielt eine Übergangszeit von 12 Jahren, die in drei Stufen von jeweils vier Jahren unterteilt war. Für den Beginn der dritten Stufe, zum 1. 1. 1966, war vorgesehen, in einigen Bereichen die Einstimmigkeitsregel durch eine qualifizierte Mehrheitsregel zu ersetzen mit der Folge, dass bei der Entscheidung über neue sekundärrechtliche Gemeinschaftsnormen einzelne Länder im Ministerrat hätten überstimmt werden können. Als es soweit war, hat sich De Gaulle mit einem Boykott, der „Politik des leeren Stuhls“, dem widersetzt und den „Kompromiss von Luxemburg“ erzwungen (vgl. Kapitel 2). Obwohl der Abbau der Binnenzölle und die Vereinheitlichung der Außenzölle zwischen den sechs Gründerstaaten schneller erfolgte als geplant und bereits zum 1.  7.  1968 abgeschlossen war, gestaltete sich der Prozess der europäischen Integration in den 1970er und frühen 1980er Jahren äußerst zäh. Von einem gemeinsamen Markt konnte keine Rede sein. Die Situation änderte sich erst 1985, als Jacques Delors zum Kommissionspräsidenten gewählt wurde. Mit sehr viel Energie und Geschick sorgte er dafür, dass ein Ruck durch die Mitgliedstaaten ging (relance européenne). Für die Vollendung des europäischen Binnenmarktes wurde eine konkrete Zeitvorgabe, nämlich bis 77 3.2Primäres Gemeinschaftsrecht: die Verträge zum 31. 12. 1992, rechtlich verbindlich vorgegeben und ein umfangreiches Maßnahmenbündel ausgearbeitet. Die primärrechtlichen Voraussetzungen für diese Maßnahmen schuf die Einheitliche Europäische Akte (EEA), die am 28. 2. 1986 unterzeichnet wurde und am 1. 7. 1987 in Kraft trat. Neben den erforderlichen Änderungen und Ergänzungen im EWG-Vertrag wurden die Anfänge einer gemeinsamen Außenpolitik, die sich seit 1970 entwickelt hatte, durch den Titel III der EEA als „Zusammenarbeit in der Außenpolitik“ vertraglich normiert, allerdings noch nicht unter die Zuständigkeit der Gemeinschaft gebracht. Schließlich erfuhr das supranationale Element in der Entscheidungsfindung eine Stärkung durch mehr Mitwirkungsrechte des Parlaments und erweiterte qualifizierte Mehrheitsentscheidungen des Rates. Der Binnenmarkt umfasst einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen dieses Vertrages gewährleistet ist. (Art. 26.2 AEUV) Einige Autoren gaben sich viel Mühe, die Begriffe „Binnenmarkt“ und „Gemeinsamer Markt“ zu differenzieren. Substantielle Unterschiede haben sich hieraus aber nicht ergeben (Streit/Mussler 1995: 84). Wir verwenden deshalb die beiden Begriffe im Folgenden synonym. Um die Zustimmung der peripheren und weniger entwickelten Mitgliedländer Griechenland, Irland, Spanien und Portugal zu dem umfassenden Binnenmarktprogramm zu erhalten, wurde ein neues Politikfeld „wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt“ in den Vertrag aufgenommen, die später so genannte Kohäsionspolitik. Sie wurde dann im Vertrag von Maastricht mit einem eigenen Kohäsionsfonds ausgestattet und dient dem Ziel, die peripheren Länder vor allem durch Infrastrukturmaßnahmen näher an den Kern des Binnenmarktes heranzuführen, der von den neu geschaffenen Verkehrsfreiheiten am stärksten profitiert. Schließlich erweiterte das Einfügen neuer Kapitel und Titel den Aufgabenkatalog der Gemeinschaft um die Bereiche Forschung und Entwicklung, Umwelt, Europäisches Währungssystem, Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer und Entwicklung des Dialogs zwischen den Sozialpartnern auf europäischer Ebene. Aus der Durchführung des Binnenmarktprogramms ergab sich sehr bald ein Bedarf nach weiteren Integrationsschritten, ganz wie es die Spillover- Hypothese erwarten ließ. Freier Güter-, Kapital- und Personenverkehr erfordern auch die Abschaffung der Binnengrenzen. Das ist aber nur denkbar bei Einigkeit über Schutz und Kontrolle der Außengrenzen und bei polizeilicher und justizieller Zusammenarbeit bei der Verfolgung von illegaler Einwanderung und grenzüberschreitender Kriminalität. Das Schengener Abkommen von 1985 zwischen den Benelux Staaten, Frankreich und Deutschland war der Beginn eines Prozesses, der im Vertrag von Amsterdam zum Abschluss kam und die Abschaffung der Binnengrenzen zum Gemeinschaftsbesitz avancieren ließ. Ihm blieben nur Großbritannien und Irland fern, dafür nahmen die Nicht-EU Länder Norwegen, Island und die Schweiz daran teil. Des weiteren entwickelte sich mit dem Binnenmarktprogramm die Vorstellung, 78 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung eine gemeinsame Währung werde den Gemeinsamen Markt wesentlich unterstützen. Gleichzeitig veränderten die Ereignisse von 1989 – 90 das Gesicht Europas grundlegend. Die Hegemonialmacht Sowjetunion löste sich auf, wodurch einerseits der alte Ost-West Gegensatz aufgehoben wurde, andererseits aber ein Zustand der Unsicherheit über Schicksal und Position der Nachfolgestaaten wie auch der politisch und wirtschaftlich transformierten Länder Ostmitteleuropas entstand. Die Wiedervereinigung Deutschlands am 3.  10.  1990 brachte eine implizite Osterweiterung mit sich und ließ Deutschland zum mit Abstand größten Mitgliedstaat der EU aufsteigen. Die Verträge von Maastricht müssen auch in Verbindung mit diesen Ereignissen gesehen werden. Denn einerseits war eine umfangreiche Erweiterungsrunde zu erwarten, und anderseits wollte man mit einer vertieften Integration Deutschland noch stärker in Europa einbinden. Die Verträge von Maastricht wurden am 7. 2. 1992 unterzeichnet. Aber sie konnten erst am 1. 11. 1993 in Kraft treten. Denn die Ratifizierungsverfahren erwiesen sich konfliktreich mit Volksabstimmungen in Frankreich, Irland und Dänemark, wobei die dänische Bevölkerung erst in einem zweiten Urnengang zustimmte, und in Deutschland mit einer vom Bundesverfassungsgericht zurückgewiesenen Verfassungsklage. Die Verträge eröffneten eine neue Etappe auf dem Weg zur politischen Einigung Europas. Zum einen wurde der EWG-Vertrag geändert und in „Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“, umbenannt. Zum anderen etablierte der Vertrag über die Europäische Union (EU) neue Formen der intergouvernementalen Zusammenarbeit in sensiblen Bereichen: die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Zusammenarbeit im Bereich der Justiz und Innenpolitik (ZBJI). Es ist üblich geworden, beide Verträge zusammen als den Vertrag von Maastricht zu bezeichnen, aber meistens wird damit der EG-Vertrag gemeint. Der Maastricht-Vertrag ist äußerst kompliziert und in Teilen schwer nachzuvollziehen. Die Grundstruktur lässt sich mit der Architektur eines Tempels vergleichen, wobei die drei supranationalen Europäischen Gemeinschaften (EG, EAG und bis 2002 die EGKS) sowie die beiden intergouvernementalen Formen der Zusammenarbeit drei Säulen bilden und die Europäische Union mit einigen allgemeinen Prinzipien und politischen Absichtserklärungen ein Dach darüber spannt. In der Realität sieht das Gebäude nicht ganz so symmetrisch aus. Denn die erste Säule der Europäischen Gemeinschaften ist sehr viel mächtiger als die beiden anderen Säulen, die erst den Beginn gemeinsamer Aktivitäten in diesen Politikbereichen darstellen. Die Tendenz zur Erweiterung äußerte sich auch in einer umfangreichen Ausweitung des Katalogs der Tätigkeitsfelder in Art. 3.1 EGV. Der Vertrag von Lissabon hat diese Liste schließlich gestrichen: Eine explizite Aufzählung erübrigt sich. Die mit Abstand gravierendste Änderung im EG-Vertrag besteht im Drei-Stufen-Plan zur Errichtung einer Währungsunion. Damit wurden die bestehenden Elemente der europäischen Wirtschaftsordnung, nämlich der Gemeinsame Markt und die Gemeinsamen Politiken, durch die einheitliche Währung 79 3.2Primäres Gemeinschaftsrecht: die Verträge mit einer europäischen Zentralbank als drittes Element ergänzt. Der Verzicht auf eine nationale Währung und eine eigene Geld- und Währungspolitik bedeutete für manche Mitgliedstaaten eine bittere Pille. Andererseits bot die gemeinsame Währung für inflations- und abwertungsgeneigte Länder wie Italien die Chance größerer monetärer Stabilität. Frankreich schließlich wollte vermeiden, dass ein wiedervereinigtes Deutschland in Zukunft das Europäische Währungssystem dominiere. Deutschland verzichtete, quasi als Preis für Frankreichs Zustimmung zur Wiedervereinigung, auf die DM als Symbol für wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand. Allerdings waren nicht alle Staaten zur Teilnahme an der Währungsunion bereit. Großbritannien und Dänemark haben sich in Maastricht die Übernahme des Euro für später vorbehalten (opt-out). Schweden, das erst 1995 der EU beitrat, hat diese Übernahme bis heute vermieden. Die Neumitglieder in Ostmitteleuropa sind zum Teil noch nicht für die Gemeinschaftswährung reif. Auch in einem weiteren Politikbereich kam es zu Kontroversen zwischen dem Kontinent und der britischen Insel. Im Rahmen der Vertragsverhandlungen war es nicht möglich, sich mit Großbritannien auf eine Annäherung der Standards der Sozialpolitik (wie z.B. sozialer Schutz von Arbeitnehmern, Wiedereingliederung von Arbeitslosen in das aktive Berufsleben, Koalitions- und Mitbestimmungsrecht, Arbeitszeitrecht) zu verständigen. Deshalb schlossen die übrigen Mitgliedstaaten ein Abkommen über die Sozialpolitik, das als Protokoll dem Vertrag beigefügt wurde. Nach dem Regierungswechsel von John Major auf Tony Blair erlosch der britische Widerstand gegen eine Angleichung der Sozialpolitik, und der Vertrag von Amsterdam konnte das Sozialprotokoll in den EG-Vertrag überführen. Europäische Union EG EAG (EGKS bis 2002) GASP Art.11-28 EUV ZBJI (PJZS) Art.29-42 EUV Intergouvernementale Zusammenarbeit Supranationale Gemeinschaft Abbildung 3.1: Der Tempel von Maastricht 80 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung Der Maastricht-Vertrag enthält auch einige Bestimmungen, die einer übermäßigen Zentralisierung wirtschaftspolitischer Kompetenzen in Brüssel sowie einer systematischen Verdrängung von Marktkräften durch interventionistische Maßnahmen entgegenwirken sollen. So verlangt ein neu eingeführter Artikel (heute Art. 119 AEUV) von den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft eine Wirtschaftspolitik, die „dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist“. Allerdings besteht dieser neu aufgenommene Grundsatz nur „nach Maßgabe dieses Vertrags“, d.h. der unverfälschte Wettbewerb steht gleichberechtigt neben den zahlreichen anderen Gemeinschaftsaktivitäten. Er wird im Konfliktfall kaum als wirksamer, „verfassungsrechtlich“ begründeter Schutz des Wettbewerbs gegen interventionistische Wirtschaftspolitik dienen können (Mussler 1998: 179). Schließlich wurden als weitere Zentralisierungsbremse das Subsidiaritätsprinzip und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im EG-Vertrag verankert (heute Art. 5 EUV). Danach darf die Gemeinschaft bei konkurrierender Zuständigkeit nur tätig werden, wenn die mit den entsprechenden Maßnahmen angestrebten Ziele nicht in ausreichendem Maße auf Ebene der Mitgliedstaaten erreicht werden können. Bereits die Vorbereitungen zum Vertrag von Maastricht hatten klar gemacht, dass eine Erweiterung größeren Umfangs voraussetzt, dass man die Entscheidungsprozesse auf Gemeinschaftsebene deutlich verbessert und die entsprechenden Institutionen grundlegend reformiert. Zu diesem Zweck nahm 1996 eine Regierungskonferenz der 15  Mitgliedstaaten ihre Arbeit auf, die am 2. 10. 1997 zur Unterzeichnung des Vertrages von Amsterdam führte, der am 1. 5. 1999 in Kraft getreten ist. Der Vertrag enthielt allerdings eher marginale Änderungen und nicht, wie beabsichtigt, eine Reform der europäischen Institutionen. Man einigte sich darauf, diesen Punkt zu einem späteren Zeitpunkt zu lösen. Wie in den vorangegangenen Vertragsanpassungen machte das Parlament auch in Amsterdam Fortschritte bei der Mitentscheidung, und das qualifizierte Mehrheitsverfahren erfuhr eine Ausweitung. Grundsätzlich wurde die Architektur des Vertrages von Maastricht mit ihren drei Säulen beibehalten. Zwischen den Säulen fanden einige Verschiebungen statt. Das Ziel einer gemeinsamen Innen- und Rechtspolitik wurde in Art. 2 EUV als „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ erst einmal für die dritte Säule formuliert. Da, wie schon erwähnt, die Abkommen von Schengen durch ein Protokoll zum Vertrag von Amsterdam in den Rahmen der Europäischen Gemeinschaft überführt wurden, war ein Teil der dritten Säule des Maastricht-Vertrages (Visapolitik, Aufenthalt von Zuwanderern, Asylverfahren, Flüchtlingsfragen, justitielle Zusammenarbeit in Zivilsachen) in die erste Säule (den EG-Vertrag) zu übertragen und somit zu vergemeinschaften. Für die zweite Säule (GASP) schuf man die Rolle des Hohen Repräsentanten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik („Mr. GASP“). Der Vertrag von Amsterdam eröffnete erstmals die Möglichkeit einer verstärkten Zusammenarbeit innerhalb einer Teilgruppe von Mitgliedstaaten („Europa der zwei Geschwindigkeiten“). Sie wurde dann im Vertrag von Lissabon ausgeweitet und spezifiziert (Art. 20 EUV und Art. 326 – 334 AEUV) 81 3.2Primäres Gemeinschaftsrecht: die Verträge (Eger 2014: 273 ff.). Schließlich konnte man, wie erwähnt, dank der geänderten britischen Haltung das Sozialprotokoll zum Vertrag von Maastricht nun in den EG-Vertrag übernehmen (Art. 151 – 161 AEUV). Zum anderen wurde ein neuer Titel zur Beschäftigungspolitik eingefügt (Art. 145 – 150 AEUV), der allerdings faktisch keine großen Änderungen brachte, da die formalen Befugnisse bei den Mitgliedstaaten bleiben. 3.2.2 Von Nizza bis Lissabon Schon bei der Unterzeichnung des Vertrages von Amsterdam waren sich die Mitgliedstaaten darüber einig, dass sie ihr Ziel nicht erreicht hatten, die Institutionen und Verfahren der Gemeinschaft, ursprünglich für sechs Mitgliedstaaten konzipiert, an die Bedürfnisse einer beträchtlich erweiterten Union anzupassen. Vor allem drei Probleme hatte der Vertrag von Amsterdam nicht gelöst (die so genannten left-overs): Zum einen musste eine Entscheidung über die Größe der Kommission getroffen werden. Bei 25 oder mehr Mitgliedern ist es kaum möglich, jedem Mitgliedland mindestens einen Kommissar zuzugestehen, ohne die Handlungsfähigkeit der Kommission zu gefährden. Weiterhin sollte die Legitimation der Gemeinschaftsentscheidungen dadurch erhöht werden, dass die Stimmgewichtung im Rat und die Sitzverteilung im Europäischen Parlament stärker an die Bevölkerungsgröße der Mitgliedstaaten angepasst werden und dass die Stellung des Europäischen Parlaments durch Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens und des Klagerechts vor dem EuGH gestärkt wird. Schließlich sollte die Integration dadurch erleichtert werden, dass in wichtigen Bereichen der EG-Gesetzgebung die Einstimmigkeitsregel durch qualifizierte Mehrheitsentscheidungen ersetzt wird. Um diese institutionellen Reformen durchzusetzen, wurde zu Beginn des Jahres 2000 eine Regierungskonferenz einberufen und mit dem Europäischen Rat von Nizza im Dezember 2000 abgeschlossen. Der Nizza-Vertrag trat nach einem langwierigen Ratifizierungsprozess – diesmal waren in Irland zwei Referenden erforderlich – zum 1. 2. 2003 in Kraft. Die großen Erwartungen an den Vertrag wurden in Nizza nur unvollkommen erfüllt. Es blieb bei einem „bescheidenen Reformminimum“ (Herdegen 2013: § 4, Rn. 23). Bezüglich der Größe der Kommission einigte man sich auf einen Stufenplan, von dem am Ende nur die erste Stufe ausgeführt wurde. Die Stimmen im Rat wurden neu gewichtet, allerdings mit einigen merkwürdigen Inkonsistenzen. Die qualifizierte Mehrheit wird an drei Kriterien gemessen (dreifache Mehrheit), was die Gesetzgebung blockadeanfälliger macht (vgl. Kap. 4). Zwar reduzierte man die Anwendung des Einstimmigkeitsprinzips im Rat von bisher 73 auf 38 Anwendungsfälle. Die Aufgliederung der Politikfelder in Fälle, die der Einstimmigkeit, und andere Fälle, die der qualifizierten Mehrheit unterliegen, macht das Gesetzgebungsverfahren aber nicht transparenter. Insbesondere beim Asylrecht, der Steuerpolitik (Harmonisierung der indirekten Steuern), Teilen der Sozialpolitik (soziale Sicherheit der Ar- 82 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung beitnehmer, Kündigungsschutz, Betriebsverfassung und Mitbestimmung) und der Strukturpolitik bleibt das Einstimmigkeitsprinzip erhalten. Neben den Verhandlungen über das Vertragswerk proklamierte die Konferenz von Nizza feierlich die Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Ein Konvent unter Vorsitz des ehemaligen deutschen Bundespräsidenten Roman Herzog hatte zwischen Dezember 1999 und Oktober 2000 diese Charta ausgearbeitet. Sie besteht aus 54 Artikeln und gliedert sich in sieben Kapitel: Würde des Menschen, Freiheiten, Gleichheit, Solidarität, Bürgerrechte, justitielle Rechte und allgemeine Bestimmungen. Die Grundrechte-Charta wurde in Nizza noch nicht zum förmlichen Bestandteil der Verträge und konnte deshalb keine unmittelbare Geltung beanspruchen. Sie fand erst in Lissabon Aufnahme in das Vertragswerk, allerdings nicht unter den ersten Kapiteln des Vertrags über die Europäische Union, wo man sie gerne sähe, sondern weiterhin als eigenständiger Rechtsakt mit der vertraglichen Bestimmung: … die Charta der Grundrechte und die Verträge sind rechtlich gleichrangig (Art. 6.1 EUV), wobei einige Länder sogar noch Vorbehalte protokollieren ließen. Grundrechte sind in der Regel Bestandteil einer Verfassung. So war das auch für die EU vorgesehen. Denn nach dem enttäuschenden Ergebnis von Nizza machte man sich bereits auf dem Europäischen Rat von Laeken im Dezember 2001 daran, die Ausarbeitung einer Verfassung für Europa auf den Weg zu bringen. Deshalb berief der Europäische Rat den „Konvent zur Zukunft Europas“ ein mit der Aufgabe, sich mit einer Liste von mehr als 60 Fragen zur Zukunft Europas auseinanderzusetzen und bis Mitte 2003 ein Abschlussdokument zu erstellen. Box 3.2: Braucht Europa eine Verfassung? Die erste Antwort auf diese Frage ist: nein. Denn die Gemeinschaft hat bereits eine Verfassung in den Verträgen von Rom. Fast alles, was in einem demokratischen Rechtsstaat die Verfassung regelt, wird von den Verträgen erfasst. “In other words: the treaties have all necessary elements of a constitution but one: They do not emanate from or are attributable to the people as the ultimate source of legitimate public power. Rather, it is the Member States which created the Union and retain the power to amend or abolish its legal foundations. They continue to be the so-called ‘masters of the treaties’” (Grimm 2002: 320). Dieses demokratische Element, so wird weiterargumentiert, kann durch eine formale Verfassung auch gar nicht geschaffen werden. Denn es fehlen eine europaweite politische Repräsentation, eine europaweite Zivilgesellschaft, ein europaweiter politischer Diskurs und eine europaweite Öffentlichkeit, die einer formal demokratischen Organisationsstruktur den notwendigen materiellen Inhalt verleihen würden. Das trifft auf den gegenwärtigen Zustand der Union zweifellos zu. Fragt sich nur, was zuerst da sein muss: ein verfasstes Staatswesen oder 83 3.2Primäres Gemeinschaftsrecht: die Verträge die Gesellschaft, die sich die Verfassung gibt? Das Beispiel der Schweiz – ganz allgemein ein gutes Vorbild für einen Konstitutionalisierungsprozess in einem multikulturellen Staatenbund – macht deutlich, wie aus einem gewollten Staatsverband eine politische Identität erwächst (van Aaken 2002). Schließlich kann man auch mit Grimm (1995; 2002) der Ansicht sein, dass die augenblickliche Verfassung der Europäischen Union optimal sei. Die Union ist eine staatsrechtliche Innovation, die einerseits den Nationalstaat in seinen Rechten belässt, andererseits über eine reine internationale Organisation hinausgeht, indem sie eine eigene Rechtsprechung und damit die Möglichkeit hat, ihre Regeln durchzusetzen. In dem Moment, wo die Union eine echte Verfassung erhalte, gehe der pouvoir constituant von den Mitgliedstaaten auf das neue Gebilde über, das damit ein ganz normaler Staat werde, und der Charme der Innovation und des politischen Gebildes sui generis gehe verloren. „In Grimms Beschreibung erscheint die EU als eine hinzunehmende Einrichtung, mit deren Abstraktionen wir leben müssen. Die Gründe, aus denen wir sie politisch wollen sollten, kommen nicht vor“ (Habermas 1999: 188). Am augenblicklichen Demokratiedefizit zweifelt auch Habermas nicht, denn es ist bereits auf dem nationalen Niveau zu beklagen. Allerdings hält er es für möglich, dass sich die demokratische Öffentlichkeit nach der Konstitutionalisierung herausbilde. Der Konvent vereinte Vertreter der Regierungen und Parlamente der 15 Mitgliedstaaten und der 13 Kandidaten (einschließlich der Türkei!) sowie Vertreter der Kommission und des Europäischen Parlaments. Er begann seine Arbeit im Februar 2002 und legte im Juli 2003 dem Europäischen Rat den Entwurf eines Verfassungsvertrages vor, der sämtliche Bestimmungen des primären Unionsrechts in einem Vertrag zusammenfasste. Die folgende Regierungskonferenz konnte sich erst nach zahlreichen bilateralen Gesprächen und einigen Änderungen im Entwurf einigen. Am Ende beschloss der europäische Rat von Brüssel im Juli 2004 den Verfassungsvertrag, den die Staats- und Regierungschefs der inzwischen 25 Mitgliedstaaten und der 3 Beitrittskandidaten am 29. 10. 2004 feierlich in Rom unterzeichneten. Seine Ratifizierung scheiterte jedoch Anfang 2005 an ablehnenden Referenden in Frankreich und den Niederlanden. Die Ablehnung dürfte sich weniger aus einem Vergleich der konkreten Regelungen im Vertrag von Nizza mit dem Verfassungsvertrag speisen als vielmehr aus der allgemeinen Wahrnehmung, dass wesentliche Zukunftsentscheidungen in zunehmendem Maße auf europäischer Ebene ohne Einbeziehung der betroffenen Bürger gefällt werden. Der Verfassungsvertrag bestand aus vier Teilen, wobei Teil I die „eigentliche Verfassung“ enthält (Ziel und Zweck der Union, Grundsätze, Kompetenzen, Gesetzgebung, Institutionen etc.). Als Teil II wurde die Grundrechte-Charta aufgenommen, Teil III führt die einzelnen Politikbereiche und die Arbeitsweise der Union näher aus und Teil IV enthält die Übergangs- und Schlussbestimmungen. Mit insgesamt 448 Artikeln hätte es sich hierbei um eine der längsten Verfassungen der Welt gehandelt. Dies ist dem voluminösen Teil III zu verdanken, dessen Umfang (322 Artikel) dadurch zu erklären ist, 84 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung dass aufgrund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung die Politikbereiche im einzelnen beschrieben sein müssen. Das bedeutet, dass der Verfassungsvertrag, der den EG-Vertrag und den EU-Vertrag ersetzen sollte, die Bestimmungen dieser Verträge übernehmen musste, soweit sie Gültigkeit behalten sollten. Das Verfassungsprojekt war gescheitert und guter Rat teuer. Denn die wesentlichen Neuerungen, die der Vertrag bringen sollte, blieben für eine vertiefte Integration wie für ein reibungsloses Funktionieren der erheblich erweiterten Union unverzichtbar. Nach einer Reflexionsphase nahm der Europäische Rat vom Juni 2007 in Brüssel dazu die Initiative und beauftragte eine unmittelbar einzuberufende Regierungskonferenz, bis zum Jahresende einen Reformvertrag auf der Basis der Beschlüsse des Rates von 2004 vorzulegen. Damit war der rekurrente Anschluss an den Verfassungsvertrag gewahrt, ohne die Verfassung explizit zu erwähnen. Das Ergebnis dieser Bemühungen ist der Vertrag von Lissabon, der am 13. Dezember 2007 unterzeichnet wurde und am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten ist. Er übernimmt im Wesentlichen die materielle Substanz des Verfassungsvertrages, gibt aber den Verfassungsbegriff und alle daran erinnernden Regelungen auf. Der Ansatz, das gesamte Primärrecht der Union in einem Vertrag zu vereinen, wurde aufgegeben, was sich bei Weiterbestehen des Euratomvertrages sowieso nicht perfekt durchführen ließ. Damit haben wir neben diesem drei Verträge: den neuen EU-Vertrag (EUV), mit kleineren Änderungen ist das Teil I des Verfassungsvertrages; den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), das war Teil III des Verfassungsvertrages, der aus dem alten EG-Vertrag hervorgegangen ist, die Charta der Grundrechte (ChGR), Teil II des Verfassungsvertrages, die durch den zitierten Art. 6 Abs. 1 EUV explizit in das Primärrecht der Union aufgenommen wird. Wesentliche Neuerungen finden sich im EU-Vertrag. Die Trennung von Union und Europäischer Gemeinschaft wird aufgegeben, die Europäische Union erhält eine eigene Rechtspersönlichkeit mit dem Europäischen Rat als oberstem Organ der Politikgestaltung. Als Neuheit wird das Amt des Präsidenten des Europäischen Rates eingeführt, der für die Dauer von zweieinhalb Jahren gewählt wird. Ebenfalls neu ist das Amt eines Außenministers der Union, genannt Hoher Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik. Durch diese Innovationen sollten der politische Zusammenhalt und die Repräsentation der Union nach außen verbessert werden. Darüber hinaus wurden zahlreiche Vorkehrungen getroffen, um die Entscheidungsprozesse innerhalb der erweiterten Union zu vereinfachen und zu demokratisieren. Das im Vertrag von Nizza vereinbarte System der dreifachen Mehrheit bei qualifizierten Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat wird durch ein System der doppelten Mehrheit ersetzt, wobei das Stimmgewicht der Mitgliedländer ihrem Bevölkerungsumfang entspricht. Die Rolle des Europäischen Parlaments bei der Gesetzgebung wird dadurch verstärkt, dass das Mitentscheidungsverfahren zum „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren 85 3.3Sekundäres Gemeinschaftsrecht der Union“ avanciert. Erstmals enthält das Primärrecht eine Bestimmung, die es jedem Mitgliedstaat erlaubt, nach einem festgelegten Verfahren wieder aus der Union auszutreten. Ebenfalls neu ist das in einem Zusatzprotokoll verankerte Recht der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten, Einspruch gegen Entwürfe europäischer Rechtsetzungsakte zu erheben, wenn sie das Subsidiaritätsprinzip verletzt sehen, und gegebenenfalls den entsprechenden Rechtsetzungsakt beim EuGH deswegen anzufechten. 3.3 Sekundäres Gemeinschaftsrecht und die integrationsfördernde Rolle des Europäischen Gerichtshofs Im Unterschied zu den Mitgliedstaaten handelt die Europäische Gemeinschaft weniger durch ihren Haushalt als durch die Produktion von Rechtsnormen. Die Gemeinschaftsaktivitäten zielen zum einen auf die Errichtung eines gemeinsamen Marktes, zum anderen auf die Durchführung der verschiedenen gemeinsamen Politiken. Zu einem geringen Teil basieren die erforderlichen Maßnahmen auf den Verträgen, d.h. dem primären Gemeinschaftsrecht. Zum weitaus überwiegenden Teil handelt die Gemeinschaft aber durch die Produktion sekundärrechtlicher Normen. Die durch die Verträge institutionalisierten Gemeinschaftsorgane (Rat, Kommission, Parlament) verabschieden nach jeweils spezifischen Verfahren sekundäres Gemeinschaftsrecht. Dabei gilt das „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“, wonach die Gemeinschaftsorgane nur tätig werden dürfen, wenn sie ausdrücklich durch die Verträge hierzu ermächtigt wurden. Dieses Prinzip wurde allerdings von Anfang an durch die Generalermächtigung des (gegenwärtigen) Art. 352.1 AEUV durchbrochen: Erscheint ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche erforderlich, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, und sind in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften. Das sekundäre Gemeinschaftsrecht besteht aus folgenden Rechtsakten: Die Verordnung entspricht dem Gesetz der nationalen Rechtsordnungen. Sie hat unmittelbare Wirkung in jedem Mitgliedstaat und betrifft als abstrakt-genereller Rechtssatz eine unbestimmte Zahl von Fällen und eine unbestimmte Anzahl von Personen. Der Verfassungsvertrag sah hier den neuen Begriff „Europäisches Gesetz“ vor, was aber im Vertrag von Lissabon wieder fallengelassen wurde. Die Richtlinie richtet sich an die Mitgliedstaaten und verpflichtet sie wie ein Rahmengesetz, den Richtlinieninhalt durch innerstaatliche Rechtsakte in nationales Recht umzusetzen. Der Verfassungsvertrag wählte deshalb den Terminus „Europäisches Rahmengesetz“, doch auch diese Bezeichnung musste aufgegeben werden.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.