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6.3 Kapitalverkehrsfreiheit in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 207 - 229

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_207

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197 6.3Kapitalverkehrsfreiheit In seiner Rechtsprechung zur Niederlassungsfreiheit von Gesellschaften zeigte sich der EuGH zwar großzügig in der Anerkennung von „zwingenden Erfordernissen des Allgemeininteresses“: Grundsätzlich werden der Gläubigerschutz, der Schutz von Minderheitsgesellschaftern, der Arbeitnehmerschutz sowie Besteuerungsinteressen des Staates als Rechtfertigungsgründe anerkannt. Streng geprüft wird aber, ob die Beschränkungen für einen Schutz der genannten Interessen geeignet und erforderlich sind. Der deutsche Gesetzgeber hat auf den durch die EuGH-Rechtsprechung initiierten „Wettbewerb der Gesellschaftsrechte“ mit der größten Reform der deutschen GmbH seit ihrer Schaffung im Jahre 1892 reagiert. Das zum 1. November 2008 in Kraft getretene Gesetz zur Modernisierung des GmbH- Rechts und zur Bekämpfung von Missbräuchen (MoMiG) lässt neben der gewöhnlichen GmbH die sog. „Unternehmergesellschaft (haftungsbeschränkt)“ zu, bei der vollständig auf ein Mindestkapital verzichtet wird (Hirte 2008). 6.3 Kapitalverkehrsfreiheit Im Vergleich zu den anderen Grundfreiheiten wurden die rechtlichen Voraussetzungen für einen vollständig freizügigen Kapitalverkehr erst sehr spät, Ende der 1980er Jahre, geschaffen. Im EWG-Vertrag von 1957 war gemäß Art. 67 Abs. 1 (inzwischen gestrichen) eine Liberalisierung des Kapitalverkehrs nur insoweit vorgesehen, als es „für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes notwendig ist“. Gleichzeitig enthielt der EWG-Vertrag zahlreiche Rechtfertigungsgründe für Einschränkungen der Kapitalverkehrsfreiheit, die ebenfalls in dieser Form heute nicht mehr existieren. Der Grund für die Sonderstellung der Kapitalverkehrsfreiheit bestand in der Sorge der Mitgliedstaaten, dass unkontrollierte, insbesondere kurzfristige internationale Kapitalbewegungen ihre Fähigkeit, eine autonome Geld- und Kreditpolitik durchzuführen, untergraben würden und Zahlungsbilanzkrisen verursachen könnten (Pelkmans 2006: 175). Zwar liberalisierte man mit zwei Richtlinien bereits Anfang der 1960er Jahre einige Typen internationaler Kapitaltransaktionen wie Direktinvestitionen, kurz- und mittelfristige Handelskredite sowie den Kauf börsennotierter Wertpapiere. Aber der größte Teil der Finanztransaktionen unterlag weiterhin strikten staatlichen Kontrollen (Kimms 1996: 30 ff.). Erst zwanzig Jahre später, Mitte der 1980er Jahre, nahm man den Prozess der Liberalisierung des Kapitalverkehrs wieder auf (Kimms 1996: 64 ff.). Das „Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarkts“ von 1985 enthielt zahlreiche Vorschläge zur Beseitigung von Hemmnissen der finanziellen Integration, und die 1986 verabschiedete Einheitliche Europäische Akte fügte den neuen Artikel 8a (heute: Art. 26 AEUV) in den EWG-Vertrag ein, der den Binnenmarkt als einen Raum ohne Binnengrenzen definierte, „in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen … [der Verträge] gewährleistet ist“. Damit wurde der freizügige Kapitalverkehr als gleichberechtigt mit den anderen drei Grundfreiheiten etabliert. 198 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren Nach drei Richtlinien aus den Jahren 1985 und 1986, welche die Liberalisierung auf weitere Kategorien des Kapitalverkehrs ausdehnten, wurde der Prozess der Kapitalverkehrsliberalisierung 1988 schließlich durch die Richtlinie 88/361/EWG vollendet. Sie verpflichtete die Mitgliedstaaten, alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen Personen, die in den Mitgliedstaaten ansässig sind, bis zum 1. 7. 1990 zu beseitigen. Dabei bezieht sich die Verpflichtung nicht nur auf den Abbau der devisenrechtlichen Beschränkungen, sondern auch auf den Abbau der indirekten Beschränkungen des Kapitalverkehrs. Im Anhang enthält die Richtlinie eine Nomenklatur für den gemeinschaftsrechtlich relevanten Kapitalverkehr. Mit Ablauf der Umsetzungsfrist erlangte die Kapitalverkehrsfreiheit als letzte Grundfreiheit unmittelbare Geltung (EuGH-Entscheidung Bordessa, Rs.  C-358/93, Slg. 1995, I–0361). Für die seinerzeit wirtschaftlich schwächeren Länder Irland, Griechenland, Portugal und Spanien wurde eine Übergangsfrist vereinbart. Die neuen Artikel über die Kapitalverkehrsfreiheit reproduzieren weitgehend den Inhalt der Richtlinie und sind nun zusammen mit den Vorschriften über den freizügigen Zahlungsverkehr in einem Kapitel des Vertrages (Art. 63–75 AEUV) zusammengefasst. Rechtfertigungsgründe für Beschränkungen des Kapitalverkehrs wurden im Vergleich zum EWG-Vertrag stark eingeschränkt. 6.3.1 Wohlfahrts- und Verteilungseffekte der Kapitalverkehrsfreiheit Aus ökonomischer Sicht soll ein freizügiger Kapitalverkehr dazu beitragen, dass Kapital dort eingesetzt wird, wo es die höchsten Erträge erwirtschaftet. Wir gehen wieder vom bereits bekannten einfachen Grundmodell aus (1958 von MacDougall entwickelt; Baldwin/Wyplosz 2012: 499 ff.). Im Unterschied zur Arbeitskräftemobilität liegen die Verhältnisse bei der Kapitalmobilität relativ einfach: Was wandert, ist das Kapital und sind nicht die Kapitaleigner. Deshalb haben wir keine Bevölkerungsveränderung in den beiden Ländern. Abb. 6.3 zeigt die Produktions- und Wohlfahrtsveränderungen. Die WPK- Kurve gibt das Wertgrenzprodukt des Kapitals an, OHK0 und OPK0 sind die jeweiligen Anfangsausstattungen mit Kapital, i ist der Zinssatz. Folglich finden wir das Kapitaleinkommen unterhalb der Zinsgeraden und das Arbeitseinkommen zwischen Zinsgerade und WPK-Kurve. Nach Einführung der freien Kapitalmobilität wandert Kapital aus H nach P und zwar bis zur gleichgewichtigen Faktorverteilung K*. Die Folgen für Produktion und Verteilung sind aus Tab. 6.3 abzulesen. Produktion und Volkseinkommen fallen auseinander, weil nur das Kapital und nicht die Kapitaleigner wandern. Das bedeutet, dass das Einkommen des aus H abgewanderten Kapitals seinen Inhabern in H zufällt. Natürlich brauchen wir nun auch freien Güterverkehr, um die Zahlungsbilanz zwischen H und P auszugleichen und das erhöhte Einkommen zu realisieren, was nur über Importe möglich ist. Der Nettoeffekt der Mobilität besteht in den beiden Dreiecken i und j. Da sich dieser Nettoeffekt auf beide Länder aufteilt, haben auch beide Anteil an der Pareto-Verbesserung und damit ein Interesse an der Einführung der Mobilität. Die Veränderungen in der Produktion spielen 199 6.3Kapitalverkehrsfreiheit OH OP WPKP WPKH WPKP, iWPKH, i i* lH i* iP K* K0 ic g h e j bb f d fa Abbildung 6.3: Produktionsveränderungen und Verteilungseffekte bei Kapitalmobilität Tabelle 6.3: Produktion und Verteilung bei Kapitalmobilität Ohne Mobilität Mit Mobilität H P H P Kapitaleinkommen a + d f + g a + b + d + e + j f Arbeitseinkommen b + c + e h c g + h + i BIP a + b + c + d + e f + g + h a + b + c d + e + f + g + h + i + j Volkseinkommen a + b + c + d + e f + g + h a + b + c + d + e + j f + g + h + i Veränderungen durch die Mobilität H P H + P Kapitaleinkommen b + e + j –g b + e + j – g Arbeitseinkommen –b – e g + i g + i – b – e BIP –d – e d + e + i + j i + j Volkseinkommen j i i + j 200 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren unter den gemachten Annahmen (vollständige Flexibilität auf allen Märkten) keine gravierende Rolle. Sobald man aber inflexible Märkte, vor allem bei den Arbeitsmärkten zulässt, wird die Abnahme der Produktion in H mit Beschäftigungsverlusten verbunden sein. Daraus erklären sich die weitverbreiteten Vorbehalte gegen Kapitalmobilität. Die Einführung der Kapitalverkehrsfreiheit ist für die Kapitaleigner in H vorteilhaft, nicht aber für die Bezieher von Arbeitseinkommen. In P verhält es sich umgekehrt. Wäre über die Kapitalmobilität in beiden Ländern abzustimmen, so würden im Heimatland H die Kapitaleigner dafür, die Arbeitnehmer aber dagegen stimmen, der Medianwähler wäre also wohl dagegen. Im Zuzugsland P ist die Situation umgekehrt: Die Arbeitnehmer würden dafür votieren und die Kapitaleigner dagegen, und die Vermutung liegt nahe, dass der Medianwähler sich für die Verkehrsfreiheit ausspräche. Die Einführung des freizügigen Kapitalverkehrs führt somit nicht zu einer Pareto-Verbesserung. Erst unter Hinzuziehung des Kaldor-Hicks Kriteriums, d.h. der Möglichkeit, dass die Gewinner die Verlierer kompensieren, stellt sich eine Verbesserung ein. Um aber den Medianwähler im Abwanderungsland H zur Zustimmung zu bringen, müssten die Gewinner tatsächlich seine Verluste kompensieren. Das ist im konkreten Fall nicht immer ganz einfach. Wir können somit festhalten, dass jede Beschränkung des internationalen Kapitalverkehrs den Konvergenzprozess der Zinsen und der Grenzproduktivitäten des Kapitals bremst und damit eine ineffiziente Faktorallokation verursacht. Dieses Ergebnis ist allerdings zu modifizieren, wenn man die stark vereinfachenden Annahmen des Grundmodells abschwächt. Im Unterschied zum Produktionsfaktor Arbeit kann man die Mobilitätskosten des Kapitals fast vernachlässigen, mit einer Ausnahme – dem Risikoaspekt. Denn es gibt, abgesehen vom normalen Unternehmensrisiko, zahlreiche Risiken, die den internationalen Kapitalverkehr einschränken: Wechselkursrisiken, politische Risiken, das Risiko unterschiedlicher Rechts- und Wirtschaftskulturen zum Beispiel. Genau hier setzt dann auch wieder das europäische Integrationsprojekt an: Es gilt solche und andere Verkehrsbeschränkungen so weit wie möglich zu reduzieren. Die gemeinsame Währung beispielsweise ist ein wichtiger Schritt auf diesem Wege. Freizügigkeit von Kapital und Arbeit sind substitutiv. Besteht in einem Land relativer Kapitalreichtum, in einem anderen relativer Reichtum an Arbeitskräften, so kann entweder die Arbeit zum Kapital oder das Kapital zur Arbeit wandern. Beide Alternativen tragen unter den Bedingungen des Grundmodells zu einer Konvergenz der Faktorpreise und somit zu einer effizienten Allokation der Produktionsfaktoren bei. Vom sozialen Standpunkt aus gesehen ist es besser, das Kapital wandert und die Arbeitskräfte bleiben in ihrer angestammten Umgebung. Doch zeigt die Erfahrung, dass sich das Kapital oft schwerer tut, Grenzen zu überschreiten, als die Arbeit. Es ist als einer der großen Erfolge des europäischen Integrationsprojektes anzusehen, dass die innergemeinschaftliche Arbeitskräftemobilität im Laufe der Zeit abgenommen und die Kapitalmobilität zugenommen hat. 201 6.3Kapitalverkehrsfreiheit Kapital- und Arbeitskräftemobilität können aber auch in einer komplementären Beziehung zueinander stehen, vor allem dann, wenn wir die Annahme der Homogenität der Faktoren fallen lassen. Die Errichtung einer Produktionsstätte im Ausland (Kapitalexport) kann mit dem Einsatz von Arbeitskräften mit gewissen Schlüsselqualifikationen verbunden sein. Im kapitalarmen Land, in das Kapital exportiert wird, ist häufg auch know-how ein knapper Faktor. Das kann zur Folge haben, dass Kapital und (qualifizierte) Arbeit in die gleiche Richtung wandern. Der Kapitalverkehr setzt sich aus sehr unterschiedlichen Transaktionen zusammen. Dabei geht es um alle finanziellen Transaktionen, die nicht durch Waren- oder Dienstleistungsverkehrsströme gedeckt sind: insbesondere Direktinvestitionen, Wertpapieranlagen sowie Finanz- und Handelskredite mit unterschiedlichen Laufzeiten. Eine wichtige theoretische Unterscheidung wird zwischen Portfolioinvestitionen und Direktinvestitionen gemacht: Portfolioinvestitionen: Die Anleger orientieren sich ausschließlich an den Erträgen der entsprechenden Anlageformen, korrigiert um die damit verbundenen Risiken. Auf diesen Typ von Kapitalverkehr bezieht sich unser einfaches Grundmodell – unter der Voraussetzung, dass keine Wechselkursrisiken bestehen und dass die Erträge auf die Investition keine Varianz aufweisen. Direktinvestitionen: Zum Ertragsmotiv kommt das Kontrollmotiv hinzu. Multinationale Unternehmen errichten im Ausland Produktionsstätten auf der grünen Wiese, erwerben Anteile an bestehenden Unternehmen oder beteiligen sich an grenzüberschreitenden Fusionen. Sie beabsichtigen, die entsprechenden Aktiva unter eine einheitliche Kontrolle zu bringen und Beschaffung, Produktion und Absatz besser an die bestehenden ökonomischen, rechtlichen und politischen Bedingungen anzupassen. Unterschiede in den Zinssätzen spielen somit bei den Direktinvestitionen eine untergeordnete Rolle (vgl. z.B. Blank/Clausen/Wacker 1998: 143 ff.). Direktinvestitionen sind häufig mit einem Technologietransfer verbunden. Bei technischem know-how handelt es sich um ein „öffentliches Gut“, d.h. ein Gut, bei dem keine Rivalität im Konsum besteht (allerdings kann durchaus Ausschließbarkeit z.B. durch Patentschutz bestehen). Somit erhöht ein Technologietransfer das technische know-how im kapitalimportierenden Land, ohne es gleichzeitig im kapitalexportierenden Land zu verringern. Anders als beim Grundmodell können daher in diesem Fall auch die im kapitalimportierenden Land ansässigen Kapitaleigner zu Gewinnern werden. Erfolgen Direktinvestitionen verbunden mit Technologietransfer in beide Richtungen, wie das zwischen entwickelten Ländern üblich ist, gibt es somit keine Verlierer mehr, sondern nur noch Gewinner eines freizügigen Kapitalverkehrs. Eine letzte Modifikation des Grundmodells betrifft die Tatsache, dass in der Realität Kapitalanbieter und -nachfrager gewöhnlich nicht direkt aufeinander treffen, sondern dass Banken, Versicherungen und Börsen als Intermediäre dazwischengeschaltet sind. Die Finanzmärkte sind allerdings in allen Staaten aufgrund der starken Informationsasymmetrien zwischen Marktteilnehmern und den daraus folgenden Prinzipal-Agenten-Problemen mehr oder weniger 202 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren stark reguliert. Neben den direkten Kapital- und Devisenkontrollen stellen somit Unterschiede im Banken-, Börsen-, Wertpapier- und Gesellschaftsrecht ein weiteres potentielles Hemmnis eines freizügigen Kapitalverkehrs dar. 6.3.2 Zulässige und unzulässige Beschränkungen des Kapitalverkehrs Gemäß Art. 63 Abs. 1 AEUV „sind alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten“. Im Unterschied zu den anderen Grundfreiheiten wird die Kapitalverkehrsfreiheit auch im Verhältnis zu Drittstaaten eingeführt. Eine Definition des Kapitalverkehrs wird nicht geliefert. Der EuGH orientiert sich in ständiger Rechtsprechung an der Nomenklatur im Anhang der Richtlinie 88/361 EWG, die eine große Bandbreite von Transaktionen dem Kapitalverkehr zuordnet. Hierunter fallen beispielsweise so unterschiedliche Transaktionen wie die Verbringung oder die Übertragung von Bargeld, Devisengeschäfte, die Begebung von Schecks und Wechseln, der Erwerb von Grundstücken, die Übertragung von Gesellschaftsanteilen, die Ausgabe von und der Handel mit Aktien und Schuldverschreibungen, der Erwerb von Anteilen an Investmentfonds, Termingeschäfte, der Erwerb von Unternehmen, die Erbringung einer Kapitaleinlage bei der Gründung einer Gesellschaft, die Gewährung von Darlehen, die Einzahlung von Spareinlagen, die Versicherung von Risiken, die Begründung von Forderungen, die Abtretung von Forderungen, die Bestellung von Sicherungsrechten, die Übernahme von Bürgschaften, Beitritt zu fremden Verbindlichkeiten sowie Schenkungen, Erbschaften und Vermächtnisse (Wilmovsky 2003: 290 f.). Art. 63 Abs. 2 AEUV verbietet Beschränkungen des internationalen Zahlungsverkehrs, worunter die finanziellen Transaktionen zu verstehen sind. Art. 65 AEUV enthält Rechtfertigungsgründe, die sowohl im Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander als auch gegenüber Drittstaaten gelten. Gemäß Abs. 1 lit. a berührt das Beschränkungsverbot nicht das Recht der Mitgliedstaaten, Steuerpflichtige mit unterschiedlichem Wohn- und Kapitalanlageort unterschiedlich zu behandeln. Weitere Rechtfertigungsgründe sind solche der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, die Gewährleistung einer effektiven Steuer- und Finanzaufsicht oder die Durchsetzung von Meldeverfahren für den Kapitalverkehr zwecks administrativer oder statistischer Information (Abs. 1 lit. b). Aber auch diese Maßnahmen und Verfahren dürfen keine willkürliche Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des freien Kapital- und Zahlungsverkehrs darstellen. Zusätzlich zu diesen allgemein gültigen Rechtfertigungsgründen gibt es gegenüber Drittstaaten noch eine Vielzahl weiterer zulässiger Beschränkungen des Kapitalverkehrs. Ähnlich wie bei den anderen Grundfreiheiten hat der EuGH in ständiger Rechtsprechung „zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses“ definiert, welche auch im Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander diskri- 203 6.3Kapitalverkehrsfreiheit minierungsfreie Beschränkungen des Kapitalverkehrs rechtfertigen, sofern der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt wird (Barnard 2013: 601 ff.; Wilmovsky 2003: 298 f.). Wurde früher der internationale Kapitalverkehr insbesondere durch Devisenkontrollen eingeschränkt, spielen in den heutigen Rechtskonflikten andere staatliche Maßnahmen, welche die internationalen Finanztransaktionen mit zusätzlichen Kosten belegen, die entscheidende Rolle. Dabei wird auch deutlich, dass die Kapitalverkehrsfreiheit eng mit den anderen Grundfreiheiten zusammenhängt. Investiert jemand im Ausland, um eine Unternehmung zu gründen oder eine Zweigniederlassung zu etablieren, so ist neben der Kapitalverkehrsfreiheit auch die Niederlassungsfreiheit betroffen Auf diesen Zusammenhang nimmt Art. 55 AEUV Bezug, indem er die Mitgliedstaaten auffordert „… die Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Beteiligung am Kapital von Gesellschaften im Sinne des Artikels 54 den eigenen Staatsangehörigen gleich[zustellen]“. Im Folgenden werden einige wichtige Entscheidungen des EuGH diskutiert, die sich auf drei Kategorien des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs beziehen: Immobilieninvestitionen, Portfolioinvestitionen und Direktinvestitionen. Immobilieninvestitionen: Bei der Entscheidung Konle (Rs. C-302/97, Slg. 1999, I–03099) ging es um einen deutschen Staatsangehörigen, der im Rahmen eines Zwangsversteigerungsverfahrens den Zuschlag für ein Grundstück in Tirol unter dem Vorbehalt der damals erforderlichen behördlichen Genehmigung erhalten hatte. Die Genehmigung wurde ihm aus raumplanerischen Gründen verweigert, da die zuständige Behörde befürchtete, dass der Käufer das Grundstück lediglich als Ferienwohnung nutzen werde, die über längere Zeiträume leer stehen würde. Rechtsgrundlage für diese behördliche Verweigerung war das Tiroler Grundverkehrsgesetz, welches im Laufe des Rechtsstreits geändert worden war. Während das Gesetz in der Fassung von 1993 eine behördliche Genehmigung ausschließlich von nicht-österreichischen Staatsbürgern forderte und damit eine diskriminierende Beschränkung des Kapitalverkehrs darstellte, dehnte das reformierte Gesetz in der Fassung von 1996 das Erfordernis einer behördlichen Genehmigung auch auf österreichische Staatsbürger aus. Der EuGH erkannte in diesem neuen Gesetz eine nicht-diskriminierende Beschränkung des Kapitalverkehrs, die durch „zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses“, zu denen auch die von österreichischer Seite geltend gemachten raumplanerischen Ziele gehören, grundsätzlich gerechtfertigt werden kann. Im konkreten Fall erkannte der Gerichtshof allerdings in den Tiroler Rechtsvorschriften einen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht: Zum einen bemängelte er, dass der behördliche Ermessensspielraum derart weit gefasst war, dass die Gefahr einer Diskriminierung nicht-österreichischer Staatsangehöriger bestand. Zum anderen machte er geltend, dass weniger einschneidende Mittel existierten, um das angestrebte Ziel zu erreichen, wie beispielsweise die Abgabe einer vorherigen schriftlichen Erklärung in Verbindung mit empfindlichen Sanktionen bei einem Verstoß gegen diese Erklärung. 204 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren In der Rechtssache Albore (Rs.  C-423/98, Slg. 2000, I–05965) hatten zwei deutsche Staatsangehörige Grundstücke auf der Insel Ischia (Italien) erworben, ohne eine Genehmigung des Präfekten beantragt zu haben. Da die fraglichen Grundstücke zu Gebieten von militärischer Bedeutung erklärt worden waren, erforderte das italienische Recht für alle nicht-italienischen Staatsbürger eine solche Genehmigung. Der Fall landete letztlich zur Vorabentscheidung beim EuGH. Der stellte fest, dass die italienische Vorschrift eine diskriminierende Beschränkung des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten darstelle, die grundsätzlich nur durch einen der explizit in Artikel 65 AEUV aufgeführten Gründe gerechtfertigt werden könne. Er sah eine Rechtfertigung aufgrund der militärischen Interessen des Landes („öffentliche Sicherheit“) nicht gegeben, da nicht dargelegt werden konnte, warum weniger einschneidende Maßnahmen nicht ausgereicht hätten, den Erfordernissen der Landesverteidigung zu genügen. Auch hier scheiterte die Rechtfertigung am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Portfolioinvestitionen: Die Entscheidung Verkooijen (Rs. C-35/98, Slg. 2000, I–4071) geht zurück auf die Klage eines Niederländers, der Aktien der belgischen Aktiengesellschaft Petrofina NV besaß und 1991 eine Dividende in Höhe von 2 337 Gulden erhalten hatte. Grund für seine Klage war eine Vorschrift des niederländischen Einkommensteuergesetzes, wonach der Freibetrag für Einkünfte aus Kapitalvermögen in Höhe von 2 000 Gulden nur für Dividendeneinkünfte von Kapitalgesellschaften mit Sitz in den Niederlanden geltend gemacht werden kann. Hier lag offenkundig eine Ungleichbehandlung vor, und es war zu prüfen, ob sie zu rechtfertigen ist. Artikel 65 Absatz 1 lit. a AEUV berechtigt zwar die Mitgliedstaaten, bei der Besteuerung von Kapitaleinkünften nach dem Anlageort des Kapitals zu unterscheiden. Absatz 3 des gleichen Artikels verbietet aber jede willkürliche Diskriminierung. Da nicht ersichtlich war, dass die Ungleichbehandlung sachlich gerechtfertigt ist, sah der EuGH in der niederländischen Vorschrift einen Verstoß gegen das Verbot einer Beschränkung des freizügigen Kapitalverkehrs. Im Fall Kommission/Belgien (Eurobonds) (Rs. C-478/98, Slg. 2000, I–07587) hatte der belgische Finanzminister auf dem Euroanleihenmarkt eine öffentliche Anleihe in Höhe von einer Milliarde DM plaziert. Dabei verzichtete er entsprechend den auf dem Euroanleihenmarkt geltenden Regeln auf die bei Inlandsanleihen übliche Quellenbesteuerung der Zinseinnahmen. In Belgien ansässigen Personen wurde die Zeichnung der Anleihe mit der Begründung untersagt, dadurch würden Steuerhinterziehung vermieden sowie steuerliche Kohärenz und Wirksamkeit der Steueraufsicht gewährleistet. Die Kommission erhob aufgrund dieser Vorschrift Klage gegen das Königreich Belgien. Der EuGH erkannte einen Verstoß gegen die Kapitalverkehrsfreiheit, da der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt sei. Das sei bereits daraus deutlich ersichtlich, dass keine in Belgien ansässige Person daran gehindert werde, andere als vom Königreich Belgien ausgegebene Euroanleihen zu zeichnen. Direktinvestitionen: In diesem Bereich gibt es eine Reihe interessanter Entscheidungen, die unter dem Stichwort Goldene Aktien“ (golden shares) dis- 205 6.3Kapitalverkehrsfreiheit kutiert werden. Hierbei geht es um verschiedene Sonderrechte, die sich staatliche Stellen auch nach der Privatisierung ehemaliger Staatsunternehmen vorbehalten (ein Überblick über solche Fälle findet sich bei Grundmann/ Möslein 2003 sowie in einem „Commission Staff Working Document“ vom 22. 7. 2005). Gegenstand der Entscheidung Kommission/Belgien (Rs. C-503/99, Slg. 2002, I–04809) waren zwei königliche Verordnungen, die dem belgischen Staat Sonderrechte in zwei privatisierten Energieversorgungsunternehmen einräumten. Es handelte sich um ein Entsenderecht für zwei Verwaltungsratsmitglieder und um eine Meldepflicht mit Widerspruchsrecht des Ministers bei Übertragung von Leitungen und bestimmten anderen strategischen Aktiva oder deren Verwendung als Sicherheit. Der EuGH erkannte darin eine Beschränkung des Kapitalverkehrs, die allerdings durch das legitime öffentliche Interesse an der Sicherstellung der Energieversorgung im Krisenfall gerechtfertigt sei. Da die Widerspruchsregelung an strenge Fristen gebunden sei, sich auf klar definierte Entscheidungen beschränke, nur bei Beeinträchtigung der energiepolitischen Ziele greife, einer förmlichen Begründung bedürfe und einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle unterliege und da die Kommission als Klägerin nicht dargetan habe, dass das verfolgte Ziel mit weniger einschneidenden Maßnahmen erreicht werden könne, sei auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletzt. Meist kam der EuGH allerdings zu einer anderen Bewertung staatlicher Sonderrechte bezüglich privatisierter Unternehmen. In der Entscheidung Kommission/Portugal (Rs. C-367/98, Slg. 2002, I–04731) galt es, ein portugiesisches Rahmengesetz zur Privatisierung öffentlicher Unternehmen und zwei auf dieser Ermächtigungsgrundlage ergangene Verordnungen zu prüfen. Dabei normierte die eine Verordnung eine Obergrenze des Anteilsbesitzes ausländischer Anleger von insgesamt 25 % am Gesellschaftskapital. Gemäß der zweiten Verordnung unterlag jede Transaktion, die zu einem Überschreiten des Schwellenwertes von 10 % des stimmberechtigten Kapitals durch eine Person führte, einem Genehmigungsvorbehalt. Offensichtlich stellt die erste Vorschrift eine Diskriminierung zwischen in- und ausländischen Anlegern dar, die nach Auffassung des EuGH nicht dadurch gerechtfertigt werden könne, dass in der Verwaltungspraxis kein Gebrauch davon gemacht wurde. Die zweite Vorschrift wurde vom EuGH als nicht-diskriminierende Beschränkung des Kapitalverkehrs klassifiziert. Die von der portugiesischen Regierung geltend gemachten Rechtfertigungsgründe (Schutz der finanziellen Interessen der Portugiesischen Republik, Wahl eines strategischen Partners, Stärkung der Wettbewerbsstruktur des fraglichen Marktes, Modernisierung und Steigerung der Leistungsfähigkeit der Produktionsmittel) wurden allerdings verworfen, da nach ständiger Rechtsprechung des EuGH „wirtschaftliche Gründe“ keine Beeinträchtigungen rechtfertigen. Um Sonderaktien des Staates, Genehmigungsvorbehalte und Höchststimmrechte bei privatisierten Unternehmen ging es auch in den Fällen Kommission/Großbritannien (Rs. C-98/01, Slg. 2003, I–04641), Kommission/ Spanien (Rs. C-463/00, Slg. 2003, I–04581), Kommission/Italien (Rs. C-174/04) 206 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren und Kommission/Portugal (Rs. C-171/08; Rs. C-543/08; Rs. C-212/09). In allen diesen Fällen entschied der EuGH, dass die nationalen Privatisierungsvorschriften rechtswidrige Beschränkungen des Kapitalverkehrs darstellten. Anfang 2005 hat die Kommission nach langem Streit Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland erhoben, da sie in den durch das VW-Gesetz statuierten Höchststimmrechten und Entsenderechten des Landes Niedersachsen eine Beschränkung des freizügigen Kapitalverkehrs sieht (siehe Box 6.4). Box 6.4: … und läuft, und läuft, und läuft? Kapitalverkehrsfreiheit und VW-Gesetz 1960 wurde die Volkswagenwerk GmbH privatisiert und in eine Aktiengesellschaft umgewandelt. Um der öffentlichen Hand Einfluss auf den Automobilhersteller zu erhalten, legte das VW-Gesetz von 1960 (geändert 1970) zum einen Höchststimmrechte fest, wonach kein Aktionär mehr als 20 % der Stimmrechte ausüben kann, auch wenn er über mehr als 20 % der Anteile verfügt. Gegenwärtig hält das Land Niedersachsen 20,1 % der Stammaktien. Die Bundesrepublik hat sich inzwischen von allen VW-Aktien getrennt. Zweitens erhielten die Bundesrepublik und das Land Niedersachsen das Recht, jeweils zwei Aufsichtsratsmitglieder zu entsenden (Entsenderechte), welches gegenwärtig aber nur von Niedersachsen in Anspruch genommen wird. Drittens war für Grundlagenentscheidungen eine qualifizierte Mehrheit von 80 % des Grundkapitals vorgesehen (Sperrminorität von 20 %, statt der im deutschen Aktienrecht üblichen 25 %). Diese Vorschriften stärken den Einfluss der öffentlichen Hand und machen VW für eine Übernahme uninteressant. Die EU-Kommission sieht in diesen Regelungen ein Hindernis für ausländische Investoren und reichte nach langjährigem Streit mit der Bundesregierung am 12. 3. 2005 Klage beim EuGH ein (Rs C-112/05). Der EuGH entschied mit Urteil vom 23. 10. 2007, dass das VW-Gesetz gegen die in Artikel 63 AEUV verankerte Kapitalverkehrsfreiheit verstoße (vgl. auch Roth 2008: 435 f.). Im Mai 2008 legte die Bundesregierung den Entwurf eines neuen VW-Gesetzes vor, bei dem zwar die ersten beiden Steine des Anstoßes (Höchststimmrechte und Entsenderechte) gestrichen wurden, die Sperrminorität von 20 % aber beibehalten wurde. Daraufhin wurde durch die Kommission im Juni 2008 erneut ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen nicht erfolgter Umsetzung des EuGH-Urteils eingeleitet und im November 2008 verschärft (vgl. auch Ringe 2010: 406 ff.). Im Februar 2012 klagte die Europäische Kommission erneut vor dem EuGH gegen die Bundesrepublik Deutschland (Rs. C-95/12). Auf Vorschlag des Generalanwalts wurde die Klage am 22. 10. 2013 abgewiesen. 6.3.3 Sekundärrechtliche Maßnahmen zur Schaffung eines europäischen Finanzraums Der Abbau von Beschränkungen des freizügigen Kapitalverkehrs, wie er im vorangegangenen Abschnitt beschrieben wurde, ist zwar eine notwendige, 207 6.3Kapitalverkehrsfreiheit aber keine hinreichende Bedingung für die Schaffung eines europäischen Finanzraums, innerhalb dessen die Marktteilnehmer nach einheitlichen Spielregeln in ganz Europa ihr Kapital dort anlegen, wo es die höchsten Erträge bringt, oder sich Eigenkapital bzw. Kredite dort beschaffen, wo das zu den geringsten Kosten möglich ist. In der europäischen Realität stellten und stellen noch immer die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in der Regulierung der Banken, Börsen und Versicherungen, im Gesellschaftsrecht sowie in der Besteuerung der Kapitalerträge ein Hemmnis für die Kapitalmobilität dar, welches allerdings im Unterschied zu den vorher diskutierten Beschränkungen primärrechtlich nicht zu beanstanden ist. Aus diesem Grund wurde seit Ende der 1960er Jahre eine unübersehbare Vielzahl von Richtlinien verabschiedet, die alle eines gemeinsam haben: Sie versuchen, durch eine gewisse Harmonisierung im Kapitalmarkt-, Gesellschafts- und Steuerrecht mittelbar Einfluss auf den internationalen Kapitalverkehr in Europa zu nehmen (Ress/Ukrow 2002; Kimms 1996: 86 ff.). Auch was die zivilrechtliche Haftung für fehlerhafte Kapitalmarktinformationen betrifft, weisen die Mitgliedstaaten Unterschiede auf (Hopt 2013a) Bank-, Börsen- und Versicherungsrecht: Der europäische Finanzraum stützt sich im wesentlichen auf drei Grundsätze: Das Prinzip der Teilharmonisierung: Es werden gewisse Mindeststandards bezüglich der Zulassung und Tätigkeit von Banken und Versicherungen sowie bezüglich der Börsenregeln festgelegt. Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung: Ein Finanzinstitut darf seine Dienstleistungen auch in anderen Mitgliedstaaten anbieten, ohne dort noch einmal nach den dortigen Bedingungen zugelassen werden zu müssen (der so genannte „europäische Pass“). Das Prinzip der Sitzlandkontrolle: Die zuständigen Behörden des Sitzstaates üben die Aufsicht über die Gesamttätigkeit eines Finanzinstituts in allen Mitgliedstaaten aus. Am weitesten fortgeschritten ist man mit diesem Ansatz im Bankenbereich. Hier wurden seit 1973 zahlreiche Richtlinien über Mindestanforderungen hinsichtlich Eigenkapital, Solvabilität und Einlagensicherung, über die Zulassung von Zweigniederlassungen in anderen Mitgliedstaaten, Geldwäsche, Bankenaufsicht u.a.m. erlassen und in nationales Recht umgesetzt (Schnyder 2005; Kimms 1996: 89 ff.; Nagel 2003: 343 ff.; Bigus/Leyens 2008; Leyens 2009). Bei den Versicherungen wurde die Niederlassungsfreiheit bereits frühzeitig durch den Erlass entsprechender Richtlinien verwirklicht. Die Dienstleistungsfreiheit, d.h. die Möglichkeit Versicherungsleistungen grenzüberschreitend bereit zu stellen, kam aber nur sehr langsam voran. Erst mit den Urteilen des EuGH vom 4. 12. 1986 (insbesondere Rs. 205/84 Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755) gab es hier einen gewissen Fortschritt. Denn es wurde festgestellt, dass das Erfordernis der Ansässigkeit eines Versicherungsunternehmens nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei. Allerdings wurde das Prinzip der Sitzlandkontrolle nur bei Industriegeschäften gefordert, während bei Massengeschäften aus Gründen des Verbraucherschutzes wei- 208 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren terhin eine Kontrolle durch die Vorschriften des Bestimmungslandes erfolgen durfte. Inzwischen gilt die Sitzlandkontrolle mit gewissen praktischen Einschränkungen auch im Massengeschäft. Aufgrund der relativ geringen Transparenz spielen hier aber grenzüberschreitende Dienstleistungen noch eine geringe Rolle. Zur Regulierung der Wertpapiergeschäfte versuchen zahlreiche Harmonisierungsrichtlinien, eine einheitliche Zulassung und Aufsicht sowie eine angemessene Eigenkapitalausstattung der Wertpapierhäuser durchzusetzen. In der Praxis wurden allerdings viele Richtlinien bisher nicht umgesetzt, und sowohl die Harmonisierung als auch die wechselseitige Anerkennung lassen noch zu wünschen übrig. Gesellschaftsrecht: Häufig sind an Kapitalmarkttransaktionen nicht nur natürliche Personen beteiligt, sondern Gesellschaften, die wiederum den nationalen Vorschriften des Gesellschaftsrechts unterliegen. Wie wir im Abschnitt 6.2.5 über die Niederlassungsfreiheit von Gesellschaften gesehen haben, werden diese Vorschriften damit gerechtfertigt, die Interessen von Gläubigern, Minderheitseignern und Arbeitnehmern zu schützen. Unterschiede im Gesellschaftsrecht können grundsätzlich die internationale Kapitalmobilität in zweierlei Hinsicht beeinträchtigen. Zum einen wird durch diese Unterschiede die Markttransparenz verringert. Ein Anleger, der sich an einer ausländischen Gesellschaft beteiligen will, ist unsicher, welche Erträge und welche Rechte, Pflichten und Risiken mit der Anlage verbunden sind. Er zieht deshalb möglicherweise eine inländische Beteiligung vor, obwohl er sich bei vollständiger Information für die ausländische Beteiligung entschieden hätte. Diese Intransparenz wird allerdings durch Informationsintermediäre wie Anlageberater oder Rating-Agenturen verringert. Zum anderen bringen Unterschiede im Gesellschaftsrecht insbesondere dann kaum lösbare Probleme mit sich, wenn zwei Gesellschaften aus unterschiedlichen Mitgliedstaaten fusionieren wollen oder wenn die eine die andere übernehmen will. Was aus diesen Problemen folgt, ist die sehr kontrovers diskutierte Frage: Sollte man das Gesellschaftsrecht stärker harmonisieren, oder sollte man den Unternehmenseignern eine größere Wahlfreiheit bei der Wahl der Rechtsform lassen und dadurch den Wettbewerb zwischen den Jurisdiktionen um das bessere Gesellschaftsrecht eröffnen? Seit 1968 wurden zahlreiche gesellschaftsrechtliche Richtlinien erlassen und weitgehend in nationales Recht umgesetzt, die Mindeststandards für Publizitäts- und Prüfungspflichten festlegen und für bestimmte Fallgruppen einheitliche Bilanzierungsregeln definieren. Dadurch sollte die Markttransparenz erhöht werden. Die Lösung des zweiten Problems, grenzüberschreitende Übernahmen und Fusionen, gestaltete sich deutlich schwieriger, wie aus der Historie der „Verschmelzungsrichtlinie“ und der „Übernahmerichtlinie“ deutlich wird. Nach mehr als zwanzigjähriger kontroverser Diskussion über eine „Verschmelzungsrichtlinie“ mit dem Ziel, grenzüberschreitende Fusionen in Europa zu erleichtern, wurde schließlich im Oktober 2005 die Richtlinie 2005/56/EG über die Verschmelzung von Kapitalgesellschaften aus un- 209 6.3Kapitalverkehrsfreiheit terschiedlichen Mitgliedstaaten verabschiedet. Welche Bedeutung hat die Richtlinie über grenzüberschreitende Fusionen für den freizügigen Kapitalverkehr in Europa? Bislang waren Fusionen zwischen Kapitalgesellschaften aus verschiedenen Mitgliedstaaten insbesondere aufgrund der Unterschiede im Gesellschaftsrecht äußerst kompliziert und kostspielig. Häufig wurden die beteiligten Unternehmen zu diesem Zweck aufgelöst und in eine neue Gesellschaft eingebracht. Die Richtlinie sieht vor, dass grenzüberschreitende Fusionen grundsätzlich nach dem Recht des Mitgliedstaates vollzogen werden, in dem das aus der Fusion hervorgegangene Unternehmen eingetragen wird. Es ist ein Verschmelzungsplan aufzustellen, der eine Reihe verbindlicher Angaben enthalten muss, um den beteiligten Arbeitnehmern und Gesellschaftern einen gewissen Mindestschutz zu gewähren. Durch diesen gesetzlichen Rahmen will man insbesondere auch kleinen und mittelständischen Unternehmen die grenzüberschreitende Expansion erleichtern (vgl. Europäische Kommission, Single Market News 36, 2004). Als Alternative zur Vornahme einer transnationalen Verschmelzung innerhalb Europas oder einer identitätswahrenden Sitzverlegung steht seit einigen Jahren die Societas Europaea (SE) als gemeinschaftsrechtliche Gesellschaftsform zur Verfügung (Schmidt 2010). Trotz des Inkrafttretens der Verschmelzungsrichtlinie und trotz der Beseitigung einiger Mobilitätshemmnisse durch die EuGH-Entscheidungen Centros, Überseering und Inspire Art (siehe Kap. 6.2.5) erfreut sich diese Gesellschaftsform in den letzten Jahren zunehmender Beliebtheit (siehe die Informationen des European Trade Union Instituts unter www.worker-participation.eu). Die SE bestehen zum überwiegenden Teil aus kleineren und mittleren Unternehmen. Insbesondere in Deutschland finden sich allerdings auch Großunternehmen mit klangvollen Namen wie Allianz, BASF, Porsche und Fresenius. Erste Erhebungen deuten darauf hin, dass die SE durchaus auch als Mittel genutzt wird, (unerwünschten) nationalen Regelungen auszuweichen („regulatorische Arbitrage“) (Eidenmüller/Engert/Hornuf 2008). So machten beispielsweise mitbestimmte deutsche Gesellschaften in mehreren Fällen von der Möglichkeit Gebrauch, den Aufsichtsrat zu verkleinern bzw. die bisherige Größe des Aufsichtsrates trotz zunehmender Arbeitnehmerzahl beizubehalten. Ein weiterer Dauerbrenner ist die „Übernahmerichtlinie“. Nach kontroversen Diskussionen wurde schließlich 2004 die Übernahmerichtlinie erlassen (RL 2004/25/EG), die bis zum 20. 5. 2006 in nationales Recht umzusetzen war (Hopt 2013b). Worüber konnte man sich so lange nicht einigen? Wie bereits bei den „Golden Shares“ Entscheidungen des EuGH geht es auch hier um den Markt für Unternehmenskontrolle. Die nationalen Rechtsvorschriften in den einzelnen Mitgliedstaaten lassen unterschiedliche Abwehrmaßnahmen zu, eine vom Vorstand oder von den bisher die Kontrolle ausübenden Anteilseignern unerwünschte Übernahme zu verhindern. So gestattet beispielsweise das deutsche Recht der Hauptversammlung, sog. Vorratsbeschlüsse zu fassen, die den Vorstand ohne Vorliegen eines konkreten Übernahmeangebotes auf Vorrat zur Abwehr ermächtigen. In Skandinavien und Frankreich können Übernahmen faktisch durch Mehrfachstimmrechte verhindert werden, durch 210 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren die Minderheitseignern eine Mehrheit auf der Hauptversammlung gesichert wird. Eine ähnliche Wirkung haben auch Stimmrechtsbeschränkungen. Die neue Übernahmerichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, einerseits dafür zu sorgen, dass derartige Regeln während eines Übernahmeangebotes ausgesetzt werden. Andererseits werden Fristen und Offenlegungspflichten definiert, und bei Überschreitung bestimmter Schwellenwerte ist ein Ausschluss- bzw. Andienungsverfahren vorgesehen. Nach dem Ausschlussverfahren (squeeze-out) kann ein Bieter von den verbleibenden Minderheitsanteilseignern verlangen, dass sie ihm ihre Anteile zu einem angemessenen Preis verkaufen. Nach dem Andienungsverfahren (sell-out) können die verbleibenden Minderheitsanteilseigner verlangen, dass der Bieter ihre Anteile zu einem angemessenen Preis erwirbt. Das übernahmerechtliche Auschluss- bzw. Andienungsverfahren ist günstiger, schneller und einfacher als die allgemeine gesellschaftsrechtliche Variante dieser Verfahren. Aus ökonomischer Sicht soll das Andienungsverfahren sicherstellen, „dass der Erwerber die Unternehmung nur dann kauft, wenn er erwartet, dass sie in seinen Händen eine Wertsteigerung erfährt, und nicht bereits dann, wenn seine Macht im Unternehmen so groß wird, um für ihn profitable Umverteilungen zu Lasten der Kleinaktionäre durchführen zu können“ (Schäfer/ Ott 2005: 657). Das Ausschlussverfahren soll demgegenüber dem Erwerber ermöglichen, den gesamten Profit aus seinem unternehmerischen Handeln zu ziehen. 6.3.4 Besteuerung der Kapitalerträge Die Besteuerung der Kapitalerträge in den europäischen Mitgliedstaaten ist zum einen durch eine klare Tendenz gekennzeichnet, die gesetzlichen Einkommensteuersätze und insbesondere die Körperschaftsteuersätze zu reduzieren. Weniger klar ist dabei allerdings, inwiefern sich diese Tendenz auch auf die effektive Steuerbelastung (unter Berücksichtigung aller steuerlichen Abschreibungsbedingungen) bezieht (Fuest 2001: 482 ff.; Sinn 2003: 19 ff.). Zum anderen bestehen immer noch immer beträchtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten (Tab. 6.4). Ob Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in der Besteuerung der Kapitalerträge Auswirkungen auf die freizügige Kapitalmobilität haben, hängt davon ab, nach welchem Prinzip grenzüberschreitende Kapitaleinkommen besteuert werden (Fuest 2001: 473 ff.). Werden die Einkommen eines Investors nach dem Wohnsitzlandprinzip besteuert, d.h. wird der Investor bei allen Kapitalerträgen mit dem inländischen Steuersatz belastet, unabhängig davon, in welchem Land die Erträge anfallen, so wird die internationale Kapitalallokation durch die unterschiedlichen Steuersätze nicht verzerrt. Jeder Investor hat einen Anreiz, sein Portfolio umzuschichten, bis die Grenzerträge des Kapitals vor Steuern in allen Ländern gleich sind. Für einen Investor, der in Land A ansässig ist und sowohl in seinem Wohnsitzland als auch im Ausland (Land B) nach Anlagemöglichkeiten sucht, gilt im Gleichgewicht: rA (1 – tA) = rB (1 – tA) 211 6.3 K ap italverkeh rsfreih eit Tabelle 6.4: Besteuerung der Kapitalerträge in den EU-Mitgliedstaaten 2012 EU-15 Einkommensteuerspitzensatz sowie sonstige Zuschläge in % (ab zu versteuerndem Einkommen, in €) Unternehmenssteuern1 in % Neue Mitgliedstaaten Einkommensteuerspitzensatz sowie sonstige Zuschläge, in % (ab zu versteuerndem Einkommen, in €) Unternehmenssteuern1 in % Belgien 53,5 (36.300) 33,99 Bulgarien 10 (Flat Tax) 10 Dänemark 51,5 25 Estland 21 (Flat Tax) 21 Deutschland 47,48 (250.730) 29,83 Lettland 25 (Flat Tax) 15 Finnland 48,75 (70.300) 24,5 Litauen 15 (Flat Tax) 15 Frankreich 54,61 (150.000/500.000) 36,1 Malta 35 (19.500) 35 Griechenland 45 (100.000) 20 Polen 32 (20.443) 19 Irland 48 (16.016/32.800) 12,5 Rumänien 16 (Flat Tax) 16 Italien 47,63 (75.000/300.000) 31,4 Slowakei 19 (Flat Tax) 19 Luxemburg 41,34 (41.794/150.000) 28,8 Slowenien 41 (15.681) 18 Niederlande 52 (56.491) 25 Tschechien 15 (Flat Tax) 19 Österreich 50 (60.000) 25 Ungarn 50 (190.290) 20,26 Portugal 49 (153.300) 26,5 Zypern 35 (60.000) 10 Schweden 56,6 (67.208) 26,3 Spanien 52 (175.000/300.000) 30 Großbritannien 50 (190.290) 24 1 Körperschaftsteuer, Gewerbeertragsteuer und vergleichbare andere Steuern des Zentralstaats und der Gebietskörperschaften Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Die wichtigsten Steuern im internationalen Vergleich 2012, Ausgabe 2013. 212 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren Unter diesen Bedingungen wird der Investor also unabhängig von den ausländischen Steuersätzen ein Portfolio anstreben, für das gilt: rA = rB. Unterschiede in der Kapitalbesteuerung verzerren bei diesem Prinzip allerdings die internationale Allokation der Ersparnisse. In Ländern mit hohen Steuersätzen werden relativ zu wenig Ersparnisse bereitgestellt, in Ländern mit niedrigen Steuersätzen besteht das ungekehrte Problem. Ein weiteres Problem des Wohnsitzlandprinzips ist dessen Durchsetzbarkeit. Ist es für einen Investor leichter, ausländische Kapitalerträge vor dem Finanzamt geheim zu halten, als das bei inländischen Kapitalerträgen der Fall ist, wird es auch bei diesem Prinzip zu einer Verzerrung der Kapitalallokation zugunsten ausländischer Anlagen kommen. Werden demgegenüber die Einkommen eines Investors nach dem Quellenlandprinzip besteuert, d.h. wird der Investor für im Ausland erzielte Kapitalerträge mit den dortigen Steuersätzen belastet, so verzerren unterschiedliche Steuersätze die Kapitalallokation. Der Investor strebt ein Portfolio mit relativ hohen Kapitalerträgen im Hochsteuerland und relativ niedrigen Kapitalerträgen im Niedrigsteuerland an und wird somit zuviel im Niedrigsteuerland und zuwenig im Hochsteuerland investieren: rA (1 – tA) = rB (1 – tB) d.h. wenn tA > tB, dann muss auch rA > rB, um attraktiv zu sein. Nach welchen Prinzipien werden in den Mitgliedstaaten der EU die Kapitalerträge besteuert? Hier muss man zwischen der Besteuerung der privaten Kapitaleinkommen (insbesondere Zinsen und Dividenden) und der Besteuerung der Unternehmenseinkommen unterscheiden. Die privaten Kapitaleinkommen werden in den Mitgliedstaaten traditionell im Rahmen der persönlichen Einkommensteuer nach dem Wohnsitzlandprinzip besteuert und dabei teilweise durch eine Quellenbesteuerung ergänzt. Aufgrund der durch die ergänzende Quellenbesteuerung verursachten Doppelbesteuerung sowie aufgrund der Existenz von Steueroasen und der weit verbreiteten Steuerhinterziehung in diesem Bereich gibt es seit über 40 Jahren zahlreiche Versuche, die Besteuerung innerhalb der EU zu harmonisieren (Genschel 2002: 128 ff.). Aber erst im Juni 2003 einigten sich die Mitgliedstaaten auf eine diesbezügliche Richtlinie (Richtlinie 2003/48/EG), die zum 1. 7. 2005 in Kraft getreten ist und folgenden Kompromiss vorsieht: 22 der 25 Mitgliedstaaten haben sich zu einem automatischen Auskunftsaustausch verpflichtet. Danach meldet die Bank die Zinserträge ausländischer Kontoinhaber an die zuständige inländische Behörde, welche die Information an die zuständige Behörde im Wohnsitzland des Kontoinhabers weiterleitet. Österreich, Belgien und Luxemburg beteiligen sich vorläufig nicht an diesem automatischen Auskunftsaustausch, sondern erheben während eines Übergangszeitraumes auf Zinseinkünfte von Anlegern mit steuerlichem Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat eine einheitliche Quellensteuer. Der Steuersatz beträgt seit dem 1. 7. 2011 35 %. Die Einnahmen aus der Quellensteuer gehen zu 25 % an den Quellenstaat und zu 75 % an den 213 6.3Kapitalverkehrsfreiheit Wohnsitzstaat des Steuerpflichtigen, wobei die Identität des Steuerpflichtigen nicht offengelegt wird. Die meisten der abhängigen bzw. assoziierten Gebiete sowie die fünf europäischen Drittstaaten Schweiz, Andorra, Liechtenstein, Monaco und San Marino führen ebenfalls einen entsprechenden Quellensteuerabzug ein. Während das deutsche Finanzministerium in diesen Maßnahmen den großen Durchbruch im Kampf gegen die grenzüberschreitende Steuerflucht sieht, gibt es auch skeptische Stimmen, die bezweifeln, dass diese Regeln konsequent durchgesetzt werden, oder die darauf hinweisen, dass insbesondere für juristische Personen immer noch Schlupflöcher bestehen (vgl. Der Spiegel vom 7. 6. 2005: 80). Zahlreiche Skandale deuten an, dass dem so ist. Die Unternehmensbesteuerung erfolgt demgegenüber weitgehend nach dem Quellenlandprinzip. Das bedeutet, dass grenzüberschreitend tätige Unternehmen die Gewinne und Verluste der Betriebsstätten oder Tochtergesellschaften in jedem Mitgliedstaat getrennt ermitteln und nach den dortigen Vorschriften versteuern müssen. Obwohl die direkten Steuern grundsätzlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, können die nationalen Steuervorschriften in Konflikt mit dem Gemeinschaftsrecht geraten, wenn sie gegen die Grundfreiheiten des Binnenmarktes oder gegen allgemeine Diskriminierungsvorschriften verstoßen. Eine Reihe von EuGH-Entscheidungen führten aus diesem Grunde bereits zur Anpassung nationaler Vorschriften zur Unternehmensbesteuerung. (Fuest 2005: 21 ff.; Wiegard 2006: 107 f.; Beiser/Kühbacher 2008). Derartige Probleme könnten grundsätzlich durch eine Harmonisierung der Unternehmensbesteuerung gelöst werden. Diese gestaltet sich jedoch sehr viel schwieriger als eine Harmonisierung der Steuern auf private Kapitaleinkommen (Genschel 2002: 156 ff.; Bach 2001: 105 ff.). Das hängt zum einen damit zusammen, dass es keine einheitliche Steuer für Unternehmensgewinne gibt, sondern dass Einzelunternehmer und Personengesellschaften der persönlichen Einkommensteuer unterliegen, während Kapitalgesellschaften und andere juristische Personen mit Körperschaftsteuern belastet werden. Will man Wettbewerbsverzerrungen zwischen Personen- und Kapitalgesellschaften vermeiden, so muss man Vorkehrungen treffen, um zu verhindern, dass an die Teilhaber ausgeschüttete Gewinne doppelt belastet werden: erst mit der Körperschaftsteuer und dann mit der persönlichen Einkommensteuer der einzelnen Teilhaber. Dieses Problem wurde in den Mitgliedstaaten auf sehr unterschiedliche Weise gelöst, so dass die Besteuerung der Unternehmensgewinne in den Mitgliedstaaten letztlich durch unterschiedliche Körperschaftsteuersysteme, unterschiedliche steuerliche Bemessungsgrundlagen und unterschiedliche Steuersätze gekennzeichnet ist. Ein Schiedsabkommen zwischen den Mitgliedstaaten reagiert auf ein weiteres Problem der grenzüberschreitenden Unternehmensbesteuerung. International tätige Konzerne kalkulieren für innerhalb des Konzerns erfolgende Lieferungen von Waren oder Bereitstellungen von Dienstleistungen Verrechnungspreise, die kreativ dafür eingesetzt werden, die Kosten in Hochsteuerländern und die Erlöse in Niedrigsteuerländern zu erhöhen. Der- 214 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren artige Verrechnungspreise werden von den Steuerbehörden der negativ betroffenen Mitgliedstaaten häufig korrigiert. Erfolgt keine Gegenkorrektur durch den begünstigten Staat, entsteht eine Doppelbesteuerung. Durch das Schiedsverfahren soll eine solche Doppelbesteuerung schnell und verbindlich vermieden werden. Wiederholte Versuche der Kommission, das Körperschaftsteuersystem zu harmonisieren, kamen überhaupt nicht voran. Zahlreiche Richtlinienentwürfe wurden vorgelegt und wieder zurückgezogen, bis man im Laufe der 1990er Jahre zu der Überzeugung kam, dass man sich nicht auf die Harmonisierung der Körperschaftsteuersysteme konzentrieren, sondern stattdessen Spielregeln für einen „fairen Steuerwettbewerb“ durchsetzen bzw. Maßnahmen zur Bekämpfung des „schädlichen Steuerwettbewerbs“ ergreifen sollte. Der Ministerrat verabschiedete schließlich 1998 den „Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung“, eine rechtlich unverbindliche Vereinbarung zwischen den Mitgliedstaaten über den Gebrauch von Steueranreizen in der Unternehmensbesteuerung. Der Grund für derartige Spielregeln ist die Befürchtung, dass ein ungehinderter Steuerwettbewerb dazu führe, die mobilen Faktoren (Kapital) letztlich von allen Steuern zu befreien und stattdessen die immobilen Faktoren (insbesondere Arbeit) stärker mit Steuern zu belasten. So würde insgesamt die Fähigkeit der Mitgliedstaaten, ihre öffentlichen Aufgaben aus Steuermitteln zu finanzieren, beeinträchtigt. Die Kommission hat inzwischen den Vorschlag für eine neue Richtlinie über eine gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage erarbeitet (KOM(2011) 121/4), wonach eine Harmonisierung der Bemessungsgrundlage, nicht aber der Steuersätze angestrebt wird. Wie aus Box 6.5 deutlich wird, ist eine Besteuerung der Kapitalerträge ökonomisch nicht unbedingt geboten, was dem intuitiven Gerechtigkeitsgefühl widerspricht. Box 6.5: Kapitalertragsbesteuerung – Wettbewerb oder Harmonisierung? Betrachten wir ein sehr einfaches Modell einer kleinen offenen Volkswirtschaft, deren Output durch den Einsatz eines mobilen Faktors (Kapital) und eines immobilen Faktors (Arbeit) erzeugt wird (Homburg 2010: 293 ff.). Die immobilen Faktoren können sich auf dem „Weltkapitalmarkt“ beliebig viel mobiles Kapital beschaffen, sofern sie bereit sind, den gleichgewichtigen Zinssatz vor Steuern (i*) zu zahlen. Unter diesen Bedingungen wird jede Quellensteuer vollständig überwälzt werden, d.h. ein Quellensteuersatz von t erhöht die Kapitalkosten, die letztlich die Eigentümer der immobilen Faktoren zu tragen haben, auf i* + t. Ein Steuerwettbewerb, der zu immer niedrigeren Steuern auf Kapitalerträge führt, ist somit überraschenderweise im wohlverstandenen Interesse des kapitalimportierenden Landes und der Eigentümer der immobilen Faktoren. Im Optimum wird vollständig auf eine Besteuerung der Kapitalerträge verzichtet. Dies kann man sich leicht anhand der folgenden Abbildung klarmachen. 215 6.3Kapitalverkehrsfreiheit O i A i* + t B C i* D E K1 K0 K GPK Abbildung 6.4 Kapitalbesteuerung und Einkommen Bei einem Steuersatz t und damit Kapitalkosten von i* + t wird der Kapitaleinsatz auf K1 festgelegt, wo die Grenzkosten des Kapitaleinsatzes der Grenzproduktivität des Kapitals (GPK) entsprechen. Die Gesamtproduktion beträgt A + B + D, wovon die ausländischen Kapitaleigner D, der Fiskus B und die inländischen Eigentümer der immobilen Faktoren A erhalten. Wird auf eine Quellenbesteuerung der Kapitalerträge vollständig verzichtet, so verringern sich die Kapitalkosten auf i*, der Kapitaleinsatz erhöht sich auf K0 und die Inlandsproduktion auf A + B + C + D + E, wovon die ausländischen Kapitaleigner D + E und die inländischen Eigentümer der immobilen Faktoren A + B + C erhalten. Damit erhöhen sich die Einkommen der immobilen Faktoren um einen größeren Betrag (B + C), als sich die Steuereinnahmen des Staates verringern (–B). Beschafft sich der Staat die entgangenen Steuern aus Kapitalerträgen bei den Eigentümern der immobilen Faktoren, so steht sich niemand schlechter und einige stehen sich besser. 6.3.5 Finanzmarktregulierung und Finanzmarktintegration Finanzielle Integration bedeutet, dass die Erträge auf bestimmte Anlagen sowie die Konditionen für bestimmte Kredite nicht durch nationale Vorgaben und damit verbundene Kosten systematisch verzerrt werden. Mit anderen Worten: Die Preise für vergleichbare Anlagen und Kredite, und das heißt vor allem für vergleichbare Risiken, gleichen sich über die Grenzen an: Es gilt das Gesetz des einheitlichen Preises. Das erfolgt über Arbitrage, vorausgesetzt es stellen sich dem freien Kapitalverkehr keine Hindernisse in den Weg. Diese Definition unterstellt allerdings nicht, dass sich die nationalen 216 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren Strukturen des Finanzsektors aneinander angleichen, und sie unterstellt auch nicht, dass die Finanzmärkte perfekt sind. Wesentlich für Integration ist es, dass Marktfriktionen keine asymmetrischen Effekte haben, d.h. nicht diskriminierend wirken. Finanzielle Integration ist zu trennen von monetärer Integration, auch wenn erstere durch letztere sehr gefördert wird und umgekehrt finanzielle Integration die Geldpolitik in einem einheitlichen Währungsraum unterstützt. Die Finanzmärkte haben sich in den letzten 50 Jahren zu einem sehr komplexen und differenzierten Gefüge entwickelt (Avgouelas 2012). Damit ging auch ihre Internationalisierung einher, was unter dem Stichwort „Globalisierung“ einen fast bedrohlichen Klang erhalten hat. Die zentralen Akteure auf diesen Märkten sind die Banken und Versicherungen, die Angebot und Nachfrage über eine Vielzahl von Finanzierungsinstrumenten vermitteln. Bei Finanzgeschäften geht es um Geld, aber nicht nur darum, sondern vor allem auch um Zeit, Risiken und Vertrauen (das heißt schließlich „Kredit“ auf Deutsch). Damit werden diese Märkte von Informationen beherrscht. Auf Grund der enormen Informationsanforderungen für einen liquiden und funktionierenden Kapitalmarkt und auf Grund der Tatsache, dass die relevanten Informationen kostspielig und asymmetrisch verteilt sind, wird es einen perfekt integrierten Finanzmarkt nicht geben. Was auf Gütermärkten die Transportkosten sind auf Finanzmärkten die Informationskosten. Je nach Teilmarkt sind die Informationsprobleme unterschiedlich strukturiert und unterschiedlich gewichtet. Betrachten wir das Privatkundengeschäft (retail banking), so geht es dabei auf der Passivseite darum, dass die Bürger ihr Kapital ertragreich und vor allem sicher anlegen können. Sie werden zögern, dabei Grenzen zu überschreiten, wenn sie nicht sehr gut über die Qualität der ausländischen Finanzinstitute und über die Qualität der Regulierung der ausländischen Finanzsysteme informiert sind. Auf der Aktivseite müssen die Kreditgeber über Bonität und Sicherheiten der Kunden informiert sein, was über große Entfernungen ebenfalls nur schwer möglich ist. Das führt zum so genannten home bias im Privatkundengeschäft (Barros et al. 2005; Schrooten 2013). Kurz, das Privatkundengeschäft setzt geringe Distanzen und damit ausgebaute Filialnetze voraus. Auf dem Markt für Unternehmensfinanzierung (wholesale banking) sind die Informationen stärker normiert und werden durch einheitliche Bilanzierungsvorschriften auch vergleichbarer und transparenter. Vor 1985 hatten die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft sehr unterschiedliche Bankensysteme, was Struktur, Produktdifferenzierung und Regulierung betrifft. Sie waren aber alle hoch geschützt gegen internationale Konkurrenz. Mit einer ersten Bankenrichtlinie von 1977 (77/780/EWG) startete die EG den Versuch, die nationalen Finanzmarktregulierungen zu harmonisieren. Das verlief hier genauso wenig problemlos wie auf anderen Dienstleistungsmärkten. Und genauso wie dort erwies sich das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung kombiniert mit Deregulierung und einer Harmonisierung der unmittelbaren Bankenregulierung als Voraussetzung für eine erfolgreiche Integration der Finanzmärkte. Hierfür zeichneten die Einheitliche Europäi- 217 6.3Kapitalverkehrsfreiheit sche Akte von 1986 und die zweite Bankenrichtlinie von 1989 (89/646/EWG) verantwortlich. Sehr viel langsamer erfolgte die Integration der nationalen Märkte. Das veranlasste die Gemeinschaft, 1999 einen Aktionsplan für Finanzdienstleistungen (Financial Services Action Plan, FSAP) zu beschließen. Er setzte sich zum Ziel, bis zum Jahr 2005 das Privatkundengeschäft europaweit zu öffnen, indem noch bestehende Hindernisse für grenzüberschreitende Dienstleistungen beseitigt, der Informationsfluss verbessert und die Sicherheitsvorkehrungen vereinheitlicht und transparenter gemacht werden, die Voraussetzungen für einen wirklich gemeinsamen Markt für Unternehmensfinanzierung zu schaffen, die Finanzmarkt- und die Bankenregulierung zu modernisieren und zu harmonisieren und dafür zu sorgen, dass sie auf dem nationalen Niveau auch adäquat überwacht wird. Die Konkretisierung des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen wurde, was den Wertpapiermarkt betrifft, einem „Ausschuss der Weisen“ unter Leitung des belgischen Bankfachmanns Alexandre Lamfalussy übertragen. Aufgabe war es, die Regulierung dieses Marktes europaweit zu vereinheitlichen, damit er voll funktionsfähig wird. Das Resultat, der so genannte Lamfalussy-Prozess, ist insofern von Interesse, als hier ganz im Gegensatz zur offenen Methode der Koordinierung ein verkürztes zentralisiertes Entscheidungsverfahren eingeführt wurde, um den Marktentwicklungen nicht hinterherzuhinken. Rat und Parlament kommen dabei nur im Zusammenhang mit den allgemeinen Richtlinien zu Wort. Der Rest ist ein mehr oder minder technisches Problem im Rahmen der Komitologie (vgl. Kap. 4). Da dieses Verfahren sich in den ersten Jahren bewährt hat, soll es auf die Regulierung der Banken, der Versicherungen und der betrieblichen Pensionskassen ausgedehnt werden. Ein wesentlicher weiterer Schritt zur Marktintegration war dann die Einführung einer Gemeinschaftswährung, die innerhalb des Euroraums mit den Wechselkursrisiken aufgeräumt hat. Wie weit werden nun die sich daraus ergebenden Möglichkeiten auch genutzt? Wie weit sind die Märkte integriert? Als erstes sind die Zinssätze zu betrachten. Denn bei vollständig integrierten Finanzmärkten werden gewinnorientierte Marktteilnehmer Arbitragegewinne realisieren, bis die Zinsen für gleiche Risiken in allen Ländern identisch sind. Abbildung 11.1 macht deutlich, wie die Einführung des Euro und die dadurch bedingte Beseitigung des Wechselkursrisikos erwartungsgemäß zur Konvergenz der Zinssätze für Staatsanleihen mit zehnjähriger Laufzeit führte, bei denen das Ausfallrisiko bis vor kurzem praktisch keine Rolle spielte. Seit Ende 2008 hat sich die Situation geändert. Seither hat sich die internationale Finanzkrise dramatisch zusgepitzt und in einer Reihe von Euro-Staaten zur Schuldenkrise ausgeweitet. So wurden beispielsweise Griechenland, Italien, Portugal, Spanien, Zypern und Irland durch die Ratingagenturen in ihrer Kreditwürdigkeit herabgestuft. Zwischenzeitlich waren auf Staatsanleihen aus diesen Ländern Risikozuschläge von bis zu mehr als 20 Prozentpunkten zu zahlen. Ähnlich verhält es sich auch auf dem Markt für private 218 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren Anleihen. Damit wird allerdings nicht die europäische (oder auch globale) Finanzmarktintegration berührt. Eine Diskriminierung fand nur insofern statt, als die Marktteilnehmer (Banken und Versicherungen) einander nicht mehr vertrauten und der Geld- und Kreditmarkt deshalb zusammenbrach. Indikativ für Marktintegration ist auch die Zusammenstellung der Portfolios institutioneller Investoren. Sowohl Anleihen- wie Aktienfonds werden mehr und mehr internationalisiert. Und selbst die besonders strengen Vorschriften unterworfenen Pensionsfonds investieren stärker in ausländische Titel. So stieg beispielsweise der Anteil von Unternehmensbeteiligungen, die von in der Eurozone ansässigen Anlegern in anderen Mitgliedstaaten der Eurozone erworben wurden, kontinuierlich an (1997: ca. 12 %; 2011: über 40 %; ECB 2013: 30). Dass in Europa auch protektionistische Faktoren nach wie vor am Werk sind, zeigte sich besonders deutlich seit Herbst 2008 im Gefolge der sich weltweit ausbreitenden Finanzkrise. Die Regierungen der Mitgliedstaaten waren schnell geneigt, sich in milliardenschweren Unterstützungsmaßnahmen für „ihre“ Banken und später auch „ihre“ Industrieunternehmen zu engagieren, und die Europäische Kommission hatte Mühe, die Beihilfenkontrolle (siehe Kapitel 7.7) so anzuwenden, dass einerseits sinnvolle Maßnahmen der nationalen Krisenbekämpfung nicht verhindert werden und andererseits ein für alle Staaten schädlicher Subventionswettlauf unterbunden wird. Gleichzeitig wird nach Wegen gesucht, wie derartige Krisen in Zukunft vermieden oder zumindest besser bewältigt werden können. Zu diesem Zweck hatte die Kommission eine Expertengruppe unter Vorsitz des ehemaligen IWF-Direktors Jacques de Larosière ins Leben gerufen, die Ende Februar 2009 einen umfangreichen Bericht vorlegte. Dieser Bericht verdeutlicht unter anderem, dass die bestehende Bankenregulierung und -aufsicht in Europa versagten, weil sie zu hohes Vertrauen in das Risikomanagement der Banken setzten und weil sie systemische Risiken vernachlässigten. Die prozyklisch wirkenden Eigenkapitalregeln für Kreditinstitute (Basel II) hätten darüber hinaus den Abschwung noch weiter verstärkt (vgl. zu derartigen Fragen ausführlich Hellwig 2008c). Zum 1. Januar 2011 trat schließlich das Europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS) in Kraft, das aus drei europäischen Aufsichtsbehörden (Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA, Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung EIOPA und Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA) sowie dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) besteht. Seit dem Spätsommer 2012 ist die Europäische Kommission bemüht, eine „Bankenunion“ ins Leben zu rufen (s. Kap. 11.6). Schließlich wurden im April 2013 die neuen weltweiten Bankkapitalstandards (Basel III) mit teilweise gravierenden Änderungen durch eine Richtlinie (RL 2013/36/EU) und eine Verordnung (VO Nr. 575/2013) in europäisches Recht umgesetzt. Die Finanzkrise von 2008 und die auf sie folgende Schuldenkrise haben nicht nur in der EU die labile Situation des Finanzsystems offenbart. Zur Stabilisierung sind tiefgreifende Reformen erforderlich, deren Umsetzung noch einige Zeit in Anspruch nehmen wird (Admati/Hellwig 2013). 219 Kapitel 7 Wettbewerbspolitik – der Ordnungshüter 7.1 Wettbewerbspolitik – braucht man so etwas? Märkte, auch der Gemeinsame Markt, funktionieren nur unter Wettbewerbsbedingungen. Statische wie dynamische Effizienz zu erreichen, setzt Anstrengungen und adäquate Informationen voraus. Die Anstrengungen werden nur dann aufgebracht, wenn Nachlässigkeit zum Marktaustritt, d.h. in der Regel zum Konkurs führt. Informationen sind nur dann optimal, wenn sie keine Verzerrungen durch Gruppeninteressen, d.h. keinen monopolistischen Bias enthalten. Das Ergebnis der Marktprozesse wird nur dann als einigermaßen fair akzeptiert, wenn dadurch einzelne Marktteilnehmer nicht besonders begünstigt werden. All das setzt voraus, dass auf dem Markt möglichst vollständiger Wettbewerb herrscht. Die wirksamste Garantie für Wettbewerb ist zunächst einmal der Gemeinsame Markt selbst. Wenn 28 nationale Märkte die Handelsmauern schleifen, dann erhält man einen Freihandelsraum von gewaltigem Ausmaß. In diesem Raum ist Wettbewerb, und zwar ein intensiver Wettbewerb, der Normalzustand. Wer da seine Kosten nicht im Zaum hält, wer da nicht innovativ ist, wer da nicht erstklassige Konditionen und Service bieten kann, der wird binnen kürzester Zeit vom Markt verdrängt. Brauchen wir dann noch eine eigene Wettbewerbspolitik? Spontan ist man geneigt, mit nein zu antworten. Doch gibt es mehrere Gründe dafür, dass Freihandel keine ausreichende Garantie für Wettbewerb ist. Denn Wettbewerb ist kein Naturzustand – oder doch? Dazu gibt es unterschiedliche Auffassungen. Während deutsche Ordoliberale hier staatlichen Handlungsbedarf sehen, halten Chicagoer Liberale Märkte für grundsätzlich umstritten (contestable markets). Eines steht aber fest: So wohlfahrtsfördernd für die Gesamtgesellschaft Wettbewerb sein mag, jeder einzelne Unternehmer hasst die Konkurrenz und sucht den Wettbewerb tunlichst zu umgehen oder auszuschalten. Dafür stehen ihm verschiedene Strategien zu Gebote: Die Verhandlungsstrategie: Schon Adam Smith (1776/1976: 145) wusste: „People of the same trade seldom meet together, even for merriment and diversion, but the conversation ends in a conspiracy against the publick, or in some contrivance to raise prices“. Kartelle, Syndikate, Absprachen, stillschweigende Kooperation (tacit collusion) – das Instrumentarium hierfür ist facettenreich. Die Behinderungsstrategie: Häufig bedienen sich Unternehmen diverser Geschäftspraktiken, die dazu geeignet sind, Konkurrenten oder aktuelle und potentielle Vertragspartner durch Verträge (wie z.B. Ausschließlich-

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.