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8.1 Nationale Wirtschaftspolitik – Europäische Wirtschaftspolitik in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 269 - 272

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_269

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259 Kapitel 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? 8.1 Nationale Wirtschaftspolitik – Europäische Wirtschaftspolitik Geht man aus vom Vorrang autonomer Wirtschaftssubjekte, d.h. dem Subsidiaritätsprinzip, dann findet Wirtschaftspolitik als staatliche Regelung und staatlicher Eingriff in das Wirtschaftsgeschehen seine Begründung in einer der vielfältigen Formen des Marktversagens. Diese Feststellung ist fast trivial. Denn Wirtschaftspolitik produziert ein öffentliches Gut, wozu der Markt bekanntlich nicht im Stande ist. Ihrer Natur nach reine öffentliche Güter sind allerdings sehr seltene Vögel. Theorie und historische Episoden des free banking machen beispielsweise deutlich, dass man ein Geldsystem auch ohne zentralstaatliche Regulierung und ohne Zentralbank konzipieren kann. Doch herrscht in der Geldtheorie fast einmütig die Meinung vor, hier liege aus den verschiedensten Gründen eine genuine öffentliche Aufgabe. Die Nachfrage nach dem öffentlichen Gut Wirtschaftspolitik beruht auf der Vermutung einer geringeren Effektivität des Marktes, die entweder in technisch-ökonomischen Unvollkommenheiten, seiner Krisenanfälligkeit oder in sozialen Fehlleistungen gesehen wird. In vielen Fällen machen es die Verbundvorteile (economies of scope) und die Transaktionskosten geradezu naturnotwendig, dass die Regelung auf dem Niveau des gesamten Markts erfolgt. Integriert man die nationalen Märkte zu einem gemeinsamen Markt, dann muss die Regelungskompetenz in diesen Fällen auf das Gemeinschaftsniveau übergehen. Bei der Bildung der EWG war es selbstverständlich, dass die Zollunion eine gemeinsame Handelspolitik bedingt und dass ein gemeinsamer Binnenmarkt eine einheitliche Regelung der Wettbewerbsordnung erfordert. Ebenso macht die Währungsunion die Übertragung der geldpolitischen Kompetenz auf eine gemeinschaftliche Institution notwendig. Etwas anders liegt der Fall, wenn es keinen grundsätzlichen wirtschaftspolitischen Handlungsbedarf gibt. Agrarmärkte könnten nach dem laissez faire Prinzip funktionieren. In den entwickelten Industrieländern tun sie es in der Regel nicht: Jedes Land versucht seine Bauern durch protektionistische Maßnahmen zu fördern und zu stützen. Eine Integration solcher Agrarmärkte ist mit einem fairen Wettbewerb der nationalen Produzenten untereinander nur dann möglich, wenn die nationalen Agrarpolitiken in einer gemeinsamen Agrarpolitik vereinheitlicht werden (vgl. Kap. 9). Wo das auf Grund unterschiedlicher agrarpolitischer Präferenzen nicht möglich ist, muss der Agrarmarkt vom gemeinsamen Binnenmarkt ausgeschlossen bleiben. So hielt man es z.B. in der Freihandelszone der EFTA. In diesem zweiten Fall folgt die 260 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? gemeinsame Wirtschaftspolitik aus der Nachfrage nach aktiver Wirtschaftspolitik auf dem nationalstaatlichen Niveau, und zwar dann, wenn die nationalstaatliche Politik sich auf den grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr auswirken würde. Wirtschaftspolitik begleitet und beeinflusst die Wirtschaftssubjekte praktisch auf Schritt und Tritt. Ob das notwendig ist oder nicht, soll uns hier nicht näher beschäftigen. Wir können die entsprechenden Maßnahmen in makro-, meso- und mikroökonomische Eingriffe einteilen. Wir können sie funktional oder sektoral klassifizieren. Die Liste von Handelspolitik, Konjunktur-, Geld- und Fiskalpolitik, von Arbeitsmarkt-, Verteilungs- und Sozialpolitik, von Verkehrs-, Energie- und Infrastrukturpolitik, von Umwelt-, Agrar-, Industrie-, Stahl- und Atompolitik ist beliebig zu verlängern und unterstreicht nur den ersten Satz dieses Abschnitts: Jedes wirtschaftliche Handeln unterliegt wirtschaftspolitischen Einflüssen. In allen Fällen ist aber das Ergebnis der Wirtschaftspolitik ein Eingriff in die spontane Allokationsleistung des Marktes. Soweit das beabsichtigt ist, mag es in Ordnung sein. Die Risiken und Nebenwirkungen sind jedoch nur in den seltensten Fällen einem Beipackzettel zu entnehmen, deshalb aber nicht weniger real. Muss die Europäische Gemeinschaft, deren tragende Säule der Gemeinsame Markt ist, nun auf allen wirtschaftspolitischen Feldern tätig werden, auf denen die Nationalstaaten aktiv sind? Die spontane Antwort ist ein dezidiertes Nein! Und wenn wir uns die Frühphase der wirtschaftlichen Integration Europas ansehen, dann stellen wir fest, dass im EWG-Vertrag von Rom nur die funktionalen Bereiche der Handels- und Wettbewerbspolitik und der sektorale Bereich der Agrarpolitik ausgestaltet waren. Die Transportpolitik wurde zumindest als Desiderat erwähnt. Für zwei weitere Sektoren, die auf nationaler Ebene einer starken wirtschaftspolitischen Beeinflussung ausgesetzt waren, hatte man allerdings eigene Verträge geschlossen, den Pariser Vertrag zur Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) und den zweiten der römischen Verträge über die Europäische Atomenergiegemeinschaft (Euratom). Im übrigen zeichnet sich der EWG-Vertrag durch weitgehende wirtschaftspolitische Zurückhaltung auf der Gemeinschaftsebene aus. Die Vollendung des Binnenmarkts in der Folge der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 brachte jedoch die Notwendigkeit mit sich, die Wettbewerbsbedingungen für die vier Grundfreiheiten so zu gestalten, dass das Spielfeld für alle Beteiligten auch gleichermaßen eben ist. Nationale Wirtschaftspolitiken, die sich auf den grenzüberschreitenden Verkehr mit Gütern, Dienstleistungen, Arbeit und Kapital auswirken, waren, wenn schon nicht zu harmonisieren, so doch zumindest einheitlichen Rahmenbedingungen zu unterwerfen, die positive oder negative Diskriminierung ausschließen. Vergleichen wir den Vertrag von Lissabon mit dem EWG-Vertrag von Rom, dann können wir eine fundamentale Erweiterung und Vertiefung feststellen. Art. 3 EWG führte in 11 Punkten die wirtschaftspolitischen Tätigkeiten der Gemeinschaft auf. Art. 3 EUV von Nizza hatte die Liste auf 21 Punkte erweitert. Der Vertrag von Lissabon verteilt diese Liste über mehrere Artikel (Art. 2 – 6 AEUV), wobei die Zuständigkeit der Union deutlicher bestimmt 261 8.1Nationale Wirtschaftspolitik – Europäische Wirtschaftspolitik wird: In 5 wirtschaftspolitischen Bereichen hat die EU eine ausschließliche Zuständigkeit (Art. 3 AEUV), in 13 Bereichen eine geteilte Zuständigkeit (Art. 4 AEUV), in 9 weiteren Bereichen kann sie koordinierend auftreten (Art. 5 und 6 AEUV). Was heute den dritten Vertragsteil ausmacht „Die internen Politiken und Maßnahmen der Union (Art. 26 – 197 AEUV), waren im Vertrag von Rom der zweite Teil „Die Grundlagen der Gemeinschaft“ und der dritte Teil „Die Politik der Gemeinschaft“. Ersterer beschrieb den gemeinsamen Markt mit den Titeln zum freien Warenverkehr, zum freien Verkehr von Personen, Dienstleistungen und Kapital, zu Landwirtschaft und Transport. Letzterer enthielt die Politik, die den gemeinsamen Markt aufrecht erhalten sollte: Wettbewerbspolitik an erster Stelle, dann Wirtschaftspolitik (Konjunktur- und Handelspolitik), Sozialpolitik und die Einrichtung der Europäischen Investitionsbank, wobei die Konjunktur- und Sozialpolitik Leerstellen blieben. Heute sind die insgesamt 8 Titel von damals auf 24 Titel angewachsen, die auf Grund der Zusammenführung von Union und Gemeinschaft auch nicht-ökonomische Titel enthalten, während ökonomische Titel, wie z.B. die Handelspolitik, in den fünften Teil „Das auswärtige Handeln der Union“ verlegt wurden. Noch deutlicher wird die zunehmende wirtschaftspolitische Aktivität der Gemeinschaft aber aus der wachsenden Zahl der politischen Akte, die wir in Kapitel 3 (Tab. 3.1) für die Perioden 1971 – 75 und 1996 – 2000 aufgelistet haben. Kurzum: Die EG hat sich als wichtiger wirtschaftspolitischer Akteur etabliert. Jede wirtschaftspolitische Maßnahme wirkt sich direkt oder indirekt auf die Allokation der Ressourcen aus und ist somit marktrelevant. Wir könnten deshalb in diesem Kapitel das gesamte Spektrum der im dritten Teil des EG- Vertrages aufgeführten Politikfelder abhandeln. Das scheint uns allerdings wenig sinnvoll, zumal es dafür eine ausgedehnte Spezialliteratur und auch umfangreiche Übersichten (Wallace/Pollack/Young 2010; Nugent 2010) gibt. Im Folgenden wollen wir vielmehr exemplarisch auf vier Politikfelder eingehen, die Handelspolitik, die Industriepolitik, die Verkehrspolitik und die Umweltpolitik, an Hand derer wir das Tätigwerden der Gemeinschaft weiter verdeutlichen können und die innerhalb der Gemeinschaft zum Teil heftig umstritten sind. Denn hier handelt es sich anders als bei der im letzten Kapitel behandelten Wettbewerbspolitik, die vornehmlich ordnungspolitischen Charakter hat, im Wesentlichen um Prozesspolitik und damit in der Tendenz um einen höheren Grad von Interventionismus. In der Wettbewerbspolitik kann man noch eine vertragliche Vereinbarung auf intergouvernementaler Ebene sehen. Sie legt die Spielregeln für den gemeinsamen Markt fest und wird von einem „unpolitischen“ Schiedsrichterkollegium (der Kommission) und einem Sportgericht (dem Europäischen Gerichtshof) auf ihre Einhaltung überwacht. Dagegen wächst der Gemeinschaft und ihren Organen durch diese Politikfelder, wenn sie denn dazu wirklich ermächtigt werden, diskretionärer Entscheidungsspielraum zu, der dann notwendigerweise in supranationale Eingriffe mündet und politisch legitimiert werden muss. Andere Politikfelder werden in späteren Kapiteln vorgestellt, so die Budget-, Agrar-, Sozial- und Strukturpolitik im Rahmen 262 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? der innergemeinschaftlichen Umverteilung und die Geld- und Fiskalpolitik im Rahmen der Wirtschafts- und Währungsunion. 8.2 Handelspolitik: Europa in der Welt 8.2.1 Die gemeinsame Handelspolitik Der gemeinsame Binnenmarkt kann nur dann reibungslos funktionieren, wenn für den Wirtschaftsverkehr mit Drittländern einheitliche Regeln gelten. Die Binnengrenzen innerhalb der Gemeinschaft sind aufgehoben, und es muss für den Drittländerverkehr belanglos sein, wo die Außengrenze überschritten wird. Das setzt eine gemeinsame Handelspolitik voraus. Der Begriff Handelspolitik ist dabei sehr weit zu fassen. Es geht eigentlich um den Außenwirtschaftsverkehr, wie er z.B. im deutschen Außenwirtschaftsgesetz definiert worden ist, nämlich den „Waren-, Dienstleistungs-, Kapital-, Zahlungs- und sonstigen Wirtschaftsverkehr mit fremden Wirtschaftsgebieten sowie den Verkehr mit Auslandswerten und mit Gold“ (§ 1.1 AWG). Der EU-Vertrag kennt eine derartige zusammenfassende Definition nicht. Unter dem Titel „Gemeinsame Handelspolitik“ erfasst der Vertrag von Lissabon den Handel mit Waren und Dienstleistungen, die Handelsaspekte des geistigen Eigentums und ausländische Direktinvestitionen (Art. 207 AEUV). Den Kapital- und Zahlungsverkehr mit dritten Ländern behandelt Art. 63 AEUV, wo lapidar festgestellt wird, dass Beschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten und gegenüber dritten Ländern verboten sind. Ähnlich lapidar könnten auch die übrigen Bestimmungen zur Handelspolitik lauten, wenn sich die Gemeinschaft an das wohlfahrtsmaximierende Freihandelsrezept der ökonomischen Theorie halten würde. Danach sind Grenzkontrollen nur erforderlich, um verbotene oder gefährliche Güter vom Markt zu wehren, um steuerliche Anpassungen vorzunehmen (es gibt keinen einheitlichen EU-Mehrwertsteuersatz! vgl. Kap. 5) und um den Handel statistisch zu erfassen. Darauf beschränkt sich die Gemeinschaft nun aber keineswegs. Für eine aktive Handelspolitik, d.h. zumeist für protektionistische Maßnahmen, lassen sich allerdings auch valide ökonomische Argumente anführen (s. Kap. 1 und Krugman/Obstfeld 1997): Das terms of trade Argument: Für ein großes Land – und das ist die EU zweifellos –, das nicht mit einer horizontalen Angebotskurve konfrontiert ist, kann ein niedriger Zollsatz, auch optimaler Zollsatz genannt, eine Wohlfahrtssteigerung mit sich bringen. Das Marktversagen-Argument: Sind die Bedingungen des vollständigen Wettbewerbs nicht gegeben, weil zum Beispiel positive Externalitäten oder zunehmende Skalenerträge auftreten, dann kann ein Zoll einen positiven Nettowohlfahrtseffekt haben. Verstärkt wird dieses Argument noch im dynamischen Zusammenhang von Innovation und Lerneffekten. In der Regel sind es aber nicht solche theoretischen Überlegungen, die eine aktive Handelspolitik hervorbringen, sondern konkrete Produzenteninter-

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.