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12.2 Integration – wie weit? in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 437 - 440

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_437

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431 12.2Integration – wie weit? kann eine Vision haben oder wie Rifkin (2004) einen europäischen Traum von der „leisen Supermacht“, die sich als Rechtsgemeinschaft ohne Gewalt oder gar Gewaltmonopol universell konstituiert. Oder man kann erklären: „Bis hierher und nicht weiter!“ und die Schiffe verbrennen. Doch dazwischen ist viel Raum, dessen Besetzung von vielen kontingenten Faktoren abhängt, die sich erst im Laufe der Zeit ergeben. Diese Offenheit ist Programm der europäischen Integration. 12.2 Integration – wie weit? In den vorangegangenen Kapiteln sind wir mehrfach auf ordnungspolitische Inkonsistenzen gestoßen: Die unheilige Trinität der Geldpolitik: Feste Wechselkurse, Kapitalverkehrsfreiheit und geldpolitische Autonomie lassen sich nicht miteinander verbinden. Eines der drei muss Federn lassen. Das Trilemma vollständiger politischer Integration: Zwischen regionaler Autonomie und Flexibilität und interregionaler Koordination besteht ein Konflikt. Das Finanzmarkt-Trilemma: Finanzielle Stabilität, finanzielle Integration und Aufrechterhaltung uneingeschränkter nationaler Autorität über diesen Sektor sind gleichzeitig unmöglich zu verwirklichen. Diese Ambivalenzen vertiefter Integration hat der Harvard-Ökonom Dani Rodrik (1957*) verallgemeinert (Rodrik 2011). Dabei konstatiert er ein politisches Trilemma der Weltwirtschaft, dessen drei Eckpunkte, souveräner Nationalstaat, Demokratie und vertiefte wirtschaftliche Integration (Hyperglobalisierung), soweit miteinander in Konflikt liegen, dass immer nur zwei der drei realisiert werden können. Die Lösung, die Rodrik vorschlägt, ist – vereinfacht ausgedrückt – eine Rückkehr zum Bretton Woods System und zum GATT, d.h. zu einem internationalen Regime, das einerseits eine flachere Integration als die Hyperglobalisierung anstrebt und damit andererseits den souveränen Nationalstaaten hinreichende politische Spielräume für die Umsetzung ihrer jeweiligen Präferenzen belässt. Für die Europäische Union würde das die Empfehlung implizieren, die Integration nicht zu weit zu treiben, sondern sie vielmehr zurück zu schrauben. Höpner/Schäfer/Zimmermann (2012) weisen auf das gleiche Problem. Erweiterung, Vertiefung und Demokratie lassen sich ihrer Ansicht nach nicht gleichzeitig verwirklichen: das Trilemma der europäischen Integration. Demokratie umfasst implizit nationale Souveränität. Denn unbegrenzte Erweiterung und Vertiefung machen die EU immer inhomogener, wodurch gemeinsame Politik notwendigerweise in Konflikt mit nationalen Präferenzen geraten muss. Sie engt die Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten ein. Partizipation auf europäischer Ebene scheitert an der Distanz und der Heterogenität. Die Autoren diskutieren verschiedene Optionen, um das Trilemma zu entschärfen. Eine Verkleinerung der EU steht nicht zur Debatte. Da hilft nur ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten, das im Vertrag ja 432 12 Ausblicke auch vorgesehen ist (Art. 326 – 334 AEUV). Kompetenzen von Brüssel sind im Licht des Subsidiaritätsprinzips zu überprüfen und in gewissen Bereichen in die Mitgliedstaaten zurück zu verlagern. Gleichlautend mit Rodriks Ruf nach dem Bretton Woods System wird die Rückkehr von der Währungsunion zum EWS empfohlen. Schauen wir genau hin, dann haben wir es hier eigentlich nicht mit einem Trilemma, sondern nur mit einem Dilemma zu tun, nämlich dem Konflikt zwischen Souveränität und Integration bzw. dem Konflikt zwischen Markt und Staat. Die Idee, man könne auf Kosten der Demokratie gleichzeitig tiefe Integration und den souveränen Nationalstaat verwirklichen, ist eine Illusion, wenn man unter einem souveränen Nationalstaat einen Staat versteht, dem alle Entscheidungen uneingeschränkt offen stehen. In dem Maße, wie Grenzen und Verkehrsbeschränkungen für Personen, Waren und Kapital ersatzlos beseitigt werden, treten an die Stelle der staatlichen Regelungen die Regeln des Marktes. An die Stelle staatlicher Governance treten multinationale Konzerne. Eine ausschließlich negative Integration institutionalisiert die Gesetze des Marktes und nimmt dem Staat in oeconomicis jegliche Verantwortung und Handlungsfreiheit. Insofern hat sie für orthodoxe Liberale programmatische Bedeutung: mehr Markt, weniger Staat (Gillingham 2003). Die Demokratie bleibt davon grundsätzlich unberührt. Auch Rodrik folgert daraus: wenn tiefe Integration, dann auch positive Integration. Marktversagen der unterschiedlichsten Form macht staatliche Regulierung und Kontrolle unerlässlich. Wettbewerbspolitik ist das herausragendste, aber keineswegs das ausschließliche Beispiel. Klimaschutz, der Schutz der Meere zum Beispiel erfordern ihrer Natur entsprechend positive Integration. Wenn die relevanten Entscheidungen nicht mehr allein auf der nationalen Ebene getroffen werden können, setzt das ein supranationales Governance-Niveau voraus. Das jedoch gilt es demokratisch zu kontrollieren, und damit wird die Ecke Demokratie aktiviert. Die bereits existierenden globalen Governance-Strukturen, z.B. Welthandelsorganisation, Weltbank, Weltwährungsfonds, sind einerseits zu eng ausgerichtet, um einen Weltmarkt umwelt- und wohlfahrtsgerecht zu regulieren. Andererseits fehlt ihnen jegliche direkte demokratische Legitimierung. Eine demokratisch kontrollierte Weltregierung ist vorläufig Utopie. Folgt daraus nicht der Schluss, dass globale vertiefte Integration, selbst mit positiver Integration, abzulehnen sei? Das gilt nach den drei genannten Autoren auch für die EU, die eben einen Staatenbund, aber keine politische Union darstellt. Wir wollen uns gar nicht auf eine reductio ad absurdum berufen, die das Argument auf eine prinzipielle Unvereinbarkeit von autonomem Individuum und staatlicher Integration, d.h. den anarchistischen Grundgedanken, zurück verfolgen würde. Integration souveräner Staaten ist auf intergouvernementalem Weg herzustellen. Sie können sich völkerrechtlich binden, was, wenn sie demokratisch regiert werden, dann eben auch demokratisch legitimiert ist. Solche völkerrechtlichen Verträge – der EU Vertrag ist nichts anderes – können auch supranationale Kompetenzen konstituieren. Ihre Ausübung erfolgt nach den vertraglich festgelegten Regeln, die, je weiter die Kompe- 433 12.2Integration – wie weit? tenzen reichen, desto mehr direkte demokratische Kontrolle vorsehen sollten. Die Erweiterung und Vertiefung der Kompetenzen der Union verläuft nicht zufällig parallel mit der Machterweiterung des Europäischen Parlaments. Die Integration der EU ist in einer Tiefe realisiert, wie man sie sonst nur von Nationalstaaten kennt. Dieser Prozess ist von Beginn an begleitet gewesen von positiver Integration, d.h. der Herausbildung intergouvernementaler und supranationaler Governance-Strukturen im legislativen, exekutiven und judikativen Bereich. Die europäische Integration hat vielleicht die Einflusssphären von Markt und Staat im Einzelnen verschoben, sie hat jedoch nicht die staatliche Handlungsfreiheit und Verantwortung auf dem Feld der Wirtschaft aufgegeben. Das Souveränitätsproblem, dem so große Bedeutung beigemessen wird, schwächt sich ab, wenn man sich das Subsidiaritätsprinzip vor Augen hält, wobei jede höhere Ebene idealerweise nur jene Kompetenz zugewiesen bekommt, deren Ausübung auf dem nächst niedrigen Niveau mit externen Effekten verbunden wäre. Solange die Kompetenzübertragung demokratisch, d.h. freiwillig erfolgt, dürfte es keinen Konflikt zwischen Souveränität und Integration geben. Allerdings können Überzentralisierungen auftreten, die korrekturbedürftig sind. Eine ebenso ernst zu nehmende Kritik innerhalb der EU richtet sich auf die vermeintlich schwache Ausbildung der Ecke Demokratie im erwähnten Dreieck. Mit der Vertiefung supranationaler Autorität wurden, wie gesagt, Bedeutung und Mitspracherechte des europäischen Parlaments angehoben. Doch hier taucht ein neuer Konflikt auf, der bereits auf nationalem Niveau anzutreffende Konflikt zwischen Demokratie und Technokratie. Er besteht auf der Unionsebene in verstärktem Maß. Schon Walter Hallstein hatte festgestellt, Europa gehorche einer Sachlogik, und Hans Peter Ipsen (1972) hat die Gemeinschaft einen „Zweckverband funktioneller Integration“ genannt. Diese Charakterisierungen erwecken den Anschein, die Tätigkeit von Kommission, Rat und Parlament hätten nichts mit Politik zu tun. Selbst für eine Zollunion ist das nicht zutreffend, auch wenn zu ihrer Steuerung viel Sachund Fachverstand notwendig ist. Das gilt für alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebens: Sie bleiben trotzdem Gegenstand politischer Entscheidungen und damit Gegenstand des demokratischen Diskurses. Gerade auf dem Feld der Wirtschaft herrscht eine starke Neigung zur Technokratie. Die Unabhängigkeit der Zentralbank ist ein auffälliges Beispiel. Ähnliche Tendenzen gibt es im Bereich der Fiskalpolitik und der Bankenunion, wo es durchaus vorstellbar ist, dass eine unabhängige Kommission oder eine eigene Institution Entscheidungen treffen, die normalerweise der parlamentarischen Kontrolle unterworfen sind. Diese auf dezentraler und zentraler Ebene sicher zu stellen, bleibt eine gewaltige Aufgabe. Stellen wir die von Rodrik und Höpner/Schäfer/Zimmermann aufgeworfene direkte Frage: Muss der Euro am politischen Trilemma der Globalisierung scheitern? Der Euro ist zweifellos eine Institution vertiefter Integration. Er nimmt den beteiligten Ländern die wirtschaftspolitische Souveränität in puncto Geld- und Wechselkurspolitik. Und die funktional gerechtfertigte Unabhängigkeit der EZB minimiert die demokratische Kontrolle dieses Instituts. 434 12 Ausblicke Von Rodriks Dreieck sind offensichtlich gleich zwei Ecken verletzt. Das kann nur funktionieren, wenn der Euro vollständig entpolitisiert ist, so wie es der Goldstandard vor dem 1. Weltkrieg war. Die Goldwährungen gehorchten den Gesetzen des Markts, Geld- und Wechselkurspolitik gab es nicht. Und die beteiligten Länder hatten im Übrigen volle nationale Souveränität, die sie demokratisch – oder auch nicht – nutzten. Der Euro à la Maastricht kommt dem sehr nahe: Vornehmste Aufgabe der EZB ist es, eine wertstabile Währung zur Verfügung zu stellen. Nationale Souveränität und Demokratie spielen bei der Ausführung dieser „technischen“ Aufgabe eine untergeordnete Rolle. Mit der Nichtbeistandsklausel und dem Verbot der monetären Staatsfinanzierung sind die Mitgliedstaaten den Gesetzen des Markts verpflichtet. Das hat in einzelnen Ländern zu erheblichen Schwierigkeiten geführt, aber nicht zu einer Eurokrise. Die teilweise Revidierung der Maastrichter Ordnung, um diese Schwierigkeiten aufzufangen, birgt die Gefahr der Politisierung des Euro. Erst damit würde er anfällig für das Globalisierungstrilemma. 12.3 Anspruch und Wirklichkeit Fast 60 Jahre Europäische Union sind nicht nur eine Periode des Friedens gewesen, sondern auch eine Periode wachsenden Wohlstands. Strukturelle Faktoren, die erwartete Wachstums- und Produktivitätsfortschritte behindern, sind rasch gefunden, denn es sind immer die gleichen Verdächtigen: der Arbeitsmarkt, die Regulierungswut, die Ineffizienz des öffentlichen Sektors, demographische Änderungen, zu wenig Bildung und Forschung. Wir wollen dem hier nicht im einzelnen nachgehen. Es ist nur klar, dass in den meisten dieser Fälle der Schwarze Peter erst einmal bei den nationalen Regierungen liegt. Auch wenn von europäischer Krise oder Eurosklerose die Rede ist, handelt es sich vor allem um Probleme der Mitgliedländer der Gemeinschaft. In jüngster Zeit wurde das vor allem als ein Nord-Süd Problem wahrgenommen. Damit ist die EU nicht außer Obligo, sie kommt aber erst in zweiter Instanz ins Spiel. Arbeitsmarktreformen, Mittel für Forschung und Bildung, die fiskalische Stabilisierung der Alterssicherungssysteme – all das sind primär Aufgaben der nationalen Regierungen, und Brüssel kommt dabei höchstens eine koordinierende Aufgabe zu. Das sollte der Lissabon-Prozess leisten. Der ist, nachdem das erste Jahrzehnt des neuen Jahrhunderts vorüber ist, eine große Enttäuschung. Den eigentlichen Schaden von Maßnahmen wie dem Lissabon-Prozess kann man jedoch mit Alesina und Perotti (2004: 34) in der pompösen Rhetorik sehen, mit der diese Politik in die Öffentlichkeit getragen wird: „An empty rhetoric can mislead the public debate, generating unreasonable expectations in the public, thus creating obstacles for wellintentioned policymakers facing tough choices“. Die resultierende Glaubwürdigkeitskrise der europäischen Politik hat dann wohl auch zu den ablehnenden Referenden in Frankreich, den Niederlanden und in Irland geführt. Die Diskrepanzen zwischen Erwartung und Wirklichkeit folgen zu einem guten Teil aus der historischen Dynamik des europäischen Integrationsprozesses. Die Formen der Governance der Gemeinschaft entwickeln sich

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.