11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung in:

Johannes Bröcker, Michael Fritsch (Ed.)

Ökonomische Geographie, page 224 - 244

1. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-3888-8, ISBN online: 978-3-8006-3889-5, https://doi.org/10.15358/9783800638895_224

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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IV. Region und Staat 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung Helmut Seitz und Gerhard Kempkes 11.1 Einleitung und Überblick Die Infrastruktur wird zu den raumdifferenzierenden Faktoren gerechnet und gilt als ein zentraler Einflussfaktor für die wirtschaftliche Entwicklung von Regionen. Regionen mit einer guten Infrastruktur und einer optimalen Anbindung an die nationalen und internationalen Infrastrukturnetzwerke – wie Straßen- und Schienenwege oder der Luftverkehr – haben erhebliche Standortvorteile gegenüber Regionenmit einer defizitären Infrastruktur. Welche Bedeutung man der öffentlichen Infrastruktur zuschreibt, wurde gerade nach der deutschen Wiedervereinigung sehr deutlich. In Ostdeutschland hatte die SED eine öffentliche Infrastruktur hinterlassen, die in der Mehrzahl der Bereiche technologisch völlig überaltert war (z. B. im Kommunikationsbereich), durch den Mangel an Unterhaltungsaufwendungen nur eingeschränkt verwendungsfähig war (z. B. Straßen- und Schienennetz) oder sogar weitgehend fehlte (z. B. im Bereich des Umweltschutzes oder der Kommunalen Gemeinschaftsdienste). Sehr schnell war allen Beteiligten klar, dass der Osten der Bundesrepublik Deutschlands keine vernünftige ökonomische Entwicklung erfahren könne, ohne dass die öffentliche Infrastruktur auf einen modernen und wettbewerbsfähigen Standard gebracht würde. So schätzte z. B. das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (Seidel, Vesper, 2001), dass die ostdeutschen Länder – je Einwohner gerechnet – Anfang der 1990er Jahre über eine Infrastruktur verfügten, die je nach Abgrenzung lediglich zwischen 40% und 50% des westdeutschen Vergleichswertes lag. Entsprechend wurden dann auch unmittelbar nach derWiedervereinigung große Anstrengungen unternommen, zügig die zentralen Engpässe in der Infrastruktur zu beseitigen, was sich z. B. in den Verkehrsprojekten „Deutsche Einheit“ oder den massiven Investitionen im Telekommunikationsbereich der neuen Länder zeigte. Das Kapitel 11 ist wie folgt gegliedert: Nach einer kurzen Diskussion des Begriffs Infrastruktur und seiner verschiedenen Abgrenzungen (Abschnitt 11.2) werden im Abschnitt 11.3 grundlegende Probleme und Fakten der Infrastrukturpolitik dargestellt. Abschnitt 11.4 skizziert die wichtigsten theoretischen Ansätze der ökonomischen Infrastrukturforschung. Im Anschluss wird in Abschnitt 11.5 ein Überblick über die zentralen Ergebnisse der empirischen Forschung geliefert.Abschnitt 11.6 fasst die Ausführungen zusammen. 222 IV. Region und Staat 11.2 Zum Begriff der Infrastruktur Der Begriff der Infrastruktur ist keineswegs klar zu definieren. Ursprünglich entstammt er dem militärischen Sprachgebrauch und bezeichnete die für das Nachschubwesen erforderlichen Einrichtungen und Ressourcen. Reimut Jochimsen, der in den 1960er Jahren die Infrastrukturdiskussion in der Bundesrepublik Deutschland prägte, definierte Infrastruktur als die Summe der materiellen, institutionellen und personalen Einrichtungen und Gegebenheiten, die den Wirtschaftssubjekten infolge der staatlichen Aktivität zur Verfügung stehen (Jochimsen, 1966). Als materielle Infrastruktur betrachtete er „1. die Gesamtheit aller Anlagen, Ausrüstungen und Betriebsmittel, die zur Energieversorgung, Verkehrsbedienung und Telekommunikation dienen, 2. die Bauten zur Konservierung der natürlichen Ressourcen und Verkehrswege im weitesten Sinne, und 3. die Gebäude und Einrichtungen der staatlichen Verwaltung, des Erziehungs-, Forschungs-, Gesundheits- und Fürsorgewesens“. Die so definierte materielle Infrastruktur entspricht weitgehend der Abgrenzung des realen Nettokapitalstocks des Staates. Die institutionelle Infrastruktur grenzt Jochimsen ab als „die gewachsenen und gesetzten Normen, Einrichtungen und Verfahrensweisen“, die den Rahmen bestimmen, „innerhalb dessen die Wirtschaftseinheiten eigene Wirtschaftspläne formulieren und in Zusammenarbeit mit anderen durchführen“. Damit sind die juristisch-institutionellen Rahmenbedingungen der privaten Wirtschaftsaktivität in den Begriff der Infrastruktur einbezogen. Schließlich wird die dritte Komponente, die personale Infrastruktur, von Jochimsen als „die geistigen, unternehmerischen, handwerklichen und sonstigen Fähigkeiten der Menschen in der Gesellschaft“ bezeichnet. Die so definierte personale Infrastrukturkomponente entspricht somit weitgehend dem, was wir heute als Humankapital bezeichnen. Diese sehr breit angelegte Definition der Infrastruktur von Jochimsen fand in den 1960er Jahren unter den Ökonomen in der Bundesrepublik allgemeine Zustimmung. Dabeiwurde jedoch immerwieder auf die Problematik derMessung der so definierten Infrastruktur und auf den damit verbundenenMangel einer empirischenÜberprüfbarkeit infrastrukturrelevanterHypothesen verwiesen. DiemangelhafteOperationalisierbarkeit des Infrastrukturbegriffs von Jochimsen und der älteren Infrastrukturliteratur hat in der neuen Forschung dazu geführt, nach einem pragmatischen und operationalisierbaren Begriff zu suchen. Infrastruktur bzw. der synonym verwendete Begriff Public (Infrastructure) Capital wird nahezu durchgängig durch das Aufzählen von Vermögensbereichen präzisiert, die in den jeweiligen Infrastrukturbegriff fallen sollen. Bestimmt wird diese pragmatische Begriffsabgrenzung insbesondere durch den Umstand, dass die Infrastrukturforschung seit Anfang der 1990er Jahre stark empirisch ausgerichtet ist, was es erforderlich macht, Infrastruktur möglichst präzise zumessen. Exemplarisch sei hier auf die Begriffsabgrenzung von Walter Diewert (1986) hingewiesen. Er rechnet zur Kerninfrastruktur das Realkapital des Staates in vier Aufgabenkomplexen, die er jeweils weiter untergliedert (Übersicht 11.1). Das innerhalb dieser staatlichen Aufgabenbereiche investierte Sachkapital wird zwischenzeitlich in der Literatur alsCore Infrastructure Capital oder Kerninfrastruktur bezeichnet. Mit der Kerninfrastruktur verbindet man jenen Teil des öffentlichen Kapitalbestands, dem eine besondere Bedeutung für die private Wirtschaftsaktivität zugeschrieben 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung 223 wird. Das in anderen staatlichen Aufgabenbereichen gebundene Realkapital, wie zum Beispiel im Gesundheits-, Sozial- und Ausbildungswesen, im Feuer- und Polizeischutz sowie in den Bereichen Erholung, Kultur und Freizeit, ist durch die Definition von Diewert nicht abgedeckt. Die für diese Bereiche erstellten Infrastrukturobjekte werden gemeinhin als konsumnahe Infrastruktureinrichtungen bezeichnet. In weitgehender Übereinstimmung mit dieser Abgrenzung unterscheiden Weltbank und OECD Social Infrastructure (was der konsumnahen Infrastruktur entspricht) und Economic Infrastructure (unternehmensbezogene Infrastruktur). Der Bereich der Economic Infrastructure wird von der Weltbank wiederum in die Bereiche Versorgungseinrichtungen (Elektrizität, Wasser, Gas, Telekommunikation, usw.), staatliche Bauvorhaben (Deichbau, Bewässerungsinfrastruktur, usw.) sowie Transport (Eisenbahn, Häfen, Flughäfen, Straßen, usw.) unterteilt. Was die Diskussion in Theorie und Politik in der Bundesrepublik anbelangt, hat auch die Systematisierung des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) eine breite Verwendung gefunden. Das BBSR klassifiziert Infrastruktur für seine raumwirtschaftlichen Untersuchungen in drei Kategorien: i. Die sachkapitalorientierte Infrastruktur umfasst die Komponenten Verkehrs- und Kommunikationseinrichtungen sowie Ver- und Entsorgungsanlagen (Energie, Wasser, Abfall). Die mit den zugehörigen Infrastrukturkapitalgütern produzierten Dienstleistungen gehen insbesondere als Vorprodukte in den Produktionsprozess ein, wobei die Leistungserstellung und Nutzung zumeist standortgebunden ist. Diese Komponente deckt sich weitgehend mit dem Konzept der Core Infrastructure. ii. Die humankapitalorientierte Infrastruktur umfasst die Förderung der beruflichen Qualifikation sowie die Umsetzung und den Transfer von neuem technologischen oder organisatorischen Wissen. Konkret schließt dieser Teil der Infrastruktur das gesamte Bildungswesen sowie die Einrichtung von Technologie- und Innovationsberatungsstellen oder Technologieparks ein. Leistungserstellung und Nutzung erfolgen zwar standortgebunden, werden aber durch die Mobilität von Faktoren und Gütern auch in anderen Regionen nutzbar. Übersicht 11.1: Die Komponenten der Kerninfrastruktur Ver- und Entsorgungseinrichtungen Erschließungsmaßnahmen – Wasserversorgung – Elektrizitätsversorgung – Gasversorgung – Abfallbeseitigung – Abwasserentsorgung – Aufforstung – Entwässerung – Deiche und Dämme – Schädlingsbekämpfung – Gewerbeflächenerschließung – Erosionsschutz – Bewässerung Transportwesen Kommunikation – Straßen und Brücken – Eisenbahnnetz – Flughäfen – Kanäle und Häfen – Telefonnetz – Postdienste Quelle: In Anlehnung an Diewert (1986). 224 IV. Region und Staat iii. Die haushaltsorientierte Infrastruktur umfasst insbesondere Einrichtungen der sozialen Infrastruktur, der (Sozial-) Wohnungsversorgung, Freizeiteinrichtungen, usw. Mit dieser Infrastrukturkomponente versucht man Faktoren zu erfassen, die als wichtige Standortkriterien für (insbesondere qualifizierte) Arbeitskräfte angesehen werden und somit auch indirekt die Standortwahl der Betriebe beeinflussen können („weiche Standortfaktoren“). Das BBSR operationalisiert seinen Infrastrukturbegriff durch die Definition geeigneter Indikatorvariablen, wie zum Beispiel die Erreichbarkeit von Flughäfen, die Anbindung von Regionen an das IC-/ICE-Netz usw. Dem Infrastrukturkonzept des BBSR kommt auch von daher eine erheblich Bedeutung zu, da diese Infrastrukturindikatoren als Abgrenzungskriterium für die Festlegung der Fördergebiete im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ herangezogen werden. Hierbei geht man davon aus, dass die Infrastrukturausstattung einer Region ein wichtiges Standort- und Wettbewerbskriterium ist und der regionalen Wirtschaftspolitik die Aufgabe zufällt, zu große Diskrepanzen in der regionalen Infrastrukturausstattung durch geeignete Maßnahmen zu beseitigen. Für die Regionalpolitik ist die Infrastruktur somit zugleich Instrument- und Zielvariable, wobei das Ziel auf den Abbau der regionalen Standortnachteile und letztlich der regionalen Entwicklungsunterschiede ausgerichtet ist. 11.3 Grundlegende Probleme und Fakten der Infrastrukturpolitik Die Bereitstellung vieler Infrastrukturleistungen kann grundsätzlich über Marktkoordination und private Anbieter erfolgen; in der Realität tritt hingegen häufig der Staat als Anbieter von Infrastrukturdienstleistungen auf. Die Entscheidung zugunsten staatlicher Bereitstellung bedarf des Nachweises, dass Marktmechanismen nicht zu optimalen Ergebnissen führen und der Staat ein „besseres“ Ergebnis erzielen kann. Staatliche Aktivität im Bereich der Infrastrukturversorgung wird oftmals über das (vermeintliche) Versagen von Marktmechanismen begründet. Als potentielle Ursache eines solchen Marktversagens werden in der Regel die üblichen Eigenschaften öffentlicher Güter genannt: – Nicht-Rivalität in der Nutzung, – Unteilbarkeiten und steigende Skalenerträge bzw. natürliche Monopole (sinkende Durchschnittskosten in der Leistungserstellung), – Zwischenprodukt-Charakter mit kollektiver Nutzung, – geringer Grad an produktionsspezifischer Spezialisierung und – räumliche Immobilität (Standortgebundenheit). Diese Eigenschaften können potentiell allein oder im Zusammenspiel Marktversagen bei der Bereitstellung oder Herstellung von Infrastrukturleistungen bedingen. Neben der ökonomischen Effizienzbetrachtung sind jedoch auch Unterschiede in den Präferenzen der Bürger bzw. der Regierungen als Begründung für eine private oder öffentliche Bereitstellung von Infrastrukturgütern anzuführen. Die Abgrenzung von öffentlichen und privaten Aufgaben ist auch zeit- und länderabhängig, zum Teil sogar abhängig vom herrschenden Gesellschaftssystem. So werden Aufgaben, die in der 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung 225 Bundesrepublik öffentlich erfüllt werden, in europäischenNachbarstaaten vollständig oder teilweise von Privaten besorgt (z. B. privater Bau und private Verwaltung des Autobahnnetzes in Frankreich oder Spanien). Auch in historischer Betrachtung stellt man einen erheblichen Wandel bezüglich der Frage staatlicher oder privater Bereitstellung von Infrastruktur fest (siehe unten: Fakt 2). So waren z. B. das Kommunikationswesen, sowie die Wasserver- und -entsorgung in der Bundesrepublik Deutschland lange in staatlicher Hand und wurden in den beiden vergangenen Jahrzehnten mehr und mehr in den Bereich der privatwirtschaftlichen Unternehmen überführt, wenn auch häufig unter staatlicher Beteiligung und mit erheblicher öffentlicher Regulierungsintensität. In Entwicklungsländern hingegen werden zu Beginn des 21. Jahrhunderts noch immer große Teile von Aufgaben – angefangen von der Energie- undWasserversorgung bis hin zu Krankenhäusern – vom Staat erledigt, die in den entwickelten Ländern bereits weitgehend vollständig von Privaten übernommen werden. Ein deutlicher Wandel hin zu mehr privater Bereitstellung von Infrastruktur ist jedoch auch dort zu beobachten. Im Folgenden sollen einige Stylized Facts der Bereitstellung von Infrastrukturleistungen dargestellt werden, die sich auf die Bundesrepublik Deutschland und die OECD- Länder beziehen, wobei wir die öffentlichen Sachinvestitionen als Indikator für die Versorgung mit öffentlicher Infrastruktur heranziehen: Fakt 1:Stelltman eine Rangfolge der öffentlichenAufgabenbereiche imHinblick auf deren Infrastrukturintensität auf, so finden wir ca. 35% des öffentlichen Infrastrukturkapitals im Verkehrsbereich (Straßen, Brücken, Wasserwege) undweitere ca. 20% im Bildungsbereich (Schulen undHochschulen). Jeweils deutlich unter 10% der öffentlichen Infrastruktur findetman in den Bereichen der öffentlichenVerwaltung unddes Rechtsschutzes (Verwaltungsgebäude, Einrichtungen des Justizwesens) sowie im Bereich Kultur und Erholung (Kultureinrichtungen, Sportanlagen). Die restlichen öffentlichen Aufgabenbereiche binden nur geringe Anteile der öffentlichen Infrastruktur; militärische Anlagen undAusrüstung zählen grundsätzlich nicht zur Infrastruktur. Fakt 2: ImLaufedervergangenen Jahrzehnte hat sichdieöffentlicheHand invielen InfrastrukturbereichenausderunmittelbarenVerantwortungzurückgezogen.Dasgilt sowohl für die Bundesrepublik Deutschland als auch für nahezu alle anderen OECD- Länder. So befinden sich Krankenhäuser und andere Einrichtungen des Gesundheitswesens (z. B. Pflegeheime) heute weitgehend in privater Trägerschaft oder werden als öffentliche Unternehmen bzw. in Form von Public-Private-Partnerships geführt. Auch die einst so bedeutsamen Bereiche wie Energie- undWasserversorgung, Entsorgungseinrichtungen (Abwasser, Abfall) sowieKommunikationswesen sind zwischenzeitlich in vielen Ländern aus der alleinigen öffentlichen Verantwortung herausgewachsen. Diese Bereiche werden in der Regel auch nur noch in geringem Umfang aus allgemeinen Steuermitteln finanziert, da es sich umentgeltpflichtige Leistungsabgaben handelt unddamit eine nahezu vollständigeGebührenfinanzierung vorliegt. Fakt 3: Der größte Teil der öffentlichen Infrastruktur ist von betont lokaler Natur. In föderalen Staaten wie der Bundesrepublik Deutschland oder den Vereinigten Staaten erkennt man dies daran, dass ca. zwei Drittel der öffentlichen Sachinvestitionen von Städten und Gemeinden, ca. 20% von den Ländern und weniger als 15% vom Bund getätigt werden. Infrastrukturen haben in der Regel eine Standortbindung, und in 226 IV. Region und Staat vielen Fällen ist die Nutzung der Infrastruktur stark regional begrenzt. Auf der anderen Seite darf aber auch nicht der Netzwerkcharakter vieler Infrastrukturen verkannt werden. So ist eine gut ausgebaute Gemeindestraße wenig wert, wenn die Gemeinde nicht optimal an das regionale (Landes- und Kreisstraßen) oder das überregionale Straßennetz (Bundesautobahnen) angebunden ist. Abbildung 11.1: Ausgaben für staatliche Sachinvestitionen in Prozent des BIP von 1970 bis 2009 (bis einschl. 1990Westdeutschland, ab 2000 Gesamtdeutschland) Quelle: Berechnet aus Angaben des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Tabellen 14 und 15 des Gutachtens 2010/2011). Fakt 4: In nahezu allenOECD-Ländern sind die öffentlichen Infrastrukturinvestitionen in Relation zur Wirtschaftsentwicklung während der vergangenen Jahrzehnte erheblich gesunken. Die Abbildung 11.1 zeigt die Entwicklung der öffentlichen Sachinvestitionsausgaben relativ zumBIP in der Bundesrepublik Deutschland seit den 1970er Jahren. Während im Jahr 1970 noch nahezu 5% des BIP für öffentliche Sachinvestitionen aufgewendet wurden, sank dieser Anteil bis zum Jahr 1990 auf ca. 2,5%. Mit der Wiedervereinigung gab es einen leichten Anstieg der Sachinvestitionsquote, aber bis zum Jahr 2009 ging diese sogar nochweiter auf nunmehr lediglich ca. 1,5% des BIP zurück. Für den erheblichen Rückgang der öffentlichen Sachinvestitionsaktivität gibt es vielfältige Gründe. Zentrale Ursache ist sicherlich die nun schon seit vielen Jahren anhaltende angespannte Lage der öffentlichen Haushalte. Stark damit verknüpft ist die Notwendigkeit, zunehmende Teile der öffentlichen Ausgaben in die Bewältigung der Folgekosten der steigenden Staatsverschuldung (Zinsausgaben) sowie der – bis Mitte der 2000er Jahre stetig steigenden –Arbeitslosigkeit zu lenken. Man denke z. B. an die seit den 1980er Jahren explodierenden Ausgaben im Bereich der Sozialhilfe. So haben Seitz, Kurz (1999) gezeigt, dass auf der kommunalen Ebene die steigenden Sozialhilfelasten nahezu 1:1 zu einer Verdrängung der kommunalen Investitionsausgaben geführt haben. Ferner gibt es sicherlich in vielen Bereichen der öffentlichen Infrastruktur Sättigungseffekte, d. h. die Basisinfrastruktur (Hochschulen, Bundesautobahnen usw.) ist weitgehend erstellt. Somit stehen nunmehr Ersatzinvestitionen bzw. Erhaltungsmaßnahmen im Vordergrund. 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung 227 Auch in Ostdeutschland ist der Infrastrukturaufbau bereits weit voran geschritten, und es dürfte nur noch wenige Bereiche geben, in denen von quantitativ bedeutsamen Infrastrukturlücken gesprochen werden kann (z. B. Stadterneuerung, Ortsumgehungen, Kreis- und Landesstraßen). Ferner gibt es einige technische Gründe für den Rückgang der öffentlichen Sachinvestitionsausgaben. Hier sind insbesondere die zahlreichen Auslagerungen von Einrichtungen bzw. öffentlichen Aufgabenbereichen aus den öffentlichen Haushalten zu nennen. Dies betrifft insbesondere die Ver- und Entsorgung im kommunalen Bereich sowie die Privatisierung vormals öffentlicher Leistungen. Die einstmals im Bundeshaushalt geführten Post- und Telekommunikationsbereiche sind die bekanntesten Beispiele. Gerade Unterschiede im Privatisierungsgrad der öffentlichen Leistungserstellung machen somit auch Vergleiche der öffentlichen Sachinvestitionsausgaben über einen längeren Zeitraum oder internationale Vergleiche sehr schwierig. Nicht zu vergessen ist zudem, dass sich diewirtschaftspolitischen Philosophien verändert haben. Sowurdenbis zumEnde der 1970er Jahre öffentliche Investitionen vielfach noch in keynesianischer Tradition als ein zentrales Instrument der Stabilisierungsbzw. Konjunkturpolitik betrachtet. Der Staat sollte durch öffentliche Investitionen zur Belebung der Konjunktur beitragen und dieArbeitslosigkeit reduzieren. Da diese Politiken ganz überwiegend fehlgeschlagen sind, hat man sich inzwischen von solchen Denkansätzen entfernt, und die öffentlichen Investitionen haben ihre Rolle als Instrument der antizyklischen Konjunkturpolitik weitgehend verloren. Im Zuge der FinanzundWirtschaftskrise wurden allerdings in den Jahren 2008 und 2009wieder staatliche Investitionenmit demZiel der Konjunkturstabilisierung beschlossen. Darüber hinaus dominiert heute im Vergleich zu den 1970er Jahren ein völlig anderer, d. h. erweiterter Kapitalbegriff. Öffentliches und privates Sachkapital wird zwar immer noch als ein bedeutsamerWachstumsfaktor gesehen, aber der Begriff des Kapitals ist auch aufWissen (Humankapital) sowie Forschung und Entwicklung (FuE-Kapital) ausgeweitet worden. So wurde die Bedeutung der öffentlichen Infrastrukturinvestition durch andere Investitionsmaßnahmen zumindest partiell verdrängt („Investitionen in Köpfe statt in Beton“, Investitionen in Forschung und Entwicklung). Ein weiterer Punkt ist darin zu sehen, dass man sehr lange lediglich die tatsächlichen oder vermuteten positiven Wachstums- und Beschäftigungseffekte von öffentlichen Investitionen in den Vordergrund gestellt hat, die damit verbundenen Finanzierungslasten aber weitgehend außer Acht gelassen hat. Hierzu gehören insbesondere die Fragen der Steuer- versus Schuldenfinanzierung öffentlicher Investitionen und die damit verbundenen Fragen der Nachhaltigkeit der Finanzpolitik. Diesbezüglich darf auch nicht vergessen werden, dass zusätzliche Infrastruktureinrichtungen in der Regel erhebliche Folgelasten induzieren. Schulgebäude sind z. B. nur sinnvoll, wenn zugleich die notwendige Personalausstattung bereitgestellt wird. Entscheidungen über die Errichtung öffentlicher Infrastrukturen implizieren so immer auch Entscheidungen über zukünftige laufende Ausgaben. 228 IV. Region und Staat 11.4 Effekte von Infrastruktur: Theoretische Ansätze und empirische Befunde Wir wollen nunmehr überblickartig die wichtigsten theoretischen Ansätze in der Infrastrukturforschung skizzieren, wobei wir uns bei der Darstellung auf die Effekte im Unternehmenssektor konzentrieren. Diese können völlig analog unter Verwendung der entsprechenden Konzepte – Nutzenfunktion, Ausgabenfunktion, usw. – auf den Haushaltsbereich übertragen werden. 11.4.1 Der Produktionsfunktionsansatz Eine einfache Möglichkeit, die Auswirkungen von öffentlicher Infrastruktur zu untersuchen, stellt der Produktionsfunktionsansatz dar. Hierzu wird die Produktionsfunktion in folgender Form geschrieben: Y ¼ fðK;L;G; tÞ: ð1Þ K ist der private Kapitaleinsatz, L der private Arbeitseinsatz und t stellt eine Variable dar, mit deren Hilfe das Technologieniveau abgebildet wird. G ist der öffentliche Infrastruktur-Kapitalbestand. Präziser formuliert müsste man davon sprechen, dass K und G den Strom abgegebener Kapitalleistungen messen, so dass hinter der Verwendung der Kapitalbestände die Annahme der Proportionalität zwischen Kapitalbestand und Leistungsabgabe steht. Unterstellt wird für die Infrastruktur eine positive Grenzproduktivität, d. h. dass die privaten Unternehmen bei gegebenem privaten Ressourceneinsatz mehr Output produzieren können, wenn der Infrastruktur-Kapitalbestand erhöht wird. Unterstellt wird ferner, dass die Infrastruktur auch die Grenzproduktivitäten der privaten Inputs erhöht, d. h. es gilt dMPi=dG > 0, wobeiMPi das Grenzprodukt der privaten Inputs i ¼ K;L bezeichnet (siehe Abbildung 11.2). Abbildung 11.2: Produktionsfunktionsansatz – Effekte einer Erhöhung der Infrastrukturversorgung auf die Produktion (Y ), links, und die Grenzproduktivität der privaten Inputs (MPi), rechts. 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung 229 11.4.2 Der Kostenfunktionsansatz Während der Produktionsfunktionsansatz lediglich die Eigenschaften der Produktionstechnologie abbildet, können mit dem Kostenfunktionsansatz Aussagen über die ökonomischen Effekte der Infrastruktur gemacht werden. Hierbei geht man von dem allgemeinen Kostenminimiererkalkül min L; K C ¼ wLþ rK; gegeben : Y ¼ f ðK; L;G; tÞ; ð2Þ aus, wobei w den Lohnsatz und r die Kapitalkosten bezeichnet. Als Lösung erhält man die Kostenfunktion C ¼ Cðw; r;G; Y ; tÞ; ð3Þ die sich von der „herkömmlichen“, aus der Mikroökonomie bekannten Kostenfunktion lediglich durch die Einbeziehung der Infrastruktur G unterscheidet. Aus Gleichung (3) lassen sich nun die Effekte der öffentlichen Infrastruktur auf die privaten Produktionskosten ermitteln, sG ¼ @Cðw; r;G; Y ; tÞ @G < 0: ð4Þ Der negative Effekt auf die Produktionskosten ergibt sich dabei aus den Produktivitätseffekten der Infrastruktur. Somit gibt sG an, um welchen Betrag die Produktionskosten sinken, wenn die Infrastrukturversorgung um eine Einheit erhöht wird. Damit kann sG zugleich als ein Indikator für die Zahlungsbereitschaft der Unternehmen für Infrastrukturdienstleistungen angesehen werden. Die Abbildung 11.3 verdeutlicht den kostensenkenden Effekt der Infrastruktur. Steigt die Infrastrukturversorgung von G0 auf G1ð GÞ, sinken die privaten Produktionskosten von C0 auf C1, d. h. der Output Y0 kann nun kostengünstiger hergestellt werden. Abbildung 11.3: Kostenfunktionsansatz – Kosteneffekt eines Anstiegs der Infrastrukturversorgung 230 IV. Region und Staat Diese Kostenersparnisse sind auf Einsparungen bei den privaten Inputfaktoren zurückzuführen. Dies impliziert, dass eine verbesserte Infrastrukturversorgung entweder arbeitssparend (@L=@G < 0) und/oder kapitalsparend (@K=@G < 0) wirkt. Sofern eine Veränderung der Infrastrukturversorgung faktorintensivierend wirkt, erfordert die Bedingung sG < 0, dass mögliche Mehraufwendungen bei einem oder mehreren Faktoren durch Ersparnisse bei anderen Faktoren überkompensiert werden. Die Effekte der Infrastruktur auf die Arbeits- und Kapitalnachfrage der Unternehmen können im Kostenfunktionsansatz aus den konditionalen Faktornachfragefunktionen, die von einem exogen vorgegebenen Outputniveau ausgehen, abgeleitet werden. Empirische Untersuchungen deuten darauf hin, dass Infrastruktur arbeitssparend und kapitalintensivierend ist (vgl. Abschnitt 11.4.7). Die Abbildung 11.4 gibt diesen Effekt grafisch wieder. Ein Anstieg der Infrastrukturversorgung ð GÞ reduziert die privaten Produktionskosten, was durch die Verschiebung der Isokostengerade von C0 auf C1 dargestellt wird. Man beachte, dass die Kostensenkung in Abbildung 11.4 allein aus Einsparungen bei der Arbeitsnachfrage resultiert (Verringerung von L0 auf L1), während sich im hier betrachteten Beispiel der private Kapitaleinsatz erhöht (Steigerung von K0 auf K1). Der Produktionsoutput verbleibt auf dem Niveau von Q0, d. h. die Verschiebung der Isoquante nach unten reflektiert lediglich die Produktivitätseffekte der Infrastruktur. Abbildung 11.4: Kostenfunktionsansatz: Auswirkungen einer Erhöhung des öffentlichen Infrastruktur-Kapitalbestandes auf die Nachfrage nach den privaten Inputs Kapital und Arbeit 11.4.3 Der Gewinnfunktionsansatz Im Rahmen des Kostenfunktionsansatzes wurde die Produktionsmenge als gegeben unterstellt. Diese Einschränkung wird beim Gewinnfunktionsansatz aufgehoben. Ausgangspunkt der Betrachtung ist hier der Gewinn der Unternehmen, der sich aus 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung 231 dem Umsatz (pY ) abzüglich der Produktionskosten C ergibt. Unterstellen wir vollkommenenWettbewerb, so gilt für den Gewinn: ¼ pY Cðw; r;G; Y ; tÞ: ð5Þ Die privaten Unternehmer produzieren hier gerade die Outputmenge, die ihre Gewinne maximiert. Damit ist das Produktionsniveau nicht exogen vorgegeben, sondern geht auf die Entscheidung der Produzenten zurück. Die Gewinnmaximierung liefert die aus der Mikroökonomik bekannte Optimalitätsbedingung p ¼ MCðw; r;G; Y ; tÞ, d. h. bei vollständigemWettbewerb wird der Preis des Outputs p den Grenzkosten (MC) der Unternehmen entsprechen. Da Infrastruktur als produktiv unterstellt wird, muss zudem @MC=@G < 0 gelten. Bei steigender Infrastrukturbereitstellung sinken also die Grenzkosten der Unternehmen. Aus Abbildung 11.5 kann entnommen werden, dass die Infrastrukturversorgung auch die von den Unternehmen gewählte optimale Outputmenge beeinflusst. Eine verbesserte Versorgung mit Infrastruktur ð GÞ senkt die Grenzkosten der Produktion von MCðG0Þ auf MCðG1Þ, G1 > G0, so dass bei gegebenem Preis p die Ausweitung der Produktionsmenge von Y0 auf Y1 möglich ist. Abbildung 11.5: Gewinnfunktionsansatz – Ausweitung der Produktionsmenge durch Erhöhung des öffentlichen Infrastruktur-Kapitalbestandes Nun kann die Frage nach den Auswirkungen einer Ausweitung der Infrastrukturausstattung auf die unkonditionale Faktornachfrage (also bei endogenem Output) untersucht werden, wobei nunmehr zwei Effekte vorliegen: i. Wie im Abschnitt 11.4.2 gezeigt, beeinflusst die Infrastruktur die konditionale Faktornachfrage, d. h. bei gegebenemOutput und bei steigendemG verändert sich die Nachfrage nach Arbeit und Kapital. ii. Ein zweiter Effekt resultiert aus der Veränderung des Produktionsvolumens, d. h. ein Anstieg von Y führt zu einer erhöhten Nachfrage nach Arbeit und Kapital. 232 IV. Region und Staat Welcher Gesamteffekt sich für die Faktornachfrage ergibt, ist a priori unklar. Gehen wir von den empirischen Befunden aus, so ist die Bereitstellung von zusätzlicher Infrastruktur in der Tendenz kapitalintensivierend, da beide Effekte positiv auf den privaten Kapitaleinsatz einwirken. In Bezug auf den Produktionsfaktor Arbeit legen empirische Befunde einen faktorsparenden Effekt nahe, so dass der erste Effekt negativ und der zweite Effekt positiv ist. Über den Nettoeffekt auf die unkonditionale Nachfrage nach Arbeit können somit keine Aussagen getroffen werden. Klarheit kann hier nur empirische Forschung verschaffen. 11.4.4 Die Berücksichtigung der Finanzierungskosten der Infrastruktur Infrastruktur ist natürlich nicht kostenlos, sondern wird in der Regel über das Steueraufkommen (im Falle der Schuldenfinanzierung über die zukünftige Steuerlast) finanziert. Dies impliziert, dass der Staat nicht nur die positiven Effekte der Infrastruktur (höhere Produktivität, private Kosteneinsparungen, höherer Output und höhere Gewinne) berücksichtigen muss, sondern auch die Finanzierungslasten der Infrastruktur. Für den Staat stellt sich die Aufgabe, den Infrastrukturbestand G so zu wählen, dass der Output abzüglich der Ausgaben für die Infrastruktur maximiert wird. Dabei ist die staatliche Budgetrestriktion zu beachten: Die Infrastrukturausgaben müssen durch Steuern finanziert werden, deren Erhebung einen dämpfenden Einfluss auf das Sozialprodukt hat. Sei q der Preis der Infrastrukturgüter. Dann ergibt sich das Optimierungskalkül max G fðK;L;G; T ; tÞ qG; gegeben T ¼ qGþ T0: f ist die Produktionsfunktion wie in Gleichung (1). Als zusätzliches Argument haben wir den Gesamtbetrag der erhobenen Steuern T aufgenommen. Wir unterstellen, dass der Output mit erhöhter Steuerlast zurückgeht, also dY =dT < 0, da mit steigenden Steuern weniger Produktion rentabel ist oder Produktion in andere Länder verlagert wird. Die zu erhebende Steuer setzt sich aus den Infrastrukturausgaben qG und anderen als fix angenommenen Staatsausgaben T0 zusammen. Setzt man für T die Nebenbedingung ein und setzt die Ableitung nach G gleich Null, dann erhält man die Bedingung @Y @G ¼ qð1 @Y @T Þ > q: ð6Þ Den Ausdruck auf der rechten Seite nennt man die Marginalkosten öffentlicher Ausgaben. Sie setzen sich aus den direkten Marginalkosten q und den indirekten Marginalkosten q @Y =@T zusammen. Da letztere positiv sind (s. o.), übersteigen die gesamten Marginalkosten die direkten Marginalkosten. Diese einfache Modellbetrachtung macht deutlich, dass den positiven Effekten eines höheren Infrastruktur-Kapitalbestandes auch Kosten gegenüber stehen. Im Produktionsfunktions-, Kostenfunktions- und Gewinnfunktionsansatz gehen nur die „positiven“Aspekte der Infrastruktur in das Kalkül ein, während nach der Gleichung (6) die marginalen Benefits einer Infrastrukturinvestition gegen die direkten marginalen 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung 233 Kosten (gemessen durch q) und die indirekten marginalen Kosten (gemessen durch q @Y =@T ) abgewogen werden. 11.4.5 Infrastruktur und interregionaler Wettbewerb Die Interaktion zwischen den positiven Produktivitätseffekten auf der einen Seite und der Besteuerung bzw. den Kosten der Infrastruktur auf der anderen Seite werden noch deutlicher, wenn man einfache Modelle des interregionalen Wettbewerbs betrachtet. Hierzu greifen wir auf das Standardmodell des interregionalenWettbewerbs von Zodrow, Mieszkowski (1986) zurück, welches wir im Folgenden grafisch darstellen. Hierzu betrachten wir vereinfachend zwei Regionen, in denen Firmen mit identischer Technologie unter Bedingungen des vollkommenen Wettbewerbs konkurrieren. Die Firmen setzen in der Produktion ausschließlich die Inputfaktoren privates und öffentliches Kapital ein, d. h. es gilt (in Region 1) Y1 ¼ fðK1; G1Þ. Ferner wird unterstellt, dass für den Einsatz von privatem Kapital ein Zins in Höhe von r zu zahlen ist. Privates Kapital ist zwischen den Regionen perfekt mobil, während öffentliches Kapital standortgebunden ist. Aus Vereinfachungsgründen wird ferner angenommen, dass die Infrastrukturfinanzierung über die Erhebung einer Steuer, , auf den privaten Kapitaleinsatz erfolgt (man denke etwa an die ehemalige Gewerbekapitalsteuer), so dass der Gewinn eines Unternehmens in Region 1 mit 1 ¼ fðK1; G1Þ ðrþ 1ÞK1 gegeben ist. Die lokale Regierung der Region 1 unterstützt die regional ansässigen Firmen beim Kampf umMarktanteile, um zusätzliche Produktion und Beschäftigung in die Region zu lenken. Dies entspricht dem Denken in Termini des „Wettbewerbs der Regionen“. Allerdings muss die Region 1 auch ihre Budgetrestriktion beachten: qG1 ¼ 1K1: ð10Þ In der Region 2 gelten völlig analoge Gleichungen, und ferner muss die Kapitalbestandsrestriktion K ¼ K1 þK2 berücksichtigt werden, d. h. das insgesamt vorhandene Kapital muss sich irgendwie auf die beiden Regionen aufteilen. Die Firmen in beiden Regionen maximieren ihre Gewinne, wobei ihnen als einzige Instrumentvariable der private Kapitaleinsatz zur Verfügung steht. Die Bedingung für den optimalen Kapitaleinsatz in Region i, i ¼1 oder 2, erhält man, indem man die Ableitung von i nachKi gleich Null setzt, Yi Ki ¼ rþ i: Daraus ergibt sich die Bedingung für das Standortgleichgewicht, die auch intuitiv leicht zugänglich ist, NMPK1 ¼ NMPK2 ¼ r: ð11Þ 234 IV. Region und Staat NMPK1 bezeichnet die Nettogrenzproduktivität des Kapitals in Region 1, welche definiert ist durch die Grenzproduktivität des Kapitals in der Region 1 abzüglich des Kapitalsteuersatzes der Region 1, NMPK1 ¼ ð@Y1=@K1Þ 1: Die Nettogrenzproduktivität in Region 1 stimmt im Gleichgewicht mit der Nettogrenzproduktivität in der Region 2 überein und bestimmt die Höhe des Realzinses in der Modellwirtschaft. Wäre die Nettogrenzproduktivität in Region 2 höher als in Region 1, so würde Kapital aus der Region 1 in die Region 2 abwandern, was – wegen der Annahme der sinkenden Grenzproduktivität des Kapitals – zu einem Anstieg der Nettokapitalrendite in Region 1 und zu einer sinkenden Nettokapitalrendite in Region 2 führen würde. DieseWanderungen würden anhalten, bis sich die Nettokapitalrenditen in beiden Regionen angeglichen haben und es somit keinen Grund mehr für einen Standortwechsel gibt. Abbildung 11.6: Interregionaler Wettbewerb mit Infrastruktur und Steuersätzen Die Abbildung 11.6 gibt diesen Zusammenhang grafisch wieder. Die Länge der Abszisse stellt das insgesamt zur Verfügung stehende private Kapital K dar, das sich auf die beiden Regionen so verteilt, dass im Standortgleichgewicht die Nettokapitalrendite r in beiden Regionen identisch ist, wie es die Gleichgewichtsbedingung fordert. Die Nettogrenzproduktivität NMPK in der Region 1 (Region 2) ist von links (rechts) oben nach rechts (links) fallend eingetragen, worin sich die abnehmenden Grenzerträge des Kapitals manifestieren. Entsprechend wird der Kapitaleinsatz in Region 1 (Region 2) ausgehend vom linken (rechten) Ursprung bis zum Schnittpunkt der beiden Nettogrenzproduktivitätskurven abgelesen. Steigt nun unter Konstanthaltung aller anderen Faktoren und ausgehend vomGleichgewicht ðK10;K20Þ der Infrastrukturbestand G2, so erhöht sich die Grenzproduktivität des Kapitals in Region 2. Die Kurve der Nettokapitalproduktivität in Region 2 be- 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung 235 wegt sich damit nach oben und mehr Kapital fließt in die Region 2 zu Lasten der Region 1. Die Grenzproduktivität des Kapitals steigt ebenfalls, wenn die Region 2 ihren Steuersatz 2 senkt. Analog kann auch die Region 1 die Grenzproduktivität des Kapitals durch Erhöhungen von G1 oder durch eine Senkung von 1 erhöhen, was dann jeweils Kapital zu Lasten der Region 2 attrahiert. Zusammenfassend können wir die komparativ-statischen Effekte auch in einer kompakten regionalen Kapitalnachfragefunktion ausdrücken, die wir hier exemplarisch für die Region 1 formulieren: K1 ¼ fðG1; G2; 1; 2Þ: ð12Þ ðþÞð Þð ÞðþÞ Die Vorzeichen unter den Argumenten geben die Wirkungsrichtung an. Die Kapitalwanderungen in die Region 1 werden positiv beeinflusst von der Infrastrukturversorgung in der Region 1 und negativ von derHöhe des Kapitalsteuersatzes in der Region 1. Allerdings haben auch infrastrukturelle und steuerpolitischeMaßnahmen in der Region 2 eine unmittelbare Rückwirkung auf die Region 1, d. h. wird in der Region 2 die Infrastrukturversorgung verbessert und/oder der Kapitalsteuersatz gesenkt, so verliert die Region 1 Kapital (und damit in der Regel auch Arbeitsplätze) an die Region 2. An diesen Mechanismen entzündet sich denn auch in der wirtschaftstheoretischen undwirtschaftspolitischenDiskussion Streit über die Frage, ob der interregionaleWettbewerb positive oder negative Effekte auf dieWohlfahrt hat. Dieses einfache Modell zeigt die Grundmechanismen des Zusammenspiels von Produktivitäts- und Finanzierungseffekten der Infrastruktur im interregionalen Wettbewerb. Sofern Infrastruktur hinreichend produktiv ist, führt eine bessere Infrastrukturversorgung in einer Region zu einer steigenden Standortattraktivität der Region und damit zu einem Zufluss an Kapital. In der hier betrachteten einfachsten Modellvariante gehen die Kapitalzuflüsse zu Lasten der anderen Region, d. h. es findet eine Umverteilung von Kapital statt. In verfeinerten Modellen kann die Bildung von privatem Kapital (die Variable K) endogenisiert werden, so dass eine produktivitätsfördernde Infrastruktur sowohl zu einer regionalen Umverteilung von privatem Kapital als auch zur Bereitstellung von zusätzlichem privaten Kapital führen kann. Aus den Gleichungen (11) und (12) geht jedoch auch hervor, dass die Regionalregierungen sich in einem Dilemma befinden, welches sich aus dem Trade-Off zwischen Infrastrukturbereitstellung und Besteuerung der Unternehmen ergibt. Da Erhöhungen der Infrastrukturbereitstellung in der Regel nur durch Steuererhöhungen erkauft werden können, sind die negativen Finanzierungs- und Steuerlasten gegen die positiven Effekte der Infrastrukturinvestitionen abzuwägen. So muss eine optimale Infrastrukturpolitik nicht unbedingt mit einer Ausweitung der Infrastrukturversorgung einhergehen, sondern kann auch darin bestehen, das Infrastrukturangebot zu reduzieren und damit Raum für Steuersenkungen zu schaffen. 11.4.6 Regionalpolitische Implikationen Insbesondere die beiden zuletzt diskutierten theoretischen Ansätze haben erhebliche Implikationen für die Regionalpolitik. Bei einer regionalen Betrachtung ist zu berück- 236 IV. Region und Staat sichtigen, dass die Benefits der Infrastruktur auch mit Spillover-Effekten auf andere Regionen oder gar auf den Gesamtstaat (z. B. steigende Steuereinnahmen des Bundes) verbunden sind. Die Regionen werden bei ihren Entscheidungen aber nur die positivenWirkungen auf die eigene Region berücksichtigen, so dass es in der Tendenz hierdurch zu einer Unterversorgung mit Infrastruktur kommt. Verzerrungseffekte treten auch auf der Kostenseite auf. So gewähren übergeordnete Gebietskörperschaften – u. a. bezugnehmend auf die positiven Spillover-Effekte – investive Zuweisungen, so dass aus Sicht der Region der Preis q der Infrastrukturgüter sinkt. Auch bei der Steuerlast können sich externe Effekte ergeben, wenn ein Teil der Steuern auf andere Regionen überwälzt werden kann. Diese beiden Faktoren führen in der Tendenz zu einer Überversorgungmit Infrastruktur, da die regionsinternen Kosten der Infrastruktur geringer sind als die gesamtgesellschaftlichen Kosten. In einer regionalen Betrachtung besteht somit das Kernproblem darin, dass vielfach der Kreis der Nutznießer mit dem Kreis der Finanzierer der Infrastruktur (Steuerzahler) nicht identisch ist, so dass das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz verletzt ist. Dieses besagt, dass der Kreis der Nutznießer mit dem Kreis der Finanzierer möglichst übereinstimmen soll. In der Bundesrepublik Deutschland werden die aufgezeigten Verzerrungseffekte sogar noch durch das Länderfinanzausgleichssystem verstärkt, da den Regionen, die wachstumsfördernde Infrastrukturinvestitionen tätigen und damit auch das Steueraufkommen steigern, von den zusätzlichen Steuererträgen selbst nur ein geringer Anteil verbleibt. Allerdings entstehen in den Regionen auch vielfältige andere positive Effekte wie die Schaffung von zusätzlichen Arbeitsplätzen und damit ein Abbau der regionalen Arbeitslosigkeit, die in unseren Modelldarstellungen völlig ausgeblendet wurden. 11.4.7 Ausgewählte empirische Befunde zu den Infrastruktureffekten Während die Effekte von Infrastruktur auf die Wirtschaftsentwicklung in der Regionalökonomik schon früh Gegenstand der Forschung waren, wobei allerdings dort vielfach der ökonomisch wenig ergiebige Produktionsfunktionsansatz zur Anwendung kam, wurde diese Fragestellung in der Makroökonomik erst mit zwei einflussreichen Arbeiten von David Aschauer (1989a, 1989b) aufgenommen. Aschauer untersuchte die Auswirkungen von Infrastrukturinvestitionen auf die Produktivität und das Wirtschaftswachstum. Unter Verwendung des Produktionsfunktionsansatzes und von US-Zeitreihendaten schätzte er sehr hohe Outputelastizitäten der öffentlichen Infrastruktur (zwischen 0,34 und 0,39), so dass er das stark abnehmende Produktivitätswachstum seit 1973 in den Vereinigten Staaten zu mehr als 50% auf den Rückgang der öffentlichen Infrastrukturinvestitionsaktivität zurückführte. Seine Ergebnisse implizierten darüber hinaus, dass die Outputelastizitäten öffentlicher Sachinvestitionsausgaben mindestens so hoch seien wie die privater Investitionen. In der nachfolgenden, kontroversen Diskussion wurden andere, verfeinerte ökonometrische Strategien verfolgt. Das Ergebnisspektrum dieser Diskussion reicht von einer Bestätigung der Befunde Aschauers (Munnell, 1993) bis hin zu Ergebnissen, die die Produktivitätseffekte der Infrastruktur nahezu völlig in Frage stellen (Holtz-Eakin, 1994). Als mittlerweile weithin akzeptierter Konsens kann jedoch gelten, dass Infrastruktur durchaus einen produktiven Faktor darstellt; die quantitative Bedeutung der Effekte 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung 237 öffentlicher Infrastrukturinvestitionen dürfte jedoch weit geringer ausfallen als ursprünglich von Aschauer geschätzt. Im Folgenden sollen einige ausgewählte Beiträge der Diskussion vorgestellt werden. Auf Basis eines Panel-Datensatzes von 31 Wirtschaftszweigen in der Bundesrepublik Deutschland (1979 bis 1989) und ausgehend vom Kostenfunktionsansatz untersucht Helmut Seitz (1994) die Effekte von öffentlicher Infrastruktur auf die privaten Produktionskosten sowie auf die Nachfrage nach privaten Input-Faktoren. Die gefundene Evidenz deutet darauf hin, dass zwischen öffentlichem Infrastrukturkapital und privatem Kapital eine komplementäre Beziehung besteht: Es gibt demnach also einen Crowding-In-Effekt der Infrastruktur auf privates Kapital. Infrastruktur und der Produktionsfaktor Arbeit sind dagegen Substitute. Dabei sind die Effekte von Infrastruktur-Kapital auf die Arbeits- und Kapitalnachfrage über die verschiedenenWirtschaftszweige recht heterogen. In einer ergänzenden Untersuchung (Licht, Seitz, 1995) wurde bezüglich der Effekte der Infrastrukturversorgung auf die private Kapitalnachfrage festgestellt, dass die positiven Effekte insbesondere auf den privatenWirtschaftsbau und kaum auf die Nachfrage nach Ausrüstungsinvestitionen zutreffen. Alfredo Pereira und Jorge M. Andraz (2003) untersuchen eine ähnliche Fragestellung unter Verwendung eines Vectorautoregressiven Modells (VAR) für die nach 12 Sektoren unterteilte US-Wirtschaft. Ihre Ergebnisse stimmen mit denen von Seitz (1994) insofern überein, als dass eine komplementäre Beziehung zwischen öffentlichem und privatem Kapital geschätzt wird. Es wird jedoch darüber hinaus auch eine schwache komplementäre und keine substitutive Beziehung zwischen Infrastruktur und dem Arbeitseinsatz der Unternehmen gefunden. Dagegen bestätigen Pereira, Andraz (2003), dass öffentliche Infrastrukturinvestitionen auf verschiedene Wirtschaftszweige in sehr unterschiedlichem Ausmaß wirken. Sie schließen auf Basis ihrer Schätzergebnisse, dass verstärkte Infrastrukturinvestitionen den Faktor Arbeit in den Vereinigten Staaten tendenziell in die Sektoren Bau und Transport verschiebt, privates Kapital würde dagegen verstärkt in die Sektoren Kommunikation, Verarbeitendes Gewerbe und öffentliche Versorgungseinrichtungen gelenkt. Neben der Diskussion um die ökonomischen Effekte von Infrastruktur auf nationaler bzw. Makro-Ebene existieren auch eine Vielzahl von Beiträgen mit regional fokussiertem Bezug. Eine solche Fokussierung der räumlichen Betrachtung vereinfacht auf der einen Seite die Analyse der Auswirkungen öffentlicher Investitionstätigkeit bzw. ermöglicht eine höhere Präzision im Vergleich zu den Makro-Studien. Auf der anderen Seite werden mögliche Spillovers oder externe Effekte, die in benachbarten Regionen anfallen, bei einer solcherart eingeengten Betrachtung ggf. nicht berücksichtigt (Haughwout, 2001, 2002; Gramlich, 1994). Neben den produktivitätserhöhenden Effekten von Infrastruktur auf die Unternehmen, betont Andrew F. Haughwout die Bedeutung der Infrastruktur für die privaten Haushalte. Die Auswirkungen auf der Haushaltsseite sind jedoch wesentlich schwieriger zu messen oder abzuschätzen. Haughwout (2002) liefert Evidenz dahingehend, dass sich Infrastrukturinvestitionen z. B. in höheren Grundstückspreisen niederschlagen und damit auch Migrationsbewegungen der Haushalte beeinflusst werden. Ferner beschäftigt sich Haughwout (2001, 2002) mit den Wirkungen öffentlicher Investitionen auf dieWohlfahrt einer Region. Die Tatsache, dass Infrastruktur für Unter- 238 IV. Region und Staat nehmen einen produktiven Input, und für die Haushalte ein nützliches Gut darstellt, eröffnet Regionen die Möglichkeit, die Standortentscheidungen von Haushalten und Unternehmen mithilfe von Infrastrukturinvestitionen zu beeinflussen (siehe auch Seitz, 1995 und 2000, sowie Stephan, 2000). Es wird unterstellt, dass in den Innenstädten wertvolle Agglomerationsvorteile durch relativ dichte Firmenansiedlungen bestehen. Unternehmen beziehen die positiven externen Effekte ihres Standortes in der Innenstadt jedoch naturgemäß nicht in ihr Optimierungskalkül ein. Folglich bewerten die Firmen den Nutzen ihres Standortes in der Innenstadt aus gesellschaftlicher Sicht zu gering und wandern in Vorstädte mit neuerer oder besserer Infrastrukturausstattung ab. Die positiven externen Effekte aus dem Standort in der Innenstadt gehen so verloren. Haughwout (2001) bewertet die Ende der 1990er Jahre in den Vereinigten Staaten verfolgte Politik, Vorstadtregionen bei Infrastrukturinvestitionen zu bevorzugen, daher kritisch. Auf diesemWeg erfolge eine wohlfahrtsmindernde Dezentralisierung von Unternehmens- und Haushaltsansiedlungen. Darüber hinaus weist Haughwout (2002) auf polit-ökonomische Aspekte hin, die im Kontext der Bereitstellung von öffentlicher Infrastruktur relevant sind. So nehmen Haushalte und nicht Unternehmen am Wahlprozess teil, was zu einer Verzerrung der Infrastrukturpolitik zugunsten der unmittelbaren Effekte auf die privaten Haushalte führen kann. Edward M. Gramlich (1994) zieht in seinem Übersichtsartikel das Fazit, dass neben der klassischen produktivitätsorientierten Infrastrukturforschung in verstärktem Maße auch politische Entscheidungsprozesse von Infrastrukturinvestitionen zu berücksichtigen seien. Kemmerling, Stephan (2002) folgen dieser Sichtweise und untersuchen, inwieweit politische Einflussfaktoren die öffentlichen Infrastrukturinvestitionen bzw. die diesbezüglichen Mittelzuteilungen im föderalen Staat beeinflussen. Auf Basis eines Panel-Datensatzes westdeutscher Städte für den Zeitraum von 1980 bis 1990 finden sie signifikante Hinweise dafür, dass die Zuweisungspolitik der Bundesländer durch politische Einflüsse von der wohlfahrtsoptimalen Politik abweicht. Dabei werden die Landeszuweisungen an die Kommunen nicht als Instrument zur Beeinflussung von Wahlen eingesetzt, sondern eher als Mittel, um Wahlkreise, die längerfristig die gleiche Parteicouleur wie die Landesregierung haben, zu „belohnen“. Das quantitative Ausmaß dieser Effekte ist jedoch gering (Kemmerling, Stephan, 2002 sowie Cadot, Röller, Stephan, 2006). 11.5 Zusammenfassung Wir haben zunächst in Abschnitt 11.2 verschiedene Konzepte zur Definition des Begriffs der Infrastruktur vorgestellt, um in Abschnitt 11.3 die Infrastrukturversorgung aus einer wirtschaftspolitischen Perspektive zu betrachten und die zentralen Fakten darzustellen. In Abschnitt 11.4 haben wir unterschiedliche theoretische Konzepte zur Analyse der Effekte der Infrastruktur vorgestellt, wobei sich der Gewinnfunktionsansatz sowie Modelle des interregionalen Wettbewerbs als besonders geeignet erwiesen haben, da diese Ansätze sowohl die produktivitätserhöhenden Effekte als auch die Kosten der Infrastruktur in die Analyse einbeziehen. Ergänzend wurden in Abschnitt 11.4.7 ausgewählte Befunde aus der empirischen Infrastrukturforschung dargestellt. 11. Infrastruktur und regionale Wirtschaftsentwicklung 239 Auch wenn Infrastruktur nach der Debatte der 1990er Jahre derzeit nicht mehr Top- Priorität in der theoretischen und empirischen Makroökonomik genießt, nimmt das Thema doch weiterhin einen zentralen Raum in der Regionalökonomik ein. Darüber hinaus ist eine Hinwendung der Infrastrukturforschung zuweniger aggregierten und angewandten Fragestellungen zu erwarten. Eine stärkere Betrachtung von Infrastrukturinvestitionen aus dem Blickwinkel der Politökonomie hat zudem bereits eingesetzt. Außerdem gehört die Infrastrukturversorgung in der Politik – in der Bundesrepublik Deutschland vor allem in der Diskussion um eine verbesserte Strategie für den Aufbau Ost – immer noch zu den zentralen Instrumenten einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik. Allerdings setzt sich auch zunehmend die Einsicht durch, dass man Infrastruktur nicht nur aus der Perspektive tatsächlicher oder vermeintlicher Benefits sehen darf, sondern dass auch Fragen der Finanzierung – und hier insbesondere die häufig ausgeklammerte Frage der Folgelasten von Infrastrukturen – stärker in den Mittelpunkt gerückt werden müssen. Gerade in der Regionalpolitik wurde diesen Fragen in der Vergangenheit ein deutlich zu geringes Gewicht beigemessen, da Infrastrukturpolitik auch häufig als (Um-)Verteilungsinstrument gesehen wird. Dies wird insbesondere dann relevant, wenn große Teile der Finanzierungslasten nicht von der Region selbst getragen werden müssen. Literaturhinweise zu Kapitel 11 Das viel zitierte Werk von Jochimsen (1966) legt Grundlagen zur Infrastrukturforschung. Einen einführenden Überblick geben Arnold (1992), Gramlich (1994), Haughwout (2001), Pfähler, Hofmann, Lehmann-Grube (1995) sowie Seitz (2001). In dem von Batten, Karlsson (1996) herausgegebenen Band finden sich regionalökonomische Anwendungen. Fritsch (2011a) informieren über Allokationsprobleme bei der Bereitstellung von Kollektivgütern, zu denen auch Bereiche der Infrastruktur zu rechnen sind. Empirische Literatur zu den Outputeffekten von Infrastrukturinvestitionen ist ausführlich im Abschnitt 11.4.7 dokumentiert. 12. Regionale Wirtschaftspolitik Helmut Karl 12.1 Einführung in die raumorientierte Politik 12.1.1 Regionale Wirtschafts- und Strukturpolitik Regionale Wirtschaftspolitik ist ein Teilgebiet der Wirtschaftspolitik. Die Wirtschaftspolitik beschäftigt sich mit der Gestaltung des gesellschaftlichen Zusammenlebens auf dem Feld der Herstellung und des Austauschs von Gütern und Produktionsfaktoren. Im Unterschied zur positiven Wirtschaftstheorie möchte sie nicht in erster Linie die Gesetzmäßigkeiten des ökonomischen Austauschs erklären. Zwar ist Wirtschaftspolitik auf diesesWissen angewiesen, aber ihr geht es vor allem darum, die Bedingungen für den Austausch von Gütern und Leistungen in einer Volkswirtschaft zu gestalten. Im Sinne eines normativen Ansatzes soll der Rahmen für den Austausch so strukturiert werden, dass dabei Ziele wie Effizienz, Freiheit und Fairness erreicht werden können. Dabei ist zwischen Ordnungs- und Prozesspolitik zu differenzieren. Die Ordnungspolitik legt die langfristigen Rahmenbedingungen und Spielregeln fest, die für die Interaktion der Wirtschaftssubjekte gelten. Die Prozesspolitik hingegen reguliert kurz- und mittelfristig Wirtschaftsprozesse. Die RegionaleWirtschaftspolitik verfolgt ebenfalls einen ordnungs- und prozesspolitischenGestaltungsanspruch, der sich allerdings auf die räumliche Verteilung ökonomischer Aktivitäten bezieht. Synonym wird diese auch als Regionale Strukturpolitik bezeichnet, weil sie versucht, die ökonomischen Aktivitäten in bestimmten Teilgebieten so zu beeinflussen, dass sich das Regionalgefüge einer Volkswirtschaft (Regionalstruktur) und die wirtschaftliche Entwicklung in den Regionen im Interesse gesellschaftlicher und wirtschaftspolitischer Anliegen in einer bestimmten Weise verändert. Dies kann zum Beispiel ein höheres Wirtschaftswachstum oder eine gleichmäßigere Verteilung der ökonomischen Aktivitäten und Einkommen in der Volkswirtschaft sein. Regionale Wirtschaftspolitik ist explizit räumlich ausgerichtet und basiert auf einer Differenzierung (Disaggretation) der Volkswirtschaft in einzelne Regionen. Diese Differenzierung zielt darauf ab, regionale Besonderheiten (z. B. aufgrund räumlich unterschiedlicher Produktionsfunktionen) zu berücksichtigen, um dadurch wirtschaftspolitische Ziele wirksamer umsetzen zu können.

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References

Zusammenfassung

Vorteile

- Umfassender Überblick

- Moderne und klassische Ansätze

- Einfacher Zugang zur modernen Theorie

- Verbindung von Theorie und Empirie

- Handlungsmöglichkeiten für die Politik

Zum Werk

Räumliche Aspekte des Wirtschaftens sind in den letzten Jahrzehnten immer wichtiger geworden. Daher hat sich das Gebiet der Ökonomischen Geographie als Teilbereich der Wirtschaftswissenschaften dynamisch entwickelt. Ursache für die Beschäftigung mit räumlich differenziert ablaufenden Wirtschaftprozessen sind oft regionale Wohlstandsunterschiede. Dementsprechend besteht ein Ziel der Ökonomischen Geographie darin, räumliche Entwicklungsunterschiede zu erklären und hieraus politische Handlungsmöglichkeiten abzuleiten.

Themen des Buches sind unter anderem:

- Empirische Entwicklungstrends

- Theorie der Raumstruktur

- Regionales Wachstum, Entrepreneurship und Innovation

- Infrastruktur

- Regionalpolitik

Herausgeber

Prof. Dr. Johannes Bröcker lehrt Volkswirtschaftslehre an der Christian-Albrechts-Universität Kiel. Prof. Dr. Michael Fritsch lehrt Volkswirtschaftlehre an der Friedrich-Schiller Universität Jena.

Autoren

Johannes Bröcker, Michael Fritsch, Hayo Herrmann, Helmuth Karl, Gerhard Kempkes, Gabriel Lee, Joachim Möller und Helmut Seitz.

Zielgruppe

Studierende in den Bereichen Geographie, Wirtschaftswissenschaften sowie der Stadt- und Regionalplanung