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8.5 Auch die Umwelt ist ein Gemeinschaftsziel in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 294 - 302

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_294

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284 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? Maß finanzielle Zuschüsse. In den Bereich der Infrastrukturpolitik fällt auch die Vereinheitlichung und Rationalisierung der Luftverkehrskontrolle, die bislang hochgradig fragmentiert ist. Damit verbunden ist eine Aufgabe nationaler Souveränitätsrechte. Hier wird noch einmal die säkulare Tendenz der Integration deutlich: Ein gemeinsamer Markt erfordert einen einheitlichen Wirtschaftsraum, der nach dem Subsidiaritätsprinzip nur durch Übertragung bestimmter dezentraler Kompetenzen an die Union zu schaffen ist. Die Interdependenz der einzelnen Politikfelder macht integrale Ansätze notwendig. Daraus folgt allerdings nicht ein Zwang zur politischen Union. 8.5 Auch die Umwelt ist ein Gemeinschaftsziel 8.5.1 Umweltpolitik zwischen Markt und Regulierung Produktion und Konsum finden nicht einem luftleeren Raum statt, sondern in einer konkreten Umgebung. Sie greifen quasi selbstverständlich in natürliche Ökosysteme ein und verändern damit diese Umgebung. Vielen Menschen bereiten die Eingriffe Sorgen, und sie plädieren deshalb für eine Umweltpolitik, die auf die Wahrung der natürlichen Ökosysteme gerichtet ist. Dieser Ansatz ist legitim, er hat aber unmittelbar nichts mit Wirtschaftspolitik und mit dem europäischen Binnenmarkt zu tun. Wäre dieser – in einem gewissen Sinne fundamentalistische – Ansatz ausschließlich bestimmend für die europäische Umweltpolitik, dann müsste er unabhängig von der Realisierung der Grundfreiheiten und den sonstigen Zielen der wirtschaftlichen Integration diskutiert werden. Es gibt aber auch einen zweiten Ansatz für die Umweltpolitik, der in der ökonomischen Wohlfahrtstheorie gründet. Produktion und Konsum finden in einem Wettbewerbssystem so lange ihren optimalen Umfang, wie die damit tätigen Individuen alle Kosten und Nutzen in ihre Kalkulation einbeziehen. Das ist nicht immer möglich: Treten Externalitäten auf, dann weichen die individuell wahrgenommenen und in die Wirtschaftsrechnung einbezogenen privaten Kosten und Nutzen systematisch von den sozialen Kosten und Nutzen ab. Das Lehrbuchbeispiel ist die Umweltverschmutzung. Wenn Elsässer Kaligruben den Rhein verschmutzen, dann muss die Stadt Köln, die ihr Trinkwasser aus dem Fluss bezieht, dieses aufwendig reinigen. Hätte die Stadt Köln ein Recht auf sauberes Wasser, dann könnte sie die Elsässer Kaliproduktion untersagen. Hätten die Kaligruben ein uneingeschränktes Verschmutzungsrecht, dann würden sie ohne Rücksicht auf die Stadt Köln produzieren. In beiden Fällen ist der Produktionsumfang der Gruben suboptimal. Wir sehen: Das Problem sind nicht das natürliche Ökosystem Rhein und seine Lachse, sondern die Anrainer, die sich entsprechend ihren Eigentumsrechten wechselseitig externe Effekte verursachen. Wie wir spätestens seit Ronald Coase (1960) wissen, findet der Markt hier keine adäquate Lösung, wenn die Eigentumsrechte zwischen den Anrainern nicht eindeutig definiert sind (Verschmutzungs- oder Abwehrrecht) oder wenn die Transaktionskosten einer Verhandlung zwischen 285 8.5Auch die Umwelt ist ein Gemeinschaftsziel den betroffenen Parteien zu hoch sind. In diesem Fall wird eine staatliche Umweltpolitik erforderlich, die Fehlallokationen korrigiert. Der staatlichen Umweltpolitik stehen unterschiedliche Instrumente zur Verfügung (Faure/Skogh 2003). Das traditionelle und bei der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten trotz aller Reformen immer noch sehr beliebte Instrument ist der Umweltstandard. Dabei kann es sich um Produktionsstandards handeln, wobei der Gesetzgeber den Produzenten vorschreibt, welche Schadstoffmenge durch die entsprechenden Produktionsanlagen maximal emittiert werden darf, welche Lärmemission maximal zulässig ist, welche Sicherheitsvorkehrungen die Produktionsanlagen mindestens vorweisen müssen u.a.m. Es kann sich aber auch um Produktstandards handeln, wie beispielsweise maximal zulässige Autoabgase oder das Verbot bestimmter gesundheitsschädlicher Materialien (Asbest). Diese traditionellen Instrumente stoßen bei Ökonomen auf Kritik. Die meisten Ökonomen bevorzugen eine pretiale Lenkung durch Steuern („Ökosteuern“, „Pigou-Steuern“) gegenüber Standards, die ja letztlich Mengen festlegen. Tatsächlich lassen sich durch eine geeignete Steuer alle mit Umweltstandards verbundenen Probleme lösen. Besteuert man Produzenten sowie Nutzer von Wirtschaftsgütern entsprechend dem Schaden, den ihre Aktivitäten der Umwelt zufügen, so werden alle Externalitäten vollständig internalisiert, und die Akteure haben einen Anreiz, nach geeigneten Wegen zu suchen, die Umweltbelastung zu verringern. Abgesehen von dem generellen Problem der korrekten Schadensbewertung besteht für die EU das spezielle Problem dieser Lösung darin, dass sie nicht über Steuerhoheit verfügt und Steuerfragen nach dem Einstimmigkeitsprinzip entschieden werden. Box 8.8: Energiesteuern und Wettbewerbsverzerrung 1990 gab es in der Europäischen Gemeinschaft den Vorschlag, zur Drosselung des Energieverbrauchs eine Energiesteuer einzuführen. Um den Verdacht einer rein fiskalischen Maßnahme zu zerstreuen, wurde von Anfang an die Verwendung der Steuereinnahmen zur Senkung der Lohnnebenkosten angeregt. Steuerpolitische Entscheidungen der Gemeinschaft bedürfen der Einstimmigkeit. Der Vorschlag konnte sich nicht durchsetzen. Allerdings hat einige Jahre später die Bundesregierung eine Energiesteuer eingeführt und zwar mit dem gleichen beschäftigungspolitischen Nebenmotiv. Soweit die Energiesteuer nur dazu führt, dass die Konsumenten höhere Preise für Benzin, Heizöl, Gas und Strom bezahlen, scheint das zunächst eine rein innerdeutsche Angelegenheit zu sein. Doch eine nationale Energiesteuer verzerrt die Wettbewerbsposition der energieintensiven einheimischen Produzenten auf dem internationalen Markt. Ihr Ruf nach Ausnahmeregelungen lässt dann auch nicht lange auf sich warten. Dem kann sich der Staat nur schwer verschließen. Denn vom Gesichtspunkt des Klimaschutzes ist es belanglos, ob eine Aluminiumhütte bei Hamburg oder bei Danzig steht. Und so zahlt der Konsument brav Energiesteuern, während die größten Energieverbraucher davon ausgenommen werden. Eine europaweite Regelung wäre vorzuziehen. 286 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? Ein weiteres Instrument, das die meisten Ökonomen ebenfalls positiv bewerten, ist die Ausgabe von handelbaren Emissionsrechten. Hier werden – ähnlich wie beim Umweltstandard – mengenmäßige Beschränkungen für die Schadstoffemission definiert. Anders als beim Umweltstandard handelt es sich bei diesen Mengen allerdings um eine Ausgangsausstattung mit Rechten, die zwischen den Unternehmen gehandelt werden können. Dadurch besteht ein Anreiz, die Schadstoffemission unter die durch den ursprünglichen Standard definierten Höchstmengen zu senken, wenn nämlich die Erlöse aus dem Verkauf der Rechte höher sind als die Grenzvermeidungskosten, d.h. die Mehrkosten, die eine Schadstoffreduktion verursacht. Es stellt sich nun die Frage, warum die EU eine gemeinsame Umweltpolitik benötige. Sollte man die Umweltpolitik nicht besser den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen, als allen Mitgliedern einen einheitlichen europaweiten Standard aufzupfropfen? Unterschiedliche Umweltbestimmungen sind mit unterschiedlichen Kosten verbunden, so dass Unterschiede in der nationalen Umweltpolitik zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem europäischen Binnenmarkt führen können. Doch dieses Argument ist keineswegs so eindeutig, wie es auf den ersten Blick erscheinen mag. Nehmen wir an, es bestehen keine grenzüberschreitenden Umweltschäden und die Unterschiede in der Umweltpolitik der Mitgliedstaaten reflektieren die Präferenzen der Bevölkerung adäquat. In diesem Fall stellen unterschiedlich strenge Umweltvorschriften in den Mitgliedstaaten eine wichtige Information über die relative Knappheit der Ressource „intakte Umwelt“ bereit, genau so wie unterschiedliche Bodenpreise in München und in der Uckermark Auskunft über die relative Knappheit des Faktors Boden an den beiden Standorten geben. Wenn in dünn besiedelten Regionen mit geringem Pro-Kopf-Einkommen der geldwerte Schaden einer Schadstoffimmission geringer ist als in dichter besiedelten Regionen mit hohem Pro-Kopf-Einkommen, dann sollten Unternehmen mit hoher Schadstoffemission auch durch unterschiedliche Umweltvorschriften veranlasst werden, dort zu produzieren, wo sie den geringsten Schaden anrichten. Das hat zunächst einmal nichts mit „Ökodumping“ zu tun. Ähnliche Argumente spielen auch bei der Instrumentwahl eine Rolle. Umweltstandards lassen sich als Qualitätsstandards oder als einheitliche Emissionsstandards definieren. Qualitätsstandards können auf Grund geographischer und klimatischer Unterschiede zu unterschiedlichen Kostenbelastungen führen. Dank der Wind- und Strömungsverhältnisse um die britischen Inseln erreichen die britischen Produzenten die gleiche Luft- und Wasserqualität mit erheblich höheren Emissionen, als dies auf dem Kontinent möglich ist. Es verwundert deshalb nicht, dass die Briten für Qualitätsstandards plädierten, wobei sie auf die legitime Nutzung absoluter und komparativer Kostenvorteile verwiesen. Das Argument wird in den neuen Mitgliedländern Ostmitteleuropas wieder aufgenommen. Sie sehen in hohen Umweltstandards Kostenbelastungen, die ihrem Entwicklungsniveau und ihren natürlichen Bedingungen nicht entsprechen und die ihren wirtschaftlichen Aufholprozess bremsen. 287 8.5Auch die Umwelt ist ein Gemeinschaftsziel Etwas anders stellt sich das Problem bei umweltbezogenen Produktstandards dar, wie beispielsweise bei Regelungen der Kfz-Emissionen. Wie wir in Kap. 5 gesehen haben, behindern unterschiedliche Produktstandards den freizügigen Warenverkehr. Andererseits können unterschiedliche Produktstandards auch unterschiedliche Umweltpräferenzen der Bevölkerung reflektieren. Hier muss im Einzelfall abgewogen werden, welche Beschränkungen des freizügigen Warenverkehrs aus „zwingenden Gründen des Allgemeininteresses“ gerechtfertigt sind. Der EuGH hatte sich mit mehreren Fällen auseinander zu setzen, in denen einzelne Mitgliedstaaten strengere Produktstandards als die gemeinschaftsweit gültigen Minimumstandards festgelegt hatten. Er erkannte dabei generell den Umweltschutz als zwingenden Grund des Allgemeininteresses zur Rechtfertigung von Beschränkungen des freien Warenverkehrs an, sofern die entsprechenden Nebenbedingungen (keine Diskriminierung, Grundsatz der Verhältnismäßigkeit) erfüllt sind (vgl. Nagel 2003: 236 ff.). Ein eindeutiges ökonomisches Argument für eine gemeinschaftsweite Umweltpolitik ist eigentlich nur bei grenzüberschreitenden Umweltbelastungen gegeben. Umweltbeeinträchtigungen machen nicht an nationalen Grenzen halt. Wenn nördlich der Alpen Singvögel geschützt sind und südlich der Alpen zum Verzehr freigegeben, dann bringt das den Artenschutz kaum voran. Wenn die britischen Industrie die Luft belastet, dann werden die Briten selbst dank der vorherrschenden Windrichtung wenig davon in Mitleidenschaft gezogen: Der saure Regen fällt im Schwarzwald. In diesem Fall hat der nationale Gesetzgeber zunächst einmal keinen Anreiz, die bei den Nachbarn anfallenden Umweltschäden zu berücksichtigen, und wird somit aus der Sicht der betroffenen Parteien eine zu laxe Umweltpolitik betreiben. Mögliche Lösungen sind Coasesche Verhandlungen zwischen den beteiligten Staaten (was allerdings klar definierte Eigentumsrechte und geringe Transaktionskosten voraussetzt) oder eben eine gemeinsame Umweltpolitik auf EU-Ebene. 8.5.2 Die Umweltpolitik der Gemeinschaft Im EWG-Vertrag von 1957 fand die Umwelt noch keine Erwähnung. Der zweite Vertrag von Rom, der Euratom-Vertrag, konnte allerdings die Sicherheits- und Gesundheitsrisiken der Kernkraftnutzung nicht außer Acht lassen. Es dauerte bis zur Einheitlichen Europäischen Akte von 1986, ein Umweltkapitel (heute Art. 191–193 AEUV) in den dritten Teil des Vertrages über die Politiken der Gemeinschaft aufzunehmen. Der Vertrag von Maastricht (1992) hat einige wesentliche Umformulierungen und Ergänzungen vorgenommen sowie den Umweltschutz dem Zielkatalog (heute Art. 4 AEUV) zugefügt. In Amsterdam wurde schließlich 1997 der Umweltschutz unter die Unionsziele aufgenommen (heute Art. 3 EUV) und die Nachhaltigkeit der Wirtschaftsentwicklung als Querschnittsaufgabe definiert (heute Art. 11 AEUV). Die Umweltpolitik der Gemeinschaft setzt sich vier Ziele (Art. 191 AEUV): Erhaltung und Schutz der Umwelt, Schutz der menschlichen Gesundheit, Umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen, Internationale Kooperation in Umweltfragen. 288 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? Die Umweltpolitik der Europäischen Gemeinschaft wird aus beiden Quellen gespeist, der fundamentalistischen, die grundsätzlich auf die Wahrung der natürlichen Umwelt gerichtet ist, und der wohlfahrtstheoretischen, die externe Effekte zu internalisieren versucht. Die zur Erfüllung der Ziele vorzunehmenden Maßnahmen müssen unterschiedlichen Grundsätzen und Kriterien entsprechen: Vorsorge und Vorbeugung: Potentielle Umweltfolgen privater und öffentlicher Aktivitäten sind bereits in der Planungsphase zu berücksichtigen, um sie zu vermeiden. Beseitigung: Die Umweltbelastung ist an ihrer Quelle und so rasch wie möglich abzustellen bzw. zu minimieren. Verursacherprinzip: Während die Wohlfahrtstheorie keinen Verursacher kennt und die Kosten der Internalisierung von externen Effekten entsprechend der Verteilung der Eigentumsrechte zuweist, gilt nach diesem Prinzip grundsätzlich, dass der materielle Verursacher die Kosten trägt: polluter pays. Das impliziert auch, dass Subventionen zur Vermeidung von Umweltschäden grundsätzlich ausgeschlossen sind. Inklusionsprinzip: Umweltaspekte sind bei Entscheidungen über andere Gemeinschaftspolitiken zu berücksichtigen. Das gilt natürlich vor allem für die gemeinsame Agrarpolitik und die Verkehrspolitik. Wissenschaftliche Fundierung: Das Wissen um Umweltschädigungen unterliegt einer großen Informationsunsicherheit. Um die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen zu wahren, sind Risikoeinschätzungen, Analysen der Kosteneffektivität und des Kosten-Nutzen Verhältnisses erforderlich. Risikoaversion: Wegen der gegebenen Informationsunsicherheit und der häufigen Irreversibilität von Umweltschädigungen sind dabei nicht die nachgewiesenen Kosten und Nutzen zu berücksichtigen, sondern, wie bereits gezeigt, die potentiellen Kosten und Nutzen. Dem entspricht auch das Vorsorgeprinzip: Maßnahmen sind angebracht, wenn zwar keine umfassende Risikobewertung möglich, aber ein potentielles Risiko feststellbar ist. Inwieweit sich das mit der Kosteneffektivität verträgt, ist nicht immer deutlich. Umweltpolitik erfordert lange Zeithorizonte. Die Gemeinschaft trägt dem insofern Rechnung, als sie die Planungsperiode ihrer Umweltaktionsprogramme immer mehr verlängert hat. Das sechsten Aktionsprogramm erstreckte sich auf die Periode 2002 – 2012 mit den Schwerpunkten: Klimawandel, Natur und biologische Vielfalt, Umwelt und Gesundheit, Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und des Abfalls. Wie schon bei früheren Gelegenheiten hat man sich nicht termingerecht auf ein neues, siebtes Aktionsprogramm geeinigt. Denn sobald ein Programm mehr als nur gute Vorsätze enthalten soll, wird die Diskussion kontrovers. Auch hier gilt wieder der Grundsatz der gemeinsamen Politik: rules not money. Natürlich taucht die Umwelt im Budget der Gemeinschaft auf, vor allem bei den Mittelzuweisungen aus dem Kohäsionsfonds und im Etat für For- 289 8.5Auch die Umwelt ist ein Gemeinschaftsziel schung und Entwicklung. Aber das bevorzugte umweltpolitische Instrumentarium sind regulative Lenkungsinstrumente: Richtlinien, Verordnungen und technologisch definierte Standards, die es den Wirtschaftssubjekten überlassen, auf welchem konkreten Weg die politisch festgelegten Ziele erreicht werden. Wie so oft – und ganz dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend – ist die Union dabei auf die Mitwirkung der Mitgliedstaaten angewiesen, was konkrete Implementierung und Kontrolle der Einhaltung ihrer Politik betrifft. Die ist im Umweltbereich ein notorisches Problem (Lenschow 2010: 321 ff.). Mit dem Jahr 2005 trat in der Umweltpolitik der Europäischen Gemeinschaft eine institutionelle Innovation in Kraft, die jahrzehntelang von Ökonomen empfohlen worden war, aber keine politische Unterstützung finden konnte. Gemeint ist der Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ein herrliches deutsches Wort, das sicher die Bewunderung von Mark Twain auf sich gezogen hätte; die Abkürzung lautet EU ETS für EU greenhouse gas emission trading scheme; siehe Richtlinie 2003/87/EG). Es geht um quantitative Emissionsbeschränkungen, wobei den Betreibern von umweltbelastenden Anlagen Emissionsrechte zugewiesen werden, die sie untereinander, auch grenzüberschreitend handeln können. Dem liegt die einfache Überlegung zugrunde, dass ein Markt für knappe Emissionsrechte das Recht auf eine bestimmte Umweltschädigung derjenigen Aktivität überträgt, die dabei den höchsten gesellschaftlichen Nutzen stiftet. Es handelt sich somit um eine Umsetzung des Coase-Theorems. Auf diese Weise können die Kosten des Umweltschutzes minimiert werden. Ökonomisch sinnvoll wäre es, die Verschmutzungsrechte nicht zuzuteilen, sondern die Verschmutzer sie in einem Auktionsverfahren erwerben zu lassen. Das findet zumindest für einen Teil der Rechte ab 2013 statt. Das Verfahren sah zunächst einen Nationalen Zuteilungsplan vor, der in erster Runde für die Periode 2005 – 2007 und danach für 5-Jahresperioden den Betreibern von besonders umweltbelastenden Anlagen Verschmutzungsrechte zuweist. Der Gesamtumfang der zugewiesenen Rechte leitete sich ursprünglich aus den Zielen ab, zu denen sich die Mitgliedstaaten im Klimaschutzprotokoll von Kyoto für den Zeitraum von 2008 – 2012 verpflichtet hatten. Die Richtlinie formuliert 11 Kriterien, die die nationalen Zuteilungspläne erfüllen müssen und die von der Kommission geprüft werden. Nachdem die Kommission 2006 entschieden hatte, dass die von Polen und Estland in deren Nationalen Zuteilungsplänen festgesetzten jährlichen Gesamtmengen an Emissionszertifikaten mit diesen Kriterien unvereinbar und deshalb drastisch herabzusetzen seien, klagten beide Länder erfolgreich vor dem Europäischen Gericht erster Instanz. Das Gericht entschied, dass die Richtlinie der Kommission hinsichtlich ihrer Kontrollbefugnis enge Grenzen setze (Rs. T-183/07 und T-263/07). Ganz allgemein litt der Handel mit Emissionszertifikaten in dieser zweiten Runde daran, dass die Mitgliedstaaten die Zertifikate weitgehend kostenlos nach dem Prinzip des „Grandfathering“, d.h. auf Basis historischer Emissionen, an die Emittenten vergeben hatten. Dies führt in Zeiten der Wirtschaftskrise und des Produktionsrückgangs dazu, dass die Unternehmen Überschüsse an Zertifikaten anhäufen und deren Preise folglich verfallen. 290 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? Aufgrund dieser Strukturprobleme wurden die Bedingungen des Handels für die dritte Runde (2013 bis 2020) modifiziert (Richtlinie 2009/29/EG). Die Kommission hat für 2013 die Gesamtemissionsmenge für die Union festgelegt. Diese Menge ist jährlich um 1,74 % zu reduzieren. Ein im Laufe dieser Handelsperiode zunehmender Anteil wird nicht mehr kostenlos vergeben, sondern versteigert. Dabei müssen die Zertifikate für Anlagen des Energieerzeugungssektors bereits ab 2013 in vollem Umfang ersteigert werden, während die sonstigen Industrieanlagen einen zunehmenden Anteil von 20 % für 2013 bis auf 70 % für 2020 ersteigern müssen. Seit 2012 ist auch der gesamte Luftverkehr in das System des Zertifikatehandels eingebunden, was zu massiven Protesten seitens der USA, Russlands und Chinas führte. (Much 2013: 320 ff.) Der Handel mit Emissionsrechten ist ordnungspolitisch für viele Ökonomen das adäquate Instrument der Umweltpolitik. Dementsprechend positiv fällt die allgemeine Einschätzung der gemeinschaftlichen Regelung aus (z.B. Graichen/Requate 2005). Wie überall liegt allerdings auch hier der Teufel im Detail. So gibt es zahlreiche kritische Anmerkungen zur konkreten Implementierung durch die Europäische Union (Hillebrand et al. 2002; Endres/Ohl 2005). Die Beschränkung auf nur ein Treibhausgas (CO2) und auf bestimmte Industriezweige bzw. energieintensive Aktivitäten ist durch spätere Erweiterungen reparabel. Drei Probleme scheinen dagegen fast unlösbar: Das Transformationsproblem: der Übergang vom status quo ante zur Situation mit Zertifikatshandel. Einige Länder haben bereits in der Vergangenheit eine aktive Umweltpolitik mit dem Ziel des Klimaschutzes betrieben. Dabei kamen die unterschiedlichsten Instrumente und Verfahren zum Einsatz. Mit der Einführung einer EU-einheitlichen Politik besteht die Gefahr, dass Untätigkeit ex post belohnt wird, dass die nationalen Maßnahmen unterlaufen werden und dass die Unternehmen, die sich auf diese eingestellt haben und einstellen, nun doppelt belastet werden. Das Leckage-Problem: Klimaschutz ist ein globales öffentliches Gut. Wenn nicht alle Aktivitäten mit seinen Produktionskosten belastet werden, gibt es Trittbrettfahrer, die sich an die Emissionseinschränkungen nicht halten und damit ein Erreichen des optimalen Produktionsniveaus des öffentlichen Gutes erschweren. Und nicht nur das: Die mit den gesellschaftlichen Kosten des Klimaschutzes belasteten Aktivitäten in Ländern, die sich zu Einschränkungen verpflichtet haben (den so genannten Annex B Ländern des Kyoto-Protokolls), können in die „freien“ Länder ausweichen. Die dadurch entstehende lokale Entlastung trägt nichts zum globalen Klimaschutz bei. Das Wettbewerbsproblem: Schon das Leckage-Phänomen hat makro-ökonomische Folgen – bestimmte Produktionslinien (z.B. Basischemie, Zement, Glas) wandern aus der regulierten Europäischen Union in „freie“ Zonen ab, vor allem Schwellenländer, denen das Kyoto-Protokoll zunehmende Umweltbelastungen in Verbindung mit ihrem ökonomischen Aufholprozess zugestanden hat. Der gleiche Effekt wird auch dadurch erreicht, dass die europäischen Produzenten ihre erhöhten Kosten auf Grund der 291 8.5Auch die Umwelt ist ein Gemeinschaftsziel Wettbewerbssituation nicht auf die Preise überwälzen können und damit die Produkte aus den Nicht-Annex B Ländern Marktanteile auf dem EU- Markt gewinnen. Dieses Wettbewerbsproblem gibt es auch innerhalb der Union zwischen Ländern mit unterschiedlichen Reduktionsverpflichtungen. Wir sehen: Umweltschutzregelungen auf der Gemeinschaftsebene sind nur second best Lösungen. Das ist nicht weiter verwunderlich. Denn schon die Gemeinschaft, ein regionales Integrationsabkommen (siehe Kap. 1), ist nur eine second best Lösung im Vergleich zur Einführung eines globalen gemeinsamen Marktes. Sowohl bei der Marktliberalisierung als auch beim Klimaschutz kann man sich jedoch offensichtlich auf globaler Ebene – trotz WTO, trotz Kyoto-Protokoll – nicht im wünschenswerten Umfang verständigen. Dann ist eine regionale Lösung in Betracht zu ziehen, vorausgesetzt ihr Nutzen ist höher, als es ihre Kosten sind. 293 Kapitel 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union 9.1 EU-Finanzpolitik Öffentliche Finanzen gelten als trockene Materie. Mit dieser Reputation ist auch das EU-Budget belastet. Abgeordnete des Europäischen Parlaments, die sich für visionär halten, bezeichnen ihre Kollegen aus den Haushaltsausschüssen gerne etwas geringschätzig als Erbsenzähler. Finanzpolitik ist die quantitativ-monetäre Umsetzung von politischen Entscheidungen, die in der Öffentlichkeit nicht gerade als sexy gilt. Luxemburg 1970, Fontainebleau 1984, Berlin 1999 – das sind Ratstagungen, auf denen wegweisende Reformen verabschiedet wurden. Gleichzeitig fassten diese Gipfeltreffen auch wichtige Beschlüsse über die Finanzen der EU. „A study of EU public finances provides us with an important lens through which to analyse the political and economic capacity and potential of the Union“ (Laffan, 1997: 16). Welche Funktion hat das zentrale Budget in einem Mehrebenensystem, oder konkret: Welche Rolle kommt dem EU-Haushalt gegenüber den Haushalten der Mitgliedländer zu? Die Theorie der öffentlicher Finanzen sieht – Richard Musgrave (1959) folgend – Stabilisierung, Effizienz (Allokation) und Gerechtigkeit (Distribution) als die drei Hauptfunktionen öffentlicher Finanzen an. Für Mehrebenensysteme fügt dem die Theorie des Fiskalföderalismus (Oates 1999) ein prinzipielles Dezentralisierungsgebot hinzu, das wir auch als Subsidiaritätsprinzip kennengelernt haben (s. Kap. 3). Das bedeutet dreierlei: erstens die Frage, ob staatliches Handeln überhaupt erforderlich ist und nicht der Markt das Problem adäquat lösen kann, zweitens die Frage, ob es für das staatliche Handeln erforderlich ist, Geld in die Hand zu nehmen, und nicht eine Lösung auf dem Weg der Regulierung möglich ist, drittens müssen zentral finanzierte Aktivitäten deutliche Kostenvorteile bzw. Effizienzvorteile gegenüber dezentralen Lösungen aufweisen. Konsens bei der Beantwortung dieser Fragen wäre ein Wunder, und da es um Geld geht, spielen die individuellen bzw. nationalen Interessen neben der ökonomischen Rationalität eine wichtige Rolle. So sehen Budgetverhandlungen dann auch aus. Für jede der drei genannten Funktionen, Allokation, Distribution und Stabilisierung, braucht die Finanzpolitik eine kritische Masse an Mitteln. Bei einem Haushaltsvolumen von rund 1 % des BIP der Gemeinschaft ist offensichtlich, dass das EU-Niveau und das EU-Budget nur im Ausnahmefall für zuständig erachtet werden. Hier ist die politische Ökonomie mit im Spiel. Denn welcher nationale Politiker läßt sich sein wählerwirksamstes Instrument,

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.