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9.2 Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 304 - 316

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_304

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295 9.2Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? ein besonderes Gewicht erhalten. Im Vertrag von Lissabon ist das weniger explizit, da das entscheidende Kapitel in die Charta der Grundrechte aufgenommen wurde. Schon da wird deutlich, dass der Union in diesem Bereich keine neue Kompetenz zugestanden wird, was der Lissabon-Vertrag noch ausdrücklich unterstreicht: Jeder Mensch, der in der Union seinen rechtmäßigen Wohnsitz hat und seinen Aufenthalt rechtmäßig wechselt, hat Anspruch auf die Leistungen der sozialen Sicherheit und die sozialen Vergünstigungen nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten. (Art. 34.2 GRCh) Durch die Bestimmungen der Charta werden die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union in keiner Weise erweitert. (Art. 6.1 EUV) Das Umverteilungsbudget bleibt fest in nationaler Hand. Dafür gibt es gute Gründe, die sich aus dem Subsidiaritätsprinzip und der politischen Ökonomie ableiten lassen. Das gleiche gilt für eine Umverteilungspolitik auf der Einnahmenseite, eine redistributive Steuerpolitik: Die Union verfügt nicht über die dafür erforderliche Steuerhoheit. Mit dem Subsidiaritätsprinzip ließe sich aber argumentieren, dass ein interregionaler Finanz- und Wohlfahrtsausgleich dann zentral geregelt werden müsse, wenn einzelne Mitgliedländer auf Grund ihrer wirtschaftlichen Situation dazu nicht in der Lage sind. Kurz gesagt: Der Aufbau Ost ist Sache der Bundesrepublik, die Förderung Bulgariens bedarf der internationalen Umverteilung. Die Kohäsionspolitik folgt diesem Grundsatz, wenn auch nicht ganz konsequent, da sie Regionen auch in solchen Ländern fördert, die als ganze selbst dazu in der Lage wären. Die zur Verfügung stehenden Mittel, und das heisst der gemeinsame politische Wille, sind mit weniger als einem halben Prozent des BIP der Gemeinschaft aber äußerst bescheiden. Bei den enormen Einkommens- und Wohlfahrtsunterschieden innerhalb der Gemeinschaft ist verständlich, dass sich die Union nicht als Sozialunion versteht. Die Analyse der Nettobeiträge zum Gemeinschaftshaushalt zeigt allerdings, dass innerhalb der EU eine gewisse interregionale Umverteilung stattfindet. 9.2 Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? 9.2.1 Der Budgetprozess Als Finanzverfassung der Europäischen Union können die Art. 310 – 324 AEUV, die Haushaltsverträge von 1970 und 1975 sowie seit 1988 zumindest in Teilen auch die interinstitutionellen Vereinbarungen zwischen der Kommission, dem Rat und dem Parlament verstanden werden. Zusammen bieten sie die Rechtsgrundlage für die Beschlussfassung über die EU-Finanzen. Prinzipiell sind zwei Verfahren zu unterscheiden: erstens das über die Aufstellung und die Verabschiedung des jährlichen Budgets, und zweitens jenes 296 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union über den Beschluss des mittelfristigen Finanzrahmens der EU (Laffan 1997; Laffan/Lindner 2010). Beschränkte Finanzhoheit erlangte die Union durch den ersten Haushaltsvertrag von 1970; das Recht, eigene Steuern zu erheben, besitzt sie jedoch (noch) nicht. Ausgeübt wird die Finanzhoheit durch zwei Organe, den Ministerrat und das Europäische Parlament, wobei die Kompetenzen von letzterem durch den zweiten Haushaltsvertrag von 1975 deutlich erweitert wurden. Seitdem ist die Entscheidungsgewalt über den jährlichen Haushalt zwischen beiden Organen aufgeteilt. Das komplexe Entscheidungsverfahren ist in Art. 314 AEUV geregelt, der wohl nicht zufällig zu den längsten Artikeln des Vertrags gehört. Es unterscheidet sich vom ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV. Denn beim Haushalt kann es ja nicht die Option der endgültigen Ablehnung des Gesetzes geben. Neu an der Regelung des Lissabon-Vertrages ist eine substantielle Stärkung des Budgetrechts des Europäischen Parlaments. Das führt dazu, dass der Haushaltsentwurf nicht mehr vom Rat, sondern von der Kommission erstellt wird, Rat und Parlament somit gleichberechtigt über diesen Entwurf entscheiden und ein Vermittlungsausschuss für den Fall des Dissens eingerichtet wird. Der Weg bis Lissabon war beschwerlich, da sich das Parlament sein Budgetrecht erkämpfen musste. Im Zusammenhang mit dem Budget beschäftigten in den 1980er Jahren den Europäischen Gerichtshof zahlreiche Klagen des Parlaments gegen den Rat, des Rates gegen das Parlament, aber auch der Mitgliedstaaten gegen die Kommission und umgekehrt. Diese im einzelnen nachzuvollziehen, würde hier zu weit führen. Zum Abbau der offensichtlichen Unsicherheiten über die finanzielle Handlungsfähigkeit der EU kam es daher im Jahre 1988 auf Vorschlag der Kommission im Rahmen des so genannten Delors I Plans zur Unterzeichnung einer inter-institutionellen Vereinbarung. Darin verständigten sich Rat, Parlament und Kommission über die Spielregeln im Budgetprozess. Die Vereinbarung hat die Konflikte zwischen den beteiligten Organen weitgehend ausräumen können und sie wurde in verschiedenen Neuauflagen verlängert. Der Delors I Plan hat 1988 auch den mehrjährigen Finanzrahmen geschaffen, der neben dem jährlichen Haushalt das finanzpolitisch wichtigste Planungsinstrument der EU darstellt. Anfänglich für eine fünfjährige Periode eingeführt, wurde die Planungsperiode 1992 um zwei Jahre verlängert. Der Finanzrahmen ist nach Zustimmung des Parlaments im Rat einstimmig zu verabschieden. Er legt Höchstgrenzen für die Ausgaben der EU fest, untergliedert in eine Reihe von Ausgabekategorien (von denen es ausdrücklich „nur wenige geben darf“; Art. 312.3 AEUV), mit dem Ziel einer geordneten Entwicklung in den einzelnen Jahren des Planungszeitraums im Rahmen der zur Verfügung stehenden Eigenmittel. Die vom Rat beschlossene Eigenmittelobergrenze ist das abolute Limit. Mit der Festlegung auf die Gewichtung der einzelnen Kategorien zueinander und deren zeitliche Veränderung legen die Politiker der Mitgliedstaaten ihre Präferenzen für die Ausgestaltung der EU-Politik offen, wodurch die Verhandlungen ihre politische Brisanz erhalten. 297 9.2Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? Wie zäh die Verhandlungen sind, machte der Stoßseufzer des österreichischen Bundeskanzlers Schüssel im Dezember 2005 nach der Entscheidung über den Finanzrahmen für die Periode 2007 – 2013 deutlich: „Bei den Finanzen ist das System ausgereizt. So können wir nicht weitermachen. Das nächste Mal werden wir uns an die Gurgel springen“ (Süddeutsche Zeitung vom 31. 12. 2005). Ganz so schlimm kam es bei der nächsten Runde für die Periode 2014 – 2020 nicht. Doch inzwischen hatte der Vertrag von Lissabon den mehrjährigen Finanzrahmen im Primärrecht verankert (Art. 312 AEUV) und die Zustimmung des Parlaments zur Voraussetzung gemacht. War die Einigung im Rat Anfang 2013, die von den Einsparwünschen der Nettozahler dominiert wurde, schon schwierig genug, so mussten abweichende Vorstellungen des Parlaments in längeren Verhandlungen akkomodiert werden. Worum es dabei geht, ist klar. Sowohl die Struktur der Ausgaben mit ihrem Schwergewicht der Ausgaben für die Agrar- und Regionalpolitik, als auch die Transparenz und Gerechtigkeit der Beitragsbelastungen auf der Einnahmenseite stehen seit Jahr und Tag in der Diskussion. Die gegensätzlichen Interessenlagen liegen auf der Hand. Länder wie Großbritannien und Deutschland plädieren vor allem für eine Beschränkung des Haushalts und eine drastische Rückführung der Agrarausgaben. Sie wünschen mehr Gerechtigkeit bei der Beitragsbelastung (sprich eine Verringerung der Nettozahlerposition), dies um so mehr in Zeiten, da das Schuldenkriterium der gemeinschaftlichen Währungs- und Wirtschaftspolitik sich als harte Beschränkung erweist. Dann sind da die Vertreter des status quo: Frankreich kämpft für die Beibehaltung der Agrarpolitik. Die neuen Mitgliedstaaten in Osteuropa möchten für ihre Landwirtschaft gerne das erhalten, was die Bauern der alten Mitgliedländer in der Vergangenheit bekommen haben, und zugleich die Umverteilung der Kohäsionspolitik gestärkt sehen. Sie müssen folglich für eine Ausweitung des Budgets stimmen. Dieser generelle Gegensatz zwischen Nettozahlern und Nettoempfängern bestimmt die Verhandlungen über die Ausgabenstruktur: Man setzt sich dort für Ausgabenerweiterungen ein, wo man einen hohen Mittelrückfluss erwartet, und stimmt für Kürzungen in Bereichen, die für das eigene Land unergiebig sind. Da Beschlüsse nur einstimmig gefasst werden können, ist die Wahrscheinlichkeit von durchgreifenden Reformen äußerst gering. Denn die Einstimmigkeitsregel bedingt nun einmal einen status quo Bias. 9.2.2 Die Einnahmenseite des EU-Haushalts Die Einnahmen der EU und ihrer Vorgängerorganisationen haben sich seit der Gründung in den 1950er Jahren hinsichtlich der zugrunde liegenden Prinzipien, ihrer strukturellen Zusammensetzung sowie ihrer Höhe deutlich verändert (Begg/Grimwade 1998: Kap. 3; Europäische Kommission 2009). Der Vertrag über die Arbeitsweise der EU regelt in Art. 311, dass sich die EU ausschließlich aus Eigenmitteln finanziert. Das bedeutet, eine Kreditaufnahme ist untersagt. Die Stabilisierungsmaßnahmen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und des Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM), die zum größten Teil kreditfinanziert sind, werden außerhalb des normalen Haushalts abgewickelt (wir kommen darauf in Kap. 11 zurück). 298 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Der Gemeinschaftshaushalt ist grundsätzlich ausgabengesteuert: Zuerst wird die Ausgabenhöhe sowohl für den mittelfristigen Rahmen, wie für das jährliche Budget festgelegt; die Bereitstellung der erforderlichen Mittel erfolgt dann automatisch im Rahmen der zugestandenen Eigenmittel. Das bedeutet jedoch nicht eine weiche Budgetbeschränkung. Dafür sorgen schon die Mitgliedländer in den Verhandlungen über den mittelfristigen Haushalt. Der vereinbarte Maximalumfang des Haushalts von 1,24 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) der Gemeinschaft wird z.B. für die Periode 2014 – 2020 nicht ausgeschöpft. Box 9.1: Was sind Eigenmittel der EU? Die Kommission definiert in ihren Erläuterungen der EU-Finanzverfassung Eigenmittel als Einnahmen, die der Gemeinschaft von Rechts wegen zustehen, ohne dass irgendwelche weiteren Beschlüsse auf nationaler Ebene notwendig sind (Europäische Kommission 2009: 149). Die Steuerhoheit der Mitgliedländer wird dabei ausdrücklich gewahrt: Das System der Eigenmittel bedarf der Zustimmung der Mitgliedländer „im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften“ (Art. 311 AEUV). Traditionelle Eigenmittel sind Einnahmen aus Politikbereichen, für die bereits durch die Römischen Verträge die Souveränität auf die EU-Ebene übertragen wurde: Zölle werden im Rahmen der gemeinsamen Handelspolitik vor allem auf industriell gefertigte Importe aus Drittländern erhoben und fallen in demjenigen Land als Einnahmen der EU an, in dem das importierte Gut erstmals EU-Territorium erreicht. Die Zollbehörden des jeweiligen Landes führen 75 % der Einnahmen an die EU ab und behalten 25 % als Entschädigung für ihren Verwaltungsaufwand. Agrarabschöpfungen sind zollähnliche Einnahmen, die nach den Bestimmungen der Gemeinsamen Agrarpolitik auf landwirtschaftliche Importe der EU erhoben wurden. Im Anschluss an die Uruguay-Runde 1995 wurden sie durch gewöhnliche Zölle ersetzt. Zucker- und Isoglukoseabgaben sind steuerähnliche Abgaben, die von den Zuckerproduzenten der Gemeinschaft zu entrichten sind. Für die Erhebung der Abschöpfungen und Abgaben ist wieder das unmittelbare Einfuhr- bzw. Produktionsland verantwortlich und wird für die Erhebungskosten entsprechend vergütet. Mehrwertsteuereigenmittel sind anteilige Einnahmen der EU aus dem Mehrwertsteueraufkommen der Mitgliedstaaten, wobei die Bemessungsgrundlage harmonisiert und gedeckelt ist, um die regressive Wirkung zu begrenzen. BNE-Eigenmittel werden durch die EU von den Mitgliedstaaten nach ihrem Anteil am gemeinschaftlichen Bruttonationaleinkommen eingefordert. Ihre Gesamthöhe berechnet sich als Residuum aus den EU-Ausgaben und den Einnahmen aus den anderen Einnahmequellen. 299 9.2Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? Die Grundlage des Eigenmittelsystems, wie wir es heute kennen, wurde erst durch den Luxemburger Haushaltsvertrag von 1970 geschaffen. Zuvor erhielt die EWG ihre Mittel aus Beiträgen der Gründungsmitglieder entsprechend ihrer relativen Größe. Das Luxemburger Abkommen von 1970 überführte die traditionellen Eigenmittel ins Eigentum der Gemeinschaft und ergänzte sie um Mehrwertsteuer-Eigenmittel, deren Höhe einen Prozentpunkt der harmonisierten Bemessungsgrundlage nicht überschreiten durfte. Obwohl bereits 1970 geschaffen, konnten die Mehrwertsteuer-Eigenmittel erst ab 1979 erhoben werden, da die Mitgliedstaaten keine Einigung über eine einheitliche Basis zu ihrer Erhebung erzielen konnten. Schon 1980 zeichnete sich ab, dass das geltende Eigenmittelsystem den steigenden Finanzierungsbedarf der EG, insbesondere der Gemeinsamen Agrarpolitik, nicht decken konnte. Dem wachsenden Mittelbedarf trugen die Mitgliedstaaten durch einen neuen Eigenmittelbeschluss 1984 auf der Ratstagung in Fontainebleau Rechnung. Dabei blieben sie jedoch deutlich hinter dem von der Kommission für notwendig erachteten Einnahmenzuwachs zurück. So kam es schon in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre zu neuerlichen Finanzierungsproblemen, welche die strukturelle Schwäche eines Mehrwertsteuer-basierten Eigenmittelsystems offen legten: Die Wachstumsraten von Mehrwertsteuer-Einnahmen sind in hochentwickelten Ländern wie den EU-Mitgliedstaaten niedriger als das BIP-Wachstum. Hinzu trat ein Verteilungsproblem: Mehrwertsteuern haben tendenziell eine regressive Verteilungswirkung, so dass weniger wohlhabende Länder wie Spanien und Portugal (damals auch Großbritannien) infolge höherer Konsumneigung überproportionale Finanzierungsbeiträge leisteten. Mit den BNE-Eigenmitteln wurde im Rahmen des Delors I Plans 1988 die vierte Ressource der EU eingeführt. Da die Mitgliedstaaten keinen Blankoscheck unterschreiben wollten, erforderte die Akzeptanz der BNE-Eigenmittel die verbindliche Festsetzung einer Ausgaben-Höchstgrenze, die schrittweise von 1,15 % im Jahre 1988 bis 1992 auf 1,2 % des EU-BIP anwachsen sollte. Der Europäische Rat von Edinburgh beschloss 1992 eine Erhöhung der maximal zur Verfügung stehenden Mittel auf 1,27 % des EU-BIP bis 1999 und blieb damit erneut hinter dem Vorschlag der Kommission in Höhe von 1,37 % zurück. Der Berliner Rat von 1999 bestätigte 1,27 % als Obergrenze bis 2006. Für die Periode 2007 – 2013 wurde der Satz beibehalten. Allerdings wird der Satz neuerdings nicht im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt, sondern zum (höheren) Bruttonationaleinkommen ausgewiesen und beträgt dann 1,24 %. Von 1971 bis 2013 hat der Haushalt einen beachtlichen absoluten Umfang angenommen, aber wohlgemerkt: Das sind immer nur ± 1 % des BNE der Union. Die strukturelle Zusammensetzung der Einnahmen veränderte sich im Laufe der Zeit deutlich. Während traditionelle Eigenmittel 1971 den Löwenanteil ausmachten, liegen sie heutzutage nur noch bei 12 – 13 % der Gesamteinnahmen. Trotz zunehmender Importe steigen die Zolleinnahmen durch regionale Freihandelsabkommen und multilaterale Zollsenkungen (siehe Kap. 8) nur unbedeutend an. Eigenmittel aus der Mehrwertsteuer avancierten sofort mit ihrer erstmaligen Erhebung im Jahre 1979 zur zeitweise wichtigsten Finanzierungsquelle. Mit der Einführung der BNE-Eigenmittel im Jahre 1987 300 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union sank zuerst ihre relative, dann auch ihre absolute Bedeutung und beträgt heutzutage nur noch 10 – 11 %. Etwa drei Viertel der EU-Einnahmen stammen aus BNE-Eigenmitteln. Die sonstige Einnahmen enthalten Geldbußen, Einnahmen aus der Verwaltungstätigkeit von EU-Organen, Verzugszinsen etc. und vor allem Haushaltsüberschüsse aus den vorangegangenen Jahren. Den Mitgliedländern steht es nach dem Vertrag (Art. 311 AEUV) offen, neue Kategorien von Eigenmitteln zu schaffen. Allerdings ist dafür ein einstimmiger Ratsbeschluss erforderlich, wobei das Parlament nur angehört werden muss. Versuche der Kommission, der Union zu eigenen Steuern (Energiesteuer, Finanztransaktionssteuer z.B.) zu verhelfen, wurden bislang vom Rat immer abgeblockt. 9.2.3 Die Ausgabenseite des EU-Haushalts Öffentliche Haushalte gehorchen einer Reihe von Haushaltsgrundsätzen, die aus der Finanzverfassung der jeweiligen Gebietskörperschaft hervorgehen. Aus Art. 310 ff. AEUV und den inter-institutionellen Vereinbarungen können folgende Grundsätze entnommen werden, wie wir sie in ähnlicher Form mit Einschränkungen auch für nationale Haushalte kennen (Europäische Kommission 2012): Einheit – alle Einnahmen und Ausgaben sollen in einem einzigen Haushaltsplan zusammengefasst werden. Anfangs waren die Budgets von EWG, EGKS und Euratom noch getrennt. Durch den Vereinigungsvertrag von 1965 und die Einbeziehung von Euratom in die EG seit 1970 ist der EU- Haushalt dem Einheitsgrundsatz ein großes Stück näher gekommen. Der 0 20 40 60 80 100 120 19 71 19 74 19 77 19 80 19 83 19 86 19 89 19 92 19 95 19 98 20 01 20 04 Sonstiges BNP-Umlage MWSt Zölle, Agrarabschöpfungen und -abgaben 20 07 20 10 20 13 Abbildung 9.1: Die Entwicklung der EU-Einnahmen 1971–2014 (in Mrd. € des jeweiligen Jahres) Quelle: EUR-Lex, Haushaltsplan online 301 9.2Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? 1959 erstmals aufgelegte Europäische Entwicklungsfonds (EEF) zur Finanzierung der Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten (siehe Kap. 8) wird jedoch bis heute außerhalb des normalen EU-Haushaltsverfahrens verwaltet. Jährlichkeit – alle Einnahmen und Ausgaben im Haushalt beziehen sich auf dieselbe Haushaltsperiode, die vom 1. Januar bis zum 31. Dezember eines Jahres dauert. In gewissem Widerspruch hierzu praktiziert die EU mehrjährige Ausgabenprogramme in zahlreichen Politikfeldern, woraus im laufenden Haushaltsjahr Verpflichtungen auch für künftige Haushaltsperioden entstehen. Der EU-Haushalt kennt deshalb zwei Mittelzuweisungen: – Mittel für Verpflichtungen, die nicht nur im laufenden Jahr zu bedienen sind. – Mittel für Zahlungen, die aus der Erfüllung von Verpflichtungen hervorgehen. Bei einem wachsenden Haushalt sind letztere in der Regel geringer als erstere. Hinzu kommt, dass in einzelnen Fällen nicht alle Mittel für eingegangene Verpflichtungen abgerufen werden. Der Umfang der erforderlichen Eigenmittel bestimmt sich nach dem Plan der Mittel für Zahlungen. Ausgeglichenheit – Ausgaben in einem Haushaltsjahr müssen vollständig durch Einnahmen gedeckt sein. In diesem Verschuldungsverbot besteht neben dem Umfang der größte Unterschied zwischen dem EU-Haushalt und den Budgets der Mitgliedstaaten. Universalität – alle Einnahmen und Ausgaben müssen im Haushalt aufgeführt werden. Nonaffektation – eine Zweckbindung von Einnahmen zur Finanzierung bestimmter Ausgaben ist unzulässig. Spezialität – Ausgaben müssen einem bestimmten Zweck dienen und dementsprechend zielgerichtet sein. Die Ausgaben der Union sind im Lauf der Zeit enorm gewachsen.Das folgt schon aus der gewachsenen Mitgliederzahl und aus der Inflation. Bei inzwischen 28 Mitgliedländern betragen sie im Haushaltsjahr 2014 rund 136 Mrd. € oder exakt 1 % des BIP der Union. Zum Vergleich: Das Ausgabenvolumen des Bundeshaushalts der Bundesrepublik Deutschland lag 2011 bei 296 Mrd. € oder 14,4 % des BIP. Die Gesamtausgaben des Staates, d.h. von Bund, Ländern und Gemeinden und den gesetzlichen Sozialversicherungen, betrugen 2011 in Deutschland allerdings 1 175 Mrd. € oder 45,3 % des BIP. Und das ist nicht der höchste Prozentsatz innerhalb der EU: Frankreich z.B. hatte 2011 eine Ausgabenquote von 56,0 %, Dänemark von 57,9 %. In Relation zum BIP stiegen die EU-Ausgaben von 0,74 % im Jahre 1970 auf 1 % im Jahr 2014. Das hält sich vergleichsweise in Grenzen. Die allgemeinen Staatsausgaben der Bundesrepublik wuchsen zwischen 1970 (28,9 %) und 2011 (45,3 %) erheblich rascher. Die Frage, ob die EU zuviel Geld ausgebe, scheint bei solchen Zahlen mü- ßig. Ganz so einfach lässt sie sich jedoch nicht beantworten. Denn die Gemeinschaft mag zwar ein föderatives System sein, aber sie ist kein föderaler Staat. Die meisten Ausgabenaktivitäten, wofür Staaten gewaltige Summen 302 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union aufwenden, fallen nicht in die Kompetenz der Union: Verteidigung, Bildung, Gesundheit, Soziale Sicherheit und Wohlfahrt und, da die Union keine Schulden machen darf, auch der Schuldendienst. Da ist es leicht, mit einer knappen Kasse auszukommen. Die Prüfung des sparsamen und effektiven Umgangs mit den bereitgestellten Mitteln ist Sache des Europäischen Rechnungshofes. Die Vorstellungen der Kommission über Ausgabenausweitungen setzen sich bei den Verhandlungen zum (verbindlichen) mittelfristigen Finanzrahmen in der Regel gegen die Stimmen der Nettozahler nicht durch. Einflussgrößen für die Entwicklung der EU-Ausgaben sind neben dem Wirtschaftswachstum vor allem die Erweiterung der EU und die Vertiefung des Integrationsprozesses. Sprunghafte Erhöhungen der Ausgaben sind erwartungsgemäß 1973, 1986, 1995 und 2004 durch die Aufnahme neuer Mitglieder sowie 1988 und 1991/92 infolge der Umsetzung der Einheitlichen Europäischen Akte und des Maastricht Vertrags zu beobachten. Hinsichtlich der strukturellen Zusammensetzung fällt insbesondere die Dominanz der Agrarausgaben auf. 1970 machten sie 87 % der Gesamtausgaben aus. Eine Initiative der Kommission rief 1975 den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den ersten Ansatz für die Struktur- und Kohäsionspolitik, ins Leben. Die Einheitliche Europäische Akte sah im Jahre 1986 zur Flankierung des Binnenmarktprojektes den Ausbau der Strukturpolitik sowie der Forschungs- und Technologiepolitik vor. Die Bedeutung des Delors I Plans (1987) für die Entwicklung der EU-Ausgaben kann kaum überschätzt werden. Er hat nicht nur die Marschrichtung für die Umstrukturierung des Budgets bis in die Gegenwart hinein vorgegeben, sondern mit der Einführung der mittelfristigen Finanzplanung auch in planerischer Hinsicht zu entscheidenden Veränderungen geführt. Dementsprechend wuchs im Lauf der Zeit der Haushaltsanteil der Wachstums- und Strukturpolitik zu Lasten der Agrarpolitik. Wie noch zu zeigen sein wird, hat letztere erhebliche Veränderungen erfahren. Insbesondere richten sich die Ausgaben vermehrt auf die Entwicklung des ländlichen Raums und weniger unmittelbar auf die Stützung der Agrarpreise und der bäuerlichen Einkommen. Diese „klassische“ Agrarpolitik erhält in der Planungsperiode 2014 – 2020 nur noch etwa 29 % der gesamten Mittel, die Rubrik „Nachhaltiges Wachstum“ mit den Struktur- und Kohäsionsfonds und der Forschungspolitik immerhin bereits 47 %. Die Haushaltsplanung legt die Prioritäten der EU-Politik fest, die dann auch als Ausgabenkategorien die Struktur des Haushalts bestimmen. Mit nur fünf substantiellen Rubriken wird die eigentliche Bestimmung der Mittel etwas verschleiert. Denn das Kriterium der Spezifikation verlangt selbstverständlich eine präzise Festlegung der geplanten Ausgaben. So ist es notwendig, genauer hinzusehen, was die einzelnen Rubriken enthalten: Nachhaltiges Wachstum – ein Begriff, unter dem die Kommission Wettbewerbsfähigkeit und Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung fasst. Der größte Einzelposten bei der Wettbewerbsfähigkeit ist das Rahmenprogramm für Forschung. Die Mittel für die Kohäsionspolitik teilen sich die Strukturfonds und der Kohäsionsfonds (siehe weiter unten). 303 9.2Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen – das ist die gute alte Landwirtschafts- und Fischereipolitik, wovon der größte Teil für marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen, die „klassische“ Agrarpolitik, und ein kleinerer Teil für die Entwicklung des ländlichen Raums aufgewendet werden. Sicherheit und Unionsbürgerschaft – im Mittelpunkt steht hier die innere Sicherheit für EU-Bürger, die durch die Sicherung der Außengrenzen, die Weiterentwicklung einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik sowie die Zusammenarbeit zwischen Justiz und den Organen der Kriminalitätsverhütung und -bekämpfung gewährleistet werden soll. Daneben spielen der Konsumtenschutz, die Jugend- und die Medienpolitik eine Rolle. Die zur Verfügung stehenden Mittel sind allerdings äußerst beschränkt. Die EU als globaler Akteur – hierbei geht es um Beitrittsvorbereitungsmaßnahmen, die bei größeren Erweiterungsrunden ins Gewicht fallen. Danach spielt der Ausbau einer gemeinsamen oder zumindest koordinierten Au- ßen- und Sicherheitspolitik eine Rolle, vor allem auch die Entwicklungszusammenarbeit. Allerdings wird der Europäische Entwicklungsfonds außerhalb des regulären Haushalts geführt. Die für Entwicklungszusammenarbeit verfügbaren Mittel sind minimal und verdeutlichen, dass die Mitgliedländer trotz möglicher Vorteile einer koordinierten Entwicklungspolitik lieber eigenen Prioritäten folgen. Verwaltung – zu den Verwaltungsausgaben der EU, die sich häufiger Kritik ausgesetzt sehen, ist eine Randbemerkung am Platz. Natürlich sind sie im Laufe der Zeit deutlich, jedoch keineswegs überproportional angestiegen – 28 Mitglieder machen nun einmal mehr Aufwand als 6. Ihr Anteil an den Gesamtausgaben schwankte stets zwischen 5 % und 6 %. Angesichts der erheblichen Erweiterung und Vertiefung des Tätigkeitsbereichs der EU seit ihrer Gründung muss man die relative Konstanz der Verwaltungsausgaben eher als bemerkenswerte Leistung werten. Diese Ausgaben halten außerdem jedem Vergleich mit nationalen Verwaltungsausgaben stand, wie wir auch schon in Kapitel 4 im Zusammenhang mit der Personalausstattung der Gemeinschaft feststellen konnten. Tabelle 9.1 macht deutlich, dass sich die Prioritäten innerhalb der EU nur sehr langsam ändern. Das ist unter anderem Folge der Einstimmigkeitsregel für die mittelfristige Finanzplanung im Rat. Die Gesamtsumme der Mittel für Verpflichtungen betrug für die Periode 2007 – 2013 (in Preisen von 2004) 864,3 Mrd. € und beträgt für die Periode 2014 – 2020 (in Preisen von 2011) 960,0 Mrd. €. Unter Berücksichtigung der Inflation zwischen 2004 und 2011 handelt es sich um einen realen Rückgang von etwa 4 % und bleibt somit unter dem erwarteten Wirtschaftswachstum. Das macht sich sofort bemerkbar: Der Jahreshaushalt 2014 weist einen nominalen Rückgang gegenüber 2013 auf. Darin ist ein Einschnitt in der bisherigen Ausgabenpolitik der Union zu sehen. Die Agenda 2020, die eine Fortsetzung der Lissabon-Agenda darstellt, d.h. einen Strukturwandel der EU-Wirtschaft zu einer dynamischen wissensbasierten Volkswirtschaft (vgl. Kap. 8), spiegelt sich im wachsenden Anteil der Ausgaben für Wettbewerbsfähigkeit wider. Dafür muss die Kohäsionspolitik zu ersten Mal Federn lassen. Insgesamt lässt sich eine gewisse Abkehr von 304 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union personeller (Agrarpolitik) und regionaler (Strukturpolitik) Umverteilungspolitik zugunsten einer effizienzorientierten Wachstumspolitik konstatieren. 9.2.4 Nettozahler und der „Briten-Rabatt“ In Diskussionen über das EU-Budget dominiert das nationale Interesse, und aus der eigenen Perspektive fragt jedes Land nach der Nettoposition bzw. dem Finanzierungssaldo. Schnell wird dabei eine Nettozahlerposition – wenn ein Land mehr in den EU-Haushalt einzahlt als es Leistungen aus dem EU- Haushalt empfängt – als ungerecht empfunden, und es werden Korrekturmechanismen oder sogar eine Finanzreform gefordert. Der Saldo von empfangenen und geleisteten Zahlungen ist nicht eindeutig zu berechnen. Zwei Schwierigkeiten sind hauptsächlich daran schuld: Zum einen werden die Zölle im Einfuhrland erhoben. Wo sie letztendlich den Verbraucher erreichen, lässt sich in einem gemeinsamen Markt nicht mehr feststellen. Ihre Häfen machen die Niederlande und Belgien zu besonders aktiven Einfuhrländern. Zum anderen fließt ein Großteil der Verwaltungsausgaben dorthin, wo die Verwaltung ihren Sitz hat, also besonders nach Belgien und Luxemburg. Beide Effekte korrigiert die Kommission in ihrer Berechnung der operativen Salden der Mitgliedländer (Europäische Kommission 2012). In Tab. 9.2 sind links die Mitgliedstaaten, deren BIP pro Kopf über dem Durchschnitt der EU-27 liegt, nach der Höhe ihres BIP pro Kopf angeordnet, rechts dementsprechend die Länder mit einem BIP pro Kopf unter dem Durchschnitt. Eine „faire“ Umverteilung ließe erwarten, dass die linken Länder ein negatives Vorzeichen aufweisen, also Nettozahler sind, und dass die rechten Länder ein positives Vorzeichen aufweisen, also Nettoempfänger sind. Die Tabelle 9.1: Struktur der mittelfristigen Ausgabenplanung 2007 – 2020, in % Ausgabenkategorie Rahmenplanung 2007 – 2014 Rahmenplanung 2014 – 2020 1. Nachhaltiges Wachstum 44,39 46,94 a) Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung 8,74 13,08 b) Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung 35,64 33,86 2. Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen 42,79 38,88 – Marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen 33,92 28,95 3. Sicherheit und Unionsbürgerschaft 1,25 1,64 4. Die EU als globaler Akteur 5,73 6,11 5. Verwaltung 5,76 6,42 Mittel für Verpflichtungen 100 100 Quelle: Europäische Kommission 2009: 280; Beschluss Eur.Rat. vom 7.–8. 2. 2013; Beschluss Eur.Parl. vom 3. 7. 2013 305 9.2Der Haushalt der Union: Was kostet Brüssel und was bietet es? Nettozahler sollten zumindest ihrer Produktivität entsprechend zur Umverteilung beitragen, während die Nettoempfänger mit abnehmender Produktivität einen größeren Beitrag zu ihrem BIP erhalten sollten. Tabelle 9.2: Nettozahlerposition 2011 Land BIP pro Kopf Saldo 2011 Land BIP pro Kopf Saldo 2011 2011 In € % des BIP 2011 In € % des BIP EU-27 100 EU-27 100 Luxemburg 271 –75,0 –0,24 Spanien 98 2 995,0 0,29 Niederlande 131 –2 214,0 –0,36 Zypern 94 6,9 0,04 Irland 129 383,8 0,31 Malta 85 67,0 1,15 Österreich 129 –805,1 –0,27 Slowenien 84 490,1 1,40 Schweden 127 –1 325,4 –0,33 Tschechien 80 1 455,2 1,01 Dänemark 125 –836,6 –0,34 Griechenland 79 4 622,6 2,22 Deutschland 121 –9 002,5 –0,34 Portugal 77 2 983,7 1,81 Belgien 119 –1 369,6 –0,36 Slowakei 73 1 160,6 1,71 Finnland 114 –652,1 –0,34 Estland 67 350,4 2,31 Großbritannien 109 –5 565,0 –0,32 Litauen 66 1 368,0 4,63 Frankreich 108 –6 405,8 –0,31 Ungarn 66 4 418,3 4,67 Italien 100 –5 933,0 –0,38 Polen 64 10 975,1 3,10 Lettland 58 731,3 3,62 Rumänien 49 1 451,5 1,08 Bulgarien 46 725,4 1,94 Quelle: Europäische Kommission 2012b: 10; Eurostat Die Erwartung bestätigt sich auffallend: Der Finanzausgleich innerhalb der Gemeinschaft erfüllt seinen Zweck. Zwei Ausnahmen bedürfen vielleicht der Erklärung. Irland, bis Anfang der 1990er Jahre eines der ärmsten Mitgliedländer, ist noch immer ein Nettoempfänger. Darin äußerst sich die Trägheit der Strukturpolitik: Der Abbau von Fördermaßnahmen erfolgt nur über längere Zeit. Auf der anderen Seite erhalten Bulgarien und Rumänien vergleichsweise geringe Zuwendungen. Das liegt abgesehen von ihrer schwachen Verwaltungskapazität, die für die Mittelvergabe eine Rolle spielt, vor allem daran, dass sie erst mit Beginn der mittelfristigen Planungsperiode 2007 – 2013 Mitglied der Union wurden. 306 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Es ist wichtig festzustellen, dass Finanzierungssalden ein Maß für direkte budgetäre Kosten und Nutzen eines Landes aus der EU-Mitgliedschaft darstellen. Nicht mehr und nicht weniger. Die weitaus größeren, nicht unmittelbar budgetwirksamen Kosten und Nutzen, wie wir sie in den meisten Kapiteln des Buches diskutieren, und die indirekten budgetären Vor- und Nachteile erfasst die Nettoposition nicht. Das große öffentliche Interesse an den Finanzierungssalden lässt jedoch eher befürchten, dass sie als Maß für die gesamten Vor- und Nachteile der EU-Mitgliedschaft fehlinterpretiert werden. Akut wurde das Problem der Nettopositionen erst mit dem Beitritt Großbritanniens im Jahre 1973. Die strukturelle Zusammensetzung des EU-Haushalts zu dieser Zeit war für die Briten besonders unvorteilhaft. Auf der Einnahmenseite führten zwei Faktoren zu einer starken Belastung: zum einen die ausgeprägte britische Präferenz für Importe aus Commonwealth-Staaten, die britische Konsumenten besonders stark mit Zöllen und Agrarabschöpfungen belegte; zum anderen der Mehrwertsteuer-Beitrag, der auf Grund der besonders hohen Konsumneigung der Briten (das ist auch heute noch so: Die Konsumquote betrug 2012 in Großbritannien 87,8 %, in Deutschland 76,4 %) überproportional ausfiel. An den EU-Ausgaben, die 1973 eindeutig von Zahlungen im Rahmen der Agrarpolitik dominiert wurden, partizipierte Großbritannien infolge seines relativ kleinen Agrarsektors nur unterdurchschnittlich. In der Summe ergab sich daraus eine Nettozahlerposition in Höhe von annähernd 1 % des britischen BIP – für ein zu jener Zeit nicht überdurchschnittlich produktives Land schien das inakzeptabel. Es dauerte mehr als 10 Jahre bis eine grundsätzliche Regelung gefunden und umgesetzt werden konnte. Erst auf der Ratstagung von Fontainebleau 1984 gelang es Margaret Thatcher, mittels ihrer berühmt gewordenen Handtaschendiplomatie eine spezifische Regelung für den Umgang mit der britischen Nettozahlerposition durchzusetzen (siehe Kap. 2). Die durch den britischen Rabatt entstehenden Mindereinnahmen der EU werden durch zusätzliche Beiträge der anderen Mitgliedstaaten kompensiert. Es geht dabei um mehrere Milliarden Euro. Es gibt immer wieder Versuche, die exklusive Behandlung Großbritanniens abzuschaffen, denn anscheinend liegen die Ursachen, derentwegen sie eingeführt wurde, seit einigen Jahren nicht mehr vor. Das Einkommen pro Kopf lag in Großbritannien bereits vor der Osterweiterung deutlich über dem EU- Durchschnitt. Zudem spielen heutzutage BNE-Eigenmittel eine viel größere Rolle als Mehrwertsteuer-Eigenmittel, so dass es von der Einnahmeseite nicht mehr zu einer überproportionalen Belastung von Staaten mit hoher Konsumquote kommt. Auch auf der Ausgabenseite hat sich das britische Problem durch den relativen Bedeutungsverlust von Agrarausgaben entschärft. Doch Tabelle 9.2 macht deutlich, dass Grossbritannien einen normalen Beitrag zur Umverteilung leistet. Deshalb werden die Versuche der Abschaffung des Rabatts von Großbritannien regelmäßig abgelehnt. Auf Grund der Einstimmigkeitsregel für Budgetentscheidungen kann der Briten-Rabatt auch nur mit Zustimmung Londons abgeschafft werden. 307 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? 9.3 Agrarpolitik – eine Altlast? 9.3.1 Agrarpolitik als Umverteilungspolitik Die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) nimmt über 1/3 des EU-Budgets und einen mindestens ebenso großen Anteil an der Kritik der europäischen Wirtschaftspolitik für sich in Anspruch. Das gilt es zu erklären. Abgesehen von der Handelspolitik, die in einer Zollunion definitionsgemäß gemeinsam sein muss, ist die Agrarpolitik die älteste gemeinsame Wirtschaftspolitik. Sie gehört sozusagen zum Gründungsinventar der EWG. Die meisten Länder der Welt kennen eine staatliche Landwirtschaftspolitik. Die Landwirtschaft und der bäuerliche Stand werden quasi wie ein öffentliches Gut behandelt, das sich, dem Markt überlassen, angeblich nicht so entwickeln würde, wie es den allgemeinen Präferenzen entspricht. Motive hinter solchen Überzeugungen sind jahrhundertealte Erfahrungen mit regelmäßig wiederkehrenden Hungersnöten und Versorgungsengpässen in Kriegs- und Krisenzeiten. Die zwei großen Kriege des 20. Jahrhunderts haben diese Erfahrungen noch einmal bestätigt. So nimmt es nicht Wunder, dass in der Zeit der Gründung der EWG, als die Landwirtschaft noch durchschnittlich 20 % der Arbeitsplätze bot, Einkommenssicherung, Versorgungssicherheit und Selbstversorgung Westeuropas aktuelle Themen waren. Und jedes Land besaß seinen eigenen wirtschaftspolitischen Mix aus Zolltarifen, Handelsbeschränkungen, Subventionen, Abnahmegarantien und anderen Instrumenten, um seine Bauern zu stützen, die Preise und damit die Reallöhne zu stabilisieren und die Versorgung mit Nahrungsmitteln sicherzustellen. Ein gemeinsamer Markt, in dem ein Sektor durch nationale staatliche Eingriffe reguliert wird, kann nicht funktionieren. Die meisten wirtschaftspolitischen Instrumente wirken wettbewerbsverzerrend. Aus diesem Grund beschränken sich viele Freihandelszonen und Zollunionen auf das warenproduzierende Gewerbe und schließen die Primärproduktion aus. So zum Beispiel die EFTA. Das hat die EWG nicht getan, sondern von Anfang an einen gemeinsamen Agrarmarkt angestrebt. Damit entstand die Notwendigkeit, entweder den Agrarmarkt zu liberalisieren und ganz auf Agrarpolitik zu verzichten oder eben eine gemeinsame Agrarpolitik zu schaffen. Das hat man auch gleich in den Vertrag (Art. 38.4 AEUV) geschrieben: Mit dem Funktionieren und der Entwicklung des Binnenmarkts für landwirtschaftliche Erzeugnisse muss die Gestaltung einer gemeinsamen Agrarpolitik Hand in Hand gehen. Eine Zollunion bringt mit großer Wahrscheinlichkeit Wohlfahrtsgewinne für ein exportorientiertes Industrieland wie Deutschland. Frankreich und Italien besaßen komparative Vorteile in der Landwirtschaft. Das ist erst einmal ein Argument für einen gemeinsamen Agrarmarkt. Die Zollunion wird allerdings nur zustande kommen, wenn eine faire Verteilung der Wohlfahrtsgewinne stattfindet. Die GAP soll eine solche faire Verteilung sicherstellen und war

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.