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9.1 EU-Finanzpolitik in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 302 - 304

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_302

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293 Kapitel 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union 9.1 EU-Finanzpolitik Öffentliche Finanzen gelten als trockene Materie. Mit dieser Reputation ist auch das EU-Budget belastet. Abgeordnete des Europäischen Parlaments, die sich für visionär halten, bezeichnen ihre Kollegen aus den Haushaltsausschüssen gerne etwas geringschätzig als Erbsenzähler. Finanzpolitik ist die quantitativ-monetäre Umsetzung von politischen Entscheidungen, die in der Öffentlichkeit nicht gerade als sexy gilt. Luxemburg 1970, Fontainebleau 1984, Berlin 1999 – das sind Ratstagungen, auf denen wegweisende Reformen verabschiedet wurden. Gleichzeitig fassten diese Gipfeltreffen auch wichtige Beschlüsse über die Finanzen der EU. „A study of EU public finances provides us with an important lens through which to analyse the political and economic capacity and potential of the Union“ (Laffan, 1997: 16). Welche Funktion hat das zentrale Budget in einem Mehrebenensystem, oder konkret: Welche Rolle kommt dem EU-Haushalt gegenüber den Haushalten der Mitgliedländer zu? Die Theorie der öffentlicher Finanzen sieht – Richard Musgrave (1959) folgend – Stabilisierung, Effizienz (Allokation) und Gerechtigkeit (Distribution) als die drei Hauptfunktionen öffentlicher Finanzen an. Für Mehrebenensysteme fügt dem die Theorie des Fiskalföderalismus (Oates 1999) ein prinzipielles Dezentralisierungsgebot hinzu, das wir auch als Subsidiaritätsprinzip kennengelernt haben (s. Kap. 3). Das bedeutet dreierlei: erstens die Frage, ob staatliches Handeln überhaupt erforderlich ist und nicht der Markt das Problem adäquat lösen kann, zweitens die Frage, ob es für das staatliche Handeln erforderlich ist, Geld in die Hand zu nehmen, und nicht eine Lösung auf dem Weg der Regulierung möglich ist, drittens müssen zentral finanzierte Aktivitäten deutliche Kostenvorteile bzw. Effizienzvorteile gegenüber dezentralen Lösungen aufweisen. Konsens bei der Beantwortung dieser Fragen wäre ein Wunder, und da es um Geld geht, spielen die individuellen bzw. nationalen Interessen neben der ökonomischen Rationalität eine wichtige Rolle. So sehen Budgetverhandlungen dann auch aus. Für jede der drei genannten Funktionen, Allokation, Distribution und Stabilisierung, braucht die Finanzpolitik eine kritische Masse an Mitteln. Bei einem Haushaltsvolumen von rund 1 % des BIP der Gemeinschaft ist offensichtlich, dass das EU-Niveau und das EU-Budget nur im Ausnahmefall für zuständig erachtet werden. Hier ist die politische Ökonomie mit im Spiel. Denn welcher nationale Politiker läßt sich sein wählerwirksamstes Instrument, 294 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union die Verteilung von Geld, aus den Händen nehmen, nachdem er sein unbeliebtestes Instrument, die Eintreibung von Steuern, eingesetzt hat? Bei der Regelsetzungskompetenz ist das schon etwas anderes: Ihr Produkt wird von der Öffentlichkeit generell weniger wahrgenommen und wenn, dann wird es eher negativ gesehen und als Bevormundung erfahren. So ist die bekannte Maxime der Gemeinschaft „rules not money“ auch Resultat der politischen Ökonomie der Integration. Und der schlechte Ruf, den die Gemeinschaft in weiten Kreisen der Bevölkerung genießt, findet hier eine seiner Wurzeln. Hat das Budget der Gemeinschaft eine makro-ökonomische Stabilisierungsfunktion? Konjunkturpolitisch wirken die Staatseinnahmen und -ausgaben als intertemporale Stabilisatoren. Zum Teil erfolgt das automatisch durch Rückgang der Einnahmen und Zunahme der Ausgaben in Rezessionszeiten bzw. den umgekehrten Vorgang in Boomperioden. Zum Teil kann das aber auch bewusst erfolgen, wenn die Politik durch Extraausgaben (deficit spending) die makro-ökonomische Nachfrage zu stimulieren versucht – das nicht unumstrittene keynesianische Stabilisierungsprogramm. Ein fiskalpolitischer Spielraum in dieser Hinsicht ist der Gemeinschaft jedoch grundsätzlich vorenthalten. Denn der Haushalt ist mit 1 % des BIP der Union minimal und nach Art. 310 AEUV auszugleichen. Eine allokative Funktion der EU setzt innerhalb des gemeinsamen Marktes positive Skalenerträge oder externe Effekte voraus, die es zu nutzen oder zu vermeiden gilt. In vielen Fällen lässt sich das regulativ lösen, z.B. im Fall von Antidiskriminierung und Wettbewerb, beim Umwelt- und Konsumentenschutz. Ob bei Vorliegen von Marktunvollkommenheiten und Marktversagen dann tatsächlich das zentrale Niveau tätig werden sollte, hängt unter anderem von der Informationsverteilung ab: Stark asymmetrische Informationen zugunsten der unteren Ebene machen zentrale Lösungen möglicherweise ineffizient. Ein weiteres Problem in dem Zusammenhang sind unterschiedliche Präferenzen. Eine Gemeinschaft von 500 Mio. Einwohnern kann nicht davon ausgehen, das jeder das Gleiche für wünschenswert hält. Adäquate Berücksichtigung der Präferenzen ist ein wichtiges Argument für Subsidiarität. Die Gemeinsame Agrarpolitik ist ein Beispiel für die Vermeidung von negativen externen Effekten oder eines Gefangenendilemmas. Nehmen wir an, Ziele der Politik seien gleichzeitig ein gemeinsamer Markt für Landwirtschaftsprodukte und eine preis- und subventionspolitische Stützung der bäuerlichen Einkommen. Findet letztere auf dezentralem Niveau statt, dann sind Wettbewerbsverzerrungen auf dem gemeinsamen Markt und Subventionsspiralen sehr wahrscheinlich. Das lässt sich nur mit einer zentralen Lösung vermeiden, eben der Gemeinsamen Argrarpolitik. Zur zentralen Aufgabe wird Agrarpolitik auf Grund von Effizienzüberlegungen. Soweit Agrarpolitik Umverteilung ist, fällt sie unter die Funktion Gerechtigkeit. Das könnte sektoral auch durchaus dezentral geregelt werden. Die regionale Umverteilung innerhalb der EU ist zwar nicht ungewollt, aber ein Nebeneffekt. Eine redistributive Funktion der EU setzt vor allem ähnliche Sozialpräferenzen und einen gemeinsamen politischen Willen voraus, hier aktiv zu werden. Solidarität als grundlegender Wert hatte im gescheiterten Verfassungsvertrag 295 9.2Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? ein besonderes Gewicht erhalten. Im Vertrag von Lissabon ist das weniger explizit, da das entscheidende Kapitel in die Charta der Grundrechte aufgenommen wurde. Schon da wird deutlich, dass der Union in diesem Bereich keine neue Kompetenz zugestanden wird, was der Lissabon-Vertrag noch ausdrücklich unterstreicht: Jeder Mensch, der in der Union seinen rechtmäßigen Wohnsitz hat und seinen Aufenthalt rechtmäßig wechselt, hat Anspruch auf die Leistungen der sozialen Sicherheit und die sozialen Vergünstigungen nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten. (Art. 34.2 GRCh) Durch die Bestimmungen der Charta werden die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union in keiner Weise erweitert. (Art. 6.1 EUV) Das Umverteilungsbudget bleibt fest in nationaler Hand. Dafür gibt es gute Gründe, die sich aus dem Subsidiaritätsprinzip und der politischen Ökonomie ableiten lassen. Das gleiche gilt für eine Umverteilungspolitik auf der Einnahmenseite, eine redistributive Steuerpolitik: Die Union verfügt nicht über die dafür erforderliche Steuerhoheit. Mit dem Subsidiaritätsprinzip ließe sich aber argumentieren, dass ein interregionaler Finanz- und Wohlfahrtsausgleich dann zentral geregelt werden müsse, wenn einzelne Mitgliedländer auf Grund ihrer wirtschaftlichen Situation dazu nicht in der Lage sind. Kurz gesagt: Der Aufbau Ost ist Sache der Bundesrepublik, die Förderung Bulgariens bedarf der internationalen Umverteilung. Die Kohäsionspolitik folgt diesem Grundsatz, wenn auch nicht ganz konsequent, da sie Regionen auch in solchen Ländern fördert, die als ganze selbst dazu in der Lage wären. Die zur Verfügung stehenden Mittel, und das heisst der gemeinsame politische Wille, sind mit weniger als einem halben Prozent des BIP der Gemeinschaft aber äußerst bescheiden. Bei den enormen Einkommens- und Wohlfahrtsunterschieden innerhalb der Gemeinschaft ist verständlich, dass sich die Union nicht als Sozialunion versteht. Die Analyse der Nettobeiträge zum Gemeinschaftshaushalt zeigt allerdings, dass innerhalb der EU eine gewisse interregionale Umverteilung stattfindet. 9.2 Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? 9.2.1 Der Budgetprozess Als Finanzverfassung der Europäischen Union können die Art. 310 – 324 AEUV, die Haushaltsverträge von 1970 und 1975 sowie seit 1988 zumindest in Teilen auch die interinstitutionellen Vereinbarungen zwischen der Kommission, dem Rat und dem Parlament verstanden werden. Zusammen bieten sie die Rechtsgrundlage für die Beschlussfassung über die EU-Finanzen. Prinzipiell sind zwei Verfahren zu unterscheiden: erstens das über die Aufstellung und die Verabschiedung des jährlichen Budgets, und zweitens jenes

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.