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3.1 Der politische Charakter der EU in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 82 - 85

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_82

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71 Kapitel 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung 3.1 Der politische Charakter der EU Die Europäische Union ist kein staatliches Gebilde im herkömmlichen Sinn, keine föderativen „Vereinigten Staaten von Europa“, schon gar kein Zentralstaat. Sie ist aber auch keine rein intergouvernementale Veranstaltung, dazu weist sie schon zu viele Institutionen auf, die den Rahmen einer internationalen Organisation wie der Welthandelsorganisation (WTO) oder ihrer ehemaligen Konkurrenz, der Europäische Freihandelszone (EFTA), überschreiten. Von der bescheidenen Organisation der EFTA zum Beispiel unterscheidet sich die EU fundamental – bedauerlicherweise, wie manche Kritiker finden. Sie verfügt über Legislative, Exekutive und Judikative. Sie hat ein Corpus europäischen Rechts geschaffen, das Vorrang vor dem Landesrecht hat. Sie hat ein System von Gerichten, einen Rechnungshof und eine Zentralbank, die eine eigene Währung unterhält. Box 3.1: Begriffe „Anstalt soll ein Verband heißen, dessen gesatzte Ordnungen innerhalb eines angebbaren Wirkungsbereiches jedem nach bestimmten Merkmalen angebbaren Handeln (relativ) erfolgreich oktroyiert werden. … Herrschaft soll heißen die Chance, für einen Befehl bestimmten Inhalts bei angebbaren Personen Gehorsam zu finden. … Politischer Verband soll ein Herrschaftsverband dann und insoweit heißen, als sein Bestand und die Geltung seiner Ordnungen innerhalb eines angebbaren geographischen Gebiets kontinuierlich durch Anwendung und Androhung physischen Zwangs seitens des Verwaltungsstabes garantiert werden. Staat soll ein politischer Anstaltsbetrieb heißen, wenn und insoweit sein Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen physischen Zwanges für die Durchführung der Ordnungen in Anspruch nimmt.“ (Weber 1956: 42 – 3) Was fehlt ihr dann zur eigenen Staatlichkeit? Das lässt sich vielleicht mit der Taxonomie Max Webers klären (siehe Box 3.1). Herrschaft übt die EU aus, d.h. es besteht die Chance, für ihre Anordnungen bei einem definierten Personenkreis Gehör zu finden. Wo die Gemeinschaft Rechtsakte erlässt, haben diese Vorrang vor dem nationalen Recht. Die EU ist auch ein Herrschaftsverband, denn sie verfügt über einen Verwaltungsstab. Das unterscheidet sie beispielsweise von einer Freihandelszone wie der EFTA, die nur über ein Büro verfüg- 72 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung te, das die jährlichen Sitzungen koordinierte. Dieser Herrschaftsverband hat die Eigenschaften einer Anstalt, denn seine Ordnung ist für alle auf seinem Territorium tätigen natürlichen und juristischen Personen verbindlich. Was der EU fehlt und nach Max Weber den politischen Verband, insbesondere den Staat ausmacht, ist die Durchsetzung der Anordnungen mittels Androhung physischer Gewalt seitens des Verwaltungsstabes, wofür der Staat ein Monopol besitzt. Dieses Monopol haben sich die einzelnen Mitgliedstaaten vorbehalten. Wir vermeiden es, den Staat über seine uneingeschränkte Souveränität nach innen und außen zu definieren. Denn in föderativen Systemen, die für eine europäische Staatlichkeit Modell sein könnten, verteilt sich die Souveränität zwischen Teilstaaten und Gesamtstaat. Wir haben hier folglich einen Herrschaftsverband vor uns, der für die Durchsetzung seiner Anordnungen auf das Potential legitimen physischen Zwangs seiner dezentralen Einheiten zurückgreifen muss und dies bislang auch relativ erfolgreich getan hat. Es genügt für die folgenden Ausführungen festzustellen, dass wir es bei der EU mit einem politischen System zu tun haben – sui generis, wenn man so will (Nettesheim 2003) – das eine ausreichende institutionelle Kapazität und auch ausreichende Legitimität für seine Politik, insbesondere Wirtschaftspolitik, besitzt, die sich auf Allokation und Verteilung der Ressourcen auswirkt. Die Anforderungen, die an die Gemeinschaftsinstitutionen gestellt werden, beschränken sich nicht auf die Regierungen der Mitgliedstaaten, sondern gehen ebensosehr von den Bürgern und ihren jeweiligen Gruppierungen aus. Dieses System ist nicht starr, sondern führt ein Eigenleben und ist einer ständigen Evolution unterworfen (Hix/Høyland 2011: 12 f.). Kompetenz und Legitimität gründen auf der „Verfassung“, d.h. dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft bzw. dem Vertrag über die Europäische Union. Diese Verträge wurden von den Mitgliedstaaten ausgehandelt, von den nationalen Parlamenten ratifiziert und zum Teil von der nationalen Bevölkerung in einem Referendum bestätigt. Die politische Autorität der Union ist also im Rahmen der vertraglichen Übereinkunft an sie delegiert. So verhält es sich mit jeder politischen Autorität einer demokratischen Regierung. Die Besonderheit des politischen Systems der EU gegenüber einem herkömmlichen Bundesstaat – zu dem sie sich durchaus noch entwickeln könnte, aber nicht muss – liegt in dem komplexen Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und den zentralen Gemeinschaftsinstitutionen, die eben nicht mit der Zentralregierung eines Bundesstaates gleichgesetzt werden können. Das politische System, das sich im Laufe der Zeit herausgebildet und keineswegs bereits zu einer etablierten Ordnung verfestigt hat, wird adäquat als Mehrebenensystem (Scharpf 1999, 2002) beschrieben. Je nach Verfassung der Mitgliedstaaten ist die Zahl der Ebenen unterschiedlich. In Deutschland haben wir es mit vier Ebenen zu tun: Gemeinde, Land, Bund, Europäische Union. Hier wollen wir vereinfachend nur von zwei Ebenen ausgehen: Mitgliedstaat und Gemeinschaft. Der Ebene der Mitgliedstaaten fällt bei legislativen und haushaltspolitischen Entscheidungen eine zentrale Rolle auf der 73 3.1Der politische Charakter der EU Gemeinschaftsebene zu. Die Hierarchie der Ebenen ist nicht eindeutig: Sind die Mitgliedstaaten die Prinzipale und die Gemeinschaftsorgane die Agenten oder präjudiziert die Gemeinschaft die Mitglieder (siehe Kap. 4)? Dabei kommen mehrere Verfahren zur Anwendung, die sich nicht nur hinsichtlich ihres Outputs unterscheiden, sondern auch hinsichtlich des Inputs, den die einzelnen Ebenen und Organe leisten (Wallace 2010: 90 ff.): Die Gemeinschaftsmethode: Vor allem bei ausschließlicher Unionskompetenz repräsentiert die Kommission das Gemeinschaftsinteresse und entwirft eine Politik, führt sie aus bzw. überwacht ihre Ausführung und vertritt sie nach außen. Die Entscheidung, diese konkrete Politik anzunehmen, obliegt dem Ministerrat, während das Parlament eher beratend auftritt. Da es hierbei um unmittelbare Interessen von Begünstigten oder Betroffenen geht, sind diese, sei es direkt, sei es über ihre nationalen Regierungen, in den Prozess miteinbezogen. Diese Methode findet vor allem in der Gemeinsamen Agrarpolitik und Handelspolitik Anwendung. Die regulative Methode: Aus ökonomischer Sicht stellt sich die europäische Integration zunächst einmal als ein gewaltiges Deregulierungs- bzw. Reregulierungsprogramm dar. Um den Gemeinsamen Markt zu schaffen, wurden zahlreiche nationale Regulierungen beseitigt oder durch gemeinschaftliche ersetzt. Auch hierbei spielt die Kommission eine zentrale Rolle, nicht nur beim Design der Regeln, sondern zusammen mit dem EuGH auch bei ihrer Auslegung und Überwachung ihrer Einhaltung. Rat und Parlament teilen sich die Entscheidungsbefugnis. Die Mitgliedstaaten üben allerdings über die Komitologie-Ausschüsse (s. Kap. 4) auch administrative Kontrolle aus. Von rein negativer Integration zu sprechen (Scharpf 1999), ist wohl kaum gerechtfertigt. Dazu ist die Regulierungsdichte der entstandenen Ordnung zu groß. Die Umverteilungsmethode: Geld geht in der EU nur in bescheidenem Maße um. Trotzdem gibt es etwas zu verteilen, in der Agrarpolitik, in der Kohäsionspolitik, in der Forschungspolitik. Die Begünstigten sind nicht nur die Mitgliedländer unmittelbar, sondern auch auf regionaler und sektoraler Ebene anzutreffen. Dadurch gewinnen diese Ebenen an Bedeutung. Da aber die Mittelverteilung immer umstritten ist, was ihren Gesamtumfang wie auch ihre Richtung betrifft, bestehen die Mitgliedstaaten hier auf einem Vetorecht, das sich mit dem gleichberechtigten Budgetrecht des Parlaments nicht immer verträgt. Der Kommission kommt in diesem Bereich eine ausführende Funktion zu. Maßnahmen im Bereich der Währungsunion, vor allem im Zusammenhang mit der Schuldenkrise, sind gesondert zu behandeln (Kap. 11). Die Koordinierungsmethode: In vielen Fällen begann die Ausarbeitung einer Gemeinschaftspolitik mit der Koordinierung nationaler Maßnahmen. Daran sind vor allem nationale Regierungsvertreter und Fachleute beteiligt, so dass solche Aktivitäten auf der Ratsebene und in ihren Kommissionen stattfinden. Die Tatsache, dass man in vielen Bereichen auf der Gemeinschaftsebene zusammenarbeitet, lässt es natürlich erscheinen, in anderen Bereichen, die (noch) außerhalb der Kompetenz der Union liegen, 74 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung Erfahrungen auszutauschen und eventuelle Reibungsflächen zu glätten. Mit der „offenen Methode der Koordinierung“ wurde das in Lissabon 2000 für die Sozialpolitik institutionalisiert (s. Kap 9). Die Effektivität dieses Ansatzes wird eher zurückhaltend beurteilt. Das mag auch noch für die Koordinierung der Wirtschafts- und Fiskalpolitik gelten. Doch ist der Zwang zur Koordinierung, zumindest innerhalb der Währungsunion, sehr viel stärker. Man könnte fast behaupten, die Aktivitäten der Gemeinschaft seien apolitisch. Das würde sich darin äußern, dass man für die europäische Politik nicht von politischen Unternehmern sprechen kann, Unternehmern, die ein konkretes Programm formulieren, sich dafür auf dem Stimmenmarkt ein Mandat holen, es mehr oder minder geschickt umsetzen und sich dann der politischen Kontrolle der Wiederwahl stellen. Dieses Fehlen „Emotionen bewegender“ Politik auf der europäischen Ebene, dem ein diffuses europapolitisches Profil der im Parlament vertretenen Parteien (mit Ausnahme der Anti-Europäer) entspricht, wird häufig bedauert. Denn damit wird auch keine politische Identifikation der Bürger stimuliert, was sich in einer niedrigen Wahlbeteiligung niederschlägt. Die politischen Aktivitäten der Union haben eher einen administrativen oder bürokratischen Charakter. In der Kommission kann man geradezu eine Verkörperung des Weberschen Idealtypus der Bürokratie sehen. Das Programm ist vertraglich vereinbart: ein gemeinsamer Markt, eine gemeinsame Währung, die Förderung unterentwickelter Regionen. Und die Gemeinschaftsinstitutionen sind dafür da, dieses Programm in die Realität umzusetzen. Es hat den Anschein, als ob hier ausschließlich technokratisch gehandelt würde. Eine solche rein administrative „Verwaltung von Sachen“ ist eine Fiktion. Jede politische Entscheidung impliziert Gewinner und Verlierer und die langwierigen Verhandlungen, die Ratsentscheidungen häufig vorausgehen, verdeutlichen den politischen Einsatz. Die Kontrolle der Politik erfolgt nicht durch den üblichen politischen Prozess der Wiederwahl, sondern einerseits durch die parlamentarische und mediale Öffentlichkeit, andererseits und sehr viel effektiver durch die Administration der Mitgliedstaaten, die sich im Rat Gehör verschaffen kann. Die politischen Methoden beinhalten eine Vermischung von Kompetenzen und Funktionen zwischen den Ebenen und das unterscheidet sie vom klassischen Föderalismus, bei dem beide Ebenen möglichst unabhängig voneinander sein sollten (Apolte 2004). Die Lösung von Spannungen wird ganz entscheidend durch das Gemeinschaftsrecht bestimmt. 3.2 Primäres Gemeinschaftsrecht: die Verträge Mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) durch den Pariser Vertrag vom 18. 4. 1951 beginnt zwischen sechs europäischen Staaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Niederlande, Luxemburg) für einen damals strategisch wichtigen, doch letztlich eher kleinen Sektor der Wirtschaft ein Prozess der Integration. Er wurde durch

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.