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3.5 Zuständigkeit der Gemeinschaft – wie der Ökonom sie gern hätte in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 102 - 107

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_102

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91 3.5Zuständigkeit der Gemeinschaft dass die Bestimmungen der Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind. (Herdegen 2013: Rn. 45 ff.; Arndt 2003: 82 ff.; siehe allerdings das Mangold-Urteil in Box 3.3). 3.5 Zuständigkeit der Gemeinschaft – wie der Ökonom sie gern hätte Nachdem wir die Quellen des primären und sekundären Rechts und die rechtsschöpfende Autorität des EuGH kennengelernt haben, stellt sich die Frage, wo die Gemeinschaft tätig werden dürfe oder solle. Der Bedeutung der ersten Säule entsprechend wird die Antwort vor allem auf dem Feld der Wirtschaftspolitik zu suchen sein. Ziel der EU ist die politische und wirtschaftliche Integration Europas. Seit Tinbergen (1954) unterscheiden wir zwischen negativer und positiver Integration (s. Scharpf 1999 und Kap. 1), wobei negative Integration passive wirtschaftspolitische Maßnahmen bezeichnet, die Handelshemmnisse und Verkehrsbehinderungen abschaffen, während positive Integration die aktive Ausübung von wirtschaftspolitischen Kompetenzen meint. Welche Optionen, wirtschaftspolitische Kompetenzen auszuüben, stehen der Gemeinschaft nun rein theoretisch zur Verfügung und wie sind diese Optionen aus ökonomischer Sicht zu bewerten? Ganz allgemein lassen sich drei Alternativen unterscheiden (Van den Bergh, 2000: 448): 1. Die Gemeinschaft hält sich vornehm zurück und überlässt die Wirtschaftspolitik ausschließlich den Mitgliedstaaten. In diesem Fall ist zu erwarten, dass Unterschiede in den grundlegenden nationalen Rechtsvorschriften und in der laufenden Wirtschaftspolitik nur sehr langsam – wenn überhaupt – abgebaut werden. Sowohl die positive als auch die negative Integration gehen nur langsam voran, und somit zerfällt Europa auf absehbare Zeit in mehr oder weniger stark voneinander abgeschottete nationale Teilmärkte. 2. Auch bei der zweiten Alternative hält sich die Gemeinschaft weitgehend zurück und ergreift lediglich Maßnahmen, um bilaterale und multilaterale Verträge zwischen den Mitgliedstaaten zur Beseitigung grenzüberschreitender Externalitäten aller Art zu erleichtern (die Coasesche Verhandlungslösung). 3. Die Gemeinschaft kann selbst aktiv tätig werden, indem sie die Mitgliedstaaten zwingt, bestimmte nationale Rechtsvorschriften wechselseitig anzuerkennen und damit Hemmnisse für grenzüberschreitende Aktivitäten zu beseitigen (negative Integration), oder indem sie gegenüber allen Mitgliedstaaten einheitliche Rechtsvorschriften durchsetzt (Harmonisierung: positive Integration). Wann ist ein Eingreifen der oberen Ebene ökonomisch geboten? Dieses Problem stellt sich generell in föderalen Mehrebenensystemen, die sich ein Grundprinzip der Demokratie zu eigen gemacht haben, dass nämlich „die Entscheidungen entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip möglichst bür- 92 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung gernah getroffen werden“ (Präambel EUV). Die neoklassische Theorie des Fiskalföderalismus (Oates 1999) bietet hierfür möglicherweise einen Lösungsansatz. Sie untersucht generell Kosten und Nutzen der Zuweisung von öffentlichen Aufgaben an die unterschiedlichen Regierungsebenen und trifft dann ihre Entscheidungen nach dem ökonomischen Prinzip der Wohlfahrtsmaximierung. Mutatis mutandis lässt sich dieser Ansatz auch auf die vorgelagerte Frage anwenden, welche Entscheidungen individuell und welche kollektiv gefällt werden sollten, die Frage Markt oder Staat? Auf den ersten Blick scheinen Wohlfahrtsmaximierung und Bürgernähe nichts miteinander zu tun zu haben. Doch wenn wir Kosten und Nutzen unterschiedlicher Entscheidungsebenen näher betrachten, dann stellen wir eine brauchbare Entsprechung fest. Die alte Hypothese der Planwirtschaftler, dass Zentralisierung Koordinations- und Verwaltungskosten spare, wird kaum noch vertreten. Zu zahlreich sind die Gegenbeispiele vor allem aus den Zentralplanwirtschaften, wo Informationskosten und Motivationsprobleme optimale Entscheidungen verhindert haben. Eindeutig negativ schlagen die Kontrollkosten zu Buche, die bei wachsender Entfernung vom Bürger zunehmen. Die Kosten der zunehmenden Zentralisierung werden darüber hinaus durch die regionale Inhomogenität der Präferenzen erhöht. Dieses Argument geht von der plausiblen Annahme aus, je kleiner und geschlossener eine gesellschaftliche Gruppe ist, desto homogener sind ihre Präferenzen (vgl. Kap. 1). Politische Entscheidungen in einer Demokratie unterliegen dem Diskriminierungsverbot oder dem Gleichheitsgrundsatz. So auch in der Europäischen Gemeinschaft und das heißt, dass Regelungen für den gesamten Jurisdiktionsraum der jeweiligen Regierungsebene undifferenziert gültig sein müssen. Treffen diese einheitlichen Entscheidungen jedoch auf heterogene Präferenzen, dann sind Ineffizienzen fast unvermeidlich. Ein Schutz davor ist das Einstimmigkeitsprinzip, das in der EU deshalb in vielen Bereichen hoch gehalten wird, dessen Kosten aber in der möglicherweise aufgezwungenen Beibehaltung eines Status quo zu sehen sind, den eine Mehrheit nicht für effizient hält. Hieraus lässt sich eine generelle Präferenz für dezentrale Entscheidungen ableiten. Das ist die Grundlage des Subsidiaritätsgedankens. Die Theorie des Fiskalföderalismus zeigt allerdings, dass es auf die Frage nach dem adäquaten Entscheidungsniveau keine allgemeinverbindliche Antwort gibt, sondern dass man je nach betroffener Wirtschaftsaktivität differenzieren muss. Vor allem Friedrich von Hayek (1967) hat die Frage aufgeworfen, warum es überhaupt staatliche Eingriffe in die private Wirtschaftstätigkeit geben solle. Die Antwort findet man in der Theorie des Marktversagens: Öffentliche Güter, Skalenerträge und externe Effekte bringen die Möglichkeit mit sich, dass rein über den Markt koordinierte private Entscheidungen zu suboptimalen Ergebnissen führen. Staatlicher Eingriff folgt daraus noch nicht zwingend, wie das Coase-Theorem zeigt. Aber die Transaktionskosten individueller Koordination sprechen häufig für kollektive Lösungen. Diese erste Stufe des Subsidiaritätsgedankens, die den Übergang vom Individuum zum Kollektiv rationalisiert, ergänzt der Fiskalföderalismus dadurch, dass er die gleichen 93 3.5Zuständigkeit der Gemeinschaft Überlegungen für die zweite Stufe anwendet, nämlich für die Verteilung der staatlichen Aktivität auf die unterschiedlichen Regierungsebenen. Box 3.4: Effizienter Föderalismus Mit Föderalismus bezeichnen wir die vertikale Struktur der Herrschaft oder des öffentlichen Sektors. Argumente, die bei ihrer konstitutionellen Einrichtung eine Rolle spielen sind: der Schutz persönlicher, politischer oder ökonomischer Rechte, die Stimulierung der individuellen Partizipation in der Politik, die effiziente Allokation ökonomischer Ressourcen. Gehen wir aus vom Wettbewerbsmodell der Jurisdiktionen (Tiebout 1956). In Analogie zum Marktmodell in der Güterproduktion setzt ein wohlfahrtsmaximierender Wettbewerb der Jurisdiktionen erstens freien Zutritt voraus, d.h. politische Gemeinden können sich frei formieren, zweitens Handlungs- und Vertragsfreiheit, d.h. die politische Gemeinde kann die von ihr gewünschte Politik setzen und durchsetzen, und drittens freie Mobilität der Haushalte und Unternehmen zwischen den einzelnen Jurisdiktionen. Wie im Marktmodell muss auch hier ein starker Zentralstaat die Einhaltung der Bedingungen garantieren. Der politische Wettbewerb ist nur unter bestimmten Bedingungen effizient (Inman, Rubinfeld 1998): 1. Die von lokalen Jurisdiktionen produzierten Güter müssen zu minimalen Durchschnittskosten erstellt werden, d.h. keine Skalenerträge. 2. Das Angebot lokaler Jurisdiktionen muss vollständig elastisch sein. 3. Die Haushalte und Unternehmen, die Konsumenten also, benötigen perfekte Information über die angebotenen Politiken. 4. Die Mobilität zwischen den Jurisdiktionen erfolgt kostenlos. 5. Es treten keine Externalitäten und Spillovers auf. Wie im Gütermarktmodell gibt es auch bei diesem Wettbewerb offensichtlich Marktversagen und damit die Notwendigkeit, nach anderen Lösungen Ausschau zu halten. Dazu zählen – die Analogie geht weiter – effiziente Verhandlungen, wie wir sie aus dem Ansatz von Coase (1960) kennen, oder zentralstaatliche Übernahme der jeweiligen Aufgabe. Effiziente Verhandlungen nach dem Coaseschen Muster haben wiederum eine Reihe von restriktiven Voraussetzungen, unter denen niedrige Transaktionskosten, vollständige Information und Konsens über die Verteilung der Verhandlungsgewinne besonders wichtig sind. Intergouvernementale Verhandlungen sind also nicht immer möglich oder effizient. Damit kommt die nächst höhere Ebene, im europäischen Fall das supranationale Niveau, ins Spiel. Demokratischer Föderalismus ist deshalb „a middle ground upon which to balance the advantages of a decentralized federal constitution for protecting rights and promoting participation and the advantages of a centralized federal constitution for efficiently providing public goods and local spillovers“ (Inman, Rubinfeld 1998: 547). Beispiele für Aktivitäten, die eher der zentralen Ebene zuzuordnen sind: 94 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung öffentliche Güter mit Skalenerträgen in der Produktion oder im Verbrauch wie z.B. die Landesverteidigung, Institutionen, die den Wettbewerb und damit die Effizienz beeinflussen wie z.B. eine Marktordnung, Makro-ökonomische Politik mit erheblichen Spillover Effekten wie z.B. die Geld- und Fiskalpolitik, Umverteilungsmaßnahmen aus Gründen der sozialen Gerechtigkeit, was jedoch nicht unumstritten ist. Ein Mehrebenensystem erschwert die Aufgabe, weil mehr als zwei Ebenen zur Wahl stehen. Die Beweislast obliegt dem Zentralisierungsbegehren. Denn normativer Ausgangspunkt ist das Dezentralisierungstheorem: „in the absence of cost-savings from the centralized provision of a local public good and of interjurisdictional externalities, the level of welfare will always be at least as high (and typically higher) if Pareto-efficient levels of consumption are provided in each jurisdiction than if any single, uniform level of consumption is maintained across all jurisdictions“ (Oates 1999: 1122). Es ließe sich somit der folgende Schluss ziehen: Bei homogenen Präferenzen, starken externen Effekten und steigenden Skalenerträgen sollte die Politik zentralisiert werden, bei heterogenen Präferenzen, schwachen externen Effekten und nicht-steigenden Skalenerträgen sollte die Politik dezentralisiert werden, bei heterogenen Präferenzen und starken externen Effekten oder steigenden Skalenerträgen sollte eine Coasesche Verhandlungslösung angestrebt werden. Ein Problem der traditionellen Föderalismustheorie besteht nun darin, dass sie den politischen Willensbildungsprozess und die damit verbundenen Informations- und Anreizprobleme völlig ausblendet (Apolte 1999). So gibt es auch noch politisch-ökonomische Überlegungen zur Kompetenzverteilung in der Wirtschaftspolitik. Wettbewerb ist die dynamische Kraft der Gesellschaft. Generell beruhen effiziente Gleichgewichte in Marktwirtschaften auf Wettbewerb. Bei einer dezentralisierten Wirtschaftspolitik in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten wirkt Wettbewerb als Entdeckungsverfahren. Die einzelnen Länder experimentieren zur Lösung ihrer Probleme mit jeweils spezifischen Politikkonzepten. Erfolgreiche Konzepte werden von anderen Mitgliedstaaten mit ähnlichen Problemen imitiert. Diese Form des Lernens ist bei einer zentralisierten Wirtschaftspolitik ausgeschlossen. Des weiteren kann man nicht davon ausgehen, dass Regierung und Gesetzgeber einzig und allein daran interessiert sind, die Wohlfahrt der in ihrem Zuständigkeitsbereich lebenden Bevölkerung zu maximieren. Wie wir aus der Public-Choice Literatur wissen, besteht bei der Gesetzgebung immer das latente Problem, dass sich gut organisierte Sonderinteressen Geltung verschaffen und die Gesetzgebung zum eigenen Vorteil und zu Lasten der Effizienz der Volkswirtschaft beeinflussen. Man spricht in diesem Fall von rent seeking (Buchanan/Tollison/Tullock 1980). In welchem Maße dieses Problem manifest wird, hängt von den checks and balances im System der politischen 95 3.5Zuständigkeit der Gemeinschaft Willensbildung ab. Auch die für die Durchsetzung der Wirtschaftspolitik verantwortlichen Bürokraten verfolgen eigene Ziele, die nicht notwendig mit dem Ziel der Wohlfahrtsmaximierung kompatibel sind. Dezentralisierung und Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften können hier die Anreize zu einer effizienten Wirtschaftspolitik verbessern. Zwischen den Mitgliedstaaten der EU herrscht Freizügigkeit für Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital. Das ermöglicht „Abstimmung mit den Füßen“. Nun stellt sich die Frage, welche Wirkung eine dezentralisierte Wirtschaftspolitik in Verbindung mit den vier Grundfreiheiten haben wird. Hier gibt es keine allgemeingültige Antwort, denn die Wirkungen sind für die einzelnen Politikbereiche gesondert zu analysieren. Allgemein lässt sich nur soviel sagen: Durch den Wettbewerb zwischen den Jurisdiktionen wird die wirtschaftspolitische Gestaltungsmöglichkeit der Mitgliedstaaten eingeschränkt. Dies ist immer dann positiv zu beurteilen, wenn die Mitgliedstaaten ohne diesen Wettbewerbsdruck eine ineffiziente Politik zugunsten bestimmter Sonderinteressen durchführen würden. Der Wettbewerb zwischen den Jurisdiktionen dient in diesem Fall dazu, Staatsversagen zu korrigieren. Negativ ist die Einschränkung der Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten demgegenüber zu bewerten, wenn der Staat ohne diesen Wettbewerbsdruck eine effiziente Politik zur Bekämpfung von Marktversagen betrieben hätte und nun daran gehindert wird. Genau diesen letzteren Punkt betont Hans-Werner Sinn (2003: 6) durch Hinweis auf das vom ihm so genannte Selektionsprinzip: Because the state is a stopgap which fills the empty market niches and corrects the failures of existing markets, it cannot be expected that the reintroduction of the market by the back door of systems competition will lead to a reasonable allocation result. Wenn staatliche Regulierung und Intervention prinzipiell nur solche Aktivitäten auswählen, wo kein Markt vorhanden ist oder wo der Markt versagt, wieso sollte man dann erwarten, dass Wettbewerb unter Staaten in diesen Fällen zu effizienteren Ergebnissen führe? Worauf Sinn hinweist, ist die Möglichkeit eines „Marktversagens“ im Systemwettbewerb. Das dadurch drohende „race to the bottom“ kann entweder durch Harmonisierung der Rechtsvorschriften (d.h. Zentralisierung der Wirtschaftspolitik), durch Beschränkung des Wettbewerbs (d.h. Einschränkung der Grundfreiheiten) oder durch Coasesche Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten vermieden werden. Jede dieser Optionen ist mit spezifischen Kosten verbunden. Was folgt aus alledem für die ökonomisch gewünschten Zuständigkeiten in der Gemeinschaft? Der Grundsatz des Subsidiaritätsprinzips „so dicht wie möglich beim Bürger“ wird sowohl von der neoklassischen Theorie wie von der neo-österreichischen Wettbewerbstheorie unterstützt. Eindeutig überlegen ist Zentralisierung der Wirtschaftspolitik auf EU-Ebene nur, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt sind: 96 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung 1. Die Präferenzen der Bürger in allen Mitgliedstaaten sind bezüglich der zentralisierten Wirtschaftspolitik homogen. 2. Die wirtschaftspolitischen Maßnahmen haben eine geographische Reichweite, die alle Mitgliedstaaten umfasst, so dass eine Dezentralisierung mit starken negativen externen Effekten verbunden wäre, oder es bestehen steigende Skalenerträge bei der Bereitstellung der öffentlichen Leistungen. 3. Zentraler Gesetzgeber und zentrale Regierung sind hinreichend informiert und haben auf Grund der bestehenden Architektur der kollektiven Willensbildungsprozesse auch hinreichend starke Anreize, eine effiziente Wirtschaftspolitik im Interesse der Bevölkerung durchzusetzen. 3.6 Zuständigkeiten der Gemeinschaft – wie sie sich tatsächlich entwickeln Das war die Theorie. In der Praxis gilt für die Zuständigkeit der Union das „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“, d.h. die Gemeinschaftsorgane dürfen nur tätig werden, wenn sie ausdrücklich durch die Verträge hierzu ermächtigt werden. Die Gemeinschaft erhält nur Kompetenzen, welche die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge freiwillig abgeben. Vier Grade der Kompetenzübertragung werden im Vertrag aufgeführt (Art. 2 – 6 AEUV): Bereiche mit ausschließlicher Zuständigkeit: Hier hat die Union ausschließliche gesetzgebende bzw. Politik setzende Macht. Bereiche mit geteilter Zuständigkeit: Hier teilen sich Union und Mitgliedstaaten die Befugnisse. Die Koordination der Politik der Mitgliedstaaten durch Richtlinien. Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen: Hier liegen die Entscheidungsbefugnisse eindeutig bei den Mitgliedstaaten. Bei genauerem Hinsehen erweist sich das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung als Zentralisierungsbremse allerdings wenig wirksam. Die Gemeinschaftskompetenzen sind in den Verträgen funktional und zum Teil derart breit definiert, dass sie die Gemeinschaftsorgane in ihrem Bestreben, Kompetenzen an sich zu ziehen, kaum wirksam begrenzen: Die Kommission hat beim Sekundärrecht, d.h. insbesondere bei den Verordnungen und Richtlinien, das Initiativmonopol, und der Europäische Gerichtshof hat bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts das Interpretationsmonopol. Schauen wir uns den Vertrag daraufhin an, auf welchen wirtschaftspolitischen Feldern er für die Gemeinschaft Betätigungsmöglichkeiten vorsieht, so beschreiben der dritte und fünfte Teil des Lissabon-Vertrages (Art. 26 – 197 und 205 – 222 AEUV) die Politiken der Union. Der EG-Vertrag hatte nicht weniger als 21 Titel, im Lissabon-Vertrag sind es bereits 24 Titel für das innere und 7 Titel für das auswärtige Handeln. Es dürfte schwer fallen, irgendein wirtschaftspolitisches Feld zu finden, auf dem die Gemeinschaft prinzipiell nicht tätig werden könnte. Das ist auch nicht weiter verwunderlich, wenn man in Art. 3 EUV die allgemeinen Ziele liest, die sich die Gemeinschaft ge-

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.