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4.2 Die Organe im einzelnen in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 118 - 140

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_118

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107 4.2Die Organe im einzelnen listen eben in den Regierungen der Mitgliedstaaten die alleinigen Herren der Verträge und die treibenden Kräfte der Integration. „The integration process did not supersede or circumvent the political will of national leaders; it reflected their will“ (Moravcsik 1998: 4). Für Moravcsik sind Adenauer, de Gaulle, Thatcher, Schmidt, Giscard d’Estaing die Helden der Integration, nicht Monnet, Hallstein, Delors. Es scheint fast evident: Keiner der diskreten Integrationsschritte hätte ohne das Zusammenwirken der Regierungschefs stattfinden können – und, da die intergouvernementalistische Integrationstheorie im Kern eine Machttheorie ist, vor allem der Regierungschefs der großen Vier: Deutschland, England, Frankreich, Italien. Die haben ihre nationalen Interessen im Auge. Das widerspricht aber nicht grundsätzlich der institutionalistischen These der Pfadabhängigkeit. Das erreichte Integrationsniveau macht häufig einen folgenden Schritt fast unausweichlich, um reibungslos zu funktionieren – die Spill-over Hypothese. Wir erhalten ein System, dessen einzelne Entstehungsschritte zwar rational aus den jeweiligen nationalen Präferenzen zu erklären sind, das aber als solches von niemandem beabsichtigt oder geplant wurde und in seinem Endergebnis nicht mehr mit den Präferenzen aller Beteiligten übereinzustimmen braucht. Darauf beruhen dann Bestrebungen zur Disintegration (s. Kap. 12). Die institutionelle Struktur der Union muss der komplexen politischen Struktur der Union gerecht werden (Nugent 2010). Das bedeutet vor allem, dass die zwei grundlegenden Interessenrichtungen miteinander in Einklang gebracht werden müssen: die vertikale, die das Gemeinschaftsinteresse zu vertreten hat, und die horizontale, die die Interessen der Mitgliedstaaten vorträgt. Das Verhältnis von Supranationalität und Zwischenstaatlichkeit spielt also eine tragende Rolle. Es wäre aber falsch, dieses Verhältnis als antagonistische Dichotomie zu verstehen. Schließlich ist das Gemeinschaftsinteresse die Resultante nationaler Interessen, die freiwillig und bewusst den Integrationsprozess vorantreiben. Allerdings ist Integration eben ein Prozess, der von einem gewissen Moment an eine Eigendynamik entwickelt, die auch von den zentralen Instanzen forciert werden kann. Wir sehen im Verhältnis von Supranationalität und Zwischenstaatlichkeit eine dialektische Spannung von Gewolltem und Gewordenem, die es nicht mehr erlaubt, eindeutig zu beantworten, wer die Herren der Verträge sind. 4.2 Die Organe im einzelnen Trotz des prinzipiellen Zusammenwirkens von Supranationalität und Zwischenstaatlichkeit lassen sich die wichtigsten Institutionen der Union entlang dieser Unterscheidung in zwei Gruppen einteilen: die Institutionen, die das intergouvernementale Element der Union repräsentieren: Europäischer Rat, Rat (Ministerrat) und Komitee der ständigen Vertreter (Coreper), die Institutionen, die das supranationale Element der Union repräsentieren: Parlament, Kommission, Europäischer Gerichtshof, Rechnungshof und 108 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse Europäische Zentralbank, die wir im Zusammenhang mit der Wirtschaftsund Währungsunion (s. Kap. 10) näher behandeln. 4.2.1 Der Europäische Rat und der Rat (Ministerrat) Beginnen wir die Vorstellung der Organe mit der höchsten Instanz, dem Europäischen Rat. Er war weder in den Konstruktionsplänen der Gründerväter vorgesehen und kam folglich in den Verträgen von Paris und Rom auch nicht vor. Noch hatte er, nachdem er 1992 im Maastricht Vertrag legalisiert wurde, einen klaren formalen Status und wohl definierte Kompetenzen. Denn er war ein Organ der Union, und diese hatte keine eigene Rechtspersönlichkeit. Begonnen hat alles mit Kamingesprächen der Staatsoberhäupter – es waren sechs! – Anfang der 1970er Jahre, die in schwierigen Fragen den Knoten durchhacken und der europäischen Entwicklung neue Initiative einhauchen mussten. Der Europäische Rat bildete sich als informelle Institution. Die Feststellung von de Schoutheete (2002: 30), der Europäische Rat sei „not as an institution, in legal terms, but as a locus of power“ zu betrachten, traf den Kern der Sache. „Keine Papiere – keine Beamte“ war Bundeskanzler Helmut Schmidts Devise. Das Organ machte dann einen Prozess der Konstitutionalisierung durch, der mit dem Vertrag von Lissabon abgeschlossen wurde, in dem die Europäische Union Rechtspersönlichkeit erhielt und der Europäische Rat ebenso. Dieser Prozess ist typisch für die europäische Integration: Sie entwickelt und institutionalisiert sich nach Maßgabe der zu lösenden Probleme. Man kann mit den Vertretern der intergouvernementalistischen Schule der Integrationstheorie (vgl. Kapitel 1) darin eine späte Einsicht der teilnehmenden Regierungen vermuten, dass nämlich der supranationale Charakter der Gemeinschaft eine Fehlentwicklung gewesen sei, die in die Eurosklerose der 1970er Jahre geführt habe, und behaupten, Europa kehre damit zur Normalität zwischenstaatlicher Beziehungen zurück. Europäische Politik ist – nach dieser Schule – Interessenpolitik der europäischen Staaten, die entsprechend den jeweiligen Machtverhältnissen auf intergouvernementaler Ebene ausgehandelt wird. „Bargaining outcomes reflect the relative power of states rather than supranational entrepreneurship“, stellt Andrew Moravcsik (1998: 485) fest. Doch diese Auffassung übersieht, dass es gerade der Europäische Rat war, der die entscheidenden Schritte vorangetrieben und abgesegnet hat, die den supranationalen Charakter der Union gestärkt haben: die Direktwahl zum Europäischen Parlament, die Wirtschafts- und Währungsunion oder die europäische Verfassung bzw. den Vertrag von Lissabon zum Beispiel. Der Europäische Rat hat zweifellos das intergouvernementale Element in der Entscheidungsstruktur der Union gestärkt. Und dieses Element ist wichtig für das Funktionieren des politischen Gebildes Europäische Gemeinschaft, das wesentlich auf den Konsens der Mitgliedstaaten gegründet ist. Blockaden müssen aufgebrochen, neue Entwicklungen einvernehmlich auf den Weg gebracht werden. So liegt die Richtlinienkompetenz der europäischen Politik bei den Regierungschefs der souveränen Mitgliedländer. Mit dem Vertrag von Lissabon ging die Informalität engültig verloren. Die Europäische Union löst als Rechtspersönlichkeit die Europäische Gemeinschaft 109 4.2Die Organe im einzelnen ab, und der Europäische Rat wird ordentliches Organ der Union nach Art. 15 EUV. Die Mitglieder wählen mit qualifizierter Mehrheit einen hauptamtlichen Präsidenten, auf 2 1/2 Jahre (einmalige Wiederwahl möglich). Der neu geschaffene Präsident ist praktisch der oberste Repräsentant der Union auch nach außen. Den Europäischen Rat bilden die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, sein Präsident, sowie ohne Stimmrecht der Präsident der Kommission und der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (der europäische Außenminister). Bei Bedarf kann jedes Land und auch der Kommissionspräsident einen Ressortminister bzw. einen Kommissar hinzuziehen. So wurden aus den ursprünglich sechs Teilnehmern sechzig, und am Kamin würde es etwas eng. Getagt wird viermal im Jahr. Entscheidungen werden im Konsens getroffen, d.h. einstimmig. Das scheint nur logisch. Denn die Beschlüsse haben nicht den legalen Charakter von Verordnungen oder Richtlinien des Rates (Ministerrates), sondern können bestenfalls als „weiches Recht“ bezeichnet werden. Aber materiell sind sie wichtige Dokumente, die die Entwicklungsrichtungen der Politik in allen Bereichen der Union abstecken. Hier wird Europa sichtbar regiert, und so ziehen die Beschlüsse des Europäischen Rats die öffentliche Aufmerksamkeit auf sich. Es fällt schwer, den Europäischen Rat in die bekannte verfassungsrechtliche Trinität einzuordnen, Legislative (Parlament und Rat (Ministerrat)), Exekutive (Kommission) und Judikative (EuGH). Am ehesten drängt sich noch der Vergleich mit einer präsidialen Regierung auf, die den technischen Teil der Exekutive der Kommission überlässt, so dass wie in der Legislative auch in der Exekutive die Symbiose von Zwischenstaatlichkeit und Supranationalität gewahrt bleibt. Dann stellt sich aber die Frage nach der demokratischen Kontrolle. Der Parlamentspräsident spricht zur Eröffnung der Sitzungen des Europäischen Rats, und Art. 15 EUV verpflichtet den Präsidenten des Europäischen Rats, nach jeder Tagung dem Parlament Bericht zu erstatten. Ansonsten sind die Mitglieder dieses Organs nur ihren nationalen Parlamenten gegenüber verantwortlich. Der Rat (Ministerrat) war einmal die höchste Instanz der Gemeinschaft. Wir schreiben die Bezeichnung Ministerrat in Klammern, um mögliche Verwechslungen mit dem Europäischen Rat zu vermeiden. In der Rangordnung der Organe der Union (Art. 13 EUV) ist er inzwischen hinter Parlament und Europäischem Rat auf den dritten Platz gefallen. In ihm konzentrierten sich die Entscheidungsbefugnisse der Europäischen Gemeinschaft – die legislative Gewalt. Rechtssetzung und Budgetrecht liegen in „normalen“ Demokratien beim Parlament. Je mehr die Europäische Union den Charakter einer „normalen“ Demokratie annimmt, desto stärker wird die Rolle des Parlaments und der Rat zur zweiten Kammer der Legislative. Deshalb stellt der Lissabon-Vertrag klar: Das Europäische Parlament wird gemeinsam mit dem Rat als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus (Art. 14.1 EUV), und 110 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse Der Rat wird gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus (Art. 16.1 EUV). Formal haben wir es im Rat, der in Art. 16 EUV und Art. 237 – 243 AEUV seine gesetzliche Grundlage findet, mit einem Organ zu tun. Er besteht aus je einem Vertreter der Mitgliedstaaten auf Ministerebene, der befugt ist, für seine Regierung verbindlich zu handeln. Beschlüsse des Rats haben deshalb bindende Kraft. Materiell gibt es den Rat je nach Verhandlungsgegenstand in unterschiedlichen Zusammensetzungen, die vertraglich nicht festgelegt sind. Allerdings uferten diese Zusammensetzungen aus, so dass der Europäische Rat ihre Zahl anfänglich auf 16 und dann auf 9 reduzierte, um der Ratstätigkeit mehr Konsistenz zu verleihen (Nugent 2010: 142). Jetzt sind es zehn. Nur zwei dieser Zusammensetzungen werden im Lissabon-Vertrag ausdrücklich erwähnt: der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ und der Rat „Auswärtige Angelegenheiten“. Die zur Zeit wichtigsten dieser Gremien sind: Der Rat allgemeine Angelegenheiten und auswärtige Beziehungen: In ihm kümmerten sich die Außenminister der Mitgliedländer um die allgemeinen Angelegenheiten der Gemeinschaft, d.h. sie trugen die Verantwortung für’s Ganze. Daneben wurden hier die Fragen der Außenpolitik behandelt, und das war spätestens seit der Errichtung der zweiten Säule von Maastricht, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), ein umfangreiches eigenes Arbeitsfeld. Deshalb kam dieser Rat seit 2002 in getrennten Sitzungen zusammen. Der Vertrag von Lissabon trennt nun die beiden Funktionen formell und schafft einen eigenen Rat „Auswärtige Angelegenheiten“, dem ex officio der Hohe Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik vorsitzt. Der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ sorgt dagegen „für die Kohärenz der Arbeiten des Rates in seinen verschiedenen Zusammensetzungen“ (Art. 16.6 EUV). Der Wirtschafts- und Finanzrat (Ecofin-Rat), in dem die Wirtschafts- oder Finanzminister sich vor allem mit Fragen der makro-ökonomischen Politik befassen. Nach Gründung der Wirtschafts- und Währungsunion häufen sich solche Fragen unter den Staaten, die den Euro eingeführt haben. So kam es sehr bald dazu, dass die Minister dieser Staaten zusammenkamen, um über geeignete Maßnahmen zu diskutieren: Die Eurogruppe war geschaffen, wieder ein typischer informeller Integrationsschritt, der dann im Vertrag von Lissabon (Protokoll Nr. 14) legalisiert wurde. Die Eurogruppe wählt danach für eine Periode von 2 1/2 Jahren ihren Präsidenten. Auf Grund des höheren Koordinationsbedarfs innerhalb der Währungsunion erhält die Eurogruppe materiell ein großes Gewicht, wodurch sich die 10 Nicht-Euro Länder im Ecofin-Rat bisweilen übergangen fühlen. Solche Reibereien sind in einem Europa der zwei Geschwindigkeiten zu erwarten. Der Rat Landwirtschaft und Fischerei behandelt die Probleme und Politiken des Sektors, der nach wie vor einen großen Teil des Gemeinschaftsbudgets für sich in Anspruch nimmt und einen großen Teil der Gemeinschaftsregeln veranlasst (s. Tabelle 3.1). 111 4.2Die Organe im einzelnen Die übrigen fachlich bestimmten Zusammensetzungen werden vom Europäischen Rat festgelegt (Art. 236 AEUV), z.B. für Transport und Energie, Umwelt, Interne Angelegenheiten und Justiz. Der Rat weist in seiner funktionalen und sektoralen Aufgabenverteilung einen hohen Grad der Fragmentierung auf. Die Governance-Struktur der Gemeinschaft hat folglich neben der supranationalen und intergouvernementalen auch noch eine funktional-sektorale Dimension. Es bedarf ausgleichender Elemente, die das Ganze im Auge behalten und Kohäsion und Konsistenz wahren. Zum einen hat diese Funktion der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ übernommen, zum anderen werden wir im Ausschuss der ständigen Vertreter (Coreper) eine Institution kennen lernen, die Ähnliches leistet. Der Vorsitz im Rat, die Ratspräsidentschaft, wechselt alle 6 Monate nach einem Rotationsverfahren. Das ist im Lauf der Zeit zu einer anspruchsvollen Herausforderung geworden: Die Sitzungen auf allen Ebenen der Ratshierarchie vorbereiten und leiten. Initiativen entwickeln, durchsetzen und zu einem Konsens bringen. In unvorhergesehenen Situationen, z.B. 9/11 oder die Finanzmarktkrise 2008, Führungsqualität beweisen. Die Union nach außen vertreten, auch wenn der neue Präsident des Europäischen Rates an dieser Funktion teilhat. Ansprechpartner für Kommission und Parlament sein. Das erfordert unmittelbar einen hohen personellen Aufwand, und die entsprechende vorbereitende und unterstützende Logistik nimmt viel Arbeit und Zeit in Anspruch. Um sich die Arbeit zu teilen und vor allem um Kontinuität zu wahren, hat sich die Praxis herausgebildet, dass jeweils drei Mitgliedländer eine Troika bilden, das präsidierende Land, sein Vorgänger und sein Nachfolger. Jedes Land bleibt also für 18 Monate im Vorsitz, wobei es für 6 Monate formell Ratsvorsitzender ist. Auch diese Praxis wurde im Lissabon- Vertrag (in der Erklärung Nr. 9 zu Art. 16.9 EUV) legalisiert. Unterstützt wird die Präsidentschaft durch das Generalsekretariat, dessen Aufgabe es ist, die Logistik der Ratssitzungen bereitzustellen und für administrative Kontinuität zu sorgen. Der Hohe Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik erhält eine bemerkenswerte und möglicherweise nicht unproblematische Position: Er nimmt an den Sitzungen des Europäischen Rates teil, er sitzt dem Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ vor und er koordiniert als ex officio Vizepräsident der Kommission die zur Außenpolitik gehörigen Ressorts der Kommission (einschließlich der Handels-, Entwicklungs- und Erweiterungspolitik). Damit wird er auch Dienstherr eines zu bildenden diplomatischen Dienstes der Union, von dem noch unklar ist, ob er nun der Kommission oder dem Rat zuzurechnen sei. Die Vermischung der supranationalen und intergouvernementalen Ebenen in der Position des „Außenministers“ kann als ein Eindringen der supranationalen Kommissionsebene in die intergouvernementale Ratsebene gesehen werden. Andererseits ist kaum vorstellbar, dass sich die Mitgliedstaaten ihren unmittelbaren Einfluss auf die europäische Außenpolitik schmälern lassen. 112 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse Das äußerst komplexe politische Gebilde Europäische Union mit seinen wachsenden Kompetenzen und Funktionen wird von Personen geleitet, die zu Hause schon einen Job haben, der sie mehr als full time in Anspruch nimmt. Man stelle sich das gleiche im bundesdeutschen Rahmen vor: Die Aufgabe des Bundeskanzlers oder eines Bundesministers würde alle sechs Monate von einem der Ministerpräsidenten der Länder, bzw. einem Länderminister zusätzlich zu seinen normalen Geschäften übernommen. Da stellt sich die Frage, wer die eigentliche Arbeit leistet, die ständig zunimmt. Die Antwort finden wir in dem schier unübersichtlichen Netzwerk von Ausschüssen, Kommissionen, Arbeitsgruppen der mittleren und unteren Ebene, die im folgenden Abschnitt kurz zur Sprache kommen sollen. Der neue Vertrag trägt dem Problem der Überbeanspruchung insofern Rechnung, als er für den neu geschaffenen Präsidenten des Europäischen Rates verbietet, dass er gleichzeitig ein einzelstaatliches Amt ausübe, was sich für den „Außenminister“ als Kommissionsmitglied ebenfalls ausschließt. Da der Rat Teil der Legislative der Gemeinschaft ist, sind die Abstimmungsregeln von zentraler Bedeutung. In einer Demokratie gilt normalerweise „one person, one vote“. In einem rein zwischenstaatlichen Gebilde, wie z.B. den Vereinten Nationen, wird daraus die Regel „ein Land, eine Stimme“. Dabei ist es grundsätzlich egal, ob Entscheidungen dem Einstimmigkeitsprinzip oder einem Mehrheitsprinzip unterliegen. Das Einstimmigkeitsprinzip unterstreicht den intergouvernementalen Charakter einer Gemeinschaft bei Wahrung der vollen Souveränität der einzelnen Mitgliedländer. Die Entwicklung der Europäischen Union weist nun zwei parallele Tendenzen auf: die fortschreitende Ersetzung des Einstimmigkeitsprinzips durch das Mehrheitsprinzip (in der Regel eine qualifizierte Mehrheit) und einen graduellen Übergang von der Regel „ein Land, eine Stimme“ zur Regel „eine Person, eine Stimme“. Dabei scheint es fast selbstverständlich, dass letztere nicht vollständig übernommen werden kann, weil die Größe der Mitgliedländer zu unterschiedlich ist und die kleinen dadurch ihre Stimme völlig verlieren würden. Beide Tendenzen lassen sich als Überführung der Gemeinschaft von einer zwischenstaatlichen Organisation in ein supranationales politisches Gebilde mit eigener Autorität und eigener demokratischer Legitimierung interpretieren. Diese Transformation ist fast unvermeidlich. Denn einerseits ist der Regelungsbedarf innerhalb der Union bei den ihr zugewiesenen Kompetenzen und Funktionen sehr hoch, und andererseits würde das Einstimmigkeitsprinzip bei 28 oder mehr Mitgliedern das Risiko von Verschleppungen und Blockaden zu groß werden lassen. Nun steht man allerdings vor der schwierigen Frage, wie die Stimmrechte konkret zu verteilen seien. In Nizza (2000-1) wurde ein neues Schema für die Zeit nach der Osterweiterung vereinbart, das aber die Handlungsfähigkeit der Union erheblich einschränkte (Baldwin/Wyplosz 2012: 100 ff.) und deshalb bereits mit dem Lissabon-Vertrag (2009) abgelöst wurde. Dessen Bestimmungen treten allerdings erst am 1. 11. 2014 in Kraft und auf Antrag eines Landes kann bis zum 31. 3. 2017 nach dem Nizza-Schema abgestimmt 113 4.2Die Organe im einzelnen werden. Diese lange Übergangszeit hatte sich Polen in Lissabon ausbedungen, da es sich durch die neue Regelung benachteiligt fühlte. Verteilung der Stimmgewichte nach dem Nizza-Vertrag: Eine Stimmengewichtung erfolgt nur für den Fall, dass Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit gefällt werden. Dabei ist zu unterscheiden, ob der Beschluss auf Vorschlag der Kommission zustande kommt oder nicht. Das Grundprinzip der Nizza-Regelung ist das Prinzip der doppelten bzw. der dreifachen Mehrheit: „Ein Land, eine Stimme“: bei 28 Mitglieder erfordert die Mehrheit der Mitglieder 15 Länder, ein Stimmgewicht entsprechend den zugeteilten Stimmen: die qualifizierte Mehrheit liegt bei 73,9 % oder 260 der 352 Stimmen, ein Stimmgewicht entsprechend dem Bevölkerungsanteil, also „eine Person, eine Stimme“: Für die qualifizierte Mehrheit sind 62 % erforderlich. Die doppelte Mehrheit (qualifizierte Mehrheit der Stimmen von der Mehrheit der Mitglieder) ist obligatorisch, die dreifache Mehrheit nur auf Antrag eines Mitgliedlandes. Tabelle 4.1: Stimmverteilung nach Nizza und Bevölkerungsanteil 2012 Land Stimmen % Stimmen % Bevölk. Land Stimmen % Stimmen % Bevölk. Deutschland 29 8,24 16,11 Bulgarien 10 2,84 1,44 Frankreich 29 8,24 12,88 Dänemark 7 1,99 1,08 Ver. Königr. 29 8,24 12,41 Slowakei 7 1,99 1,06 Italien 29 8,24 11,97 Finnland 7 1,99 1,06 Spanien 27 7,67 9,10 Irland 7 1,99 0,91 Polen 27 7,67 7,58 Kroatien 7 1,99 0,87 Rumänien 14 3,98 4,21 Litauen 7 1,99 0,59 Niederlande 13 3,69 3,29 Slowenien 4 1,14 0,41 Griechenland 12 3,41 2,23 Lettland 4 1,14 0,39 Belgien 12 3,41 2,17 Estland 4 1,14 0,26 Portugal 12 3,41 2,07 Zypern 4 1,14 0,18 Tschechien 12 3,41 2,07 Luxemburg 4 1,14 0,10 Ungarn 12 3,41 1,97 Malta 3 0,85 0,08 Schweden 10 2,84 1,87 Österreich 10 2,84 1,65 Insgesamt 352 100 100 Quellen: Vertrag von Nizza; Tab. 2.2 114 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse Verteilung der Stimmgewichte nach dem Lissabon-Vertrag: Der Vertrag weist jedem Mitgliedland ein Stimmgewicht entsprechend seinem Anteil an der Gesamtbevölkerung zu. Das Grundprinzip, das erst ab November 2014 Gültigkeit hat, ist jetzt das der doppelten Mehrheit (Art. 16.4 EUV): „ein Land, eine Stimme“: als qualifizierte Mehrheit gelten 55 % der Mitgliedländer bei mindestens 15 Ländern, ein Stimmgewicht entsprechend dem Bevölkerungsanteil, also „eine Person, eine Stimme“: Für eine qualifizierte Mehrheit sind 65 % erforderlich, zusätzlich ist noch festgelegt, dass sich für eine Sperrminorität mindestens vier Mitglieder zusammenfinden müssen. Box 4.2: Vetomacht Tabelle 4.1 deckt ein scheinbares Paradox auf. Der Bevölkerungsanteil nach Lissabon ist für Spanien und Polen größer oder gleich als der Stimmrechtsanteil nach Nizza. Warum wehrten sie sich im Verfassungskonvent und in Lissabon gegen den neuen Gewichtungsvorschlag? Das Paradox löst sich auf, wenn man sich klarmacht, dass es für die Macht eines Landes nicht so sehr auf den absoluten Bevölkerungsanteil ankommt, als vielmehr auf den Anteil im Verhältnis zur Mehrheitsschwelle (Baldwin/Wildgrén 2007). Am einfachsten lässt sich das an der Vetomacht zeigen. Die Regierungskonferenz von Nizza legte die Mehrheitsschwelle so fest, dass eine Entscheidung die einfache Mehrheit der Mitgliedstaaten, bei 27 Mitgliedern also 14, benötigte und 255 der insgesamt 345 Stimmen. Das bedeutet, um eine Entscheidung zu verhindern, brauchte man entweder 14 Mitgliedstaaten oder 91 Stimmen. Im ersten Fall trägt jedes Land 1/14 oder 7,14 % zu einem Veto bei. Im zweiten Fall beträgt die Vetomacht Spaniens und Polens jeweils 27/91 oder 29,67 %. Das ist erheblich, und die Vetomacht der vier „Großen“ ist nur unwesentlich höher: 29/91 oder 31,87 %. Die Regelung von Lissabon implizierte bei den damals 27 Mitgliedern für ein Veto 13 Länder oder 35,01 % Bevölkerungsanteile. Im ersten Fall steigt das Gewicht jedes Landes unwesentlich auf 1/13 oder 7,69 %. Im zweiten Fall verringert sich der Einfluss Spaniens und Polens deutlich auf 23,83 bzw. 22,77 %. Der Anteil Deutschlands an der minimalen Vetokoalition steigt dagegen von 31,87 auf 48,60 %. Etwas geringere Gewinne verzeichnen auch die übrigen drei „Großen“, so dass eine beliebige Dreierkoalition der vier „Großen“ Beschlüsse verhindern könnten. Darin sahen alle kleineren Länder eine unerwünschte Machtkonzentration und sorgten für die Bedingung, dass ein Veto von mindestens vier Mitgliedländern getragen werden müsse. Jede Erweiterung der Union, wie z.B. der Beitritt Kroatiens 2013, doch in sehr viel stärkerem Maß ein möglicher Beitritt der Türkei, schwächt den Einfluss eines einzelnen Mitgliedlandes. Es ist nun ziemlich müßig, über mögliche Koalitionen im Rat nachzudenken. Ihre theoretisch denkbare Zahl geht in die Millionen. Es ist deshalb zu erwarten, dass es ständig wechselnde Koalitionen geben wird, um konkrete Interessen durchzusetzen, und sei es auch nur im Huckepack-Verfahren 115 4.2Die Organe im einzelnen (über Seitenzahlungen, Paketlösungen oder Log-rolling). In der Praxis des Rates sind Abstimmungen allerdings eher die Ausnahme. Denn einerseits herrscht dort eine Kultur der Konsensfindung. Und andererseits ziehen die Mitglieder bei abweichenden Interessen häufig kleinere Modifikationen dem generellen Dissens vor. 4.2.2 Ausschüsse und Arbeitsgruppen – die Lastenträger der Entscheidungsfindung Das tägliche Geschäft, Entscheidungen vorzubereiten und Kompromisse zwischen den einzelstaatlichen Interessen auszuhandeln, aber auch die historischen Kontinuität und Konsistenz der Regierungstätigkeit zu wahren, findet außerhalb des Scheinwerferlichts der Öffentlichkeit in den zahlreichen Ausschüssen und Arbeitsgruppen statt, die die Governance-Struktur der Union so unübersichtlich machen. Sie können als Ausschüsse des Rats oder der Kommission auftreten. Die genaue Kenntnis dieser Struktur und ihrer Arbeitsweise ist eine Wissenschaft für sich – die „Komitologie“. Der wollen wir uns hier nicht verschreiben, sondern nur kurz auf typische Institutionen eingehen. Da ist vor allem der Ausschuss der ständigen Vertreter, nach der Abkürzung seiner französischen Bezeichnung comité des représentants permanents auch Coreper genannt (Mentler 1996). Der Ausschuss wird manchmal als Ministerrat in Permanenz bezeichnet, da die ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten sich hier laufend, und in der Mehrzahl der Fälle auch abschließend, mit der Vorbereitung der Ratsentscheidungen befassen. Der Ausschuss hat keine formellen Entscheidungsbefugnisse, aber de facto wird hier das zu erwartende Abstimmungsverhalten im Rat ausgetestet. Dabei ist der Ausschuss wie der Europäische Rat bemüht, auch bei Entscheidungen, die nur einer qualifizierten Mehrheit unterliegen, Konsens herzustellen. Das Prinzip des Luxemburg-Kompromisses (vgl. Kapitel 2) wirkt offensichtlich noch nach. Während der Rat sektoral organisiert ist, wie wir sahen, ist der Ausschuss der ständigen Vertreter intersektoral geblieben. Die ständigen Vertreter, hochrangige Diplomaten ihrer Heimatländer, behandeln alle Probleme. Damit waren sie natürlich rasch überfordert, und so hat sich der Ausschuss bereits 1962 zweigeteilt: Coreper I ist für die mehr technisch-sektoralen Fragen (z.B. Gesundheit, Fischereiwesen) zuständig und wird von den stellvertretenden ständigen Vertretern gebildet; Coreper II konzentriert sich auf die mehr politisch-funktionalen Probleme (z.B. allgemeine Angelegenheiten, Finanzen), und die sind Sache der ständigen Vertreter selbst. Die Funktion des Ausschusses, dessen gesetzliche Grundlage Art. 240 AEUV bildet, ist auf den ersten Blick die Vorbereitung der intergouvernementalen Koordinierung. Doch geht sie allem Anschein nach (vgl. die Interviewergebnisse bei Lewis 2002) weit darüber hinaus. Die Governance-Struktur der Union ist durch ein multipolares Spannungsfeld gekennzeichnet: zwischen 116 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse Union und Mitgliedstaat, zwischen dem sektoralen und dem übergeordneten integralen nationalen Interesse, horizontal zwischen den einzelnen Sektoren, vertikal zwischen den speziellen Arbeitsgruppen und dem Ministerrat bzw. der Kommission. Im Zentrum dieses Spannungsfeldes befindet sich der Ausschuss der ständigen Vertreter, der sich bemüht, ein Auseinanderdriften der unterschiedlichen Kräfte zu verhindern und das Gesamtinteresse nicht aus den Augen zu verlieren. Das bedeutet den schwierigen Spagat zwischen nationalem Interesse, Ressortgeist und Unionsgeist, von dem die ständigen Vertreter in erheblichem Maße infiltriert zu sein scheinen, da sie sich durch ihre permanente Anwesendheit in Brüssel der wechselseitigen Verflechtung und Abhängigkeit stärker bewusst sind als nationale Ressortminister. (Böse Zungen sprechen deshalb auch vom Ausschuss der ständigen Verräter – der nationalen Interessen nämlich.) „What stands out is the interpenetration of the national with the European and vice versa“ (Lewis 2002: 295). Als Rat in Permanenz kann auch der Ausschuss der ständigen Vertreter die tägliche Detailarbeit nicht leisten. Das findet in den Arbeitsgruppen des Rates statt, von denen jede Zusammensetzung des Rates mindestens eine hat, deren Gesamtzahl je nach Problemlage schwankend aber 150 und mehr betragen kann. In der Mehrzahl der Fälle werden sie von Coreper ins Leben gerufen, und sie liefern auch ihre Berichte diesem Ausschuss. Hier kommen die Fachleute aus den Mitgliedländern zusammen, von den ständigen Vertretungen dorthin abgestellt, und arbeiten die legislativen Vorschläge der Kommission Punkt für Punkt durch. Das Bestreben ist wiederum Konsens, und wenn der gefunden ist, dann brauchen Coreper und der Rat die entsprechende Entscheidung nur noch durchzuwinken. Auch im umgekehrten Fall, wenn ein allgemeiner Dissens klar zutage getreten ist, brauchen Coreper und Rat ihre Agenda meistens nicht mehr mit der Angelegenheit zu belasten – sie wird fallengelassen (van Schendelen 1996). Vor allem der auf Art. 134 AEUV beruhende Wirtschafts- und Finanzausschuss, der direkt dem Rat zuarbeitet, stellt eine wichtige neue politische Instanz dar. In ihm sind jeder Mitgliedstaat, die Kommission und die EZB mit jeweils höchstens zwei Mitgliedern vertreten. Die Vertreter der Mitgliedstaaten können Regierungsvertreter und Vertreter der nationalen Zentralbanken sein. Denn hier wird auch die Währungspolitik diskutiert. Stimmberechtigt sind allerdings, wenn es um Fragen geht, die später im Ecofinrat behandelt werden, nur die Regierungsvertreter der Mitgliedstaaten. Das bedeutet, dass das zentrale Politikfeld der Wirtschafts- und Finanzpolitik aus der über den Ausschuss der ständigen Vertreter verlaufenden Achse der Entscheidungsvorbereitung ausgegliedert und einer eigenen Achse zugewiesen worden ist – ein Schritt in Richtung einer eigenen EU Wirtschaftsregierung? Komitologie im engeren Sinn hat mit der ausführenden Funktion der Kommission bei der Gesetzgebung der Union zu tun (Rowe 2013). Auch wenn der Kommission grundsätzlich diese Funktion zukommt, schließlich ist sie die Exekutive der Gemeinschaft, wollten der Rat, und das heißt vor allem die Mitgliedstaaten aber neuerdings auch das Parlament sie hier nicht ganz unbeobachtet und unkontrolliert lassen und haben Komitees gebildet, die 117 4.2Die Organe im einzelnen den Implementationsprozess überwachen. Man kann darin eine unzulässige Vermischung von Legislative und Exekutive sehen, man kann das Verfahren aber auch als Ausfluss der supranational – intergouvernemental Dialektik der Europäischen Union interpretieren. In anderen, häufig temporären Ausschüssen sind Interessenvertreter unterschiedlicher Herkunft, aber auch Techniker und Wissenschaftler zusammengeführt, um die Kommission bei Bedarf zu beraten. Eine weitere Ausschussfamilie sei ebenfalls kurz erwähnt – der Wirtschaftsund Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen (Art. 300 – 307 AEUV). Beide sind nicht dem Rat untergeordnet, sondern ihm und dem Parlament nebengeordnet. Es handelt sich dabei um bestimmte Interessenvertretungen, die im Gesetzgebungsverfahren Anhörungsrechte haben. Ihrer Intention nach sollte mehr als das daraus werden. Ihre Väter und Mütter dachten an eine dritte Kammer im Gesetzgebungsverfahren mit entsprechenden Mitbestimmungsrechten. Doch daraus wurde aus verständlichen Gründen nichts. Und so haben wir zwei umfangreiche (jeweils 350 Mitglieder in der EU-27) beratende Einrichtungen der Union, deren politischer Einfluss als äußerst beschränkt eingeschätzt werden muss. Der Versuch, über diese Ausschüsse die EU näher an die Bürger bzw. die Bürger in unmittelbareren Kontakt zur EU zu bringen, ist wohl nicht geglückt. Der Ort, wo Demokratie sich beweisen muss, ist das Parlament. 4.2.3 Das Parlament – vom Feigenblatt zur Mitentscheidung Während Rat und Kommission von Beginn an klar definierte Kompetenzen und Einfluss in der Gemeinschaft hatten, musste das Parlament um seine Position kämpfen, bis es zur dritten Kraft im heutigen Machtdreieck der Union werden konnte. Entstanden ist das Europäische Parlament aus der Gemeinsamen Versammlung der EGKS, in die die nationalen Parlamente ihre Vertreter entsandten. Diese Praxis wurde für die „Versammlung“ übernommen, wie die parlamentarische Körperschaft im Vertrag von Rom genannt wurde. Allerdings legte der Vertrag bereits fest, dass die Versammlung einen Vorschlag für allgemeine Wahlen zu einem Parlament nach einheitlichem Verfahren in allen Ländern unterbreiten solle. Dazu kam es aber erst nach der de Gaulle Eiszeit mit der ersten Direktwahl 1979 und, was das einheitliche Verfahren betrifft, noch später. Parlamente haben in der Regel drei wichtige Kompetenzen: Legislative, Budgetrecht und Personalentscheidungen. Von allen dreien konnte bei der ursprünglichen Versammlung nicht die Rede sein. Inzwischen sind die Rechte des Parlaments und damit sein Einfluss erheblich gewachsen: Budgetrecht: Als erstes gewann das Europäische Parlament Kontrollbefugnisse bezüglich des Gemeinschaftsbudgets. Denn als die Gemeinschaft Ende der 1960er Jahre nicht mehr ausschließlich aus den nationalen Haushalten alimentiert wurde, sondern eigene Mittel erhielt, war eine Haushaltskontrolle durch die nationalen Parlamente nicht mehr möglich, und das Europäische Parlament musste diese Aufgabe übernehmen. Inzwischen ist das Budgetrecht erheblich ausgeweitet, und ein Budget der 118 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse Gemeinschaft wird erst mit der Unterschrift des Parlamentspräsidenten rechtsgültig. Legislative: Die Gewinnung legislativer Befugnisse war ein langwieriger Prozess. Ein erster Markstein ist die Entscheidung des EuGH (der so genannte Isoglucose-Fall von 1980, Rs. 138/79), dass legislative Ratsbeschlüsse ohne Konsultation des Parlaments nichtig sind. In der Einheitlichen Europäischen Akte bekam das Parlament Zustimmungsrechte vor allem in Verbindung mit internationalen Verträgen. In Maastricht wurde dann schließlich das Mitentscheidungsverfahren (Art. 251  EGV, jetzt Art. 294 AEUV) eingeführt, das im weiteren erheblich ausgebaut und im Vertrag von Lissabon (Art. 289 AEUV) zum „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren der Union“ geadelt wurde. Danach bedürfen Gesetze sowohl der Bestätigung durch die Regierungen (Rat) wie durch die Bürger (Parlament). De facto handelt es sich eigentlich um einen Trialog. Denn die Kommission hat nicht nur ein Initiativmonopol, sie beeinflusst auch das Verfahren: Wenn ihre Stellungnahme zu den Änderungsvorschlägen des Parlaments aus zweiter Lesung negativ ausfällt, kann der Rat diese nur einstimmig übernehmen; fällt sie positiv aus, genügt eine qualifizierte Mehrheit. Eine weitere wichtige Stärkung des Parlaments in Maastricht ist im indirekten Initiativrecht (Art. 225 AEUV) zu sehen: Es kann die Kommission mit absoluter Mehrheit auffordern, Gesetzesvorschläge vorzubereiten, die es zur Ausführung des Vertrages für geeignet hält (Moser 1999: 16 f.). Personalentscheidungen: Schon seit den Tagen von Rom hatte das Parlament das Recht, die Kommission kollektiv mit einem Misstrauensvotum in die Wüste zu schicken (heute Art. 234 AEUV). Doch das schien nur eine theoretische Möglichkeit. Bis 1999 das Unglaubliche passierte: Der Santer-Kommission, wegen des Verhaltens einiger Kommissare ins Gerede gekommen, drohte ein Misstrauensvotum, das sie nur abwenden konnte, indem sie sich einem vom Parlament eingesetzten unabhängigen Untersuchungsausschuss stellte. Dessen Bericht fiel vernichtend aus, und die Kommission kam dem Misstrauensvotum durch den kollektiven Rücktritt zuvor. Maastricht, Amsterdam und Nizza haben die Position des Parlaments gegenüber der Kommission weiter gestärkt. Den entscheidenden Schritt nach vorn macht der Lissabon-Vertrag, nach dem das Parlament den Kommissionspräsidenten auf Vorschlag des Europäischen Rats wählt (Art. 17 EUV). Der Kommissionspräsident muss sich zusammen mit der Kommission noch einmal der Zustimmung durch das Parlament stellen. Auch wenn das Parlament nur das Kommissionskollegium insgesamt ablehnen kann, hat die Erfahrung mit der Barroso-Kommission 2004 und 2009 gezeigt, dass die Drohung, die Kommission abzulehnen, zum Austausch von Kommissaren führen kann, die nach der individuellen Vorstellung vor dem Parlament für dieses nicht akzeptabel waren. Allerdings gibt es Bereiche, in denen das Europäische Parlament noch wenig Einflussmöglichkeiten hat. Sie betreffen die Beschlüsse des Europäischen Rats und der Regierungskonferenzen, auf denen Vertragsänderungen vorgenommen werden. Sie betreffen auch die zweite Säule des Maastricht- Vertrages, die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, während die 119 4.2Die Organe im einzelnen Abbildung 4.1: Das Mitentscheidungsverfahren nach Art. 294 AEUV Kommission: Vorschlag keine Änderungen Änderungen Rat akzeptiert: Rechtsakt erlassen Rat akzeptiert: Rechtsakt erlassen EP: 1. Lesung Kommission: Meinung Rat: 1. Lesung Annahme: Rechtsakt erlassen Änderung des gemeins. Standpunkts Ablehnung absol. Mehrheit: Rechtsakt nicht erlassen Kommission: Meinung EP: 2. Lesung Annahme: Rechtsakt erlassen Ablehnung von Änderungen erfolgreich nicht erfolgreich: Rechtsakt nicht erlassen wenn einer ablehnt: Rechtsakt nicht erlassen wenn beide annehmen: Rechtsakt erlassen Kommission: Meinung Rat: 2. Lesung Vermittlungsausschuss Rat: Annahme EP: Annahme Rat akzeptiert nicht: gemeinsamer Standpunkt Rat: 1. Lesung 120 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse dritte Säule, die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, mit dem Lissabon-Vertrag dem normalen Gesetzgebungsverfahren unterworfen wird. In den ersten beiden Fällen hat das Parlament nur ein Anhörungsrecht. Daran ändert der neue Vertrag nichts, und das heißt, Änderungen der Verträge können vom Parlament zwar vorgeschlagen werden, bleiben aber den Mitgliedstaaten zur Entscheidung vorbehalten. In diesen Politikfeldern herrscht noch uneingeschränkt Zwischenstaatlichkeit. Die Europa-Abgeordneten vertreten die Bürger der Union, nicht das Volk des jeweiligen Mitgliedlandes: Sie haben ein individuelles freies Mandat. Normalerweise gilt für eine repräsentative Demokratie die Regel „eine Person, eine Stimme“. Das wirft in diesem Fall Probleme auf. Denn die Zahl der Parlamentssitze ist notgedrungen beschränkt. Der Lissabon-Vertrag erlaubt maximal 750 + 1 (den Präsidenten). Bei einer Gesamtbevölkerung der EU-27 von 503,4 Mio. Bürgern (2012; Tab. 2.2) stehen hinter einem Sitz durchschnittlich rund 670 000 Bürger. Malta und Luxemburg haben erheblich weniger Einwohner und wären deshalb im Parlament nicht vertreten. Folglich muss man vom Grundsatz „eine Person, eine Stimme“ abweichen und kleineren Ländern verhältnismäßig mehr Sitze zugestehen als größeren. Das ist von Anfang an geschehen. Aber erst der Vertrag von Lissabon (Art. 14.2 EUV) hat hierfür eine Regel aufgestellt: mindestens 6 Sitze höchstens 96 Sitze und eine „degressiv proportionale“ Repräsentation der Bürger. Was degressiv proportional genau heiße, haben die Vertragsväter und -mütter nicht gesagt. Im Ergebnis reicht die hinter einem EU-Parlamentssitz stehende Bevölkerung von 67 000 in Malta bis 857 000 in Deutschland und Frankreich. Diese Spanne würde sich bei einem Beitritt eines großen Landes, z.B. der Türkei, noch vergrößern, wenn die Randbedingungen (höchstens 750 Sitze und mindestens 6 pro Land) beibehalten werden. Ein solcher Beitritt geht folglich auf Kosten der Repräsentanz der großen und mittleren Mitgliedstaaten. Die Wahl zum Europäischen Parlament 2009 hätte nun nach Maßgabe des Vertrages von Lissabon stattfinden sollen. Da dieser aber erst zum 1. 12. 2009 in Kraft trat, ist das Parlament für die 7. Wahlperiode (2009 – 14) noch nach den alten Bestimmungen zusammengesetzt. Erst mit der 8. Wahlperiode (2014 – 19) wird nach den Regeln von Lissabon gewählt. Wie in jedem Parlament findet die eigentliche Arbeit in den Ausschüssen statt, die wir hier nicht im einzelnen vorzustellen brauchen. Nicht zuletzt die Besetzung der Ausschüsse setzt die Existenz von Fraktionen voraus. Das ist ein heikles Thema. Denn die Kandidaten für die Europawahl werden in den einzelnen Mitgliedstaaten von den politischen Gruppierungen nominiert, die dort die unterschiedlichen politischen Richtungen vertreten. Diese unterscheiden sich von Land zu Land, und so gibt es fast 100 verschiedene Parteien, die Abgeordnete nach Straßburg entsenden. Sie in einer überschaubaren Zahl von Fraktionen unterzubringen, ist kein leichtes Geschäft. 121 4.2Die Organe im einzelnen Um eine Fraktion im Europäischen Parlament zu bilden, braucht man mindestens 19 Mitglieder, die aus mindestens einem Fünftel der Mitgliedländer kommen müssen. Im Laufe der Zeit haben sich acht solche Fraktionen herausgebildet, unter denen zur Zeit die Christdemokraten/Europäische Demokraten die größte sind gefolgt von den Sozialisten und den Liberalen. Je weniger die konstitutiven Parteien Volksparteien, sondern weltanschauliche Parteien sind, desto schwieriger wird der Fraktionszusammenhang. Eine relativ kleine Fraktion bringt die Gegner der Union zusammen, die natürlich auch im Parlament vertreten sind, eine andere all jene, die unabhängig sind und sich keiner der anderen Fraktionen zuordnen wollen, aber eben doch Fraktionsstatus anstreben. Es gibt unterschiedliche Gründe dafür, dass die Arbeit des Europäischen Parlaments fast im Verborgenen stattfindet und nur selten die Aufmerksamkeit der Medien auf sich zieht. Der Hauptgrund liegt wohl darin, dass das Parlament nicht in Regierungsfraktionen und Opposition geteilt ist. Die Parlamentsarbeit ist sachbezogen, was häufig zu wechselnden Mehrheiten über die Fraktionsgrenzen hinweg führt. Sie ist sehr viel weniger politisch orientiert als in den nationalen Parlamenten, wo sich Regierung und Opposition ihre publikums- und wählerwirksam vermuteten Schlachten liefern. Ein weiterer Grund ist die Intransparenz, zu der die ungewohnten Fraktionen das ihre beitragen. 4.2.4 Die Kommission – die Eurokraten Die Kommission wird häufig als Regierung Europas bezeichnet und der Kommissionspräsident als Ministerpräsident oder Kanzler. Einer solchen Auffassung haben auch einige Präsidenten Vorschub geleistet, z.B. Walter Hallstein (Präsident 1958 – 1967) und Romano Prodi (Präsident 1999 – 2004). Die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten hören das nicht gerne, und im Fall von Hallstein hat ihm das den erbitterten Widerstand Präsident de Gaulles eingetragen, was Hallstein 1967 zum Rückzug aus der Kommission zwang und – unter anderem – Frankreichs zeitweiligen Rückzug aus der Gemeinschaft auslöste (vgl. Kap. 2). Das Problem ist das Verhältnis von Politik und Administration und wieder die leidige Frage Supranationalität oder Zwischenstaatlichkeit. Die Kommission ist die Exekutive der Gemeinschaft. Dabei kommt, wie wir bereits sahen, dem Europäischen Rat eine Richtlinienkompetenz zu. Nur ist es undenkbar, dass eine Institution keinen politischen Einfluss haben sollte, die das gesetzgeberische Initiativmonopol besitzt, in der alle Informationen über politische Maßnahmen und ihre Wirkungen zusammenlaufen, die über einen Apparat von mehr als 20 000 Mitarbeitern verfügt und die in allen Fragen gehört wird. Alle drei zentralen Organe der Gemeinschaft, Parlament, Rat und Kommission, unterlagen ursprünglich unterschiedlichen Zyklen oder Amtsperioden. Mit dem Vertrag von Maastricht hat man die Amtsperiode der Kommission auf fünf Jahre erweitert und mit der des Parlaments synchronisiert. So wie die Europäische Union ein politisches Gebilde sui generis ist, findet auch die Kommission in der politischen Struktur von Nationalstaaten keine eindeuti- 122 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse ge Entsprechung (Nugent 2010: 105 ff.). Ihre Funktion wird oft in Metaphern umschrieben: Hüterin der Verträge, Motor der Integration, Gewissen der Gemeinschaft. Dahinter steckt das Bedürfnis nach einer supranationalen Autorität, die das Projekt europäische Integration aufrecht erhält, mit Leben erfüllt und voran treibt. In etwas nüchterner Formulierung werden ihr im Vertrag (insbesondere Art. 17 EUV) folgende Aufgaben zugewiesen: 1. Anwendung der Verträge und der daraus abgeleiteten Maßnahmen, darunter insbesondere auch die Ausführung des Haushaltsplans, 2. Überwachung der Einhaltung der Gesetze und Verordnungen, 3. Vertretung der Union nach außen, außer in der Außen- und Sicherheitspolitik (also vor allem in der Handelspolitik und bei Erweiterungsverhandlungen), 4. Leitung der jährlichen und mehrjährigen Programmplanungen, 5. Initiative, um die Interessen der Union, d.h. ihre Konsistenz, Kontinuität und Dynamik, zu wahren, 6. Vermittlung zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen diesen und den Organen der Union. Dabei sind die ersten zwei Punkte eindeutig administrativer Natur, während die folgenden Aufgabenbereiche ohne politischen Gestaltungswillen nicht zu bewältigen sind. Ihre exekutiven Aufgaben kann die Kommission in den meisten Fällen nur in Zusammenarbeit mit den nationalen Regierungen ausüben. Denn der Vollzug von Gemeinschaftsrecht kann selbst bei ausschließlicher Kompetenz der Union in den meisten Fällen nach dem Subsidiaritätsprinzip nur auf nationaler oder regionaler Ebene erfolgen, so z.B. im Zollwesen. Die Kommission hat darauf zu achten, dass dies auch geschieht. Eine Ausnahme stellt das Wettbewerbsrecht dar. Hier fungiert die Kommission quasi als Kartellamt und überwacht die Einhaltung des Rechts bzw. sanktioniert Missbrauch von Marktmacht. Das Projekt Währungsunion ist ein gutes Beispiel für die Einflussmöglichkeiten des Kommissionspräsidenten. Die Initiative geht auf Jaques Delors zurück, der 1988 den Rat soweit brachte, ihn mit der Leitung einer Expertengruppe zu beauftragen, die das Konzept einer Währungsunion entwickelte. Auf Grundlage dieses so genannten Delors-Berichts arbeitete die Kommission dann 1990 den Plan für die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion aus, der durch die Ereignisse im Kontext der deutschen Wiedervereinigung eine konkrete Chance erhielt und in Maastricht 1992 mit vielen Änderungen von der Regierungskonferenz angenommen wurde. Die intergouvernementalistische Schule der Integrationstheorie hat sicher recht, wenn sie feststellt (Moravcsik 1998), dass die Kommission nur dann handlungsfähig sei, wenn die nationalen Interessen in Einklang gebracht werden können. Keine Kommission kann gegen den Willen der Mitgliedstaaten, und in der Regel ohne den Konsens aller Mitgliedstaaten, Europapolitik machen. Governance in der Union ist ein Spiel auf mehreren Ebenen, und die Mitgliedstaaten sind Veto-Spieler. Daraus kann man aber nicht schließen, dass die Person des Kommissionspräsidenten letztlich keinen Unterschied mache. Es gibt stärkere und schwächere Präsidenten. Doch ist einigermaßen 123 4.2Die Organe im einzelnen gut belegt, dass das Initiativmonopol der Kommission politischen Einfluss verschafft (vgl. Scharpf 1999). Und damit kann ein Kommissionspräsident, wenn seine Stimme im Europäischen Rat Gewicht hat, mit eigenen Lösungsvorstellungen für politische Probleme erfolgreich sein. Das hat Jacques Delors unter Beweis gestellt. Es wäre grundfalsch, in der Kommission ein reines Verwaltungsorgan zu sehen, auch wenn ihr eindeutig supranationaler Charakter dazu verführen mag, ihre politischen Aufgaben herunterzuspielen, um nicht Souveränitätseifersucht zu wecken, wie das bei de Gaulle der Fall gewesen ist. Schon die Organisation der Kommission lässt beide Funktionen hervortreten. Denn sie ist zweigeteilt: das Kollegium der Kommissare, der politische Arm der Kommission, die Generaldirektionen und Dienste, der administrative Arm der Kommission. Allerdings ist eine solche Trennung der Funktionsbereiche nicht streng durchzuhalten, und sei es nur auf Grund der einfachen Tatsache, dass einerseits „politische“ Kommissare auf die Zuarbeit und das Wissen ihrer Verwaltungen angewiesen sind und andererseits Verwaltungsakte unter anderem auch politische Entscheidungen darstellen. Diese Tatsache führt dazu, dass Ausführungsbestimmungen, basierend auf den vom Rat erlassen Rechtsakten, einer politischen Kontrolle bedürfen. Und das wiederum hat die so genannten Komitologie-Ausschüsse ins Leben gerufen – eine EU Konstruktion, die der Dialektik von Zwischenstaatlichkeit und Supranationalität geschuldet ist. Das Kollegium der Kommissare unterliegt, wie der Name andeutet, dem Kollegialprinzip. Das bedeutet, nicht die Kommissare sind politisch für ihre Aufgabenbereiche verantwortlich, sondern das Kollegium insgesamt. Wir sahen bereits, dass das Parlament das Kollegium nur als ganzes bestätigen oder einem Misstrauensvotum unterziehen kann. Das würde auch bedeuten, dass der Kommissionspräsident nur primus inter pares ist. So war es bis Nizza. Im Vertrag von Nizza fand die Position des Präsidenten dann eine deutliche Aufwertung. Denn nun arbeitete die Kommission „unter der politischen Führung ihres Präsidenten“ (Art. 217.1 EGV). Diesen Satz hat der Vertrag von Lissabon wieder gestrichen und nur die etwas schwächere Formulierung des Art. 217.2 EGV beibehalten: „Die Mitglieder der Kommission üben die ihnen vom Präsidenten übertragenen Aufgaben unter dessen Leitung aus“ (Art. 248 AEUV). Der Versuch, die Zahl der Kommissare zu beschränken, ist gescheitert. Zwar mussten die fünf „Großen“ (wozu hier auch Spanien zählte) ihren zweiten Kommissar mit der Osterweiterung abgeben, und jedes Mitgliedland stellt nur noch einen. Aber die Festlegung im Vertrag von Lissabon (Art. 17.5 EUV), die Zahl der Kommissare ab 1. 11. 2014 einschließlich des Präsidenten und des „Außenministers“ auf zwei Drittel der Mitgliederzahl der Union zu reduzieren, hat Irland bei der Ratifizierung des Vertrages zu Fall gebracht. Der administrative Arm der Kommission hat mit der Ausweitung der Aufgabenbereiche der Union im Laufe der Zeit erheblich an Stärke gewonnen. 124 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse Kam Hallstein 1958 noch mit neun Generaldirektionen und sechs anderen Diensten aus, treffen wir heute 44 Generaldirektionen und andere Dienste an. Der Unterschied zwischen einer Generaldirektion und einem Dienst liegt nicht in der Bedeutung oder im Umfang der Institution – da gibt es in beiden Gruppen größere und kleinere, politisch wichtigere und weniger wichtige. Generaldirektionen verwalten einzelne Politikfelder, während die Dienste entweder mit horizontalen Aufgaben betraut sind (das Generalsekretariat, Haushaltsangelegenheiten, Finanzkontrolle) oder im eigentlichen Wortsinn Dienste sind: das Statistische Amt Eurostat, der Übersetzungsdienst, der Presse- und Kommunikationsdienst, usw. Den Kommissaren sind nun einzelne Aufgabenfelder zugewiesen. Ihr Verhältnis zur jeweiligen Behörde ist insofern delikat, als sie nicht einfach „Minister“ oder Amtsleiter sind. Diese Rolle übt der Generaldirektor aus, der in der Regel aus einem anderen Land als der Kommissar stammt. Das führt dazu, dass sich die Kommissare eigene Kabinette halten, kleine Beraterstäbe, die mit vertrauten (meist, aber nicht nur, aus dem eigenen Land stammenden) Fachleuten besetzt sind. Diesen Kabinetten stehen die Generaldirektionen (Landwirtschaft z.B. mit mehr als 800 Mitarbeitern) gegenüber, in denen der detaillierte Sachverstand versammelt ist. Das gilt auch für den Präsidenten, dem das Generalsekretariat zuarbeitet, der aber daneben noch ein eigenes Kabinett unterhält. Die obersten Etagen der Generaldirektionen werden politisch besetzt. Das heißt, dass die Mitgliedstaaten bei ihrer Besetzung ein Wörtchen mitzureden haben. Aber sie sind nicht mit politischen Beamten besetzt, die bei einem Wechsel der Kommission ohne weiteres abgelöst werden könnten. Schließlich noch ein Wort zum öffentlichen Erscheinungsbild der Kommission. Es gilt weithin als ausgemacht, in Brüssel versammle sich ein ungeheurer Apparat von Eurokraten, die, ohne der öffentlichen und demokratischen Kontrolle unterworfen zu sein, selbstherrlich die Geschicke der Gemeinschaft leiteten. Dementsprechend denken Europas Bürger, dass Verwaltungskosten den größten Teil der Haushaltsausgaben in Anspruch nehmen. Vor allem in Deutschland ist diese Meinung weit verbreitet (Eurobarometer 2005c). Die Realität sieht ganz anders aus. Der Umfang der Kommission ist mit rund 24 000 Stellen (und unter Einrechnung der Berater und der nicht budgetierten Stellen etwa 34 000) für eine politische Einheit von über 500 Mio. Einwohnern bescheiden. Ein Vergleich mit der öffentlichen Verwaltung in Deutschland (Bund: 316 Tsd., Länder: 2,3 Mio., Kommunen: 1,5 Mio.) ist nur insofern sinnvoll, als er die völlig unterschiedlichen Aufgabenfelder der EU und eines Nationalstaates und die Auswirkung des Subsidiaritätsprinzips dokumentiert. Dabei sind auf Grund der Sprachenvielfalt etwa 10 % des EU Personals allein mit Dolmetsch- und Übersetzungsdiensten beschäftigt. Die Verwaltungskosten der Gemeinschaft (alle Organe umfassend) schlagen mit rund 6 % in den Budgetausgaben zu Buche, und die Gesamtausgaben der Gemeinschaft liegen unter 1 % ihres BIP. Eines ist sicher: Der Brüsseler Leviathan ist ein Mythos. 125 4.2Die Organe im einzelnen 4.2.5 Der Europäische Gerichtshof – Diener zweier Herrn In der Einleitung zu diesem Kapitel lautete eine der zentralen Fragen zur institutionellen Struktur der EU: Wer interpretiert das Recht und setzt es durch? Bevor wir die auf der Hand liegende Antwort „der Europäische Gerichtshof“ geben, sollte man aber bedenken, dass dies keineswegs so selbstverständlich ist. Die Gemeinschaft basiert auf internationalen Verträgen. Und im internationalen Kontext fehlt mit dem Staat auch das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit. Internationale Verträge müssen sich selbst durchsetzen, d.h. die Vorteile, die sie den Parteien bieten, sorgen für ihre Einhaltung. Wozu ein internationaler Vertrag verpflichtet, legt jede Partei für sich aus, natürlich unter Wahrung ihres eigenen Vorteils und unter Berücksichtigung der Erwartungen der übrigen Parteien, die diesen Vorteil bei Abweichungen von ihren Erwartungen mindern können. Nur in Ausnahmefällen richten internationale Verträge eigene Gerichtsbarkeiten ein, wie die Europäische Menschenrechtskonvention den Europäischen Menschenrechtshof in Straßburg. Internationale Verträge sind offensichtlich strategische Spiele, deren Stabilität von den Präferenzen der Parteien abhängt (Guzman 2008). An dieser Ecke treffen wir wieder auf unsere alten Bekannten, die Intergouvernementalisten. Denn sie sehen die Union als zwischenstaatliche Veranstaltung, mithin als ein strategisches Spiel, in dem einer Institution wie dem Europäischen Gerichtshof praktisch nur die Rolle eines Agenten der Mitgliedländer als Prinzipalen zukommt. Letztere unterwerfen sich der Autorität des Gerichts nur insofern und so lange, als das für sie vom Vorteil ist. Der Vorteil beruht vor allem darin, dass die Verträge Musterbeispiele unvollständiger Verträge sind. (Man vergegenwärtige sich nur, dass das gesamte primäre Recht in seiner neuesten Formulierung, den beiden Lissabonner Verträgen, gerade einmal über 55 und 358 Artikel verfügt.) Und als unvollständige Verträge bedürfen sie der Interpretation, um sicherzustellen, dass in den kontingenten Situationen der politischen und wirtschaftlichen Entwicklung auch eingehalten wird, was man vereinbart hat. Die entsprechende Auffassung von Moravcsik (1998) haben wir bereits erwähnt: Die Mitgliedstaaten delegieren und poolen Souveränität nur soweit, wie dies Effizienz und Effektivität erfordern; sie gewähren supranationalen Organen nur so viel Raum, wie nötig ist, um ihre wechselseitig eingegangenen Verpflichtungen einzumauern. Aber sie bleiben Herr im Haus. Diese Auffassung entspricht wahrscheinlich der ursprünglichen Intention der Gründerväter (Alter 2001). Sie brauchten eine Institution, die dafür sorgt, dass die übrigen Organe der Gemeinschaft nicht ihre Kompetenzen überschreiten, die das Problem der unvollständigen Verträge löst und die – über das Instrument der Vorabentscheidung (siehe Kapitel 3) – eine einheitliche Anwendung der vertraglichen Vereinbarungen durchsetzt. Was sie nicht brauchten, oder woran sie kaum gedacht haben dürften, war eine Institution, die aus einer internationalen Organisation eine Art supranationalen Rechtsstaat mit judikativer Autonomie macht, die eigenes Fallrecht entwickelt, damit eigenmächtig die Integration vorantreibt, und die letztlich entscheidende Schritte in Richtung auf eine transnationale Gesellschaft unternimmt. 126 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse Genau das scheint aber mit dem Europäischen Gerichtshof der Fall zu sein. Zumindest sehen das die Institutionalisten so: Nach der Gründungsphase, die nur vertragstheoretisch zu erklären ist, gewinnen die Institutionen ein Eigenleben, der durchaus beabsichtigte lock-in Effekt verselbständigt sich – Supranationalität setzt sich fest. Für Integouvernementalisten ist das ein Ding der Unmöglichkeit, und sie betonen deshalb (z.B. Garrett 1995, siehe auch die Kritik von Mattli/Slaughter 1995), dass das Gericht längerfristig nicht gegen die Interessen der Mitgliedländer bestehen kann. Diese würden sich einfach nicht an die Urteile halten, die Richter bei nächstbester Gelegenheit auswechseln oder ihre Gesetze so gestalten, dass umgangen wird, was ihnen nicht passt. All das ist nicht geschehen. Oder doch? Es gibt Untersuchungen, die das Verhalten des EuGH als strategisches Spiel modellieren und zu belegen versuchen, dass das Gericht zwei Herren dient: der rule of law und den Interessen der Mitgliedstaaten (Garret/Kelemen/Schulz 1998). Andere Auffassungen (Armstrong/Bulmer 1998, Alter 1998) geben zwar zu, dass die Rechtsprechung des Gerichts Inkohärenzen aufweise, sind aber überzeugt davon, dass man in der Rechtsprechung des Gerichts das Recht nicht durch nationale Interessen substituieren könne. Es ist auch schwer vorstellbar, wie ein zentrales Organ die Präferenzen von 15 oder 28 Mitgliedländern akkommodieren sollte und gleichzeitig die Einheit des Rechtes wahren. Für die Kommission gilt in der Regel, dass gegen den Willen der Mitgliedstaaten nichts zu machen ist. Für das Gericht gilt das nicht, allein schon deshalb nicht, weil entsprechende Kontrollmechanismen fehlen: Dem Gericht sind keine Komitologie- Ausschüsse beigeordnet. Die Einheit des Rechts ist für einen gemeinsamen Markt ein hohes Gut. Denn würden die Marktordnungen in den einzelnen Mitgliedländern unterschiedlich ausgelegt und gehandhabt, dann führte das unweigerlich zu Wettbewerbsverzerrungen. Zweifellos versuchen die Mitgliedstaaten immer wieder, die Wettbewerbsposition „ihrer“ Unternehmen zum Beispiel durch staatliche Beihilfen zu verbessern. Dass das im Rahmen des vereinbarten Rechts bleibt, darüber wachen Kommission und Gericht, die gerade mit derartigen Subventionsfällen mehr als genug zu tun haben. Wie aber hat es dazu kommen können, dass das Gericht sich der Kontrolle der Mitgliedländer entzieht und zu einem Organ entwickelt, das den institutionellen Rahmen, innerhalb dessen die Gemeinschaft operiert, entscheidend mitbestimmen kann? Die Antwort hierauf kann wieder nur „Pfadabhängigkeit“ lauten: Mit seinen Urteilen bahnt das Gericht bestimmte Wege und versucht der rule of law (wir verwenden hier absichtlich den englischen Begriff, da die deutsche „Rechtsstaatlichkeit“ eben an die Staatlichkeit gebunden ist, die im Fall der Union noch nicht vorliegt) Geltung zu verschaffen. Dieser Weg wird beschritten, das heißt akzeptiert, und im rekurrenten Anschluss geht es so weiter. Niemand hat das Resultat vom Ende her geplant. Die Mitgliedstaaten können darauf nur insofern steuernd einwirken, als sie die Kapazität des Gerichts beschränken oder auch nicht. Die Autorität des Gerichts beruht auf Akzeptanz, da ihm kein staatliches Gewaltmonopol zur Seite steht, seine Entscheidungen durchzusetzen. Soweit ist den Intergouvernementalisten 127 4.2Die Organe im einzelnen Recht zu geben. Doch im Ergebnis verfügt die Europäische Union über ein Gericht, das nach den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit und nicht strategisch urteilt. Der Gerichtshof ist im Laufe der Zeit mit seinen Aufgaben ständig gewachsen. 1958 bei Inkrafttreten des EWG-Vertrages kam er noch mit sieben Richtern aus, die in der Regel im Plenum tagten, und mit zwei Generalanwälten, das sind nach der französischen Rechtstradition unparteiische und unabhängige Rechtsgutachter, die das Gericht unterstützen. Jetzt haben wir eine dreistufige Organisation des Gerichtshofs der Europäischen Union, die auch im Vertrag von Lissabon (Art. 19.1 EUV) festgeschrieben wird: Der Gerichtshof: Das ist der gute alte EuGH. Er besteht aus einem Richter je Mitgliedland, also 28 zur Zeit. Hinzu kommen acht Generalanwälte, deren Zahl aber vermehrt werden kann. Richter und Generalanwälte werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen für die Dauer von 6 Jahren ernannt. Der Gerichtshof ist die oberste Instanz und entscheidet vor allem über Rechtsfragen. Er tagt in Kammern oder im Plenum, je nach Fall. Das Gericht: Es hieß bislang Gericht erster Instanz und war mit der Einheitlichen Europäischen Akte geschaffen worden, um die Arbeitsüberlastung des Gerichtshofs zu mildern. Das Gericht besteht aus mindestens einem Richter je Mitgliedland, ist also beliebig erweiterungsfähig, und tagt in Kammern. Es wird bevorzugt mit Fällen betraut, in denen erst einmal der Sachverhalt zu ermitteln ist, z.B. in den häufigen wettbewerbsrechtlichen Fällen. Die Fachgerichte: Da beide Gerichte, der Gerichtshof und das Gericht erster Instanz, auch weiterhin eine Überlast nicht erledigter Fälle mit sich mitschleppten, hat der Vertrag von Nizza (Art. 225a EGV) die Möglichkeit geschaffen, sogenannte gerichtliche Kammern zu bilden, denen besondere Sachgebiete, zum Beispiel arbeitsrechtliche Klagen des Personals der Union, zugewiesen werden. Der neue Vertrag nennt sie nun Fachgerichte. Richter und Generalanwälte werden von den Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen ernannt. Die Verfahren unterscheiden sich von Land zu Land. Die Verträge verlangen nur, dass eine ausreichende Qualifikation vorliegt. Das genügte der Kritik nicht. Dem hat der Vertrag von Lissabon Rechnung getragen und in Art. 255 AEUV einen Richterwahlausschuss eingerichtet, der sich vor der Ernennung eines Richters oder Generalanwalts zu seiner Eignung äußern muss. Unverkennbar ist die Absicht, eine möglichst hohe Unabhängigkeit der Justiz zu gewährleisten. 4.2.6 Der Rechnungshof – auch Eurokraten müssen kontrolliert werden Jeder demokratische Staat überwacht die Tätigkeit seiner Verwaltung. Hierzu dient in den meisten Ländern der Rechnungshof. Die Europäische Union ist kein demokratischer Staat – braucht sie trotzdem ein solches Organ? Die Antwort der Gründer der Gemeinschaften war: nein. Denn in den römischen Verträgen suchen wir vergeblich danach. Doch damals wurde, wie wir sahen, die Gemeinschaft noch aus den nationalen Haushalten alimentiert, und diese 128 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse Ausgaben überwachten die nationalen Rechnungshöfe. Als Mitte der 1970er Jahre der Gemeinschaftshaushalt auf eigene Füße gestellt wurde, forderte das Parlament sofort eine unabhängige, d.h. supranationale Kontrollinstanz, um zur Ausübung seines Budgetrechts sachgerechte Informationen zu erhalten. Mit den Verträgen von Maastricht wurde die Rechnungsprüfungsbehörde als Rechnungshof in den Status eines vollwertigen Gemeinschaftsorgans erhoben. Funktion eines Rechungshofs ist die externe Finanzkontrolle. Natürlich verfügen die übrigen Organe der Gemeinschaft daneben über interne Kontrollinstanzen. Doch deren Funktionstüchtigkeit muss der Rechnungshof als unabhängige Instanz überprüfen. Denn die interne Finanzkontrolle bleibt hierarchisch abhängig von der Behörde, in der sie tätig ist. Der Rechnungshof besteht aus einem Staatsangehörigen je Mitgliedstaat, zur Zeit also aus 28 Personen, und er verfügt über einen Stab von mehr als 500 Mitarbeitern. Die Mitglieder des Rechnungshofs werden auf Vorschlag der Mitgliedländer vom Rat nach Konsultation des Parlaments ernannt. Die Kandidaten müssen dabei dem Haushaltskontrollausschuss des Parlaments Rede und Antwort stehen. Denn der Rechnungshof dient vor allem der effektiven Ausübung des parlamentarischen Budgetrechts. Bei der Kommissionskrise von 1999, die zum kollektiven Rücktritt der Santer-Kommission führte, spielten der Rechnungshof und sein Präsident eine zentrale Rolle. Auch in diesem Fall können wir wieder das nun schon bekannte Muster der institutionellen Evolution feststellen. Der Rechnungshof wurde von den Mitgliedstaaten als den Prinzipalen installiert, um ihre Agenten, vor allem die Kommission, zu kontrollieren. Auf diese Weise wurden demokratische Praktiken guter Regierung auf dem supranationalen Niveau der Gemeinschaft etabliert. Das Geld, dessen rechtmäßige und sachgerechte Verwendung vom Rechnungshof überprüft werden muss, wird dank des Subsidiaritätsprinzips zu einem wesentlichen Teil über die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten seiner endgültigen Zweckbestimmung zugeführt. Und so kam es als eine der doch wohl eher nicht beabsichtigten Folgen dazu, dass der Hof das Finanzgebaren in den Mitgliedstaaten in seine Untersuchungen miteinbeziehen muss. Im Ergebnis werden sich wahrscheinlich die Verwaltungs- und Überwachungskulturen in der Gemeinschaft aneinander angleichen. In der Union geht viel Geld um. Auch wenn das Budget im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt klein ist, die Beträge, um die es sich dabei handelt, sind beträchtlich. Und das lockt – auch in zivilisierten Ländern – betrügerische Manipulationen hervor. Da werden Exportsubventionen für Rinderhälften beansprucht, die gar nicht in der Gemeinschaft produziert worden sind. Da lässt man sich Fortbildungskurse aus dem Sozialfonds finanzieren, die nie abgehalten wurden. Es ist klar, dass vor allem die ausgabenintensiven Bereiche Landwirtschaft und Regionalpolitik von diesem Virus besonders befallen sind. Die offizielle Schätzung der Kommission beziffert solche Betrügereien auf 1,4 % der Haushaltsausgaben. Andere Quellen sind weniger optimistisch und gehen bis zu 10 %. Ein Rechnungshof besteht aus Wirtschaftsprüfern, aber nicht aus Wirtschaftskriminalisten. Um des Betrugs Herr zu werden, hat die Kommission 1988 eine Koordinationseinheit für die Betrugsbekämpfung 129 4.3Gute Regierung – schlechte Regierung ins Leben gerufen, die 1999 zum Amt für Betrugsbekämpfung aufgewertet wurde. Das hört in Brüssel auf den Namen Olaf (Office de la Lutte Antifraude). Die entsprechenden rechtlichen Grundlagen (Art. 325 AEUV) hatte der Vertrag von Amsterdam geschaffen. 4.3 Gute Regierung – schlechte Regierung Die Organe der Gemeinschaft üben Regierungsfunktionen aus in den drei politischen Bereichen der Legislative, der Exekutive und der Judikative. Das kann mit hoher Qualität geschehen oder auch mit geringerer Qualität. „Gute Regierung“ nannten es die Kameralisten im 18. Jahrhundert, und good governance wird es auch heute wieder genannt. Im ersten Kapitel haben wir bereits den Begriff der Governance kennen gelernt (Box 1.3). Gute Regierung äußert sich in Partizipation, Vertrauen und Vorhersehbarkeit, schlechte Regierung in Korruption, Inkompetenz, Instabilität und Unsicherheit. Das politische System der Union ist ein Mehrebenensystem. Regierung findet folglich als ein Zusammenspiel mehrerer Ebenen statt, der europäischen, der nationalen, der regionalen. In einem so großen Raum wie Europa, mit so unterschiedlichen politischen Kulturen und historischen Erbschaften werden die Praktiken des Regierens verschieden und auch von sehr unterschiedlicher Qualität sein. Gute Regierung ist der Union zu einem Problem geworden. Es ist ihr nicht entgangen: Die Partizipation der Bürger an der Regierung ist vergleichsweise gering, das Interesse am Geschehen in Brüssel und Straßburg wenig ausgeprägt, und das Vertrauen in die Union sinkt (Eurobarometer 2012). Man kann den Gemeinschaftsorganen kaum bad governance vorwerfen, Korruption also, Inkompetenz, Instabilität, Unsicherheit. Und trotzdem ist das Ergebnis nicht good governance, Partizipation nämlich, Vertrauen und Vorhersehbarkeit. Dieses Dilemma wurde im Weißbuch „Europäisches Regieren“ (Kommission 2001) konstatiert, das sich zum Ziel gesetzt hat, hier Abhilfe zu schaffen. Die Dimensionen guten Regierens, die die Kommission dabei in den Mittelpunkt stellt, sind die folgenden: Offenheit: Die Organe sollten offener arbeiten und gemeinsam mit den Mitgliedstaaten deutlich machen, was die Union tut und wie die Entscheidungen gefällt werden. Die damit verbundenen Probleme, Komplexität, Abstraktheit und Distanz, haben wir bereits angesprochen. Partizipation: Teilhabe bewirkt Vertrauen in den Prozess und sein Ergebnis. Doch wenn das zentrale Entscheidungsorgan der Rat ist, also die Regierungen der Mitgliedstaaten, und das richtungweisende politische Organ der Europäische Rat ist, also die Regierungschefs, dann ist schwer vorstellbar, wie man die Bürger einbeziehen könnte. Verantwortlichkeit: Die Rollenverteilung zwischen Gesetzgebung und Ausführung sollte klarer geschieden sein. Der Bürger sollte wissen, wen er wofür verantwortlich sehen muss. Die Diskussion um die Verfassung,

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.