3 Die Marktwirtschaft – Ordnungspolitisches Leitprinzip und wirtschaftspolitische Praxis in:

Sibylle Brunner, Karl Kehrle

Volkswirtschaftslehre, page 63 - 123

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4769-9, ISBN online: 978-3-8006-4770-5, https://doi.org/10.15358/9783800647705_63

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3 Die Marktwirtschaft – Ordnungspolitisches Leitprinzip und wirtschaftspolitische Praxis Kapitelübersicht 3.1 Grundlagen von Wirtschaftssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3.1.1 Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3.1.2 Aufgaben von Wirtschaftssystemen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 3.1.3 Konstituierende Elemente von Wirtschaftssystemen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 3.1.3.1 Die Eigentumsordnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.1.3.2 Der Koordinationsmechanismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.1.3.3 Grundtypen von Wirtschaftssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.2 Idealtypische Wirtschaftsordnungen im Vergleich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.2.1 Zielsysteme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 3.2.2 Koordinationsmechanismus und Anreizsystem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3.2.3 Güterdistribution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3.2.4 Die Rolle des Geldes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 3.2.5 Die Rolle des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.3.1 Marktfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 3.3.1.1 Die Steuerungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 3.3.1.2 Die Innovationsfunktion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3.3.1.3 Die Verteilungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 3.3.2 Funktionsvoraussetzungen, Marktversagen und Funktionsmängel des Marktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3.3.2.1 Fehlende Märkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3.3.2.2 Instabile Märkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3.3.2.3 Marktunvollkommenheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.3.2.4 Wettbewerbsbeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3.3.2.5 Unerwünschte Marktergebnisse oder Funktionsmängel. . . . . . . . . . . . . . . 81 3.4 Ansatzpunkte staatlichen Handels in einer Marktwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 3.4.1 Wichtige Bereiche marktwirtschaftlicher Staatstätigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.4.2 Staatsversagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 3.5 Finanzwissenschaftliche Grundlagen marktwirtschaftlicher Staatstätigkeit . . . . . . 89 3.5.1 Staatseinnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 3.5.1.1 Eigenschaften von Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.5.1.2 Steuerwirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 3.5.1.3 Steuererhebungsprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 3.5.1.4 Direkte und indirekte Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 3.5.2 Staatsausgaben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.1 Grundlagen von Wirtschaftssystemen 53 Lehrziele: Auf der Basis eines modellhaften Vergleichs zwischen einer reinen Marktwirtschaft und einer zentralen Verwaltungswirtschaft lernen die Leser zunächst die beiden grundlegenden Organisationsprinzipien des Wirtschaftsgeschehens kennen. Die Funktionsweise sowie wichtige Funktionsvoraussetzungen der Marktwirtschaft als ordnungspolitischem Leitprinzip Deutschlands stehen dabei im Mittelpunkt der Analyse. Die Leser erkennen, dass Marktversagen und Funktionsmängel des Marktprozesses die wichtigsten Ansatzpunkte marktwirtschaftlicher Wirtschaftspolitik sind und ergründen die Rolle des Staates als ordnender (Ordnungspolitik), bewahrender (Wettbewerbspolitik) und korrigierender (Marktinterventionen) wirtschaftspolitischer Autorität. Sie werden dabei auch mit den Grundlagen marktwirtschaftlicher Finanzpolitik bekannt gemacht. Der letzte Abschnitt ist der Sozialen Marktwirtschaft gewidmet. Zunächst wird gezeigt, auf welchem ideologischen Hintergrund dieses Ordnungskonzept entstanden ist und welche Prinzipien es prägen. Danach erfahren die Leser, wie sich die Soziale Marktwirtschaft nach dem 2. Weltkrieg zunächst in Westdeutschland, ab 1990 dann auch in der ehemaligen DDR etabliert und entwickelt hat. 3.1 Grundlagen von Wirtschaftssystemen 3.1.1 Begriffsbestimmungen Was ist der Unterschied zwischen einem Wirtschaftssystem und einer Wirtschaftsordnung? In der Literatur werden beide Begriffe uneinheitlich verwendet – bei manchen Autoren sogar als Synonyme. Der Wortbedeutung nach ist jedoch folgende Unterscheidung sinnvoll: • Ein Wirtschaftssystem besteht aus der Gesamtheit aller Funktionsmechanismen, Zielsetzungen, organisatorischen Strukturmerkmale sowie Normen und Institutionen, die Aufbau und Ablauf einer Wirtschaft prägen. • Die Wirtschaftsordnung hingegen ist eine Teilmenge des Wirtschaftssystems. Sie umfasst alle Normen und Regeln, die sich die Gesellschaft als Ganze oder die Marktteilnehmer untereinander geben, um das komplexe Marktgeschehen zu ordnen. Ein solches Regelwerk ist die Grundlage und gleichzeitig Voraussetzung dafür, dass das Wirtschaftsgeschehen überhaupt in einer bestimmten Art und Weise funktionieren kann; die Wirtschaftsordnung ist somit konstituierend für das Wirtschaftssystem. 3.6 Soziale Marktwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3.6.1 Die Grundprinzipien der Sozialen Marktwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3.6.2 Die Geschichte der Sozialen Marktwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.6.2.1 Wichtige Elemente des Ordnungsrahmens der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 3.6.2.2 Die historischen Entwicklungsphasen der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 3 Die Marktwirtschaft54 Eine Wirtschaftsordnung besteht einerseits aus formalen Gesetzen und Vorschriften, andererseits aber auch aus spontan oder auf Grund von Traditionen und kulturellen Gepflogenheiten durch die einzelnen Marktteilnehmer vereinbarten Handlungsweisen. Daraus wird deutlich, dass es stets Interdependenzen zwischen der Wirtschaftsordnung und der Rechtsordnung, d. h. dem politischen und gesellschaftlichen System, sowie der Kultur und historischen Vergangenheit der betreffenden Gesellschaft gibt. Gerade diese kulturelle und historische Prägung einer jeden Wirtschaftsordnung wird jedoch häufig verkannt. Wirtschaftsordnungen lassen sich ebenso wenig wie politische Systeme beliebig von einer Gesellschaft auf eine andere übertragen. Die Gesamtheit aller formalen wirtschaftsrechtlichen Vorschriften nennt man Wirtschaftsverfassung. Diese umfasst also nicht nur solche Rechtsnormen, die tatsächlich in der Verfassung eines Landes niedergelegt sind – in Deutschland z. B. das Eigentumsrecht sowie Berufs- und Gewerbefreiheit – sondern auch alle anderen wirtschaftlich relevanten Rechtsnormen, wie z. B. das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, das Bundesbankgesetz, Steuergesetze oder das Tarifrecht. 3.1.2 Aufgaben von Wirtschaftssystemen Wirtschaften ist überall und zu jeder Zeit ordnungsbedürftig. Dies gilt sogar für die Ein- Mann-Wirtschaft von Robinson auf seiner einsamen Insel. Wirtschaften bedeutet ja, eine Lösung für das Knappheitsproblem zu finden, welches darin besteht, dass Nutzen (und damit Bedürfnisbefriedigung) nur durch den Konsum von Gütern entstehen kann und Güter wiederum nur durch den Einsatz von (begrenzt verfügbaren) Produktionsfaktoren hergestellt werden können. Konsum- und Produktionsentscheidungen müssen also koordiniert werden. Was für Robinson noch verhältnismäßig einfach ist, da er beide Entscheidungen in seinem eigenen Kopf fällt und sich – zumindest bis zur Ankunft von Freitag – mit niemand anderem abstimmen muss, ist in einer modernen, hoch arbeitsteiligen und damit spezialisierten Wirtschaft jedoch außerordentlich komplex. Zahlreiche Einzelentscheidungen sowie Tauschvorgänge bedürfen der Abstimmung und Koordination und zwar in einer Weise, dass die Ziele, die sich die Wirtschaftssubjekte als Einzelne und/oder die Gesellschaft als Ganze geben, möglichst optimal erreicht werden. Jedes Wirtschaftssystem muss also unabhängig von seiner konkreten Ausgestaltung durch die Wirtschaftsordnung stets • die Allokationsentscheidung und • die Distributionsentscheidung für die gesamte Gesellschaft treffen bzw. koordinieren. 3.1.3 Konstituierende Elemente von Wirtschaftssystemen Durch die erwähnte Interdependenz zwischen der Wirtschaftsordnung einerseits und der Gesellschaftsordnung sowie dem kulturellen Umfeld andererseits gleicht kein reales Wirtschaftssystem dem anderen. Zum besseren Verständnis und als Basis für ordnungstheoretische Analysen der verschiedenen Typen von Wirtschaftssystemen ist es daher zweckmäßig, die Vielzahl der realen Erscheinungsformen nach einigen wenigen konstituierenden Merkmalen zu strukturieren. 3.1 Grundlagen von Wirtschaftssystemen 55 Üblicherweise gelten zwei Merkmale als Grundbausteine, nämlich die Eigentumsordnung und die Art der Koordination von Entscheidungen. 3.1.3.1 Die Eigentumsordnung Ein wichtiges, relativ junges Teilgebiet der Mikroökonomie ist die Institutionenökonomik1. Diese befasst sich mit dem Einfluss bestimmter institutioneller Rahmenbedingungen auf das Ergebnis des Wirtschaftsprozesses. Dazu gehören insbesondere die Eigentumsrechte oder Property Rights. Aus der Analyse dieser Property Rights konnten die beiden grundlegend gegensätzlichen Fälle des Privateigentums oder des Kollektiveigentums (Gemeineigentums, Staatseigentums) abgeleitet werden. Dabei ist grundsätzlich nur von den Eigentumsrechten an Produktionsmitteln die Rede, da in jedem Wirtschaftssystem der Produktionsprozess und damit die Verhaltensweise der Unternehmen im Zentrum des Interesses stehen. Konsumgüter hingegen werden stets als Privateigentum betrachtet, da Bedürfnisbefriedigung und damit Konsum ja immer nur personenbezogen, d. h. privat möglich ist und daher auch die Konsumgüter letztendlich in Privatbesitz übergehen müssen. Die Eigentumsordnung wird oft als das zentrale systembildende Element schlechthin betrachtet. Das auf Privateigentum an Produktionsmitteln aufbauende System wird als Kapitalismus, das System kollektiven Eigentums als Sozialismus bezeichnet. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass – im Gegensatz zum allgemeinen, historisch geprägten Sprachgebrauch – beide Begriffe in diesem Zusammenhang völlig wertfrei ausschließlich zur Bezeichnung einer bestimmten Wirtschaftsrechtsordnung verwendet werden. 3.1.3.2 Der Koordinationsmechanismus Trotz mancher Kritik wird bei der Einteilung der Wirtschaftssysteme nach dem Koordinationsmechanismus auch heute noch gerne auf die von Walter Eucken2 entwickelten ordnungstheoretischen Typen einer Markt- oder Verkehrswirtschaft einerseits, sowie einer Zentralverwaltungs- oder Planwirtschaft andererseits zurückgegriffen. In einer Markt- oder Verkehrswirtschaft entscheiden die Wirtschaftssubjekte dezentral. Durch die freie Preisbildung auf den Güter- und Faktormärkten werden die Angebots- und Nachfragewünsche aller Marktteilnehmer ausgeglichen. Die Existenz von Märkten und ein funktionierender Preismechanismus sind somit notwendige Voraussetzungen für dieses Koordinationsmodell. In einer Zentralverwaltungswirtschaft (Kommandowirtschaft oder einfach Planwirtschaft) hingegen übernimmt eine zentrale Planungsinstanz die Abstimmung der Einzelpläne. Die Handlungen aller müssen sich an einem zentral erstellten Wirtschaftsplan ausrichten, der alle Distributions- und Allokationsentscheidungen vorgibt. Notwendige Voraussetzung dafür ist ein vollständiger Überblick der zentralen Planungsinstanz über sämtliche vorhandenen Ressourcen sowie die individuellen Bedürfnisse. 1 Verbunden insbesondere mit dem Namen Ronald H. Coase, der für seine bahnbrechenden Arbeiten auf diesem Gebiet 1991 den Wirtschaftsnobelpreis erhielt: “The Nature of the Firm”, in ‘Economica’, Jg. 4, 1937, S. 386 – 405 und “The Problem of Social Cost”, in ‘Journal of Law and Economics’, 3. Jg. 1960, S. 1 – 44. Vgl. auch unten Kapitel 8 „Abweichungen von den Bedingungen des allgemeinen Gleichgewichts“. 2 Eucken, W. (1952) 3 Die Marktwirtschaft56 3.1.3.3 Grundtypen von Wirtschaftssystemen Aus den beiden Grundbausteinen lassen sich vier Typen von Wirtschaftssystemen ableiten: Eine Markt- oder Verkehrswirtschaft basiert auf der dezentralen Entscheidungsfindung aller beteiligten Wirtschaftssubjekte. Es ist daher naheliegend, dass in einer solchen Wirtschaftsorganisation auch das Eigentum an Produktionsmitteln dezentral, d. h. bei den einzelnen privaten Unternehmen liegt (1.1). Die Kombination einer Marktsteuerung mit Kollektiveigentum, also das Modell einer sozialistischen Marktwirtschaft (1.2), beruht hingegen auf widersprüchlichen Organisationsprinzipien und kommt bzw. kam in der Realität auch kaum vor. Ansätze dafür waren z. B. im früheren Jugoslawien zu beobachten oder in der Mischwirtschaft der Volksrepublik China. Umgekehrt werden planwirtschaftliche Strukturen, bei denen alle wirtschaftlichen Entscheidungen auf eine zentrale Instanz konzentriert sind, typischerweise mit Kollektiveigentum an Produktionsmitteln kombiniert (2.2). Theoretisch kann zentrale Planung auch mit Privateigentum an Produktionsmitteln kombiniert werden (2.1), doch auch diese Wirtschaftsform ist in der Realität nur selten zu beobachten, da sich private Kapitaleigner kaum freiwillig fremdbestimmen lassen. Tatsächlich entsteht eine solche Kombination vor allem in Ausnahmesituationen, also z. B. in der Zeit von Kriegen, in denen alle privatwirtschaftlichen Aktivitäten einem autoritär vorgegebenen gemeinsamen Ziel untergeordnet werden müssen. Wirtschaftssysteme in der Realität Die beiden Grundelemente von Wirtschaftssystemen, das Koordinationsprinzip und die Eigentumsordnung, sind also nicht unabhängig voneinander. Die beiden markierten Wirt- Dezentrale Planung (Marktwirtschaft) Zentrale Planung (Planwirtschaft) Privateigentum an Produktionsmitteln (Kapitalismus) Kollektiveigentum an Produktionsmitteln (Sozialismus) Kapitalistische Marktwirtschaft (Verkehrswirtschaft) Sozialistische Planwirtschaft (Zentralverwaltungswirtschaft) Sozialistische Marktwirtschaft Kapitalistische Planwirtschaft 1.1 1.2 2.22.1 Abbildung 3-1: Grundlegende Typen von Wirtschaftssystemen 3.2 Idealtypische Wirtschaftsordnungen im Vergleich 57 schaftssysteme stellen daher das grundlegende Gegensatzpaar dar, welches als Referenzmodell für alle tatsächlich existierenden Wirtschaftssysteme verwendet werden kann, das jedoch in dieser ausschließlichen Ausprägung in der Realität nirgends zu beobachten war und ist. Alle existierenden Wirtschaftssysteme sind Mischformen dieser beiden Grundmodelle. • Die Idee der sozialistischen Planwirtschaft prägte v. a. das 20. Jahrhundert. Es war die dominierende Wirtschaftsordnung in Zentral- und Osteuropa sowie in großen Teilen Asiens. Heute gibt es nur noch einige wenige Relikte in China, Kuba und Nord-Korea, sowie ansatzweise in einigen Entwicklungsländern Afrikas und des arabischen Raumes. Alle real existierenden Planwirtschaften bezogen und beziehen in bestimmten Bereichen v. a. der Konsumgüterversorgung aber auch marktwirtschaftliche Mechanismen mit ein. Insbesondere China entwickelt derzeit einen sog. „dritten Weg“, indem gezielt marktwirtschaftliche Ausnahmebereiche innerhalb des sozialistisch-planwirtschaftlichen Ordnungsrahmens definiert und zugelassen werden (Mischwirtschaft). • Auf Grund des ökonomischen Misserfolges der meisten Planwirtschaften des vorigen Jahrhunderts hat sich das Modell der kapitalistischen Marktwirtschaft heute als wichtigstes Referenzmodell für die meisten Volkswirtschaften etabliert. Doch auch diese Wirtschaftsordnung ist nirgendwo in Reinform umgesetzt. Alle existierenden Marktwirtschaften sind mit Ausnahmebereichen durchsetzt, in denen der Staat zentrale und für alle verbindliche wirtschaftliche Entscheidungen fällt und auch Teile des gesamtwirtschaftlichen Produktionsapparates an sich zieht. Der wichtigste Grund für die Einmischung des Staates in privatwirtschaftliche Abläufe sind Mängel des Marktmechanismus, wie z. B. das bereits besprochene Marktversagen im Zusammenhang mit den Eigenschaften öffentlicher Güter. Das häufig vorgebrachte Argument, dass auch in den ausgeprägtesten Marktwirtschaften die Binnenstruktur der Unternehmen nicht etwa dezentral, sondern stets hierarchischautoritär und damit zentralistisch sei, dieses Organisationsprinzip sich also auch in einer Marktwirtschaft als überlegen erweise, verkennt die Bedeutung des marktwirtschaftlichen Wettbewerbs. Erst der Wettbewerb stellt sicher, dass die Entscheidungen der privaten Unternehmen zu wirtschaftlich effizienten Ergebnissen führen. Wird jedoch ein ganzes Land auf diese Weise organisiert, so fallen die wettbewerbliche Kontrolle und damit der Zwang zu ständiger Optimierung weg. Diesem Trugschluss sind letztlich alle großen Planwirtschaften des 20. Jahrhunderts zum Opfer gefallen. 3.2 Idealtypische Wirtschaftsordnungen im Vergleich Da alle realen Wirtschaftsordnungen und -systeme in verschiedenster Art und Weise aus den beiden Grundtypen „kapitalistische Marktwirtschaft“ und „sozialistische Planwirtschaft“3 zusammengesetzt sind, ist es nützlich, diese beiden Wirtschaftsordnungen zunächst modellhaft darzustellen, zu analysieren und zu vergleichen. Um diesen Vergleich möglichst übersichtlich zu gestalten, werden im Folgenden einige charakteristische Merkmale von Wirtschaftsordnungen herausgegriffen und in ihrer jeweiligen Ausprägung in Markt- und Planwirtschaft beleuchtet. Diese Merkmale sind 3 Im Folgenden wird vereinfachend auf die Attribute „kapitalistische“ und „sozialistische“ verzichtet und nur noch von Markt- und Planwirtschaft gesprochen. 3 Die Marktwirtschaft58 • das wirtschaftliche Zielsystem bzw. die Zielfindung, • das Koordinations- und Anreizsystem, • die Art der Güterdistribution, • die Rolle des Geldes, • die Rolle des Staates. 3.2.1 Zielsysteme Jedes wirtschaftliche Handeln wird durch Ziele geprägt, die erreicht werden sollen. Wirtschaftliche Ziele entstehen aus dem Wunsch, Bedürfnisse zu befriedigen. Sie entstehen also zunächst bei jedem einzelnen Menschen individuell. Ausgangspunkt eines gesellschaftlichen Zielsystems sind daher stets die einzelwirtschaftlichen Ziele, d. h. die mikroökonomische Zielebene. Fragt man einzelne Personen nach ihren wirtschaftlichen Zielen, so erhält man Antworten wie • Karriere machen, • ein möglichst gutes Leben führen, • Selbstverwirklichung, • Sicherheit im Alter, • ein möglichst hohes Einkommen erzielen, • Versorgung der Familie, • Unabhängigkeit usw. Diese Liste enthält Ziele ganz unterschiedlicher Qualität. Das Ziel „hohes Einkommen“ ist höchstwahrscheinlich kein Selbstzweck, sondern vielmehr die notwendige Voraussetzung für andere Ziele, z. B. für Unabhängigkeit, die möglichst gute Versorgung der Familie und nicht zuletzt auch für den eigenen Wohlstand. Ähnliches gilt für das Karriereziel, das oftmals eine wichtige Voraussetzung für Selbstverwirklichung ist. In jedem Zielsystem sind also Zwischenziele oder sog. Modalziele von den Endzielen oder Finalzielen zu unterscheiden. Die Finalziele menschlichen wirtschaftlichen Verhaltens sind grundsätzlich in jedem Wirtschaftssystem die gleichen, wenngleich in unterschiedlich starker Ausprägung: Jeder Mensch strebt nach individuellem Wohlbefinden, jeder Mensch hat ein Sicherheitsbedürfnis, jeder Mensch braucht Selbstbestätigung usw. Die makroökonomische Zielebene geht aus der mikroökonomischen hervor. Die gesamtwirtschaftlichen Ziele müssen so formuliert sein, dass sie einen maximalen individuellen Zielerreichungsgrad für alle Mitglieder der Gesellschaft ermöglichen. Genau an dieser Stelle zeigen sich im Vergleich von Markt- und Planwirtschaft jedoch signifikante Unterschiede. Marktwirtschaftliche Ziele Typische makroökonomische Ziele einer Marktwirtschaft sind z. B. Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum, Preisniveaustabilität, stabile soziale Sicherungssysteme etc. All diese Ziele ergeben sich als Konsequenz der mikroökonomischen Zielebene: • Damit sich jeder Einzelne seinen Karrierewunsch erfüllen kann, muss in der Gesamtwirtschaft Vollbeschäftigung herrschen. • Damit jeder Einzelne im Laufe seines Berufslebens sein Einkommen steigern kann, muss in der Gesamtwirtschaft Wachstum herrschen. 3.2 Idealtypische Wirtschaftsordnungen im Vergleich 59 • Damit jeder Einzelne sein Alter durch Ersparnis und anschließende Geldvermögensbildung absichern kann, muss der Geldwert über die Zeit hinweg stabil bleiben. • usw. … In einer Marktwirtschaft entsteht das Zielsystem also im Grunde genommen immer von unten nach oben. Ziele werden individuell gesetzt. Die gesamtwirtschaftliche Zielebene ergibt sich aus der einzelwirtschaftlichen und steht mit ihr im Einklang. Planwirtschaftliche Ziele Ein planwirtschaftliches Zielsystem hingegen entsteht auf gesamtwirtschaftlicher Ebene. Man könnte sogar sagen, es existiert nur auf der Ebene des Kollektivs. Ziele werden nicht individuell geäußert, sondern ausschließlich vom Staat formuliert. Einer modellhaften Planwirtschaft liegt nämlich eine Utopie zugrunde, die Utopie des sozialistischen Menschen. Dieser identifiziert sich vollständig mit dem Kollektiv, in dem er lebt. Seine Ziele fallen mit den Zielen des Kollektivs zusammen. Statt wie der homo oeconomicus eigennutzgetrieben zu agieren, d. h. das eigene Wohlbefinden notfalls auch auf Kosten der Mitmenschen zu maximieren, erreicht der sozialistische Mensch dann sein Nutzenmaximum, wenn die Kollektivziele erfüllt werden. Ein Auseinanderklaffen von mikro- und makroökonomischer Zielebene ist also gar nicht möglich, beide Ebenen fallen zusammen. Bereits an dieser Stelle wird ein wesentlicher Mangel im Modellkonzept der Planwirtschaft deutlich. Der sozialistische Mensch ist in der Tat eine Utopie und hat sich in der Wirtschaftsgeschichte des 20. Jahrhunderts als unerreichbar erwiesen. Menschen agieren eigennützig, eher ich- als wir-bezogen und stellen daher auch die eigenen, mikroökonomischen Ziele in den Vordergrund ihres Handelns. Wenn die vom Staat proklamierten Kollektivziele, wie z. B. „Sieg des Sozialismus“ oder „Diktatur der Arbeiterklasse“, sich mit diesen Individualzielen nicht vereinbaren lassen, entstehen unlösbare Zielkonflikte, die die Funktionsweise des Wirtschaftssystems behindern bzw. schädigen. 3.2.2 Koordinationsmechanismus und Anreizsystem Wie bereits dargelegt ist der Koordinationsmechanismus ein grundlegendes Unterscheidungskriterium zwischen Markt- und Planwirtschaft. Betrachten wir seine Funktionsweise nun etwas näher. Marktwirtschaftlicher Koordinationsmechanismus In der Marktwirtschaft koordiniert der Preismechanismus alle aufeinander treffenden Angebots- und Nachfragewünsche. Ein steigender Marktpreis signalisiert den Nachfragern, dass sich das Angebot verknappt. Nachfrager, für die das betreffende Gut weniger wichtig ist (d. h. einen geringeren Nutzen stiftet), ziehen sich vom Markt zurück; nur noch Nachfrager mit einer entsprechend hohen Zahlungsbereitschaft sind weiterhin an dem Gut interessiert. Das knapp gewordene Gut wird auf diese Weise genau an diejenigen Nachfrager gelangen, die auch tatsächlich den höchsten Nutzen daraus ziehen können. 3 Die Marktwirtschaft60 Für Anbieter bedeutet ein hoher Preis c.p. hohe Gewinnchancen; die Marktattraktivität steigt und zieht zusätzliche Anbieter an. Dadurch steigt die Angebotsmenge, das Knappheitsproblem wird entschärft. Der Preis, der diesen Interessenausgleich zustande bringt, ist ein Informationsträger, der allen Marktteilnehmern gleichermaßen und unterschiedslos zur Verfügung steht. In einem modellhaften, d. h. idealen Markt, verfügen somit alle Beteiligten über identische und vollständige Informationen und zwar ohne dass dafür das Eingreifen irgendeiner übergeordneten administrativen Institution notwendig wäre. Dieser Koordinationsprozess ist demnach symmetrisch, d. h. auf beiden Marktseiten gleichermaßen wirksam, und anonym, d. h. nicht auf einzelne Personen bezogen, sondern unterschiedslos auf die Gesamtheit aller Marktteilnehmer gerichtet. Planwirtschaftlicher Koordinationsmechanismus In einer Planwirtschaft hingegen werden alle Wirtschaftssubjekte durch die zentrale Planungsinstanz koordiniert. Um den Plan erstellen zu können, benötigt die Planungsbehörde zunächst Informationen über die vorhandenen Ressourcen. Diese müssen dezentral und unaufgefordert, d. h. freiwillig, von allen Wirtschaftssubjekten zur Zentrale gemeldet werden, denn hier ist eben nicht bekannt, wer über welche Informationen verfügt, so dass nur eine allgemeine Aufforderung zur Abgabe aller produktionsrelevanten Informationen erfolgen kann. Ein sozialistischer Mensch wird diese Informationen ohne Vorbehalte korrekt und vollständig liefern. Ein egoistischer Mensch hingegen hat möglicherweise abweichende Eigeninteressen und daher W I R T S C H A F T S S U B J E K T E Zentrale Planungsinstanz Abbildung 3-2: Planwirtschaftlicher Koordinationsmechanismus 3.2 Idealtypische Wirtschaftsordnungen im Vergleich 61 einen Anreiz, einen Teil der Informationen für sich zu behalten oder zu verfälschen. Hierin besteht eine zweite Fehlerquelle für reale Planwirtschaften, denn wenn bereits die Informationsbasis für den zentralen Plan fehlerhaft ist, kann natürlich auch die Planerstellung nicht zu korrekten Ergebnissen führen. Die von der Planungsinstanz an die Basis zurückfließenden Informationsströme sind von einer völlig anderen Qualität. Hinter ihnen steht die Autorität des Staates; es handelt sich um Handlungsanweisungen für die einzelnen Wirtschaftssubjekte, wie sie zur Planerfüllung beizutragen haben. Darüber hinaus müssen die Anweisungen der Planungsbehörde stets gezielt an bestimmte Wirtschaftssubjekte gerichtet sein, denn alle müssen spezifische, unterschiedliche Aufgaben erfüllen. Der planwirtschaftliche Koordinationsprozess ist also weder symmetrisch, noch anonym. Die Informationen, die von unten nach oben fließen, sind in ihrem Charakter nicht vergleichbar mit denen, die in Gegenrichtung fließen. Die Tatsache, dass zudem jede Anweisung personifiziert erteilt werden muss, bedingt einen hohen Ressourcenverbrauch bei der Administration des Koordinationsprozesses. Effizienzvergleich zwischen Markt- und Planwirtschaft Allein aus diesem Sachverhalt wird daher ein wesentlicher Funktionsnachteil von Planwirtschaften gegenüber Marktwirtschaften deutlich: Selbst wenn der zentrale Planungsprozess fehlerfrei und in Idealform abläuft, bindet er c.p. stets deutlich mehr Ressourcen als der analoge Koordinationsprozess einer Marktwirtschaft. Der Preismechanismus, die „unsichtbare Hand des Marktes“, benötigt eben keine Administration. Ressourcen, die in der Planwirtschaft für Verwaltungs- und Planungsaufgaben benötigt werden, können in der Marktwirtschaft produktiv eingesetzt werden. Dies gilt umso mehr für das die Koordination ergänzende System von Anreizen oder Sanktionen. Die Information darüber, was ein bestimmtes Wirtschaftssubjekt tun sollte, reicht ja allein noch nicht aus. Der Informationsempfänger muss auch eine Motivation dafür haben, sich entsprechend der Information zu verhalten. In einer Marktwirtschaft wird diese Anreiz- und Sanktionsfunktion ebenfalls – uno actu – vom Preismechanismus wahrgenommen. Ein Unternehmen, das den Preissignalen folgt, erzielt Gewinne, andernfalls drohen Verluste oder sogar der Konkurs und zwar ganz egal, ob Unwillen oder Unverständnis, also einfach Fehleinschätzungen der Marktlage, für die Missachtung des Preissignals verantwortlich sind. Auch diese Funktion leistet der Preismechanismus also ohne zusätzlichen Verwaltungsaufwand. In einer idealen Planwirtschaft ist zunächst die (intrinsische) Motivation des sozialistischen Menschen Anreiz genug, bei der Umsetzung der Planerfüllung sein Bestes zu geben. Auch sozialistische Menschen sind jedoch gegen Fehler und Missverständnisse nicht gefeit. Um die korrekte Befolgung der Anweisungen sicherstellen zu können, bedarf es der Kontrolle und ggfs. einer gezielten Sanktion. In der Realität der historischen Planwirtschaften waren allerdings auch zusätzliche Leistungsanreize erforderlich, um die Planerfüllung sicherzustellen, da die einzelnen Wirtschaftssubjekte meist durchaus vom Zentralplan abweichende Ziele verfolgten4. Üblich 4 Dieser Interessenskonflikt lässt sich als sog. Principal-Agent-Problem darstellen: Die Interessen des Prinzipals (der Planungsbehörde) und der Agenten (einzelne Wirtschaftssubjekte, v. a. die beauftragten Betriebe) widersprechen sich. Da der Agent jedoch über privilegierte Informationen verfügt und vom Prinzipal nicht vollständig kontrolliert werden kann, versucht dieser, auf Kosten seines 3 Die Marktwirtschaft62 waren sowohl materielle (Konsumgüter) wie auch immaterielle Belohnungen, wie z. B. Belobigungen, Orden und dergleichen. Belohnungen und Bestrafungen sind in einer Planwirtschaft also ebenfalls mit großem Kontroll- und Verwaltungsaufwand verbunden. Dies gilt umso mehr, je weniger die Utopie des sozialistischen Menschen in der Realität zutrifft, da mit der Verstärkung der Zielkonflikte auch der Anreiz zunimmt, die eigene Wirtschaftsleistung eben nicht den Vorgaben des Zentralplans zu unterwerfen. 3.2.3 Güterdistribution Wer soll in den Genuss der produzierten Güter kommen? Diese Frage muss in jedem Wirtschaftssystem durch ein entsprechendes Verteilungsprinzip gelöst werden. Leistungsgerechte Verteilung In der Marktwirtschaft gilt dafür das Prinzip der Leistungsgerechtigkeit. Es besagt, dass denjenigen Wirtschaftssubjekten die meisten Güter zustehen, die am meisten zu ihrer Erstellung beigetragen haben: Robinson verfügt genau über so viele Fische, wie er zuvor gefangen hat. In einer arbeitsteiligen Wirtschaft bedarf es jedoch einer Leistungsbewertung, um leistungsgerecht mit Gütern entlohnen zu können. Hierbei übernimmt wiederum der Preismechanismus die Hauptrolle. Der Wert einer Leistung ergibt sich durch die Bewertung aller: Wenn jemand ein Gut herstellt, das die meisten anderen Marktteilnehmer nicht benötigen, ist sein Marktwert gering. Die individuelle Anstrengung, mit der es produziert worden ist, spielt dabei überhaupt keine Rolle, sondern nur der Nutzen, den dieses Gut bei den Käufern erzeugt und der letztendlich deren Zahlungsbereitschaft bestimmt. Dieses Prinzip gilt auch für die Faktormärkte: Wenn jemand auf dem Arbeitsmarkt eine Art von Arbeitsleistung (Qualifikation) anbietet, die von den Unternehmen nicht gebraucht wird, ist sie „nichts wert“. Bei leistungsgerechter Entlohnung erwirbt daher derjenige das höchste Realeinkommen (d. h. den höchsten Anspruch auf produzierte Güter und Dienstleistungen) und damit die höchste Zahlungsfähigkeit, der mit seiner Leistung den höchsten Nutzen für die Marktgegenseite stiftet. Der Marktmechanismus ist in dieser Hinsicht also sehr „sozial“, d. h. auf die Gesellschaft bezogen: Wenn z. B. jemand eine Arbeitsleistung anbietet, die sich ausschließlich an den eigenen Interessen orientiert, sonst aber niemand anderem nützt, wird diese Leistung vom Markt nicht honoriert. Der Betreffende müsste sein Verhalten, um nicht zu verhungern, also schnellst möglich korrigieren. So gibt es z. B. promovierte Archäologen, die als Taxifahrer enden, oder Spezialisten für indonesische Gamelanmusik, die ihren Lebensunterhalt als Programmierer verdienen. Der Markt zwingt zu (in diesem besonderen Sinne) „gemeinnützigem“ Verhalten. Wertentscheidend ist nicht die subjektive Einschätzung des Leistungserbringers, sondern stets die Bewertung durch die Leistungsempfänger, also der Käuferseite, der sog. „countervailing power“. In diesem Zusammenhang ist noch ein weiterer Gesichtspunkt wichtig: Die Konsumentensouveränität. Jeder Leistungsträger kann seinen Einkommensanspruch in einer Markt- Auftraggebers die eigenen Ziele zu erreichen. Vgl. dazu unten Abschnitt 8.5.2 „Asymmetrische Information – Principal Agent Ansatz“. 3.2 Idealtypische Wirtschaftsordnungen im Vergleich 63 wirtschaft gemäß der eigenen individuellen Bedürfnisse und Wünsche in konkrete Güternachfrage umsetzen. Über das Preissignal wird den Produzenten signalisiert, welche Güter von den Nachfragern gewünscht werden. Gewinnanreize wiederum sorgen dafür, dass die Produzenten ihr Angebot den Wünschen der Nachfrager entsprechend ausrichten und zusammensetzen. Obwohl die Produktionsentscheidung also nicht von den Konsumenten getroffen wird, orientieren sich die Unternehmen an deren Präferenzen. Die Nachfrager erhalten somit nicht nur genau so viele Güter, wie es ihrem Leistungsbeitrag entspricht (leistungsgerechte Verteilung) – sie erhalten auch genau diejenigen Güter, die sie sich wünschen (optimale Ressourcenallokation). Der Preismechanismus des Marktes regelt somit auch die Verteilungsfrage wie mit einem Zauberstab: Ohne weiteres Zutun einer staatlichen Administration entsteht durch das Marktgeschehen automatisch eine leistungsgerechte Verteilung. Diese allerdings ist in jedem Falle korrekturbedürftig. Nicht-leistungsfähige Gesellschaftsmitglieder würden bei der Güterverteilung leer ausgehen. Eine solche Gesellschaft wäre also ohne Umverteilungssystem zwischen Leistungsträgern und Leistungsunfähigen nicht überlebensfähig. Diese Umverteilung kann entweder durch private Institutionen, z. B. innerhalb von Familien oder Sippen, oder durch staatliche Sozialsysteme erfolgen. Letzteres ist ein charakteristischer Bestandteil der Sozialen Marktwirtschaft, die das Wirtschaftssystem in Deutschland prägt. Die Verteilungskorrekturen innerhalb der Sozial- und Steuersysteme sind zwar aufwändig und beanspruchen Ressourcen. Dennoch ist dies immer noch billiger, als die Güterverteilung von Grund auf zentral organisieren zu müssen. Bedarfsgerechte Verteilung Genau dies trifft auf die Planwirtschaft zu. In einer modellhaften Planwirtschaft gilt das Prinzip: „Jeder nach seinen Fähigkeiten – jedem nach seinen Bedürfnissen“. Leitschnur für die Güterverteilung ist also nicht die erbrachte Produktivleistung, sondern der Umfang der Bedürfnisse. Der sozialistische Mensch bringt sich – je nach seiner individuellen Leistungsfähigkeit – nach besten Kräften in den Produktionsprozess ein, denn die Produktionsziele des Kollektivs sind ja auch seine eigenen. Unabhängig vom tatsächlichen Leistungsergebnis ist der individuelle Einsatz, d. h. die subjektive Anstrengung oder relative Leistung, also bei allen gleich. Daher „verdienen“ auch alle eine gleich gute Ausstattung mit Konsumgütern, wobei „gleich gut“ ebenfalls relativ zu verstehen ist, nämlich als gleicher Grad an Bedürfnisbefriedigung: Wenn man den Gesamtumfang der materiellen Bedürfnisse auf 100 normiert, würde eine bedarfsgerechte Verteilung bei jedem Wirtschaftssubjekt zu demselben Prozentsatz an Bedürfnisbefriedigung führen. Aus diesem Prinzip der bedarfsgerechten Verteilung ergibt sich eine mehr oder weniger genaue Gleichverteilung, da alle Menschen grundsätzlich vergleichbare Bedürfnisse haben. Diese können sich zwar nach Alter, Gesundheitszustand, familiärer Situation etc. marginal unterscheiden. Die Verteilungsunterschiede, die sich aus unterschiedlichen Bedarfssituationen ergeben, sind jedoch niemals so groß wie im Fall einer leistungsgerechten Verteilung. Um eine bedarfsgerechte Verteilung herbeizuführen, muss durch die zentrale Verteilerstelle zunächst eine Bedarfsermittlung durchgeführt sowie anschließend die benötigten Güter individuell zugewiesen werden. Man nennt dies Rationierung, d. h. die autoritäre Zuteilung bestimmter Mengen, i. d. R. über Bezugsscheine. Ergebnis des planwirtschaftlichen 3 Die Marktwirtschaft64 Verteilungsprozesses ist also eine zentral vorgegebene Güterausstattung nach dem Prinzip der Bedarfsgerechtigkeit. Diese Verteilung entsteht nicht automatisch durch irgendeine Art von Tauschprozess, sondern muss durch die Zentralverwaltung von Grund auf hergestellt werden. Auch hier ist daher festzustellen, dass die planwirtschaftliche Wirtschaftsordnung gegen- über der marktwirtschaftlichen Effizienznachteile aufweist. Der Verteilungsprozess ist c.p. aufwändiger als in einer Marktwirtschaft. Hinzu kommen wiederum Missbrauchsrisiken, falls sich die Gesellschaftsmitglieder nicht als sozialistische, sondern als egoistische Menschen verhalten. In den realen Planwirtschaften folgte die Güterzuteilung durchaus auch anderen als nur bedarfsorientierten Kriterien. So wurde z. B. vor allem politisches Wohlverhalten mit besonderen Güterzuteilungen belohnt. Auf diese Weise entstanden politische Eliten, die sich gegenseitig stützten und über ein wesentlich besseres Versorgungsniveau verfügten als der Rest der Bevölkerung. Da der Verteilungsvorgang stets autoritär war, war es leicht möglich, diese Privilegien aufrecht zu erhalten. Unzufriedenheit über diesen als ungerecht empfundenen Zustand breitete sich aus. Wegen des Fehlens von Konsumentensouveränität entsprach das gesamtwirtschaftliche Güterbündel in seiner Zusammensetzung auch immer weniger den Wünschen der Menschen. Das Fehlen von Konsumentensouveränität ist zwar in einer modellhaften Planwirtschaft sozialistischer Menschen logischer Systembestandteil, da deren Konsumwünsche per definitionem mit den Produktionszielen des Kollektivs übereinstimmen. In der Realität allerdings erwies sich die fehlende Rückkoppelung und damit auch fehlende Berücksichtigung der Konsumwünsche der Bevölkerung bei der zentralen Produktionsentscheidung als fatal: Die Diskrepanz zwischen produziertem und gewünschtem Güterbündel wurde schließlich so groß, dass dies den Zusammenbruch des planwirtschaftlichen Systems herbeiführte. 3.2.4 Die Rolle des Geldes Aus den Unterschieden in den Verteilungsmechanismen ergibt sich ein wesentlicher Unterschied für die Rolle des Geldes in beiden Wirtschaftssystemen. Geld in der Marktwirtschaft Das Verteilungsprinzip der Marktwirtschaft beruht darauf, dass jedes Wirtschaftssubjekt seinen Leistungsbeitrag gegen produzierte Güter tauscht. Dieser Vorgang könnte zwar theoretisch als Naturaltausch abgewickelt werden, wie das z. B. bei landwirtschaftlichen Dienstboten in früheren Jahrhunderten noch der Fall war. Sie arbeiteten ein Jahr lang bei einem Bauern und erhielten dafür Lebensmittel, Brennstoffe, Kleidung etc., d. h. Güter, bei deren Herstellung sie selbst mitgewirkt hatten. Mit zunehmender Spezialisierung und Arbeitsteilung wird dieser Naturaltausch jedoch zu teuer. Die Einführung von Geld als Tauschmittel ist in modernen Volkswirtschaften unverzichtbar5. Ein funktionierendes, wertstabiles Tauschmittel ist notwendige Basis einer jeden modernen arbeitsteiligen Marktwirtschaft, denn diese beruht auf ständigen Tauschvorgängen. Verfallender Geldwert würde zunächst die Wertaufbewahrungsfunktion, dann auch die Tauschmittelfunktion des Geldes schädigen, dadurch den Umfang der Arbeitsteilung einschränken 5 Vgl. Abschnitt 2.3.3.1 „Die Tauschmittelfunktion“. 3.2 Idealtypische Wirtschaftsordnungen im Vergleich 65 und letztendlich die Funktionsfähigkeit des Preismechanismus zerstören. Geld hat in einer Marktwirtschaft also alle drei wesentlichen Geldfunktionen zu erfüllen: • Es dient zuerst und vor allem als Zahlungsmittel bei der Abwicklung aller Tauschvorgänge (insbesondere des Tausches zwischen Produktivleistung und produzierten Gütern) • Es ermöglicht als Recheneinheit die vergleichende Bewertung unterschiedlichster Marktleistungen und Güter • Als Wertaufbewahrungsmittel erleichtert es den Einkommensbeziehern, einen Teil des Konsums von der Gegenwart auf die Zukunft zu verschieben (Sparen). Aus dieser zentralen Bedeutung einer stabilen Währung ist es zu erklären, warum das Ziel der Geldwertstabilität in vielen modernen Marktwirtschaften als wichtigstes makroökonomisches Ziel angesehen und den Unwägbarkeiten wechselnder Regierungen und ihrer oft von kurzfristigen Erwägungen bestimmten Wirtschaftspolitik entzogen wird. Auch in Deutschland und allen anderen Euro-Ländern ist das Ziel der Erhaltung der Geldwertstabilität einer von politischen Weisungen unabhängigen Zentralbank übertragen, die ihre Geldpolitik allein an den Erfordernissen dieses Zieles auszurichten hat und zu diesem Zweck nicht mit Politikern, sondern mit Bankfachleuten besetzt ist. Geld in der Planwirtschaft In einer (modellhaften) Planwirtschaft hingegen ist Geld zumindest als Tauschmittel vollkommen überflüssig. Güter werden bedarfsgerecht zugewiesen. Sie werden nicht auf Märkten zwischen Unternehmen und Haushalten gehandelt. Geld – sofern überhaupt vorhanden – hat höchstens die Funktion einer Recheneinheit. Eine Planwirtschaft ist daher in ihrer strengsten Form eine Naturalwirtschaft. In den großen Planwirtschaften des 20. Jahrhunderts war diese strikte Form der Güterrationierung wegen des enormen Verwaltungsaufwands jedoch nicht praktikabel. Es gab vielmehr freie Konsumwahl für die Haushalte, wobei jedoch keine Konsumentensouveränität herrschte. Der private Konsum ging als volkswirtschaftliche Globalgröße (nach Höhe und Zusammensetzung) in die staatliche Gesamtplanung ein. Das Konsumgüterangebot gelangte dann zu staatlich vorgegebenen (Höchst-)Preisen in die Verteilerstellen („Geschäfte“), wo die Haushalte dann mit ihrem in Geld ausbezahlten Einkommen unter den vorhandenen Gütern auswählen konnten. Da der Produktionsplan aber nicht auf die Präferenzen der Nachfrager Rücksicht nahm, herrschte notorische Unterversorgung und ein entsprechender Nachfrageüberhang. Die nominal ausbezahlten Einkommen waren systematisch höher als der Wert der angebotenen Konsumgüter. Weil die gewünschten Konsumgüter nicht oder nicht ausreichend zur Verfügung standen, blieb vielen privaten Haushalten nichts anderes übrig, als das Einkommen, für das es nichts mehr zu kaufen gab, notgedrungen zu sparen. Die privaten Haushalte waren zu einer ungewollt hohen Kassenhaltung gezwungen, wodurch sich ein monetärer Überhang akkumulierte. In einer Marktwirtschaft würde ein solcher Überhang zu Preissteigerungen und damit zu einer sichtbaren Geldentwertung führen. In einer Planwirtschaft aber haben die Preise keine Steuerungsfunktion, sie werden vom Staat vorgegeben und können sich nicht anpassen. Die Geldentwertung fand daher im Verborgenen statt und wurde erst in dem Moment sichtbar, als die Planwirtschaften zu Marktwirtschaften transformiert wurden. Die aufgestaute Nachfrage entlud sich in allen Transformationsländern Osteuropas in einer teilweise immensen Transformationsinflation. Fatal daran ist, dass die Geldentwertung zwar bereits während der planwirtschaftlichen Phase stattfindet, jedoch mit Einführung 3 Die Marktwirtschaft66 der Marktwirtschaft, d. h. durch die Flexibilisierung der Preise, erstmals sichtbar wird. Die Menschen nehmen sie daher als Problem der neuen Wirtschaftsordnung, nicht als Hypothek der alten wahr und die Reformbereitschaft sowie die politische Unterstützung für den Transformationsprozess geraten ins Wanken. Die eingeschränkte Funktionalität planwirtschaftlicher Währungen erweist sich auch im außenwirtschaftlichen Bereich als Problem. Marktwirtschaftliche und planwirtschaftliche Währungen sind nicht miteinander kompatibel und können daher nicht auf den Devisenmärkten gegeneinander getauscht werden. Währungen planwirtschaftlicher Systeme sind nicht konvertibel. Daraus folgt, dass mit solchen Währungen auch keine Importe bezahlt werden können. Nicht konvertible Währungen können nicht als internationales Zahlungsmittel eingesetzt werden. Dies war und ist für kommunistisch-planwirtschaftliche Länder ein außenwirtschaftliches Handicap. Zwar verfolgten diese Länder ohnehin das Ziel, alle benötigten Güter möglichst im eigenen Machtbereich herzustellen, um auf diese Weise von Lieferungen aus dem kapitalistischen Raum unabhängig zu werden (Strategie der sog. Importsubstitution). Dies gelang jedoch nicht vollständig. Die für die nach wie vor notwendigen Importe erforderlichen Devisen zu verdienen, erwies sich angesichts der wirtschaftlichen Leistungsschwäche und mangelhafter Konkurrenzfähigkeit der eigenen Produkte auf dem Weltmarkt als großes Problem. Teilweise mussten Außenhandelsgeschäfte tatsächlich im Naturaltauschverfahren abgewickelt werden, wie z. B. das große Erdgas-Röhren-Geschäft zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der UdSSR im Jahr 1970. Insgesamt trug das Währungsproblem zur mangelhaften Integration der kommunistischen Planwirtschaften in die internationale Arbeitsteilung bei, was die wirtschaftlichen Probleme innerhalb dieser Länder weiter verstärkte. 3.2.5 Die Rolle des Staates Aus all diesen charakteristischen Systemunterschieden ergibt sich als Folge eine völlig unterschiedliche Rolle des Staates im jeweiligen Wirtschaftssystem. Der marktwirtschaftliche Staat Da in einer reinen Marktwirtschaft alle relevanten ökonomischen Entscheidungen dezentral von den privaten Wirtschaftssubjekten getroffen und vom Marktmechanismus koordiniert werden, hat der Staat keine prozesspolitische Bedeutung. Er mischt sich nicht in den Ablauf des Wirtschaftsgeschehens ein. Umso wichtiger hingegen ist seine ordnungspolitische Aufgabe, nämlich das Setzen der notwendigen Strukturen, innerhalb derer sich die Marktwirtschaft erst entfalten kann. Der rechtliche Rahmen (Wirtschaftsverfassung) muss das reibungslose Funktionieren der Marktmechanismen gewährleisten. Darüber hinaus muss der Staat dafür sorgen, dass die gesetzten Regeln auch eingehalten werden (Justiz) und dass der marktwirtschaftliche Wettbewerb erhalten bleibt (Wettbewerbspolitik). Einen solchen Staat, der lediglich Recht und Ordnung gewährleistet, sich ansonsten jedoch nicht in die privatwirtschaftlichen Belange der Haushalte und Unternehmen einmischt, nennt man Nachtwächterstaat. Er tritt selbst nicht auf den privaten Märkten in Erscheinung, sondern beschränkt sich darauf, die notwendigen öffentlichen Güter anzubieten, wie etwa Infrastruktur oder innere und äußere Sicherheit. 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen 67 Der planwirtschaftliche Staat In einer Planwirtschaft hingegen ist der Staat in jeder Hinsicht ökonomisch dominant. Er setzt nicht nur den Ordnungsrahmen für das Wirtschaftssystem, er ist auch Kapitaleigner und fällt sämtliche ökonomischen Entscheidungen – allokative und distributive gleichermaßen. Das gesamte Wirtschaftsgeschehen ist dem Staat untergeordnet. Daraus folgt zwangsläufig, dass ein planwirtschaftliches System bestimmte bürgerliche Freiheitsrechte, wie Gewerbefreiheit oder Freiheit der Berufswahl, ausschließt. Übung 3-1: Eigenschaften von Plan- und Marktwirtschaft Sind die folgenden Aussagen richtig oder falsch? Begründen Sie Ihre Ansicht! a) In einer Marktwirtschaft ist Geld in seiner Tauschmittelfunktion eigentlich überflüssig, da die Einkommen nach dem Leistungsprinzip verteilt werden. b) Der sog. Nachtwächterstaat ist typisch für eine rein marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung, weil hier den einzelnen Marktteilnehmern selbst alle wesentlichen wirtschaftlichen Entscheidungen überlassen sind. c) Privateigentum an Produktionsmitteln ist mit den Grundsätzen einer zentralen Planwirtschaft nicht vereinbar, Privateigentum an Konsumgütern hingegen schon. d) Marktwirtschaft ohne kapitalistische Wirtschaftsverfassung ist nicht denkbar. e) In einer Planwirtschaft gibt es keine Anreize, sich plankonform zu verhalten. Lösung: a) Falsch! In der Tat werden Einkommen nach dem Leistungsprinzip verteilt, aber genau deshalb ist ein Tauschmittel unbedingt erforderlich. Es werden nämlich fortwährend produktive Leistungsbeiträge der einzelnen Produktionsfaktoren gegen Outputgüter getauscht. b) Richtig! Der Nachtwächter mischt sich nicht in die private Lebensführung der Bürger ein – der Nachtwächterstaat überlässt den Marktprozess sich selbst. Allerdings wacht er über die strikte Einhaltung der Wettbewerbsregeln, ohne die ein Markt nicht denkbar ist. c) Richtig! Unabhängig vom Wirtschaftssystem ist der Konsum in jedem Fall eine private Aktivität. Privateigentum an Produktionsmitteln hingegen würde dem Grundsatz einer zentralen Steuerung widersprechen, da das Eigentumsrecht normalerweise auch die Verfügungsgewalt über das Eigentum miteinschließt. In Ausnahmefällen (Kriege, Naturkatastrophen) ist allerdings auch denkbar, dass der Zentralstaat vorübergehend über die Nutzung auch des privaten Produktionskapitals bestimmt. d) Richtig! Der Preismechanismus funktioniert nur dann uneingeschränkt, wenn die Kapitaleigner dezentral dem Preissignal folgen und entsprechende Produktionsentscheidungen treffen können. e) Falsch! Der Anreiz, die Planvorgaben auch umzusetzen, folgt allein schon aus der kollektivistischen Motivation des sozialistischen Menschen. Aber auch wenn man egoistisch handelnde Menschen unterstellt, bietet die zentrale Planung i. d. R. genügend Anreize, um plankonformes Handeln wenigstens bis zu einem gewissen Grad sicherzustellen: Belohnungen in materieller und immaterieller Form sowie entsprechende Strafen für Verfehlung des Plan-Solls. 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen Wenden wir uns nun genauer der Wirtschaftsform zu, die in Deutschland als ordnungspolitisches Leitbild dient, der Marktwirtschaft. Dieses Wirtschaftssystem gilt – sofern es in idealer Weise funktioniert – als ökonomisch optimal, da es einerseits Effizienz (durch den Preismechanismus auf Güter- und Faktor- 3 Die Marktwirtschaft68 märkten), andererseits Freiheit des wirtschaftlichen Handelns garantiert. Alle Marktteilnehmer entscheiden schließlich freiwillig, in welchem Umfang und in welcher Art sie sich am Produktionsprozess beteiligen, wie viele und welche Güter sie konsumieren und wie sie ihr Einkommen auf Gegenwart und Zukunft aufteilen. Allerdings unterliegen sie dabei dem „sanften Druck des Hungers“, da der Markt (wie oben geschildert) nur solche Entscheidungen honoriert, die anderen Marktteilnehmern nützen. Jedoch werden „solche unpersönlichen Autoritäten wohl weniger drückend empfunden als persönliche Befehle oder die Anweisungen einer Behörde.“6 Paretianische Wohlfahrtsökonomie Ein tatsächlicher Nachweis für die Optimalität der kapitalistischen Marktwirtschaft ist schwierig. Führt ein effizientes Marktsystem auch tatsächlich zu einem Zustand optimaler Wohlfahrt für die gesamte Gesellschaft? Mit dieser Frage beschäftigt sich ein wichtiges Teilgebiet der Volkswirtschaftslehre, nämlich die sog. Wohlfahrtsökonomik. Ein bedeutender Vertreter dieses Gebietes war Wilfredo Pareto (1848 – 1923). Er zeigte, dass in einem Modell vollständiger Konkurrenz7 im Gleichgewicht eine Situation optimaler Allokation entsteht, das sog. Pareto-Optimum. Es bezeichnet einen Zustand, bei dem • von keinem Gut mehr produziert werden kann, ohne von einem anderen weniger zu produzieren (produktive Effizienz) • kein Mitglied der Gesellschaft besser gestellt werden kann, ohne ein anderes schlechter zu stellen (allokative Effizienz). Was dabei für ein Individuum besser und was schlechter ist, richtet sich ausschließlich nach dessen eigenen Präferenzen. Das Hautproblem des paretianischen Modells ist, dass die Frage der Verteilungs- oder Gerechtigkeitsnormen nicht beantwortet, ja nicht einmal gestellt wird. Wenn eine gesamtwirtschaftliche Situation erreicht ist, in der Arme nur noch dann besser gestellt werden können, wenn Reiche dafür ärmer werden, gilt diese Situation als pareto-optimal. Die paretianische Wohlfahrtsökonomie wurde daher in jüngerer Zeit weiterentwickelt, um diese Lücke zu schließen. Insbesondere wurde versucht, mit Hilfe sog. sozialer Wohlfahrtsfunktionen zu zeigen, dass zur wohlfahrtsökonomischen Bewertung von wirtschaftlichen Zuständen gesellschaftliche Präferenzordnungen für die Bewertung alternativer Verteilungszustände, d. h. also ethische und kulturelle Normen erforderlich sind. Der Systemvergleich von Friedrich August von Hayek Ein anderer Ansatz zur Beurteilung geht auf den österreichischen Ökonomen und Sozialphilosophen Friedrich August von Hayek (1899 – 1992) zurück. Für seine analytische Auseinandersetzung mit den zu seinen Lebzeiten konkurrierenden Systemen der Plan- oder Zwangswirtschaft in den totalitären kommunistischen Ländern sowie den wettbewerbsgesteuerten westlichen Marktwirtschaften erhielt er 1974 den Wirtschaftsnobelpreis. V. Hayek 6 Baßeler, U./Heinrich, J./Utecht, B. (2006), S. 43. 7 Dem allerdings sehr unrealistische Annahmen zugrunde liegen: vor allem vollkommene Information, streng rationales Verhalten aller Wirtschaftssubjekte, Konstanz und Unabhängigkeit der individuellen Präferenzen. Genaueres zur Pareto-Effizienz der vollständigen Konkurrenz siehe unten in Abschnitt 7.2.8 „Effizienz von Märkten mit vollkommener Konkurrenz“. 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen 69 gilt als einer der bedeutendsten Vertreter des Neoliberalismus und gleichzeitig als geistiger Mitbegründer8 der Sozialen Markwirtschaft in Deutschland, obwohl er selbst einer der schärfsten Kritiker des Wohlfahrtsstaates war. V. Hayek wies nach, dass die Überlegenheit des marktwirtschaftlichen Systems vor allem darin begründet ist, dass dort – analog zur Arbeitsteilung – auch eine Wissensteilung stattfindet. Komplexes Wissen entsteht nämlich nicht durch die Erfindung eines Einzelnen, sondern ist das Ergebnis wettbewerblichen Handelns aller. Nur das Koordinationssystem des Marktes ist in der Lage, alle Wissensfragmente zu einer komplexen Ordnung zusammenzufügen, an der die Gesamtheit der Marktteilnehmer partizipieren kann. Nur der Wettbewerb in Verbindung mit Privateigentum schafft den Anreiz für alle, beständig nach neuem Wissen zu streben, sich Wissen zu beschaffen und auch selbst Wissen zur Verfügung zu stellen. Sozialistische Systeme hingegen scheitern an der Aufgabe – v. Hayek nennt es „Anmaßung“ – Wissen zu zentralisieren, und zwar nicht nur wegen der Unmöglichkeit der betrieblichen Kalkulation ohne Knappheitspreise, sondern auch aus informationstheoretischen Gründen: Es sei eine „Anmaßung“, das lokal und persönlich weit verstreute, sich ständig wandelnde, historisch durch vielerlei Erfahrung gewachsene und von Versuch und Irrtum entwickelte Wissen zentral erfassen zu wollen9. 3.3.1 Marktfunktionen Verlassen wir das schwierige Gebiet der Bewertung von Wirtschaftssystemen und wenden uns stattdessen der Beschreibung der Marktfunktionen zu, die die Attraktivität dieses Wirtschaftssystems erzeugen. 3.3.1.1 Die Steuerungsfunktion Der Preismechanismus lenkt die Handlungen und Entscheidungen aller Marktteilnehmer. Er erfüllt dabei zunächst eine Signal- oder Informationsfunktion, da der Preis den Knappheitsgrad eines Gutes anzeigt. Dieses Signal wird jedoch von den Marktteilnehmern nur befolgt, wenn dazu ein Anreiz10 besteht. Auch diese Anreizfunktion übernimmt der Preis, denn durch ihn werden Marktleistungen belohnt. Wenn sich ein Gut verknappt (weil die Nachfrage nach diesem Gut gestiegen ist), steigt sein Preis und übt dadurch gleichzeitig einen Anreiz aus, sich bei der Produktion dieses Gutes besonders stark zu engagieren. Da Anbieter und Nachfrager auf dasselbe Preissignal unterschiedlich reagieren – Anbieter verstärken bei steigenden Preisen ihr Angebot, Nachfrager schränken ihre Nachfrage ein – wird über den Preismechanismus auch gleichzeitig die Koordinationsfunktion wahrgenommen. Angebot und Nachfrage werden zum Ausgleich gebracht. Das Ergebnis ist eine optimale Allokation sowohl auf den Faktormärkten – der Preismechanismus lenkt die Produktionsfaktoren dorthin, wo sie am effektivsten genutzt werden können – wie auch auf den Gütermärkten, denn dank der Konsumentensouveränität werden genau die Güter hergestellt, die sich die Nachfrager auch tatsächlich wünschen. 8 Insbesondere zusammen mit Wilhelm Röpke, Walter Eucken und Ludwig Erhard. 9 Vgl. Hasse, R.H./Schneider, H./Weigelt, K. (2002), S. 37 f. 10 Vgl. oben Abschnitt 2.2.3.3 „Ökonomische Anreize“. 3 Die Marktwirtschaft70 Der Preismechanismus bringt jedoch noch einen weiteren Vorteil mit sich: er erhöht die Anpassungsbereitschaft aller Marktteilnehmer an sich verändernde Marktbedingungen und garantiert höchstmögliche Anpassungsflexibilität. Wenn nämlich Einzelne falsch oder zögerlich den Preissignalen folgen, werden ihre Marktleistungen nicht oder nicht ausreichend belohnt. Das schon oben erwähnte „Diktat des Hungers“ sorgt dafür, dass derartiges Verhalten von den Einzelnen schnell korrigiert wird. Fehler können sich daher – anders als in der Planwirtschaft – nicht kumulieren, sie haben keinen Bestand. Dieser Sachverhalt hat herausragende wirtschaftspolitische Bedeutung. Ordnungspolitiker müssen sich der Tatsache bewusst sein, dass mit jedem regulierenden Eingriff in den Marktpreismechanismus auch die Anpassungsbereitschaft der privaten Wirtschaftssubjekte abnimmt. Darin liegt ein grundsätzliches Problem jeder Art von Subventionspolitik: Wenn z. B. eine bestimmte Branche ihre Wettbewerbsfähigkeit verliert und die dortigen Arbeitsplätze in Gefahr geraten, so wird oft der Ruf nach staatlichen Subventionen laut, die die Vernichtung dieser Arbeitsplätze verhindern sollen. Werden jedoch Subventionen gezahlt, entfällt für die betroffene Branche oder das betroffene Unternehmen jeder Anreiz, durch geeignete Rationalisierungs- oder Strukturanpassungsmaßnahmen die Wettbewerbsfähigkeit wieder herzustellen. Die Arbeitsplätze bleiben zwar zunächst erhalten, doch die Ursache des Problems wird nicht behoben. Es gibt zahlreiche eindrucksvolle Beispiele dafür, z. B. den seit Jahrzehnten subventionierten deutschen Bergbau, dass sich die wirtschaftlichen Probleme durch Subventionen vergrößern statt verkleinern und letztendlich die unwirtschaftlich gewordenen Arbeitsplätze doch verloren gehen. Die volkswirtschaftlichen Kosten der Subventionspolitik sind enorm! 3.3.1.2 Die Innovationsfunktion Wie v. Hayek bereits dargelegt hat, ist der marktwirtschaftliche Wettbewerb ein beständiger Motor für die Entwicklung neuen Wissens, neuer Technologien und Produkte. Die Triebfeder dabei ist wiederum das egoistische Gewinnstreben der einzelnen Marktteilnehmer, das jedoch über den Preismechanismus zu einem für die ganze Gesellschaft nutzbringenden Gesamtsystem verknüpft wird. Jede Erfindung, die anderen Marktteilnehmern Nutzen stiftet, verschafft dem Entdecker einen Wettbewerbsvorteil und damit die Aussicht auf höhere Gewinne. Marktwirtschaften haben sich daher stets durch einen deutlichen technischen Vorsprung in der Qualität und auch Vielfältigkeit des Güterangebotes und der Produktionstechnik im Vergleich zu den Planwirtschaften ausgezeichnet. Selbstverständlich kann auch in Planwirtschaften erfolgreich Forschung betrieben werden. Jedoch muss auch Forschungstätigkeit zentral angeordnet werden und ergibt sich nicht dezentral „von selbst“. Es ist auch grundsätzlich zu bezweifeln, dass eine zentrale Planungsbehörde besser abschätzen kann, an welchen Stellen technologischer Fortschritt aussichtsreich ist und ökonomisch sinnvoll erzielt werden kann als die Unternehmen vor Ort, die zueinander im Wettbewerb stehen. Gefahr des Marktversagens bei Forschung und Entwicklung Allerdings gibt es auch in Marktwirtschaften im Zusammenhang mit Forschung und Entwicklung einige grundsätzliche Probleme: Zum einen dauern der Wissensvorsprung eines Entdeckers und damit seine Pioniergewinne nur solange an, bis ein anderes Unternehmen die Erfindung nachgemacht hat. Der 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen 71 Marktlohn für die Forschungsanstrengung des Pionierunternehmens würde also nicht nur beim Verursacher anfallen, sondern müsste schnell mit allen Nachahmern geteilt werden. Solange diese Gefahr besteht, würden sich die Unternehmen mit ihren Forschungs- und Entwicklungsanstrengungen sicher zurückhalten. Um das zu verhindern, gibt es den Patentschutz. Er stellt sicher, dass der „Lohn“ einer Erfindung auch tatsächlich dem zufließt, der die Anstrengungen und Kosten dazu auf sich genommen hat. Andernfalls würde der Markt an diesem Punkt versagen. Zum andern sind viele Entwicklungsprojekte der Grundlagenforschung inzwischen so teuer geworden, dass ihre Finanzierung die Finanzkraft auch großer Unternehmen übersteigen würde. Gleichzeitig ist es gerade im Grundlagenbereich oft noch völlig unklar, ob und ggfs. wie ein bestimmter Forschungsansatz zu einem erfolgreichen Ergebnis führen, geschweige denn in ein marktfähiges Produkt umgesetzt werden könnte. Auch hier ist der Zusammenhang zwischen den Kosten der Entwicklung und den möglichen Gewinnen bei der marktmäßigen Verwertung der Ergebnisse also zu ungewiss, um den nötigen Anreiz für die privaten Unternehmen auszuüben. Grundlagenforschung hat daher Eigenschaften eines öffentlichen Gutes, insbesondere, was die Frage der Ausschließbarkeit unbeteiligter Nutznießer am Ergebnis betrifft. Daher muss sich auch in Marktwirtschaften der Staat maßgeblich an der Finanzierung von Grundlagenforschung beteiligen. Er tut dies vor allem an den Universitäten und staatlichen Forschungsinstituten, die im eher marktfernen Wissenschaftsbereich die Entwicklung von Grundlagenwissen vorantreiben. Unter diesem Gesichtspunkt ist die neuerdings oft geforderte stärkere Ausrichtung der (universitären) Forschung an den Bedürfnissen der Privatwirtschaft sowie erst recht die damit verbundene Kontrolle des Wissenschaftsbereichs durchaus kritisch zu beurteilen. Aus ökonomischer Sicht sollte staatliche Forschung nicht etwa die Forschungs- und Entwicklungsanstrengungen des Privatsektors übernehmen oder diesen entlasten, sondern sich auf diejenigen Bereiche konzentrieren, in denen die Anreizfunktion des Marktes versagt – und das sind eben die noch umsetzungsfernen Bereiche des Grundlagenwissens. 3.3.1.3 Die Verteilungsfunktion Wie bereits beschrieben erzeugt der Marktmechanismus gleichzeitig eine leistungsgerechte Verteilung der produzierten Güter. Das Problem besteht jedoch darin, dass eine Verteilung, die ausschließlich an Leistung orientiert ist, objektiv zum Untergang einer jeden Gesellschaft führen würde, da sowohl sehr junge wie auch sehr alte Gesellschaftsmitglieder nicht leistungsfähig sind. Sie würden daher bei einer ausschließlich an Marktleistung orientierten Verteilung leer ausgehen und verhungern. Doch selbst, wenn man unterstellt, dass die Versorgung von Kindern und alten Menschen innerhalb der Familien sichergestellt ist11, wird eine nur an Marktleistung ausgerichtete Verteilung häufig als ungerecht empfunden. So ist z. B. schwer einzusehen, warum durch eine Leistung, für die es keinen Markt gibt, wie z. B. die Erziehung der eigenen Kinder, kein Einkommen erzielt werden kann. Auch die Bewertung von Marktleistungen selbst trifft oft auf Unverständnis: Ist es wirklich „gerecht“, dass ein Fotomodell, dessen Leistung nur darin besteht, gut auszusehen, Millionen verdient, während ein ungelernter Bauarbeiter, der den 11 Wobei in allen Industriestaaten mittlerweile Einigkeit darüber besteht, dass alte Menschen überwiegend nicht von ihren Familien, sondern vom Staat zu versorgen seien. 3 Die Marktwirtschaft72 ganzen Tag schwer körperlich arbeiten muss, von seinem Einkommen kaum leben kann, nur weil es sehr viele Menschen gibt, die diese Arbeitsleistung anbieten? Die marktwirtschaftliche Antwort auf diese Frage lautet: Ja, es ist leistungsgerecht, denn die Einkommen des Bauarbeiters wie auch des Fotomodells bestimmen diejenigen, die von den jeweiligen Leistungen profitieren und diese bestimmen selbst, was ihnen die Leistung wert ist. Zudem wurde der Bauarbeiter nicht gezwungen, Bauarbeiter zu werden. Er hätte z. B. auch eine Schneiderlehre absolvieren und hoch bezahlter Prominentenschneider werden können wie einst der legendäre Rudolf Mooshammer. Mängel einer leistungsgerechten Verteilung An dieser Stelle werden jedoch die Schwachstellen der marktwirtschaftlichen Verteilungsfunktion deutlich: • Fehlende Chancengleichheit Zum einen kann v. a. in Industriestaaten, deren Gesellschaften von der Auflösung familiärer Strukturen und der Vereinzelung der Individuen geprägt sind, die Versorgung von Personen, die wegen ihres Alters oder ihres Gesundheitszustandes nicht oder nicht mehr leistungsfähig sind, privat nicht (mehr) sichergestellt werden. Zum andern besteht faktisch keine Gleichheit der Chancen für die Wahl einer bestimmten Betätigung. Wenn jedoch der Bauarbeiter gar nicht die Möglichkeit hat, selbst Fotomodell oder wenigstens Schneider zu werden, wird das Leistungsgerechtigkeitsprinzip durchbrochen. Gründe für fehlende Chancengleichheit können sowohl in der Natur des Menschen liegen – jeder Mensch wird mit unterschiedlichen körperlichen und geistigen Fähigkeiten geboren – wie auch im gesellschaftlichen und politischen System: In einer Ständegesellschaft z. B. ist es den Angehörigen einer Unterschicht auf Grund gesellschaftlicher Regeln und Tabus nicht möglich, aufzusteigen. In Deutschland ist die Ständegesellschaft in ihrer starren Form früherer Jahrhunderte zwar überwunden, jedoch wurde erst kürzlich wieder in der Pisa-Studie beklagt, dass gerade in Deutschland im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern die soziale Herkunft immer noch eine entscheidende Rolle für die schulische und spätere berufliche Karriere spielt. Ähnliches gilt auch für das Geschlecht: Obwohl Frauen mittlerweile nachweislich über einen durchschnittlich höheren (Aus-) Bildungsstand verfügen als Männer, sind sie in Führungspositionen kaum anzutreffen. • Tendenz zur Einkommens- und Vermögenskonzentration Diese Ungleichheit der Chancen wird in Marktwirtschaften ferner dadurch verstärkt, dass es dort eine Tendenz zur Konzentration von Einkommen und Vermögen gibt. Mit dem Einkommens- und Vermögensniveau steigt die Kreditwürdigkeit eines Wirtschaftssubjektes. Der Zugang zum Kreditmarkt öffnet weitere Verdienstmöglichkeiten. Außerdem steigen mit der Anlagensumme i. d. R. auch die Erträge von Geldkapital. Es gibt also auch hier einen „Mengeneffekt“12, der die Ungleichheit verstärkt. Dies gilt auch für die Fähigkeit, Markteinkommen zu erzielen: Wenn jemand auf Grund geringer Leistungsfähigkeit ein geringes Einkommen hat, kann er nur wenig Geld in seine Ausbildung investieren und daher sein Humankapital nicht vermehren. Diese Mängel in der Verteilungsfunktion des Marktes sind die Hauptansatzpunkte der Sozialen Marktwirtschaft. 12 Vgl. oben Abschnitt 2.3.2.2 „Der Mengeneffekt“. 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen 73 3.3.2 Funktionsvoraussetzungen, Marktversagen und Funktionsmängel des Marktes Die im letzten Abschnitt beschriebenen Marktfunktionen – Steuerungsfunktion, Innovationsfunktion und Verteilungsfunktion – setzen ein störungsfreies Marktgeschehen voraus. Nur dort, wo der Ordnungsrahmen einer Volkswirtschaft • das unzensierte Aufeinandertreffen von privatem Angebot und privater Nachfrage (atomistischer Wettbewerb), • eine auf individuelle Präferenzen ausgerichtete dezentrale und rationale Entscheidungsfindung (vollständige Information aller Marktteilnehmer) sowie • uneingeschränkte ökonomische Handlungs- und Tauschfreiheit einschließlich entsprechender Haftungsvorschriften nach dem Verursacherprinzip (gesetzliche Vereinbarung und Durchsetzung von privaten Eigentumsrechten) garantiert, können sie sich entfalten. Tatsächlich gibt es in der realen Welt aber viele Sachverhalte, die die Funktionsfähigkeit eines marktwirtschaftlichen Systems einschränken, beschädigen oder vollständig zunichtemachen. Man nennt solche Sachverhalte Gründe für Marktversagen. Diese lassen sich in mindestens vier verschiedene Gruppen einteilen: • Situationen, in denen auf Grund bestimmter Gütereigenschaften gar kein Markt zustande kommt • Funktionsfähige Märkte, die jedoch wegen außergewöhnlicher Verhaltensweisen der Marktteilnehmer keinen stabilen Gleichgewichtszustand erreichen • Funktionsgeschädigte Märkte, die zwar möglicherweise zu stabilen Gleichgewichten führen, nicht jedoch zu pareto-optimalen Marktlösungen • Märkte, die durch technische oder institutionelle Strukturprobleme gekennzeichnet sind und daher keinen funktionierenden Wettbewerb aufweisen Im Folgenden sollen diese vier Arten von Marktversagen in ihren Grundzügen beschrieben werden. Eine ausführliche mikroökonomische Analyse ihrer jeweiligen Marktergebnisse sowie ihrer Wohlfahrtswirkungen folgt in den Kapiteln 7 und 8. 3.3.2.1 Fehlende Märkte Im Zusammenhang mit den verschiedenen Güterkategorien haben wir bereits den Unterschied zwischen privaten und öffentlichen Gütern kennengelernt. Öffentliche Güter zeichnen sich dadurch aus, dass ihr Konsum nicht-rivalisierend ist und dass das Ausschlussprinzip nicht angewendet werden kann. Warum führen diese beiden Eigenschaften zu Marktversagen? Markttheoretische Folgen von Nicht-Rivalität Wenn ein Gut nicht-rivalisierend konsumiert werden kann, so ist es zwar möglich, aber nicht sinnvoll, Preise für seine Nutzung zu fordern. Wenn man zum Beispiel für den Besuch eines Theaterstücks einen Eintrittspreis verlangt und diejenigen, die sich keine Eintrittskarte leisten können oder wollen, vom Theaterbesuch ausschließt und lieber ein paar freie Plätze in Kauf nimmt, erhält man kein effizientes bzw. pareto-optimales Marktergebnis. Wenn man nämlich auf die freien Plätze kostenlos Zuschauer zulassen würde, hätten diese einen zusätzlichen Nutzen, die Kosten für die Theateraufführung hingegen würden nicht steigen. 3 Die Marktwirtschaft74 Allerdings könnte der Veranstalter das nicht oft praktizieren: Die Zuschauer, die ihre Eintrittskarte gegen Entgelt erwerben mussten, würden sich wahrscheinlich mit der Zeit gegen die Ungleichbehandlung wehren und sich ebenfalls weigern, einen Eintrittspreis zu zahlen. In anderen Fällen kann man versuchen, die Kosten für das nicht-rivalisierende Gut über eine allgemeine Benutzungsgebühr, die für alle gleich ist, zu erheben. Ein typisches Beispiel dafür sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehgebühren. Jeder Haushalt muss diese Gebühr bezahlen, ohne dass der tatsächliche Nutzungsumfang dabei berücksichtigt würde. Ein solches Vorgehen hat bereits große Ähnlichkeit mit der Erhebung von Steuern und setzt die Autorität des Staates voraus. Eine im ökonomischen Sinne effiziente Marktlösung mit einer optimalen Produktionsmenge und -struktur resultiert daraus nicht. Markttheoretische Folgen fehlenden Ausschlussprinzips Die zweite Eigenschaft öffentlicher Güter verschärft diese Problematik einer effizienten Preissetzung noch beträchtlich. Ist es bei Nicht-Rivalität nicht effizient, Preise für die Nutzung der Güter zu verlangen, so ist es im Falle des Versagens des Marktausschlussprinzips gar nicht möglich, Preise durchzusetzen, d. h. es gibt nicht einmal eine ineffiziente Marktlösung. Wie wir bereits am Beispiel der inneren Sicherheit erkannt haben13, handelt es sich um Güter, von deren Nutzen niemand ausgeschlossen werden kann. Es macht also keinen Sinn, Eigentumsrechte an solchen Gütern zu definieren. Niemand hat ein Interesse daran, Eigentum an diesen Gütern gegen Entgelt zu erwerben, da es ja jederzeit möglich ist, sie unentgeltlich als „free rider“ mit zu nutzen. Die Nachfrager vermeiden es also gezielt, ihre Präferenzen für öffentliche Güter anderen Marktteilnehmern zu offenbaren. Wenn es jedoch keine Zahlungsbereitschaft für dieses Gut gibt, entsteht auch kein privates Angebot, denn die Produktion des Gutes verursacht gleichwohl Kosten, die durch entsprechende Marktpreise von den Kunden eingefordert werden müssten. Im Ergebnis kommt also kein Markt für öffentliche Güter zustande. Sie werden von keinem privaten Markt zur Verfügung gestellt, obwohl meist großer Bedarf an ihnen besteht. Wenn also eine Gesellschaft mit öffentlichen Gütern versorgt werden will, so muss sie als Kollektiv, d. h. als Staat mit geeigneten Mechanismen für ihre Bereitstellung sorgen. 3.3.2.2 Instabile Märkte Im Gegensatz dazu gibt es Fälle, in denen zwar ein reibungsloses Marktgeschehen stattfindet, aber dennoch kein oder zumindest kein stabiles Marktgleichgewicht erreicht werden kann. Diese Gefahr besteht immer dann, wenn Anbieter und/oder Nachfrager ein im Vergleich zum üblichen Marktgeschehen absonderliches Verhalten an den Tag legen. So kann man zum Beispiel normalerweise erwarten, dass Nachfrager bei steigenden Preisen ihre Güternachfrage einschränken, bei fallenden Preisen hingegen ausdehnen. Bei Anbietern ist genau die entgegen gesetzte Reaktion normal: Je höher der Preis, desto mehr wird angeboten. Falls auf einem Markt eine zu große Nachfrage auf ein zu geringes Angebot trifft, bewirkt ein Anstieg des Marktpreises, dass die Nachfrage ab- und das Angebot zunehmen, bis beide Marktseiten zum Ausgleich gebracht worden sind. Der Markt befindet sich dann im Gleichgewicht. 13 Vgl. oben Abschnitt 2.1.2.2 „Output: Güterkategorien“. 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen 75 Atypische Marktreaktionen Nehmen wir aber jetzt an, dass sich eine der beiden Marktseiten atypisch verhält. Zum Beispiel gibt es Leute, die ein Gut nur deshalb kaufen, weil es teuer ist und v. a. auch teuer aussieht und alle Leute wissen, dass sich dieses Gut nur Reiche leisten können. Dieses Phänomen trifft auf viele Luxuswaren zu, von der Rolex-Uhr bis zur Louis Vuitton-Handtasche. Der Begriff „Luxusgut“ selbst ist mit dem Sachverhalt eines hohen Preises verknüpft, denn ein billiges Luxusgut wäre ja kein Luxus mehr. Nur der hohe Preis des Gutes verschafft den Käufern das gewünschte Prestige und ist daher entscheidendes Kaufkriterium. Die Nachfrage nach bestimmten Luxusgütern steigt also mit dem Preis anstatt zu fallen. Umgekehrt gibt es Anbieter, die auf steigende Preise mit einer Einschränkung ihres Angebotes reagieren statt mit einer Ausdehnung. Ein solches, auf den ersten Blick absurdes Verhalten, trifft man sogar ziemlich oft auf dem Arbeitsmarkt an. So berichtete ein gestresster Bauleiter einer ägyptischen Großbaustelle zum Bau einer Nilbrücke in Cairo, dass die Tagelöhner, die dort zu Hunderten den ausgebaggerten Sand aus dem Flussbett in geflochtenen Körben auf dem Rücken abtransportieren mussten, auf Erhöhungen ihrer Tageslöhne nicht etwa mit mehr Arbeitsenthusiasmus reagierten, sondern vielmehr damit, dass sie am Folgetag überhaupt nicht mehr zur Arbeit erschienen. Dieses für den Bauleiter zunächst völlig unerwartete Ergebnis hat eine einfache Erklärung: Die ägyptischen Bauarbeiter hatten nicht das Ziel, ihren materiellen Lebensstandard zu erhöhen, sondern lediglich, ihn zu erhalten. Dank der gestiegenen Löhne konnte dieses Ziel mit einem nunmehr geringeren Arbeitseinsatz erreicht werden. Das Arbeitsangebot wurde also in Reaktion auf die Lohnsteigerung eingeschränkt statt ausgedehnt. Wenn sich nun Anbieter und/oder Nachfrager in der soeben exemplarisch geschilderten Weise außergewöhnlich verhalten und anders auf Preisänderungen reagieren, als wir das üblicherweise von Marktteilnehmern erwarten, kann es passieren, dass Preisanpassungen immer weiter vom Gleichgewicht weg anstatt darauf zu führen. So würde im Falle der Rolex-Uhren eine Preiserhöhung eine bestehende Übernachfrage verstärken, denn die Nachfrage reagiert nun auf die Preiserhöhung positiv. Analoges gilt für negativ geneigte Angebotskurven. Verzögerte Marktanpassung Doch auch bei normal geneigten Angebots- und Nachfragefunktionen kann es passieren, dass auf manchen Märkten niemals ein stabiles Gleichgewicht erreicht wird. Manchmal reagieren Anbieter und/oder Nachfrager derart langsam auf Preissignale der jeweiligen Marktgegenseite, dass Angebots- und Nachfragemengen einfach niemals zusammenpassen14. Nehmen wir zum Beispiel an, dass die bayerischen Bierbrauer aufgrund einer gestiegenen Biernachfrage bei den Holledauer Hopfenbauern mehr Hopfen nachfragen und dafür auch eine gestiegene Zahlungsbereitschaft zum Ausdruck bringen. Hopfen lässt sich nun aber nicht aus dem Boden stampfen, vielmehr benötigt er einen ganzen Sommer zum Wachsen und Reifen. Da die Hopfenbauern die Übernachfrage der Bierbrauer also ad hoc nicht befriedigen können, aber deren hohe Zahlungsbereitschaft nutzen wollen, beschließen sie, im folgenden Jahr die Anbauflächen zu vergrößern, um dadurch ihre Angebotsmenge 14 Detaillierte Ausführungen zur Stabilität von Gleichgewichten sind in den Internetergänzungen zu Kapitel 4 „Einführung in die Mikroökonomie“ nachzulesen. 3 Die Marktwirtschaft76 ausdehnen zu können. Die Bierbrauer wiederum benötigen den Hopfen sofort und da ihre Nachfrage nicht mit Holledauer Hopfen befriedigt werden kann, schließen sie Lieferverträge mit ausländischen Hopfenbauern ab. Im Folgejahr bringen die Holledauer Bauern ihr neues, gestiegenes Hopfenangebot auf den Markt. Die Bierbrauer beziehen dank der bereits im Vorjahr eingegangenen Lieferverträge den zusätzlich benötigten Hopfen nun jedoch aus dem Ausland und die Holledauer bleiben auf einem Teil ihres Angebotes sitzen. Schließlich müssen sie den Angebotspreis für ihren Hopfen deutlich senken, um die Überschüsse überhaupt noch absetzen zu können. Aufgrund dieser schlechten Erfahrungen schränken sie daraufhin die Anbauflächen wieder ein, das Angebot des Folgejahres fällt genauso gering aus wie im ersten Jahr. Die Bierbrauer hingegen beobachten den Preisverfall für Holledauer Hopfen, kündigen ihre Verträge mit den ausländischen Lieferanten für das Folgejahr und erwarten, dass sie sich dann zu dem günstigen Preis wiederum im Inland mit Hopfen eindecken können. Und wenn sie nicht gestorben sind …15. Der Marktprozess mündet in eine Endlosschleife, aus der er sich aus eigener Kraft nicht mehr befreien kann. 3.3.2.3 Marktunvollkommenheiten Marktversagen ist häufig eine Folge verschiedener Unvollkommenheiten des Marktes. Als unvollkommen bezeichnet man einen Markt dann, • wenn die gehandelten Güter nicht wirklich private Güter sind, • wenn der Markt nicht homogen, d. h. vor allem das gehandelte Gut nicht für alle Anbieter und Nachfrager völlig identisch ist, und schließlich • wenn die Marktteilnehmer nicht vollständig über alle relevanten Informationen verfügen. Marktunvollkommenheit liegt daher häufig in der Natur des jeweiligen Gutes begründet, während Instabilitäten, wie wir sie im letzten Abschnitt betrachtet haben, in der Regel von Verhaltensabweichungen einzelner Marktteilnehmer oder einer Gruppe von Marktteilnehmern verursacht werden. Externe Effekte „Privat“ im volkswirtschaftlichen Sinn bedeutet, dass jedes Wirtschaftssubjekt für alle knappen Ressourcen, die es verbraucht, den entsprechenden Marktpreis bezahlen muss und andererseits für Leistungen, die es erbringt, den ihm zustehenden Marktpreis erhält. Das Verursacherprinzip muss also im Positiven wie im Negativen gewährleistet sein. Dann und nur dann kann der Preismechanismus seine Wirkung entfalten. Nehmen wir aber einmal an, dass es einzelnen Wirtschaftssubjekten gelingt, Ressourcen zu nutzen, ohne dafür zu bezahlen. Beispielsweise mäht ein Gartenbesitzer A seinen englischen Rasen den ganzen Sommer über jeden Samstagnachmittag und verwendet dazu einen 15 Das Beispiel ist in der vorliegenden Form zwar frei erfunden. Auf dem Hopfenmarkt sind jedoch tatsächlich derartige Zyklen beobachtbar. H.J. Jarchow hat in einer Fallstudie die Preis- und Mengenbewegungen auf dem deutschen Hopfenmarkt untersucht und ist zu demselben Ergebnis gekommen: Vgl. Jarchow, H.-J. (1980), Der Hopfenzyklus in der Bundesrepublik (1950 – 1970) und das Spinngewebe-Theorem. 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen 77 altersschwachen, benzingetriebenen und daher sehr lauten Rasenmäher, der außerdem noch stinkt. Die Nachbarn B, die am Samstagnachmittag ihren Kaffee auf der Terrasse genießen möchten, leiden jede Woche unter dem Lärm und der Luftverschmutzung, erhalten dafür aber keine Entschädigung. Der zweifelhafte Genuss, einen perfekten englischen Rasen zu besitzen, steht ungemindert dem Gartenbesitzer A zu, denn für die Ressourcen „Ruhe“ und „reine Luft“ muss er nicht bezahlen. Lärm und Gestank, die er verursacht, stören nur andere – ihn kosten sie nichts. Solche Handlungsfolgen, die nicht vom Verursacher, sondern von unbeteiligten Dritten getragen werden, nennt man externe Effekte oder Externalitäten. Im Rasenmäherbeispiel handelt es sich offensichtlich um negative externe Effekte oder externe Kosten. Ebenso könnte der Gartenbesitzer aber auch positive externe Effekte oder externe Erträge verursachen, indem er zum Beispiel die Schnecken in seinem Garten effektiv bekämpft. Dadurch wird auch im Nachbargarten die Schneckenplage geringer, obwohl dort womöglich ein Tierfreund wohnt, der sich scheut, Schneckenkorn zu streuen oder gar mit der Schere auf die Jagd zu gehen. Sobald derartige externe Effekte vorliegen, wird das Marktergebnis verfälscht. Der Gärtner A hat keinerlei Anreiz, mit den Ressourcen „Ruhe“ und „reine Luft“ sparsamer umzugehen. Müsste er seinen Nachbarn bei jedem Mähen eine Lärm- und Gestankabgabe als Ausgleich für die erlittene Belästigung entrichten, würde er wahrscheinlich seine Mähfrequenz überdenken oder einen leiseren und umweltfreundlicheren Rasenmäher anschaffen. Gärtner B hingegen verspürt keine Veranlassung mehr, selbst etwas gegen die Schneckenplage zu unternehmen, wenn die erfolgreiche Vernichtungsaktion beim Nachbarn die Schneckenpopulation auch bei ihm merkbar dezimiert. Negative externe Effekte bewirken somit eine über das Marktoptimum hinausgehende Nutzung und damit Vergeudung der betreffenden Ressourcen, während positive externe Effekte zu einer zu geringen Marktmenge führen. Das Beispiel zeigt, dass alle Menschen tagtäglich externen Effekten ausgesetzt sind. Nahezu alle ökonomischen Tätigkeiten verursachen in unterschiedlichem Ausmaß externe Effekte. Sicher ist es weder möglich noch wünschenswert, für sämtliche externen Effekte Ausgleichszahlungen zu fordern bzw. zu gewähren. In manchen Fällen sind die Effekte allerdings von so großer gesamtwirtschaftlicher Bedeutung, dass der Staat versucht, mit wirtschaftspolitischen Eingriffen das verfälschte Marktergebnis zu korrigieren. Das wichtigste Beispiel dafür ist der Verbrauch des Gutes Umwelt durch unterschiedlichste Produktions- und Konsumaktivitäten. Tagtäglich wird die Atemluft durch Millionen von Fahrzeugen verschmutzt, Flüsse und Seen werden als Auffangbecken für Industrie- und Haushaltsabwässer missbraucht, saurer Regen kontaminiert Böden und zerstört den Wald. Grund dafür ist die Tatsache, dass an den meisten Umweltgütern keine Eigentumsrechte definiert sind und daher jeder sie unentgeltlich nutzen kann. Mit verschiedenen Maßnahmen der Umweltpolitik (Verboten, gesetzlichen Vorgaben für Grenzwerte, steuerlichen Maßnahmen, der Vergabe von Verschmutzungsrechten) versuchen daher alle Industriestaaten, die Übernutzung der Umweltressourcen einzudämmen16. Ein weiteres wichtiges Beispiel – dieses Mal für positive externe Effekte – für die Eingriffsnotwendigkeit des Staates ist die bereits beschriebene Grundlagenforschung. Ohne staat- 16 Vgl. die analytische Darstellung der Wirkungsweise der wichtigsten umweltpolitischen Instrumente in Abschnitt 8.2.4 „Internalisierung externer Effekte am Beispiel der Umweltpolitik“. 3 Die Marktwirtschaft78 liche Finanzierung würde sie nicht ausreichend betrieben, der technische Fortschritt wäre deutlich behindert, die Innovationsfunktion des Marktes geschädigt. Inhomogene Märkte und unvollständige Information Um im ökonomischen Sinne „richtige“ Marktentscheidungen treffen zu können, benötigt jedes Wirtschaftssubjekt eine vollständige Übersicht über alle handlungsrelevanten Preisund Mengeninformationen. Fehlt ein Teil dieser Informationen, so besteht die Gefahr, dass ein Kunde das gewünschte Gut nicht beim günstigsten Anbieter erwirbt und so einen Teil seines Einkommens vergeudet, mit dem er andernfalls zusätzliche Konsumgüter und damit zusätzlichen Nutzen hätte erwerben können. • Inhomogene Märkte und Güter Die Beschaffung der relevanten Informationen ist umso schwieriger, je komplexer die Marktstrukturen oder auch die Güter selbst sind. Bestehen beispielsweise erhebliche Differenzen zwischen den einzelnen Anbietern – sei es in Bezug auf die Güterqualität, die Lieferzeit, den Standort oder auch die Person des Anbieters selbst – können Kunden die Güterpreise nicht mehr einfach vergleichen. Ein Preisunterschied könnte durch eine bessere Qualität, eine kürzere Lieferzeit oder angenehmeren Verkaufsservice sachlich begründet sein. Es ist also umso schwieriger, die „richtige“ Marktentscheidung zu treffen, je uneinheitlicher, d. h. inhomogener, die Marktgegebenheiten sind. Die Schwierigkeit, sich möglichst vollständige Informationen zu beschaffen, nimmt insbesondere mit der Komplexität des Gutes zu. Handelt es sich zum Beispiel um ein Gut, das in wesentlichem Umfang kundenspezifisch gefertigt werden muss, wie etwa ein Kraftwerk oder eine Kommunikationsanlage für eine Firma, ist der Preisvergleich deutlich schwieriger als bei standardisierten Produkten, die in einer für alle Kunden identischen Form anonym über den Ladentisch verkauft werden. • Komplexität der Güter Aber auch manche Produkte, insbesondere Dienstleistungen, die nicht kundenspezifisch sind, sind derart komplex, dass so mancher Kunde bei der Beurteilung der Güterqualität überfordert ist. Wir haben im letzten Kapitel bereits sog. experience goods und credence goods kennengelernt. Diese zeichnen sich dadurch aus, dass der Kunde die Qualität entweder nur durch Ausprobieren (z. B. die Qualität eines Restaurants) oder/und – wenn überhaupt – nach einer sehr langen Zeit (z. B. die Wirksamkeit eines Medikaments), nicht aber schon vor dem Kauf einschätzen kann. In dem Augenblick, in dem eine womöglich unzureichende Güterqualität offenbar wird, ist der Fehler bereits begangen und kann i. d. R. nicht mehr korrigiert werden. • Principal-agent-Beziehungen Besonders gravierend wird das Marktversagen wegen unvollkommener Markttransparenz dann, wenn die Informationen asymmetrisch, d. h. einseitig zwischen Anbieter und Nachfrager verteilt sind. Gerade bei experience und credence goods ist das jedoch fast immer der Fall: Meist wissen die Anbieter deutlich besser über die Qualität und Leistungsfähigkeit ihrer Produkte Bescheid als die Kunden. Dieser Zustand der asymmetrischen Information führt zu einem Abhängigkeitsverhältnis zwischen dem Kunden, dem sog. Prinzipal, und dem Leistungserbringer, der als bezahlter Agent den Wunsch des Kunden erfüllen soll. Der Agent strebt jedoch als egoistisch handelndes Wirtschaftssubjekt seine eigenen ökonomischen Ziele an und 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen 79 führt daher den Wunsch des Prinzipals nicht unbedingt nur in dessen sondern auch im eigenen Interesse aus. Kommt zum Beispiel ein Patient (Prinzipal) mit einer Bronchitis zum Arzt (Agent) und klagt über Husten, Schweißausbrüche, Schlaflosigkeit und Schwächeanfälle, so wird der Arzt ihm möglicherweise nicht nur die für dieses Krankheitsbild notwendigen Diagnose- und Therapiemaßnahmen empfehlen, sondern vielleicht auch solche, die zwar (hoffentlich!) nicht schädlich, aber doch mit großer Wahrscheinlichkeit überflüssig sind (wie z. B. ein EKG, eine Röntgen-Thoraxaufnahme, eine Lungenfunktionsprüfung etc.), solange dadurch das Einkommen des Arztes, die Auslastung seiner Praxis oder seiner Diagnosegeräte gesteigert werden können. Der Patient ist dem Arzt nicht nur wissensmä- ßig unterlegen; er befindet sich auch aufgrund seiner angeschlagenen gesundheitlichen Verfassung in einer deutlich schwächeren Position als dieser und wagt es daher i. d. R. nicht, therapeutische Maßnahmen abzulehnen aus Angst, damit die eigene Genesung zu gefährden oder zu verzögern. Der Arzt ist als übermächtiger Agent somit in der Lage, sich seine eigene Nachfrage zu schaffen. Man nennt dieses Phänomen eine anbieterinduzierte Nachfrage. Asymmetrische Information kann jedoch noch viele weitere unerwünschte Auswirkungen haben wie adverse Selektion oder Moral Hazard. • Adverse Selektion Bei einer adversen Selektion scheiden im Wettbewerb nicht etwa die qualitativ schlechten, sondern vielmehr die hochwertigen Güter aus. Das Marktergebnis ist also dem eines funktionierenden Wettbewerbs genau entgegengesetzt. Der Grund dafür liegt im Informationsdefizit der Nachfrager: Da diese die Produktqualität nicht einschätzen können, gleichzeitig aber realistisch genug sind anzunehmen, dass es Anbieter gibt, die versuchen, die Unwissenheit ihrer Kunden durch überhöhte Preise auszunützen, kaufen viele nur die eher billigen Produkte. Diejenigen Hersteller, die tatsächlich hochwertige Produkte anbieten, bleiben auf ihrem teuren Angebot sitzen und verschwinden allmählich vom Markt. Ein typisches Beispiel für adverse Selektion ist v. a. der Versicherungsmarkt, aber auch manche Produktmärkte weisen diese marktwirtschaftliche Fehlentwicklung auf. Berühmt wurde die Analyse des Gebrauchtwagenmarktes „The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism“ von George Arthur Akerlof17, der im Jahr 2001 dafür sogar den Wirtschaftsnobelpreis erhielt. • Moral Hazard Während also bei adverser Selektion die Unsicherheit einer Marktseite über Produktqualitäten dazu führt, dass bestimmte Verträge gar nicht erst zustande kommen, bewirkt Moral Hazard, dass Marktteilnehmer die Unwissenheit der Marktgegenseite nach dem Vertragsabschluss gezielt zum eigenen Vorteil ausnutzen. Dafür bieten ebenfalls wieder Versicherungsmärkte eindrucksvolle Beispiele: Das deutsche Gesundheitswesen krankt u. a. gerade daran, dass Patienten sich zu Lasten der Krankenversicherung missbräuchlich Leistungen verschaffen, die der Versicherer nicht kontrollieren kann. Da der gesetzliche Krankenversicherungsbeitrag nur vom Einkommen des Versicherten, nicht aber von der Höhe bzw. Häufigkeit der in Anspruch genommenen Leistungen abhängt, wird dieser Anreiz noch verstärkt. Versicherungsschutz kann sogar indirekt bewirken, dass ein Schadensfall überhaupt eintritt, nämlich dann, wenn der Versicherte es angesichts des finanziellen Schutzes 17 Akerlof G.A.(1970) 3 Die Marktwirtschaft80 unterlässt, schadensverhütende Maßnahmen vorzunehmen. So werden in der Schweiz beispielsweise die Kosten für Zahnbehandlungen18 nicht mehr von den gesetzlichen Krankenkassen übernommen, sondern müssen entweder privat bezahlt oder über eine private Zusatzversicherung abgedeckt werden. Hintergrund ist die Hypothese, dass Zahnschäden zu einem hohen Prozentsatz vom individuellen Verhalten (Zucker- und Nikotinkonsum, Zahnpflege) abhängig, daher vermeidbar seien und deshalb nicht der solidarischen Absicherung bedürften. Eine solidarische Vollkaskokrankenversicherung verstärke vielmehr die Reparaturmentalität und gebe Anreiz zu Nachlässigkeit in Sachen Mundhygiene, mit anderen Worten: zu Moral Hazard. 3.3.2.4 Wettbewerbsbeschränkungen Ein funktionierender Markt setzt vor allen Dingen einen funktionierenden Wettbewerb voraus. Bereits in den vorhergehenden Abschnitten haben wir gesehen, dass nur der Wettbewerb zwischen Anbietern einerseits und Nachfragern andererseits dafür sorgt, dass niemand seine individuellen Ziele zu Lasten anderer Marktteilnehmer durchsetzen kann. Nur so wird gewährleistet, dass Anbieter fortwährend um Produktverbesserungen und Kostensenkungen bemüht sind, was letztlich den Nutzen der Nachfrager erhöht. Vollkommener oder atomistischer Wettbewerb bedeutet, dass kein Marktteilnehmer über andere dominiert – weder auf derselben Marktseite noch in Bezug auf die Marktgegenseite. Kein Anbieter oder Nachfrager darf über Marktmacht verfügen. Marktmacht würde z. B. einen Anbieter dazu befähigen, dauerhaft einen bestimmten Preis durchzusetzen, andere Wettbewerber vom Markt auszuschließen oder bestimmte Kunden zu boykottieren. Das Koordinations- und Steuerungssystem des Marktes, das Prinzip der Leistungsgerechtigkeit, die Innovationsfunktion, kurz der gesamte Marktmechanismus wäre dadurch geschädigt. In der Realität gibt es allerdings zahlreiche Hindernisse für vollkommenen Wettbewerb: Gezielte Verdrängung von Wettbewerbern Diese entstehen einerseits dadurch, dass Leistungswettbewerb gerade für Anbieter stets unbequem ist und diese deshalb fortwährend versuchen, z. B. durch Kooperation untereinander oder durch gezielte Behinderung oder Verdrängung anderer die Intensität des Wettbewerbs einzuschränken und so die eigenen Gewinne zu erhöhen. Wettbewerbsbeschränkende Rahmenbedingungen Andererseits gibt es aber auch Wettbewerbsbeschränkungen, die von außen auf den Markt einwirken und durch staatliche Regeln vorgegeben sind. Beispiele hierfür sind protektionistische Maßnahmen wie die Erhebung von Einfuhrzöllen und -kontingenten, Patentschutz oder staatliche Zulassungskontrollen zu bestimmten Berufen oder Branchen. Aber auch geographische Entfernungen, die unterschiedliche Verfügbarkeit bestimmter Rohstoffe oder klimatische Bedingungen können für eine Ungleichverteilung von Marktmacht innerhalb der Anbieter verantwortlich sein. 18 mit wenigen Ausnahmen. 3.3 Marktmechanismus und Marktfunktionen 81 Natürliche Monopole Eine dritte Gruppe von Wettbewerbshindernissen besteht in ökonomisch-technischen Bedingungen. Manche Produktionsverfahren führen bei steigenden Outputmengen zu stetig fallenden Kosten pro Stück. Ein solches Gut kann also sehr viel kostengünstiger von einem sehr großen anstatt von vielen sehr kleinen Anbietern hergestellt werden. Man nennt dies ein sog. natürliches Monopol. In diesem Fall ist Unternehmenswachstum und damit die Konzentration von Marktmacht letztlich sogar im Interesse der Käufer, da das Produkt theoretisch billiger angeboten werden kann. Allerdings müsste sich der Monopolist dann so verhalten, als hätte er gleichstarke Konkurrenten, was er freiwillig aber sicher nicht tun wird. Es muss daher Aufgabe einer marktwirtschaftlichen Wettbewerbsaufsicht sein, dafür zu sorgen, dass marktbeherrschende Unternehmen ihre Marktmacht nicht zum Nachteil der Nachfrager missbrauchen. 3.3.2.5 Unerwünschte Marktergebnisse oder Funktionsmängel Von Marktversagen spricht man dann, wenn der Marktmechanismus unter bestimmten Umständen nicht zu einer optimalen Ressourcenallokation führt oder womöglich gar nicht erst stattfindet, wie im Falle der öffentlichen Güter. Darüber hinaus gibt es aber auch Marktergebnisse, die zwar theoretisch als pareto-optimal gelten, aber dennoch gesellschaftlich unerwünscht sind. Unerwünschtes Verteilungsergebnis Dies betrifft insbesondere die Ungleichheit, die sich (wie bereits beschrieben) als Ergebnis einer leistungsgerechten Einkommens- und Vermögensverteilung einstellt. Da von Natur aus keine Chancengleichheit für alle Menschen gegeben ist – praktische und intellektuelle Fähigkeiten, körperliche Kraft sowie bestimmte Charaktereigenschaften, die zur Erzielung von Markteinkommen benötigt werden wie Ausdauer, Konzentrationsfähigkeit und Durchsetzungsvermögen, sind ungleich unter den Menschen verteilt –, kann auch das Verteilungsergebnis nicht gleichmäßig sein. Dieses Ausmaß an Ungleichheit wird von den meisten Menschen als ungerecht abgelehnt. Da sich ökonomische Ungleichheit noch dazu fortwährend selbst verstärkt, besteht i. d. R. gesellschaftlicher Konsens darüber, dass der Staat soziale Korrekturen am Verteilungsergebnis vornehmen muss. Einschränkung der Konsumentensouveränität Die Ungleichheit bei der Einkommens- und Vermögensverteilung beeinträchtigt ferner die Konsumentensouveränität. Selbst wenn eine freie und unabhängige Konsumwahl durch die einzelnen Wirtschaftssubjekte gewährleistet ist, kann ein Haushalt, dessen Einkommen gerade eben das Existenzminimum deckt, seine Wahlfreiheit de facto nicht oder kaum ausüben. Das Verteilungsergebnis bestimmt insofern auch über die Machtverteilung auf der Käuferseite des Marktes und bedingt eine ungleiche „Stimmenverteilung“ bei den Konsumentenentscheidungen. 3 Die Marktwirtschaft82 Schwankungen der wirtschaftlichen Entwicklung Eine besondere Stärke des Marktes besteht bekanntlich darin, dass die wirtschaftlichen Aktivitäten sich nach Störungen oder Änderungen in den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen schnellst möglich anpassen und zu einem neuen Gleichgewicht geführt werden. Diese Anpassungsfähigkeit wird in der Realität jedoch dadurch behindert, dass sich menschliches Verhalten durch großes Beharrungsvermögen auszeichnet und meist nur langsam und unter entsprechendem Leidensdruck verändert. Das bedeutet, dass die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes oft über lange Zeiträume hinweg ungleichgewichtig verläuft und von Schwankungen der Beschäftigung und des Geldwertes gekennzeichnet ist. Strukturveränderungen sind deshalb meist von wesentlich schmerzhafteren Anpassungsvorgängen begleitet, als es den Modellvoraussagen perfekter Marktwirtschaften entspricht. Die Wirtschaftsgeschichte hat außerdem gezeigt, dass Volkswirtschaften immer wieder von periodischen Schwankungen erfasst werden, über deren Auslöser und damit auch Therapie nach wie vor keine Einigkeit unter den Ökonomen besteht. Insbesondere in den sechziger Jahren setzte sich die Meinung durch, dass Marktwirtschaften aus sich heraus instabil seien und daher nur durch staatliches Eingreifen stabilisiert werden könnten. Geistiger Vater dieser Auffassung ist John Maynard Keynes, der unter dem Eindruck der Ereignisse der großen Weltwirtschaftskrise in seinem Hauptwerk „The General Theory of Employment, Interest and Money“ aus dem Jahr 1936 erstmals ein grundlegendes Konzept einer stabilitätsorientierten Fiskal- und Geldpolitik vorgelegt hatte. In späteren Jahren vertraten insbesondere angelsächsische Wissenschaftler und Politiker die Ansicht, dass gerade wirtschaftspolitische Eingriffe selbst als Auslöser der Schwankungen zu gelten hätten und diese die Selbstheilungskräfte des Marktes eher behindern als unterstützen würden. Dieser Standpunkt ist insbesondere mit dem Namen Milton Friedman verknüpft, der im Jahr 1976 den Wirtschaftsnobelpreis erhielt. Bis heute ist diese Debatte aktuell und ein allgemein akzeptierter Konsens zur Frage einer idealen Stabilisierungspolitik noch nicht in Sicht. 3.4 Ansatzpunkte staatlichen Handels in einer Marktwirtschaft Marktversagen sowie die geschilderten Funktionsmängel im Marktmechanismus dienen in einer Marktwirtschaft als Ansatzpunkt zur Rechtfertigung wirtschaftspolitischer Eingriffe des Staates, die über die bereits beschriebenen Aufgaben eines Nachtwächterstaates hinausgehen. Allerdings sind niemals alle Fälle von Marktversagen oder jeder beliebige Funktionsmangel des Marktes allein schon Grund genug, um eine staatliche Korrektur zu fordern. Die externen Effekte, die der Gärtner A verursacht, oder der Prestigeeffekt bei der Nachfrage nach Rolex-Uhren machen deutlich, dass zur Rechtfertigung eines wirtschaftpolitischen Eingriffes stets eine Bewertung der gesellschaftlichen Folgen des Marktversagens erforderlich ist. Die Korrektur von Marktversagen bei Luxusgütern hat sicherlich nicht dieselbe gesellschaftliche Dringlichkeit wie analoge Probleme auf dem Arbeitsmarkt. Die Frage, ob und in welchem Umfang staatliche Wirtschaftspolitik das private Marktergebnis verändern soll, ist daher niemals wertfrei zu beantworten. Aus marktwirtschaftlicher Sicht ist Marktversagen stets nur eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für interventionistische Eingriffe des Staates in den Markt. 3.4 Ansatzpunkte staatlichen Handels in einer Marktwirtschaft 83 3.4.1 Wichtige Bereiche marktwirtschaftlicher Staatstätigkeit Staatliche Eingriffe in ein marktwirtschaftliches System knüpfen grundsätzlich an den Stellen an, an denen der Marktmechanismus entweder wegen inhärenter Funktionsmängel vollständig versagt und zu einer verzerrten Ressourcenallokation führt, die nicht pareto-optimal ist und daher als korrekturbedürftig angesehen wird, oder in denen er wirtschaftliche Ergebnisse liefert, die zwar pareto-optimal sind, aber trotzdem nicht der gesellschaftlichen Zielfunktion entsprechen. Wirtschaftspolitische Eingriffe haben daher stets auch eine normative Komponente und bedürfen der politischen Legitimation. In einer Marktwirtschaft kommen als wirtschaftspolitische Maßnahmen nur solche in Frage, die die konstituierenden Merkmale dieses Wirtschaftssystems nicht verletzen. Das heißt insbesondere, dass der Preismechanismus, das Prinzip des Privateigentums sowie die dezentrale wirtschaftliche Entscheidungsfreiheit nicht angetastet werden dürfen. Andernfalls würde ein Systemwechsel oder -wandel stattfinden. Wirtschaftspolitische Maßnahmen, die die marktwirtschaftlichen Strukturen unangetastet lassen, nennt man marktkonform. Preis- oder Mengenfestsetzungen hingegen sind nichtmarktkonforme Maßnahmen und können nur in marktwirtschaftlichen Ausnahmebereichen stattfinden. Diese müssen also zunächst einmal definiert werden. Ordnungs- und Wettbewerbspolitik Dies geschieht im Rahmen der Ordnungspolitik. Sie gibt den rechtlich-institutionellen Rahmen für ein marktwirtschaftliches System vor und legt auch fest, welche Bereiche dem Staat vorbehalten sein und wo daher die marktwirtschaftlichen Spielregeln nicht gelten sollen. Dies betrifft in erster Linie die Sektoren der öffentlichen Güter, für die ohnehin kein privater Markt zustande kommen kann. In vielen Fällen handelt es sich jedoch um Güter, die nur teilweise Eigenschaften öffentlicher Güter aufweisen, grundsätzlich aber auch ganz oder teilweise privat zur Verfügung gestellt werden könnten, wie z. B. die meisten Infrastrukturgüter. Der Markt muss etabliert und verteidigt werden. Ein Markt für öffentliche Güter kommt nicht zustande. Unvollkommenheiten führen zu partiellem Marktversagen - externe Effekte - unvollständige Information - Instabilitäten … Die Anpassungsfähigkeit von Märkten ist begrenzt. Märkte tendieren zu zyklischen Schwankungen. Manche Marktergebnisse, v.a. das Verteilungsergebnis, werden als unbefriedigend angesehen. Ordnungs- und Wettbewerbspolitik Staatsmonopole für öffentliche Güter Staatliche Marktkorrekturen - durch Steuer- und Ausgabenpolitik - durch Setzung von Normen - durch staatliche Aufsicht … Stabilisierungs- und Strukturpolitik Verteilungs- und Sozialpolitik Gründe für staatliches Eingreifen Politikfeld Abbildung 3-3: Marktwirtschaft und Wirtschaftspolitik 3 Die Marktwirtschaft84 Sobald der Geltungsbereich des Marktmechanismus definiert und die Marktwirtschaft etabliert ist, muss der Staat seine Überwachungsfunktion wahrnehmen und darauf achten, dass die Funktionsfähigkeit der Marktwirtschaft erhalten bleibt. Dies ist die Aufgabe der Wettbewerbspolitik. Wettbewerb bedarf des ständigen Schutzes und korrigierenden Eingreifens einer Aufsichtsbehörde, da – wie im letzten Abschnitt beschrieben – private Anbieter stets danach trachten, Marktmacht zu erlangen, die Wettbewerbsintensität zu vermindern und dadurch ihre Gewinne zu steigern. Diese beiden wirtschaftspolitischen Bereiche, also die Ordnungs- und Wettbewerbspolitik, sind die unabdingbare politische Grundlage marktwirtschaftlicher Staatstätigkeit. Sie sind die Kernaufgaben des Nachwächterstaates, der die Existenz und den Bestand einer jeden Marktwirtschaft garantieren muss. Praxisbeispiel 3-1: Wettbewerbspolitik in Deutschland19 In Deutschland obliegt die Durchführung die Wettbewerbspolitik dem Bundeskartellamt mit Sitz in Bonn. Das Bundeskartellamt ist eine selbständige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie. Gesetzliche Grundlage der Tätigkeit des Amtes ist das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, kurz Kartellgesetz genannt, das am 1. Januar 1958 in Kraft getreten und seither siebenmal überarbeitet worden ist. Neben dem deutschen wendet das Kartellamt auch das europäische Wettbewerbsrecht an, soweit die Europäische Kommission als Wettbewerbsbehörde auf EU- Ebene nicht selbst zuständig ist. Zur Durchführung seiner gesetzlich bestimmten Aufgaben hat das Kartellamt weitreichende Ermittlungs- und Sanktionsbefugnisse. Es kann Auskünfte verlangen, Geschäftsunterlagen einsehen sowie nach richterlicher Anordnung Unternehmen durchsuchen und Beweismittel beschlagnahmen. Wird ein Verstoß gegen geltendes Wettbewerbsrecht, z. B. ein verbotenes Kartell festgestellt, kann das Bundeskartellamt gegen die beteiligten Unternehmen Geldbußen in Höhe von bis zu 10 % ihrer jeweiligen Umsätze verhängen. Die Hauptaufgaben des Bundeskartellamtes sind: Durchsetzung des Kartellverbots: Kartelle, die darauf abzielen, den Wettbewerb zu behindern oder zu beseitigen, sind verboten. Dies betrifft insbesondere Absprachen über Preise und Mengen sowie die Aufteilung von Gebieten und Kundengruppen. Daneben gibt es auch erlaubte Kartelle, die jedoch genehmigungspflichtig (z. B. Strukturkrisen-, Rationalisierungs- oder Importkartelle) oder zumindest anmeldepflichtig (Konditionen-, Rabatt- oder reine Exportkartelle) sind. Fusionskontrolle: Die Fusionskontrolle dient dem Ziel, die Entstehung von marktbeherrschenden Unternehmen zu verhindern. Das Bundeskartellamt prüft jedes Fusionsvorhaben, bei dem die beteiligten Unternehmen weltweit insgesamt mehr als 500 Millionen € Umsatz erzielt haben und mindestens ein beteiligtes Unternehmen im Inland Umsatzerlöse von mehr als 25 Millionen € erzielt hat. Kontrollpflichtige Zusammenschlüsse sind generell vor dem Vollzug beim Bundeskartellamt anzumelden. Missbrauchsaufsicht: Es gibt Unternehmen, die aufgrund internen Wachstums oder (ehemaliger) Monopolrechte über eine besonders starke Marktstellung verfügen und keinem oder nur geringem Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind. Das Bundeskartellamt überprüft in solchen Fällen, ob die faktische Marktmacht dieser Unternehmen zu Ungunsten anderer Marktteilnehmer ausgenützt wird. Die Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen stellt insofern das staatliche Regulativ für fehlenden Wettbewerb dar. 19 Vgl. www.bundeskartellamt.de, Stand 25.05.13. 3.4 Ansatzpunkte staatlichen Handels in einer Marktwirtschaft 85 Allokationspolitik In den meisten modernen Marktwirtschaften geht das Selbstverständnis des Staates jedoch weit über das eines bloßen Nachtwächters hinaus. Vielmehr wird versucht, die zahlreichen Ergebnisse marktwirtschaftlicher Fehlfunktionen im Sinne der gesamtwirtschaftlichen Zielsetzungen mit marktkonformen Maßnahmen zu korrigieren. Dies nennt man die Allokationspolitik des Staates. Darunter fällt ein ganzes Bündel wirtschaftspolitischer Tätigkeitsfelder. Ein großer Teil staatlicher Allokationspolitik ist auf die Internalisierung, d. h. den verursachergerechten Ausgleich externer Effekte gerichtet. Der gesamte Bereich der Umweltpolitik zum Beispiel hat das Ziel, die jeweiligen Verursacher externer Kosten, die aus der unentgeltlichen Nutzung natürlicher Ressourcen entstehen, mit den Folgen ihrer Aktivitäten zu belasten und so an der Vergeudung dieser Ressourcen zu hindern (sog. Internalisierung negativer externer Effekte)20. Mit dieser Aufgabe beschäftigt sich aber durchaus nicht nur die Umweltpolitik. Auch beispielsweise das Patentrecht verfolgt das Ziel, externe Effekte zu internalisieren. Allerdings handelt es sich in diesem Fall um positive Effekte, die sich einstellen würden, wenn kreative Erfinder ihre Innovationen nicht durch Patente vor der Imitation durch Dritte schützen könnten. Ein weiterer wichtiger Bereich der Korrektur von Marktunvollkommenheiten betrifft das Problem der asymmetrischen Information zwischen Anbietern und Nachfragern. Auch hier wird der Staat in vielfältiger Weise im Sinne des Verbraucherschutzes tätig, indem er z. B. staatliche Qualitätskontrollen durchführt, den Zugang zu bestimmten Berufen bzw. Gewerben durch Qualifikationsprüfungen kontrolliert oder gar das Prinzip der Gewerbefreiheit modifiziert oder einschränkt. Die Ausbildung der Ärzte, Lehrer oder Juristen unterliegt z. B. der unmittelbaren staatlichen Aufsicht. Anwärter auf diese Laufbahnen erlangen erst durch das Bestehen eines sog. Staatsexamens die Berechtigung zur Ausübung ihres Berufes. Doch auch Handwerksberufe unterliegen der staatlichen Aufsicht, indem für die einzelnen Gewerke eine Prüfung durch die Industrie- und Handwerkskammer vorgesehen ist. Diese staatliche Kompetenzkontrolle soll das Informationsdefizit der Nachfrager insbesondere bei den experience und credence goods ausgleichen, auf der Anbieterseite für Chancengleichheit sorgen und die Gefahr der adversen Selektion vermindern. Stabilisierungs- und Strukturpolitik Ein wesentlicher Bereich staatlicher Tätigkeit ist die Stabilisierungs- und Strukturpolitik, die Mängel in der Anpassungsfähigkeit von Marktwirtschaften im Falle von Störungen ausgleichen soll. Stabilisierungspolitik ist darauf gerichtet, die oben beschriebene Schwankungsanfälligkeit von Marktwirtschaften zu bekämpfen. Im Kern geht es darum, durch geeignete Variation von Staatseinnahmen und Staatsausgaben antizyklisch auf Konjunkturbewegungen einzuwirken und die Schwankungen von Nachfrage, Beschäftigung und Geldwert möglichst zu neutralisieren. 20 Eine ausführliche Analyse verschiedener Instrumente der Umweltpolitik folgt in Abschnitt 8.2.4 „Internalisierung externer Effekte am Beispiel der Umweltpolitik“. 3 Die Marktwirtschaft86 Strukturpolitik hingegen ist darauf gerichtet, notwendig gewordenen Strukturwandel, z. B. infolge einer bahnbrechenden technischen Neuerung oder bestimmter Veränderungen in der Weltwirtschaft, möglichst sozial verträglich zu gestalten21. Verteilungs- und Sozialpolitik Die Verteilungs- und Sozialpolitik schließlich ist darauf gerichtet, das im Idealfall leistungsgerechte Verteilungsergebnis des Marktes zu korrigieren, um allen Mitgliedern einer Gesellschaft – auch den nicht-leistungsfähigen – einen angemessenen Lebensstandard zu sichern. Dieses Ziel ist durchaus nicht nur ideologisch begründbar. Vielmehr sprechen auch wichtige wirtschaftliche Gründe für eine soziale Absicherung: • Allzu große Verteilungsunterschiede rufen soziale Unruhen und gesellschaftliche Auseinandersetzungen bis hin zu gewalttätigen Ausschreitungen hervor. Umverteilung dient also auch dem Erhalt des Sozialen Friedens, ohne den wirtschaftliche Entwicklung überhaupt nicht stattfinden kann. Der Verlust des Sozialen Friedens würde allen Mitgliedern der Gesellschaft, insbesondere den Leistungsträgern zum Nachteil gereichen und der Marktwirtschaft den Boden entziehen. • Soziale Absicherung trägt dazu bei, unternehmerisches Potenzial freizusetzen. Je besser jemand gegen Existenzrisiken abgesichert ist, desto eher wird er bereit sein, unternehmerisches Risiko einzugehen und sich z. B. mit einer innovativen Idee selbständig zu machen. Gerade in Marktwirtschaften ist es jedoch besonders wichtig, dass Unternehmensgründungen möglichst einfach und ungehindert von Statten gehen können. Dem stehen allerdings auch schwerwiegende ökonomische Risiken gegenüber: • Jede Umverteilung schmälert die marktwirtschaftlichen Leistungsanreize für die Leistungsträger. Es besteht die Gefahr, dass sie mit zunehmender Belastung durch Umverteilungsmaßnahmen ihre Tätigkeit einschränken. Der Gesamtoutput und damit auch der Umverteilungsspielraum würden dadurch geringer. • Umverteilung steht in Konkurrenz zu allen anderen (wirtschafts-)politischen Maßnahmen des Staates, da jede Staatstätigkeit aus den Mitteln des Staatsbudgets finanziert werden muss, die Belastbarkeit der privaten Wirtschaftssubjekte mit Steuern und Abgaben jedoch begrenzt ist. Umfangreiche Umverteilungspolitik schränkt daher die Handlungsfähigkeit des Staates in anderen Politikbereichen ein. 3.4.2 Staatsversagen Staatliche Eingriffe in das Marktgeschehen dienen dem Zweck, das marktmäßige Ergebnis im Sinne bestimmter gesamtgesellschaftlicher, politischer Zielsetzungen zu korrigieren. Es wäre allerdings falsch, einfach anzunehmen, dass eine staatlich korrigierte Lösung grundsätzlich der Marktlösung vorzuziehen sei. Allein aus der Tatsache, dass es zahlreiche Arten von Marktversagen oder Funktionsmängel gibt, lässt sich noch nicht folgern, dass wirtschaftspolitische Eingriffe in jedem Fall zu einer Verbesserung der Situation führen, denn dem Marktversagen steht auch ein mögliches Staatsversagen gegenüber. 21 In manchen Fällen allerdings verfolgt Strukturpolitik auch das Ziel, Strukturen, die auf Grund von Veränderungen in der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung nicht mehr wettbewerbsfähig sind, aus ideologischen Gründen gegen die Kräfte des Marktes zu verteidigen und künstlich am Leben zu erhalten. Eine solche Strukturpolitik ist langfristig zum Scheitern verurteilt und vergeudet volkswirtschaftliche Ressourcen. 3.4 Ansatzpunkte staatlichen Handels in einer Marktwirtschaft 87 Von Staatsversagen spricht man, wenn die Staatstätigkeit statt zur Problemlösung zu neuen oder noch schwerwiegenderen Problemen führt als selbst die mit Mängeln behaftete Marktlösung. Da das Staatsversagen sehr stark von der jeweiligen politischen Zielsetzung abhängt, ist es nicht möglich, den Begriff eindeutig zu definieren. Grundsätzlich besteht Staatsversagen, oft auch Politikversagen genannt, darin, dass staatliches Handeln Fehlallokationen hervorruft oder bestehende Fehlallokationen noch verschlechtert. Im Folgenden werden einzelne wichtige Ursachen für Staatsversagen dargestellt. Wir haben genau diese Gesichtspunkte bereits in Abschnitt 3.2 bei der Diskussion der Zentralverwaltungswirtschaft kennengelernt. Grundsätzlich sind die Probleme, die bei dieser Wirtschaftsordnung auftreten, auch für die Staatstätigkeit marktwirtschaftlich-demokratischer Staaten relevant. Hohe Verwaltungskosten und Ineffizienz Einer der Hauptvorteile der Markt- gegenüber der Planwirtschaft besteht darin, dass die Marktfunktionen quasi automatisch durch den Preismechanismus ausgeübt werden, ohne dass dazu eigens ein Verwaltungsapparat in Gang gesetzt werden muss. In dem Maß, wie eine Marktwirtschaft durch staatliche Eingriffe korrigiert bzw. verändert wird, kommt ein planwirtschaftliches Element in das Wirtschaftsgeschehen, wodurch sich auch der ursprüngliche Kostenvorteil der Marktwirtschaft verringert. Jede Staatstätigkeit erfordert einen gewissen Verwaltungsapparat und bindet darin Ressourcen, die andernfalls produktiv im Wirtschaftsgeschehen eingesetzt werden könnten. Zwei weitere Aspekte verschärfen dieses Problem. Zum einen hat jede Verwaltung (auch diejenige in Großunternehmen) die Tendenz, mit der Zeit zu wachsen, ohne dass notwendigerweise mehr Aufgaben wahrgenommen würden. Da Verwaltungstätigkeit nicht unmittelbar an ihrem produktiven Output gemessen werden kann, besteht die Gefahr, dass sich die Verwaltung zunehmend mit sich selbst beschäftigt und allmählich aufquillt wie ein Schwamm. Zum andern ist davon auszugehen, dass bürokratisches Handeln grundsätzlich weniger effizient ist als ökonomische Aktivitäten, die dem Wettbewerb ausgesetzt sind: • Fehlender Wettbewerb lässt den Leistungs- und Innovationswillen erschlaffen, • es gibt keine einfache Möglichkeit, ineffizientes Verhalten zu bestrafen und • Staatsdiener sind unkündbar und erhalten keine oder kaum leistungsbezogene Gehälter. Informationsproblem Wie bereits v. Hayek festgestellt hat, steht die staatliche Bürokratie vor einem unüberwindlichen Informationsproblem. Während in einem Markt alle relevanten Informationen dezentral gewonnen und durch den Preis lediglich koordiniert werden, muss eine Bürokratie Informationen zunächst zentralisieren, um sie dann zu Handlungsentscheidungen weiter verarbeiten zu können. Dies stellt eine Verwaltung oft vor unlösbare Aufgaben. Die zu analysierenden Sachverhalte sind äußerst komplex, die Wirkungszusammenhänge nicht immer klar erkennbar und die notwendigen Daten kaum oder nur schwer verfügbar. Die Gefahr von Fehlentscheidungen aufgrund einer unsicheren Datenlage oder unzutreffender Situationsanalysen ist sehr groß. Darüber hinaus entstehen durch die Informationsbeschaffung und -verarbeitung wiederum erhebliche Kosten. 3 Die Marktwirtschaft88 Reaktionslags In engem Zusammenhang mit dem Informationsproblem steht das Entscheidungsproblem. Insbesondere in einer Demokratie genügt es ja nicht, einen Sachverhalt analysiert und sachlich korrekte Schlussfolgerungen daraus gezogen zu haben. Vielmehr müssen die politischen Entscheidungsträger davon überzeugt sowie ggfs. die notwendigen Mehrheiten für oft unpopuläre Maßnahmen gefunden werden. Zu dem Zeitverzug (= lag), der sich allein schon aus dem langwierigen Prozess der Informationsbeschaffung und -verarbeitung ergibt, kommt daher noch ein Entscheidungslag. Beides zusammen kann dazu führen, dass die Maßnahme erst in einer Zeit zur Umsetzung kommt, in der die wirtschaftliche Lage sich bereits verändert hat und daher eigentlich eine andere Maßnahme ergriffen werden sollte. Wenn man dann noch berücksichtigt, dass auch die Wirkung der Maßnahme Zeit beansprucht und die Wirtschaftssubjekte, auf die sie gerichtet ist, ebenfalls nur mit Zeitverzug reagieren, erscheint die Grundsatzkritik der Anhänger von Milton Friedman an stabilisierungspolitischen Maßnahmen durchaus plausibel: Die Wahrscheinlichkeit, dass eine konjunkturpolitische Maßnahme erst in einer Phase wirksam wird, in der sie bereits wieder prozyklisch und damit destabilisierend wirkt, ist relativ hoch – und zwar selbst dann, wenn man von den Informations- und Analyseproblemen völlig absieht. Allokationsverzerrungen durch staatliche Ausgaben und Einnahmen Destabilisierend wirken aber womöglich auch solche staatlichen Aktivitäten, die gar nicht auf eine Beeinflussung des Wirtschaftsgeschehens ausgerichtet sind, sondern völlig andere, außerökonomische Ziele, z. B. sicherheitspolitische Ziele, verfolgen. Der Grund dafür liegt darin, dass der Staat zur Durchführung all seiner Aufgaben Ressourcen benötigt, die er zunächst dem Markt über allgemeine Steuern entziehen muss. Dadurch greift er in die private Allokation ein und verzerrt in jedem Fall das Marktergebnis. Dasselbe gilt für die Ausgabenseite: Die Güter, die der Staat zur Wahrnehmung seiner Aufgabe benötigt, z. B. Panzer oder U-Boote für die Bundeswehr, stellt er i. d. R. nicht selbst her, sondern fragt sie bei Anbietern des privaten Marktes nach. Dadurch verschieben sich die Gewichte auf der Nachfrageseite, möglicherweise erhöht sich wegen der gestiegenen Gesamtnachfrage der Marktpreis und belastet auch alle privaten Nachfrager. Politischer Egoismus Wenn Ökonomen von „Staat“ reden, meinen sie die Gesamtheit einer Gesellschaft, eine Institution, die die Interessen der Allgemeinheit vertritt und die gesamtgesellschaftliche Zielfunktion umsetzt. In der Realität besteht der Staat jedoch aus Individuen, die wie jedes andere Wirtschaftsubjekt ihre individuellen Ziele verfolgen und eigennützig handeln. Insbesondere in Wahldemokratien haben Politiker ein hohes Interesse daran, durch Wiederwahl im Amt zu bleiben und tendieren daher dazu, unpopuläre Maßnahmen, auch wenn die Einsicht in ihre objektive Notwendigkeit besteht, zu vermeiden. Das führt häufig dazu, dass nur solche Maßnahmen eine Chance auf Umsetzung haben, deren Erfolg noch innerhalb der laufenden Wahlperiode sichtbar wird. Demokratische Wirtschaftspolitik ist daher oft von einer gewissen Kurzatmigkeit geprägt und lässt die Ausrichtung auf langfristige Verstetigung der wirtschaftlichen Entwicklung vermissen. 3.5 Finanzwissenschaftliche Grundlagen marktwirtschaftlicher Staatstätigkeit 89 Der Wahlzyklus ruft womöglich sogar sog. politische Konjunkturzyklen hervor, da grundsätzlich kurz nach der Wahl die unpopulären Maßnahmen zur Steigerung der Staatseinnahmen, also z. B. Steuererhöhungen, durchgeführt werden, während kurz vor der Wahl eher Ausgabensteigerungen, insbesondere bei den Sozialleistungen beschlossen werden. Nicht zuletzt aus diesem Grund hat man sich in vielen Industriestaaten dazu entschlossen, die Verantwortung für die Geldwertstabilität und damit die Entscheidung über geldpolitische Maßnahmen den Institutionen der Parteiendemokratie zu entziehen und einer unpolitischen und von politischen Organen möglichst unabhängigen Zentralbank zu übertragen, um eine nur an Sachargumenten sowie den Erfordernissen einer langfristigen Stabilisierung ausgerichtete Geldpolitik zu gewährleisten. Eine Gefährdung der Geldwertstabilität würde schließlich die Grundfesten einer jeden Marktwirtschaft erschüttern und den Bestand des Gesamtsystems gefährden. Ein weiteres Problem der Parteiendemokratie besteht darin, dass die Entscheidungsfindung der Volksvertreter in unterschiedlichem Maß durch einzelne Gruppen und Interessensvertretungen beeinflusst werden kann. Mächtige, gut organisierte Gruppen nehmen oft entscheidenden Einfluss auf parlamentarische Beschlüsse mit dem Ergebnis, dass sie für sich zu Lasten anderer Bevölkerungsgruppen besondere Vorteile durchsetzen können. Man nennt dieses Phänomen Lobbyismus, da die Einflussnahme häufig im nicht-offiziellen Bereich der Parlamente, eben z. B. in ungezwungenen Gesprächen in der Lobby des Abgeordnetenhauses oder auch von Hotels stattfindet. 3.5 Finanzwissenschaftliche Grundlagen marktwirtschaftlicher Staatstätigkeit Staatliche Tätigkeit ist immer mit Ressourcenverzehr verknüpft. Zum einen bedarf der Verwaltungsapparat einer adäquaten Finanzierung durch öffentliche Einnahmen, zum andern werden staatliche Einnahmen und Ausgaben häufig selbst als finanzpolitische Instrumente zur Steuerung des privaten Marktes eingesetzt. Allokations- und distributionspolitische Maßnahmen finden gleichermaßen ihren Niederschlag im Staatshaushalt. Den Einsatz bestimmter Positionen des Staatsbudgets zu stabilitäts- und wachstumspolitischen Zwecken nennt man Fiskalpolitik. Dreh- und Angelpunkt jeder Art von Staatstätigkeit ist daher das Staatsbudget, in dem nahezu sämtliche öffentliche Aktivitäten ihren Niederschlag finden22. Im Folgenden werden einige wichtige und grundlegende Sachverhalte im Zusammenhang mit staatlichen Einnahmen und Ausgaben erläutert. 3.5.1 Staatseinnahmen Da der Staat in einer Marktwirtschaft nicht selbst Gewinn maximierende Produktion betreibt, erwirtschaftet er i. d. R. keine Einnahmen aus eigener Wertschöpfung. Er muss sich daher kraft seiner hoheitlichen Autorität die Mittel, die er zur Finanzierung seiner 22 Der Staat agiert allerdings auch hoheitlich, indem er Gesetze und Verordnungen erlässt oder Verwaltungsakte vollzieht. Auch diese Tätigkeiten setzen aber ausreichend finanzierte staatliche Institutionen wie z. B. einen funktionierenden Beamtenapparat voraus. 3 Die Marktwirtschaft90 Aktivitäten braucht, von den privaten Wirtschaftssubjekten beschaffen. Dafür stehen ihm verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung. Die wichtigste und häufigste Art der Staatsfinanzierung ist die Steuererhebung. Daneben gibt es sog. steuerähnliche Abgaben wie Zölle sowie Sozialversicherungsbeiträge. Für bestimmte staatliche Dienstleistungen, die man unmittelbar den Nutzern zurechnen kann, wie z. B. das Ausstellen eines Führerscheins oder die Erteilung eines Visums, erhebt der Staat Gebühren. Weitere Einnahmequellen können Privatisierungserlöse aus dem Verkauf staatlichen Eigentums, der Zentralbankgewinn oder Dividenden aus staatlichen Beteiligungen an privaten Wirtschaftsunternehmen sein. Eine Übersicht über die Staatseinnahmen Deutschlands im Jahr 2012 ergibt Tabelle 3-1. Danach machen Steuern in Deutschland derzeit also rund 52 % aller Staatseinnahmen aus. Sie sind damit die wichtigste Finanzierungsquelle für den Staat.23 Tabelle 3-1: Staatseinnahmen Deutschlands 2012 (in Mrd. Euro und in %)23 Einnahmen Mrd. € in % Steuern 618,3 51,8 Sozialbeiträge 448,7 37,6 Sonstige (Bundesbankgewinn, Gebühren, Veräußerungsgewinne etc.) 126,6 10,6 3.5.1.1 Eigenschaften von Steuern Unter Steuern verstehen wir eine Zwangsabgabe, die auf der Grundlage eines Gesetzes durch die Gebietskörperschaften, d. h. durch Bund, Länder und Gemeinden, von den Bürgern erhoben wird. Steuern dienen der Erfüllung staatlicher Aufgaben. Jedoch begründet die Zahlung von Steuern keineswegs einen rechtlichen Anspruch auf eine staatliche Gegenleistung. Steuern sind nicht zweckgebunden, sondern statten den Staat insgesamt mit den finanziellen Mitteln aus, die dieser benötigt, um handlungsfähig zu sein. Die solidarischen Beiträge zu den gesetzlichen Sozialversicherungen in Deutschland haben zwar eine große Ähnlichkeit mit Steuern; auch sie sind i. d. R. einkommensabhängige Zwangsabgaben. Im Gegensatz zu Steuern ist ihre Verwendung jedoch durchaus zweckgebunden und der Beitragszahler erwirbt einen Rechtsanspruch auf Gegenleistung, nämlich der Versicherungsleistung im Versicherungsfall. Würde ein solcher Leistungsanspruch auch bei den Steuerzahlern gelten, so hätte dies zur Folge, dass nur derjenige, der Steuern bezahlt bzw. bezahlen kann, auch einen Anspruch auf die Nutzung öffentlicher Leistungen hätte. Abgesehen davon, dass bei vielen öffentlichen Leistungen ein Nutzungsausschluss gar nicht möglich ist, da es sich um typisch öffentliche Güter handelt, würde ein solcher Ausschluss auch dem Gerechtigkeitsprinzip einer Demokratie widersprechen. Schulen würden dann z. B. nur den Kindern von Steuerzahlern offen stehen. 23 Datenquelle: Statistisches Bundesamt (2013a), Einnahmen und Ausgaben des Staates in der Abgrenzung des ESVG, Stand 24. Mai 2013. 3.5 Finanzwissenschaftliche Grundlagen marktwirtschaftlicher Staatstätigkeit 91 Das Recht zur Nutzung der öffentlichen Leistungen ist vielmehr i. d. R. an die Gebietsansässigkeit bzw. an die Staatsbürgerschaft geknüpft: Wer im Bundesgebiet wohnt, ist berechtigt, die öffentliche Infrastruktur dort zu nutzen. Umgekehrt ergibt sich daraus das Prinzip, dass Einkommen grundsätzlich nicht dort zu versteuern ist, wo es entsteht, sondern dort wo es ausgegeben wird, also am jeweiligen Wohnort, denn dort werden die staatlichen Leistungen, zu deren Finanzierung die Steuern ja dienen, tatsächlich in Anspruch genommen, d. h. konsumiert. 3.5.1.2 Steuerwirkungen Die Unterscheidung staatlicher Maßnahmen nach ihren jeweiligen Zielsetzungen – Beeinflussung bzw. Veränderung des privaten Marktergebnisses oder außerwirtschaftliches Ziel – lässt sich gerade am Beispiel von Steuern besonders gut verdeutlichen. Nehmen wir an, der Staat möchte auf dem Markt für Tabakprodukte die Gleichgewichtsmenge reduzieren, da der Konsum von Tabak gesundheitsschädlich ist und durch die Erkrankung der Aktiv- und Passivraucher enorme Folgekosten im Gesundheitswesen hervorgerufen werden. Um dies zu erreichen, kann der Staat das gesundheitsschädliche Produkt durch Steuern beliebig verteuern und auf diese Weise die Nachfrage und damit die konsumierte Gleichgewichtsmenge reduzieren. Die Höhe der Steuer muss sich in diesem Fall einzig und allein danach richten, wie effektiv sie die Nachfrage nach Tabakprodukten tatsächlich zurückdrängt. Die Höhe der Steuereinnahmen hingegen ist lediglich ein (angenehmer) Nebeneffekt, spielt aber für den Einsatz und die Ausgestaltung des Instrumentes keine Rolle. Es geht vielmehr um die Steuerungsfunktion der Maßnahme. Soll hingegen die Anschaffung von neuen Kampfflugzeugen finanziert werden, so geht es lediglich um die Frage, durch welche steuerliche Maßnahme am leichtesten Einnahmen generiert werden können – möglichst ohne tief greifende Seiteneffekte auf das Verhalten der privaten Wirtschaftssubjekte hervorzurufen. Es geht um die fiskalische Funktion der Steuererhebung. Nicht selten besteht ein Zielkonflikt zwischen diesen beiden Funktionen. Ein anschauliches Beispiel dafür bietet die Diskussion um die sog. Tobin-Steuer. Praxisbeispiel 3-2: Tobin-Steuer Der amerikanische Ökonom und Nobelpreisträger James Tobin schlug im Jahr 1978 vor, eine Steuer auf Devisenmarkttransaktionen zu erheben, um dadurch die Wechselkurse zu stabilisieren24. Dahinter stand die Überzeugung, dass sich insbesondere spekulative Devisentransaktionen destabilisierend auf die Wechselkurse auswirken können. In einem Gutachten, das das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung zur praktischen Umsetzung einer solchen Steuer im Jahr 2002 in Auftrag gegeben hat25, führt der Autor P.B. Spahn aus, dass mit einer solchen Steuer gleichzeitig den Wünschen der Globalisierungskritiker wie auch den Begehrlichkeiten der Finanz- und Entwicklungspolitiker Rechnung getragen werden könne: Man könne die „den Wechselkurs destabilisierenden Devisentransaktionen so besteuern, dass die Wechselkurse nur innerhalb einer Zielzone schwanken, und … gleichzeitig Einnahmen [für die Entwicklungszusammenarbeit] generieren.“26 Das Problem dabei besteht jedoch v. a. darin, dass das Steuerungsziel, d. h. die Wechselkursstabilisierung, einen besonders hohen, im Idealfall prohibitiven Steuersatz und eine spezifische Be- 24 Vgl. Tobin, J. (1978). 25 Vgl. Spahn, P.B. (2002). 26 Frenkel, M./Langhammer, R J. (2002), S. 548. 3 Die Marktwirtschaft92 messungsgrundlage (nämlich möglichst nur die kurzfristigen spekulativen Devisentransaktionen), das fiskalische Ziel hingegen einen besonders niedrigen Steuersatz und dafür eine besonders breite Bemessungsgrundlage erfordert. Spahn schlägt daher in seinem Gutachten eine zweistufige Ausgestaltung der Tobinsteuer vor, die mit dem ursprünglichen Konzept des Namensgebers nicht mehr viel gemeinsam hat: Ein erster Teil soll dem fiskalischen Ziel dienen und mit einem Steuersatz von 0,01 % auf alle kurzfristigen Währungsumtauschgeschäfte erhoben werden. Ein zweiter Teil, die sog. antispekulative Zusatzsteuer, richtet sich gegen die Abweichungen des Wechselkurses von einem angestrebten Referenzwert und soll diese Differenz mit einem Satz zwischen 50 und 100 % abschöpfen. Abgesehen davon, dass die Erhebung einer solchen Steuer beträchtliche Kosten hervorruft, Anreize zu Steuervermeidung ausübt und dadurch zu einer allokativen Verzerrung der Kapitalströme führt, stürzt sie ein Land, das eine solche Steuer einführen will, in einen unlösbaren Zielkonflikt: „Stellt die Steuer auf die Lenkung, geht es um ein Zurückdrängen eines Teils der Devisenmarktgeschäfte, stellt sie dagegen auf die Einnahmeerzielung ab, sind gerade viele Devisenmarktgeschäfte erwünscht.“27 3.5.1.3 Steuererhebungsprinzipien Wie wird nun die Steuerlast auf die Staatsbürger verteilt? Man unterscheidet hierbei zwei sog. Fundamentalprinzipien der öffentlichen Abgabenerhebung, nämlich das Äquivalenz- und das Leistungsfähigkeitsprinzip. Beide Prinzipien können als Teilaspekte eines gerechten Steuersystems betrachtet werden, das gemäß dem Gebot der Gleichheit vor dem Gesetz (GG Art. 3) vor allem die Gleichmäßigkeit der Besteuerung gewährleisten muss: Gleiches muss auch steuerlich gleich behandelt werden. Äquivalenz- oder Entgeltprinzip Bei Anwendung des Äquivalenz- oder Entgeltprinzips hat die Abgabe einen direkten Bezug zum Empfang öffentlicher Leistungen. Die Höhe der Abgabe kann sich dabei entweder nach dem Nutzen bemessen, den der Staatsbürger aus diesen Leistungen zieht (Vorteilsprinzip oder marktmäßige Äquivalenz), oder nach den Kosten, die diese Leistungen verursachen (Kostenäquivalenz). Da öffentliche Leistungen häufig durch Nicht-Rivalität und fehlende Ausschließbarkeit gekennzeichnet sind, kann dieses Prinzip allerdings nur selten als Besteuerungsgrundsatz eingesetzt werden. Nur solche Leistungen, die den Nutzern oder wenigstens Nutzergruppen direkt zugeordnet werden können, lassen sich nach dem Äquivalenzprinzip finanzieren. So wird z. B. die Gewerbesteuer damit gerechtfertigt, dass diese Abgabe „die von den Gewerbetreibenden für die Gemeinden verursachten Lasten (z. B. Schaffung von Verkehrsflächen) ausgleichen soll“28. Gut geeignet ist das Äquivalenzprinzip hingegen für solche Leistungen, bei denen Ausschließbarkeit gegeben ist und die von den Bürgern gezielt und freiwillig in Anspruch genommen werden, wie z. B. das Ausstellen eines Reisepasses oder die Zulassung eines Kraftfahrzeuges. Für Leistungen dieser Art werden daher häufig Benutzungsgebühren oder Kostenbeiträge erhoben. Diese zählen jedoch nicht mehr zu den Steuern im engeren Sinne. 27 Ebda., S. 554. 28 Brümmerhoff, D. (1996), S. 247. 3.5 Finanzwissenschaftliche Grundlagen marktwirtschaftlicher Staatstätigkeit 93 Leistungsfähigkeitsprinzip Das dominierende Steuererhebungsprinzip ist das Leistungsfähigkeitsprinzip (abilityto-pay). Als Maßstab für die individuelle Leistungsfähigkeit dient im Wesentlichen das Einkommen, denn je höher das Einkommen eines Bürgers ist, desto höher sind seine Möglichkeiten zur Bedürfnisbefriedigung, d. h. desto höher ist sein Nutzen. Die Steuer schneidet als Abgabe einen Teil dieses Nutzens ab; sie verhindert in der Höhe, in der sie erhoben wird und aus dem Einkommen bezahlt werden muss, einen Teil des nutzenstiftenden Konsums. Die Steuerzahlung kann man daher als „Opfer“ betrachten. Wenn der Staat also ein möglichst gerechtes Steuersystem konzipieren will, muss er danach trachten, jedem Bürger das gleiche Opfer abzuverlangen. Hier stellt sich jedoch die Frage: Was ist ein „gleiches Opfer“? Die sog. Opfertheorien versuchen, diese Frage zu klären. Hierbei unterscheidet man ein absolut gleiches, ein relativ gleiches und ein marginal gleiches Opfer29. Dem entsprechen jedoch keineswegs die Konzepte einer Pauschal- (Kopf-), Proportional und Progressivsteuer, wie man sich am Beispiel des absolut gleichen Nutzenopfers leicht klar machen kann: Wenn man einem Bürger mit sehr hohem Einkommen einen bestimmten absoluten Geldbetrag abverlangt, so würde sich vermutlich dessen Lebensstandard und damit sein Wohlbefinden (= Nutzenniveau) deutlich weniger einschränken als im Falle eines Bürgers mit sehr niedrigem Einkommen, der vielleicht nach Bezahlung desselben Geldbetrages unter das Existenzminimum fällt. Um bei beiden Steuerzahlern denselben Nutzenverlust hervorzurufen, muss der Staat daher vom „reichen“ Bürger“ absolut mehr Geld verlangen als vom „armen“. Dies gilt umso mehr, wenn man ein gleiches relatives Opfer anstrebt, d. h. dass das Verhältnis vom Nutzenopfer zum Ausgangsnutzenniveau für alle Steuerzahler gleich sein soll (jedem soll es nach der Steuerzahlung z. B. um 10 % schlechter gehen). Die Umsetzung dieses Gedankens des gleichen Opfers – in welcher Form auch immer – in konkrete Steuertarife erfordert daher die genaue Kenntnis über den Verlauf der Einkommensnutzen, was praktisch nicht gegeben ist. Die Steuersysteme der Realität sind daher immer das Ergebnis eines politischen Willensbildungsprozesses. Allerdings gibt es auch gute theoretische Gründe dafür, dass aus der Forderung nach einem relativ gleichen Nutzenopfer ein mehr oder weniger progressiver Steuertarif folgt. 3.5.1.4 Direkte und indirekte Steuern Das Leistungsfähigkeitsprinzip ist natürlich nur bei solchen Steuern anwendbar, die als Bemessungsgrundlage auch tatsächlich die Leistungsfähigkeit, d. h. i. d. R. das Einkommen und/oder Vermögen der Staatsbürger verwenden. Statt an der Leistungsfähigkeit, d. h. an der Einkommensentstehung, kann die Steuer jedoch auch an der Einkommensverwendung anknüpfen, nämlich an bestimmten Gütern. In diesem Fall wird die Steuer allerdings nicht vom Konsumenten der betreffenden Güter erhoben, sondern von deren Produzenten, die wiederum den Steuerbetrag bei der Gewinnermittlung als Kosten absetzen können. Da diese Steuern also die Kosten erhöhen, wirken sie sich auch auf den Preis der Güter aus, so dass deren Käufer die Steuer ganz oder teilweise 29 Die Opfertheorien können an dieser Stelle nur stark verkürzt dargestellt werden. Zur Vertiefung vgl. z. B. Zimmermann, H./Henke,K.-D./Broer, M. (2012), S. 126 ff. 3 Die Marktwirtschaft94 durch einen höheren Kaufpreis tragen müssen. Steuerzahler (nämlich der Produzent) und Steuerträger (nämlich Produzent und Konsument) sind nicht identisch. Solche Steuern nennt man daher indirekte Steuern. Diejenigen Steuern hingegen, die unmittelbar auf die finanzielle Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen, d. h. auf sein Einkommen oder Vermögen bezogen sind, führen bei ihm zu einer unmittelbaren Nutzeneinbuße. Sie heißen deshalb direkte Steuern. Steuerzahler und Steuerträger fallen zusammen. Übung 3-2: Benzinpreise in Deutschland Eine deutsche Tageszeitung veröffentlichte am 24. Mai 2007 folgende Nachricht: „Benzinpreise kein Fall für das Kartellamt. Politiker hatten zuvor die Mineralölkonzerne wegen des hohen Benzinpreisniveaus kritisiert und schärfere kartellrechtliche Kontrollen der Branche gefordert. … „Wir finden die Preise auch schrecklich hoch, aber wir können nichts machen“, sagte Kartellamtssprecherin Silke Kaul. Die Unternehmen beobachteten sich gegenseitig und reagierten auf Preisveränderungen bei den Konkurrenten, so dass es zu parallelem Preisverhalten komme. Das sei kartellrechtlich nicht zu beanstanden. … Nach einer Übersicht des Hamburger Energie-Informationsdienstes (EID) liegen die deutschen Benzinpreise im europäischen Vergleich ohne Steuern im Mittelfeld, bei Diesel sogar eher im unteren Bereich. Mit Steuern gehört Deutschland zu den teuersten Ländern in Europa.“ Beantworten Sie zu diesem Text folgende Fragen: a) Welches Preisverhalten unterstellen die Politiker den Mineralölkonzernen offenbar zu Unrecht? b) Auf welcher Gesetzesgrundlage müsste das Kartellamt in diesem Fall intervenieren? c) Welche Steuern sind in diesem Artikel gemeint? Charakterisieren Sie die Steuerart. d) Welche Ziele verfolgt Deutschland mit diesen spezifischen Steuern? Gehen Sie in Ihrer Antwort auf die Steuerungsfunktion und die fiskalische Funktion von Steuern ein. Lösung: a) Den Mineralölkonzernen werden Preisabsprachen unterstellt, also die Bildung eines verbotenen Preiskartells. b) Das Kartellamt agiert auf der Basis des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). In diesem Gesetz ist das grundsätzliche Verbot von Kartellen, insbesondere Preiskartellen, festgeschrieben; es gibt allerdings Ausnahmen vom Kartellverbot (genehmigungspflichtige und anmeldepflichtige Kartelle). Das Kartellamt hat die Aufgabe, dieses Kartellverbot durchzusetzen. c) Die Rede ist von der Mineralöl- oder Ökosteuer. Dabei handelt es sich um eine Verbrauchssteuer, d. h. eine indirekte Steuer. d) Die ökologische Steuerreform verfolgte das Ziel, das Verhalten der Verbraucher umweltpolitisch zu steuern und gleichzeitig Steuereinnahmen zu generieren, um damit die Defizite der staatlichen Rentenversicherung auszugleichen. Ohne die Einnahmen aus der Ökosteuer würde der Beitragssatz zur Rentenversicherung heute bereits um mindestens 1,7 Prozentpunkte höher liegen. Hier zeigt sich abermals deutlich der Widerspruch zwischen Steuerungs- und fiskalischer Funktion von Steuern: Wenn di Steuerungswirkung so weit ginge, dass Industrie und Haushalte tatsächlich in nennenswertem Umfang den Verbrauch von Mineralöl reduzieren, würde eine entsprechende Finanzierungslücke in der Rentenversicherung entstehen, die anderweitig gestopft werden müsste. 3.5 Finanzwissenschaftliche Grundlagen marktwirtschaftlicher Staatstätigkeit 95 3.5.2 Staatsausgaben Die Staatsausgaben dienen der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben. Diese wiederum ergeben sich – wie besprochen – insbesondere aus den Funktionsschwächen des Marktes. Es liegt daher nahe, Staatsausgaben unter dem Gesichtspunkt zu betrachten, wie sie sich auf den privaten Wirtschaftskreislauf auswirken. Zu diesem Zweck wird zunächst zwischen Ausgaben, denen ein Leistungsstrom an den Staat gegenübersteht (Leistungsausgaben), und solchen, die rein umverteilenden Charakter haben, unterschieden. Transferausgaben stellen eine Umlenkung von Kaufkraft und Einkommen vom Steuerzahler auf den Transferempfänger dar. Sie sind per se aber noch nicht wertschöpfend. Transferzahlungen an Unternehmen heißen Subventionen und verbilligen c.p. das Angebot. Auf diese Weise sind auch wiederum die Kunden der Unternehmen, letztlich also die privaten Haushalte, Nutznießer von Subventionen. Daneben gibt es direkte Transferzahlungen des Staates an private Haushalte, die unmittelbar deren verfügbares Einkommen erhöhen. Diese Transfers heißen Sozialtransfers bzw. Sozialausgaben des Staates. Leistungsausgaben hingegen werden im Gegenzug für Sachgüter oder Arbeitsleistungen bezahlt, die private Wirtschaftssubjekte (Unternehmen und Haushalte) dem Staat im Zuge der Produktion der öffentlichen Leistungen zur Verfügung stellen. Dementsprechend werden hier Personal- und Sachausgaben unterschieden. Die Leistungsausgaben des Staates werden auch als Leistungsentgelte bezeichnet, da es sich dabei tatsächlich um marktmäßige Entgelte für konkrete wertschöpfende Leistungen handelt. Die Struktur der Ausgaben unterscheidet sich in dieser Hinsicht also deutlich von der Struktur der Einnahmen. Dies liegt insbesondere an den spezifischen Eigenschaften öffentlicher Güter, v. a. der fehlenden Ausschließbarkeit: Während zur Produktion der öffentlichen Dienstleistungen private Güter (Sachgüter und Dienst- bzw. Arbeitsleistungen) als Inputgüter verwendet werden, die daher auch marktmäßig d. h. nach dem Äquivalenzprinzip Arten staatlicher Ausgaben Transferausgaben (umverteilend) Leistungsentgelte (wertschöpfend) sonstige Ausgaben (Vermögenskäufe, Kredite, Bürgschaften…) Transfers an Unternehmen (Subventionen) Transfers an Haushalte (Sozialtransfers) Personalausgaben (für Beschäftigte im öffentlichen Dienst) Sachausgaben (für Vorleistungen privater Unternehmen) Abbildung 3-4 Staatsausgaben nach Ausgabearten 3 Die Marktwirtschaft96 bezahlt werden können ( Staatsausgaben), kann dieses Prinzip für den „Verkauf“ des Output der Staatstätigkeit ( Staatseinnahmen) nur in sehr beschränktem Umfang verwendet werden. Für die Erzielung der Staatseinnahmen spielt vielmehr das Leistungsfähigkeitsprinzip die entscheidende Rolle. Da den Leistungsausgaben also unmittelbar Wertschöpfung und damit die Entstehung von Realeinkommen entspricht, ist dieser Teil der Staatsausgaben in konjunkturpolitischem Zusammenhang sehr wichtig. Unser augenblickliches Augenmerk liegt jedoch auf der Frage, inwiefern Staatstätigkeit das Verhalten der Teilnehmer auf privaten Märkten und damit das private Marktergebnis mittelbar beeinflusst und verändert. Unter diesem Gesichtspunkt kommt – analog zu den Steuern auf der Einnahmenseite – den Transferausgaben besonderes Gewicht zu. Transferausgaben im weiteren Sinne können als negative Steuer aufgefasst werden: Indirekten Steuern, welche ja stets beim Produzenten eines Gutes erhoben werden, entsprechen den Unternehmenssubventionen. Direkten Steuern etwa auf Lohn und Einkommen entsprechen Einkommens- bzw. Sozialtransfers. Wenn wir in den folgenden Kapiteln die Wirkungen von Steuererhebungen auf Angebot und Nachfrage analysieren, können wir daher die Ergebnisse cum grano salis und umgekehrtem Vorzeichen auf die Wirkungen von Subventionen und Sozialtransfers übertragen. 3.6 Soziale Marktwirtschaft Die Soziale Marktwirtschaft ist die Wirtschaftsordnung, die Deutschland seit dem Ende des 2. Weltkrieges geprägt hat. Sie ist andererseits eine Wirtschaftsordnung, die selbst wiederum durch deutsche Politiker, vor allem durch einen, nämlich Ludwig Erhard, und deutsche Wissenschaftler geprägt und entwickelt worden ist. „Soziale Marktwirtschaft“ ist daher – neben „Kindergarten“ und „Rucksack“ – einer der wenigen international gebräuchlichen Begriffe, die nicht übersetzt werden, sondern als deutsche Vokabel in aller Welt verstanden werden. Die Soziale Marktwirtschaft wurde zum deutschen Exportschlager. Was hat diese Wirtschaftsordnung so populär gemacht? 3.6.1 Die Grundprinzipien der Sozialen Marktwirtschaft Die Soziale Marktwirtschaft entstand aus dem Chaos des Zweiten Weltkrieges. Sie ist das Produkt verschiedener wirtschaftspolitischer Vorstellungen der damaligen Zeit und sollte als Synthese zwischen einem ungebändigten Kapitalismus, mit dem man im 19. und beginnenden 20. Jahrhundert schlechte Erfahrungen gemacht hatte, und einer totalitären zentralen Wirtschaftssteuerung, die sich seit der russischen Revolution in ganz Osteuropa ausgebreitet und bis dato ebenfalls keine überzeugenden wirtschaftlichen Erfolge aufzuweisen hatte, das kriegszerstörte Deutschland wieder aufrichten. Die „Theorie der Sozialen Marktwirtschaft“, wie Alfred Müller-Armack sie 1946 nannte, enthält i.W. Elemente aus folgenden geistesgeschichtlichen Strömungen: • dem Neoliberalismus, bzw. dessen deutscher Ausprägung, dem Ordoliberalismus Der Neo- oder Ordoliberalismus wurde bereits während der Zeit der Nationalsozialisten, quasi im Untergrund, als Fundament einer neuen Wirtschaftsordnung entwickelt, in der 3.6 Soziale Marktwirtschaft 97 die Funktionsweise einer freiheitlichen Marktwirtschaft langfristig abgesichert werden sollte. Er unterscheidet sich jedoch vom Wirtschaftsliberalismus des 18. und 19. Jahrhunderts ganz wesentlich dadurch, dass dem Staat eine deutlich aktivere Rolle als die eines bloßen „Nachtwächters“, der zwar die Monopolkontrolle ausüben, sich ansonsten jedoch durch wirtschaftspolitische Abstinenz auszeichnen sollte, zugedacht wurde. Man erkannte, dass eine freiheitliche Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft der beständigen Wachsamkeit und gestalterischen Aktivität des Staates bedarf. • der christlichen Soziallehre katholischer und protestantischer Prägung Von den Vertretern der christlichen Soziallehre wurde hingegen vor allem die soziale Verpflichtung der Wirtschaftsordnung im Allgemeinen und des Privateigentums im Besonderen hervorgehoben. • dem freiheitlichen Sozialismus Ähnlich argumentierten auch die Theoretiker des freiheitlichen Sozialismus, von denen einige die Marktkoordinierung grundsätzlich ablehnten. Insbesondere nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges herrschte in weiten Kreisen die Überzeugung, dass ein Wiederaufbau des völlig zerstörten Deutschland nur mit verstaatlichten Schlüsselindustrien und zentraler Lenkung möglich sei; allerdings sollte dieser spezifisch deutsche Sozialismus eine freiheitlich-demokratische Alternative zur radikalen und totalitären Lösung der UdSSR stalinistischer und leninistischer Prägung sein. Aber auch diejenigen, die eine marktwirtschaftliche Wettbewerbsordnung nicht von vorn herein ausschlossen, wie z. B. der spätere Wirtschaftsminister und Sozialdemokrat Karl Schiller, forderten wesentliche sozialistische Ergänzungen der Marktwirtschaft, wie z. B. eine massive Umverteilung von Einkommen und Vermögen durch progressive Steuertarife, betriebliche Mitbestimmung und Vermögensbeteiligung der Arbeitnehmer sowie generell den Ausbau der sozialen Sicherungssysteme. • dem Keynesianismus Gleichzeitig spielte auch noch eine weitere Entwicklung eine wichtige Rolle in der Entstehungsgeschichte der „Theorie der Sozialen Marktwirtschaft“, nämlich der in den dreißiger Jahren v. a. in England entstandene Keynesianismus, welcher die entscheidende Rolle des Staates nicht nur bei der Gestaltung des Wirtschaftssystems, sondern bei der Lenkung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage mit dem Ziel der Wahrung von Vollbeschäftigung betonte. All diese geistesgeschichtlichen Strömungen fanden ihren Niederschlag im Grundkonzept der Sozialen Marktwirtschaft. Ihr Fundament bildet jedoch der Neo- bzw. Ordoliberalismus. Die zwei wichtigsten Begründer des Neoliberalismus waren die Nationalökonomen Alexander Rüstow und Wilhelm Röpke, die beide Anfang der dreißiger Jahre des 20. Jahrhunderts im türkischen Exil an der Universität von Istanbul und später in Genf die sozialphilosophischen Grundlagen des Neoliberalismus entwickelten30. Kurz darauf, im Jahr 1937, also noch während der Herrschaft der Nationalsozialisten, eröffneten die Freiburger Professoren Franz Böhm, Walter Eucken und Hans Großmann-Doerth eine Schriftenreihe mit dem programmatischen Titel „Ordnung der Wirtschaft“. Diese Schriftenreihe wurde zum Sprachrohr der sog. „Freiburger Schule“, deren Anhänger sich selbst Ordoliberalisten nannten und das konzeptionelle Fundament der Sozialen Marktwirtschaft entwickelten. Aus ihren Reihen kamen die wissenschaftlichen Berater des späteren Wirtschaftsministers Ludwig Erhard. 30 Vgl. Lampert, H. (1990), S. 84 ff. 3 Die Marktwirtschaft98 Dessen Staatssekretär Alfred Müller-Armack schließlich fasste die ordoliberalen Grundsätze der Freiburger Schule zu einem pragmatischen Ordnungskonzept zusammen und gab ihm den Namen Soziale Marktwirtschaft. „Sinn der Sozialen Marktwirtschaft ist es, das Prinzip der Freiheit auf dem Markte mit dem des sozialen Ausgleichs zu verbinden.“31 So charakterisierte Müller-Armack im Jahr 1956 die neue Wirtschaftsordnung, die mittlerweile bereits mitten in das deutsche Wirtschaftswunder hineingeführt hatte. In der Tat ist das Gedankengut der Sozialen Marktwirtschaft nicht mit dem des Ordoliberalismus identisch. Vielmehr werden die sozialpolitischen Ziele sehr viel stärker betont und eine Synthese zwischen rechtsstaatlich gesicherter Freiheit auf dem Markt und den Idealen der sozialen Sicherheit und sozialen Gerechtigkeit angestrebt: die Soziale Marktwirtschaft als „Dritter Weg“ zwischen Laissez-faire-Kapitalismus und totalitärem Sozialismus. Die wichtigsten Grundsätze der Sozialen Marktwirtschaft sind: • Marktwirtschaftlicher Wettbewerb ist die ordnungspolitische Basis. Die Sicherung des Wettbewerbs ist daher die vordringlichste Aufgabe des Staates. Die Funktionsfähigkeit des Preismechanismus muss unter allen Umständen aufrecht erhalten bleiben. Alle wirtschaftspolitischen Maßnahmen müssen marktkonform sein. • Das marktmäßige Verteilungsergebnis muss durch staatliche Sozialpolitik ergänzt werden. Diese muss jedoch durch marktwirtschaftliche Leistung wirtschaftlich abgesichert sein und unterliegt daher dem strengen Subsidiaritätsprinzip: Sozialpolitik übernimmt nur die Versorgungs- und Fürsorgeaufgaben, die auch in einer funktionierenden Marktwirtschaft übrig bleiben und gelöst werden müssen. Ein umfassender öffentlicher Versorgungsapparat wird ausdrücklich nicht angestrebt, da er den Leistungswillen der Individuen zerstören und damit auch der Sozialpolitik den wirtschaftlichen Boden entziehen würde. • Im Übrigen soll der Staat eine „Konstanz der Wirtschaftspolitik“ gewährleisten. Das bedeutet vor allem, dass die Geldpolitik konsequent am Ziel der Preisniveaustabilität ausgerichtet sein muss. Diskretionäre, d. h. fallweise staatliche Eingriffe in den Wirtschaftsablauf, wie es die Keynesianer vorschlagen, werden abgelehnt. Vollbeschäftigung soll insbesondere durch eine Optimierung der ordnungspolitischen Rahmenbedingungen erreicht werden (angebotsorientierte Wirtschaftspolitik). Diese Grundsätze der Gründungsväter der Sozialen Marktwirtschaft haben sich im Laufe der Zeit jedoch gewandelt. Die Soziale Marktwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland war seit ihrer Einführung durch Ludwig Erhard immer wieder gravierenden Änderungen unterworfen. 3.6.2 Die Geschichte der Sozialen Marktwirtschaft Der Startschuss für die Soziale Marktwirtschaft in Deutschland war die Währungsreform vom 20. Juni 1948. Mit der Einführung der D-Mark in den drei westlichen Besatzungszonen wurde auf einen Schlag der hoch-inflationäre Geldüberhang der Reichsmark abgeschöpft und damit die währungspolitische Grundlage für eine solide marktwirtschaftliche Entwicklung gelegt. Einen Tag vor der Währungsreform hatte Ludwig Erhard ohne Abstimmung mit 31 Müller-Armack (1956), S. 390. 3.6 Soziale Marktwirtschaft 99 den Besatzungsmächten einseitig Zwangsbewirtschaftung und Preiskontrollen aufgehoben. Auf der Grundlage der neuen, stabilen Währung war nun marktwirtschaftlicher Wettbewerb möglich geworden. 3.6.2.1 Wichtige Elemente des Ordnungsrahmens der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland Die Voraussetzungen einer stabilen Währung sowie freier Preise sind zwar notwendig, aber noch nicht hinreichend zur Errichtung einer Sozialen Marktwirtschaft. So mussten in den Folgejahren mit einigen wichtigen Gesetzen vor allem angemessene rechtliche Rahmenbedingungen für die neue Wirtschaftsordnung geschaffen werden, allen voran das neue Grundgesetz. Das Grundgesetz vom 23. Mai 1949 legte allerdings die neue Wirtschaftsordnung nicht ausdrücklich fest. Vielmehr wurden lediglich die gesetzlichen Rahmenbedingungen für eine freiheitliche und gleichzeitig sozialen Prinzipien verpflichtete staatliche Ordnung geschaffen. Dazu gehören insbesondere Artikel 14 mit dem Schutz des Privateigentums, in dem auch die soziale Verpflichtung, die aus dem Privateigentum erwächst, genannt wird, sowie Artikel 20, der das Sozialstaatsprinzip festschreibt. Der aus ordoliberaler Sicht konstituierende Meilenstein der neuen Wirtschaftsordnung war jedoch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), das endlich ein grundsätzliches Verbot von Kartellen beinhaltete und damit einer unrühmlichen Kartelltradition in Deutschland ein Ende setzte32. Die Tatsache, dass es erst im Jahr 1958 in Kraft trat, zeigt, wie schwer man sich damals in Deutschland mit der Umsetzung der strengen wettbewerbspolitischen Vorstellungen der Ordoliberalisten tat; Ludwig Erhard konnte sich mit seinen wettbewerbspolitischen Forderungen denn auch nicht vollständig durchsetzen. Das Kartellverbot enthielt und enthält nach wie vor zahlreiche Ausnahmeregelungen. Nach 1958 nahm die Zahl der Kartelle zunächst nicht etwa ab, sondern zu; ebenso stieg die Zahl der Unternehmensfusionen rapide an, so dass schließlich in der zweiten Novelle des GWB von 1973 eine verstärkte Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen sowie eine strengere Missbrauchsaufsicht eingeführt wurden. Einen wichtigen Impuls bekam die Wettbewerbsintensität in Deutschland durch den Abbau der mengenmäßigen Beschränkungen im Außenwirtschaftsverkehr sowie die Abschaffung der Kapitalverkehrskontrollen im Laufe der fünfziger Jahre. Diese Liberalisierung des Au- ßenhandels erhielt schließlich im Außenwirtschaftsgesetz von 1961, welches die Außenhandelsfreiheit als gesetzliche Norm festschreibt, eine zuverlässige rechtliche Grundlage. Ein halbes Jahr vor dem GWB, nämlich bereits am 26. Juli 1957 trat das Gesetz über die Deutsche Bundesbank (BBkG) in Kraft. Es setzt die ordnungs- und stabilitätspolitischen Vorstellungen der neoliberalen Schule am deutlichsten, ja geradezu in idealtypischer Form um. In § 3 BBkG wird die Notenbank ausschließlich auf das Ziel der Währungssicherung, d. h. der Stabilität des Geldwertes, verpflichtet. Sie ist in der Ausübung dieser Pflicht nicht an Weisungen der Regierung gebunden und gemäß § 12 BBkG nur dann zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Bundesregierung verpflichtet, wenn die Aufgabe der Sicherung der Währung dadurch nicht beeinträchtigt wird. Das Bundesbankgesetz legte damit den Grundstein zur mittlerweile beispielhaften Autonomie der Deutschen Bundesbank, die seither sehr erfolgreich war und daher auch in die Konzeption der Europäischen 32 Vgl. Pätzold, J. (1994), S. 59. 3 Die Marktwirtschaft100 Zentralbank unverändert übernommen worden ist33. Diese Autonomie der Notenbank in personeller, instrumenteller und finanzieller Hinsicht sollte dafür sorgen, dass die Geldpolitik von verteilungspolitischen Gesichtspunkten unabhängig wird. Die Arbeitsmarkt- und Sozialordnung war von Anfang an umstritten34. Zwar bestand große Einigkeit über die Einführung der im Tarifvertragsgesetz von 1949 verankerten Tarifautonomie. Die Tarifpartner sollten unabhängig von staatlicher Einflussnahme durch Vereinbarung angemessener Löhne und Lohnstrukturen für Vollbeschäftigung sorgen. In bestimmten Branchen, namentlich im Bergbau sowie der Eisen- und Stahlindustrie, deuteten sich jedoch bereits damals Strukturkrisen an, denen mit staatlicher Regulierung begegnet werden sollte. So war das Montan-Mitbestimmungsgesetz von 1951 hart umstritten. Völlig kontrovers wurde auch die Frage der adäquaten Konstruktion des sozialen Sicherungssystems, insbesondere der Ausgestaltung der Rentenversicherung, diskutiert. Das zunächst geltende, kapitalgedeckte Versicherungsprinzip, bei dem Arbeitgeber und Arbeitnehmer paritätisch Rentenbeiträge ansparen, wurde auf Drängen des damaligen Bundeskanzlers Konrad Adenauer durch ein Umlageverfahren, den sog. Generationenvertrag, ersetzt, bei dem die jeweils im aktiven Arbeitsprozess stehende Generation die Rentner derselben Periode finanziert und dabei gegenüber der nachfolgenden Generation einen Anspruch auf ebensolche Versorgung erwirbt. Dadurch wurde erstmals eine Dynamisierung der Rente, d. h. die Ankoppelung der Renten an die allgemeine Lohn- und Gehaltsentwicklung, erreicht. Vor allem auf Grund der ungünstigen demographischen Entwicklung, aber auch durch eine bedeutende Ausweitung der Versicherungsleistungen v. a. in den siebziger Jahren, ist dieses Umlageverfahren inzwischen allerdings in große Bedrängnis gekommen. Die großen Sozialversicherungen wurden 1961 ferner durch das Sozialhilfegesetz ergänzt. Es sieht eine steuerfinanzierte, streng subsidiäre Sozialhilfe für Bedürftige vor, die das Existenzminimum jedes Bürgers absichern soll, wenn keine andere Lösung mehr möglich ist. 3.6.2.2 Die historischen Entwicklungsphasen der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland Die Entwicklung der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland vollzog sich in vier deutlich voneinander abgegrenzten Phasen. Phase 1: 1948 – 1966 Die erste Phase der Sozialen Marktwirtschaft umfasst die Zeit ab der Währungsreform 1948 bis zur ersten deutschen Rezession 1966/67. Sie war im Wesentlichen von den ordoliberalen Vorstellungen Ludwig Erhards und seiner Berater aus der Freiburger Schule geprägt. Das deutsche Wirtschaftswunder, das sich in dieser Zeit ereignete, wurde und wird daher häufig mit diesem ordnungspolitischen Leitbild in Verbindung gebracht. Als zu Beginn der neunziger Jahre der Eiserne Vorhang in der Mitte Europas fiel und die Planwirtschaft der DDR in eine Soziale Marktwirtschaft nach westdeutschem Muster umgewandelt werden sollte, erwarteten daher viele Menschen ein ähnliches Wunder. Dieses stellte sich bekanntlich so aber nicht ein. Zum einen hatte sich die westdeutsche Wirtschaftsordnung von der 33 Aus rechtlicher Sicht hat sich der autonome Status der Europäischen Zentralbank im Vergleich zu dem der Deutschen Bundesbank sogar noch verstärkt, da das Bundesbankgesetz mit einfacher parlamentarischer Mehrheit hätte geändert werden können. Die Autonomie der europäischen Zentralbank hingegen ist im EG-Vertrag verankert, der supranationalen Normcharakter hat. 34 Vgl. Pätzold (1994), S. 61 f. 3.6 Soziale Marktwirtschaft 101 Sozialen Marktwirtschaft Erhardscher Prägung bereits weit entfernt, zum andern beruhten die enormen wirtschaftlichen Erfolge der Nachkriegszeit auch auf bestimmten historischen Rahmenbedingungen der Wiederaufbauphase, die in der DDR der neunziger Jahre nicht mehr gegeben waren: • Die Infrastruktur sowie der gesamte Produktionsapparat waren in Deutschland bei Kriegsende völlig zerstört bzw. von den Siegermächten demontiert worden. Was zunächst als Katastrophe empfunden wurde, erwies sich in der Aufbauphase als Chance: In Deutschland entstand in den fünfziger Jahren ein vollständig neuer, hochmoderner Produktionsapparat, der die deutsche Wirtschaft technologisch in eine starke Wettbewerbsposition brachte. • Die notwendigen Kapitalhilfen für den Wiederaufbau verschaffte der Marshallplan. Nach Kriegsende war absehbar, dass Deutschland die Devisen, die zum Import der zur Versorgung der Bevölkerung notwendigen Nahrungsmittel, aber auch der Rohstoffe, Maschinen und anderer Produktionsmittel, die zum Wiederaufbau der deutschen Wirtschaft erforderlich waren, nicht würde aufbringen können. Der damalige amerikanische Außenminister G.C. Marshall setzte daher einen Plan zu umfassenden Kapitalhilfen für den Wiederaufbau und damit zur wirtschaftlichen und v. a. politischen Stabilisierung Deutschlands durch, der Europa in den Jahren 1947 bis 1951 Kapitalhilfen in Höhe von insgesamt ca. 12,4 Milliarden US-Dollar bescherte. • Der wirtschaftlichen Expansion waren auch vom Arbeitsmarkt her keine Grenzen gesetzt. Nach Kriegsende setzte ein beständiger Zustrom von Kriegsgefangenen, Heimatvertriebenen und Flüchtlingen aus den Ostgebieten ein, der bis in die frühen sechziger Jahre, v. a. bis zum Bau der Berliner Mauer im Jahr 1961, anhielt. Diese Rückkehrer repräsentierten einen Querschnitt durch alle Bildungsschichten und Qualifikationen, so dass auch ausreichend Fachkräfte verfügbar waren. • Die Privatunternehmen sahen sich einer nahezu unbegrenzten Nachfrage gegenüber. Es gab gewaltigen Nachholbedarf in fast allen Bereichen des Konsumgütersektors, aber auch bei den Investitionsgütern, deren Anschaffung staatlich gefördert wurde. • Auf Grund der anfänglichen außenwirtschaftlichen Isolation Deutschlands konnte v. a. die Geldpolitik ungestört von konjunkturellen Einflüssen aus dem Ausland durchgeführt werden. • Ferner zeichnete sich die Nachkriegszeit durch eine weitgehende innenpolitische Stabilität aus. Auseinandersetzungen über gesellschaftspolitische Werte – wie sie die sechziger Jahre prägten – fanden (noch) nicht statt. Das gemeinsame Ziel aller war zunächst zu überleben, die existentielle Not zu überwinden und wieder zu ausreichendem Wohlstand zu kommen. Die Gewerkschaften blieben mit Rücksicht auf die Investitionskraft der Unternehmen relativ zurückhaltend in ihren Lohnforderungen und traten nicht in größere Verteilungskämpfe ein. Gegen Ende des Jahrzehnts der fünfziger Jahre war bereits ein – wenn auch aus heutiger Sicht eher bescheidenes – Wohlstandsniveau erreicht. Die Nahrungsmittelversorgung der Bevölkerung war gut, das Wohnungsproblem im Wesentlichen gelöst, die Haushalte begannen, sich allmählich mit komfortablen Konsumgütern wie Elektrogeräten oder Kraftfahrzeugen auszustatten. Das Wirtschaftswunder war eingetreten. Allerdings änderten sich nun die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen in Deutschland grundlegend. Dies hing zum einen mit der zunehmenden Integration Deutschlands in die Weltwirtschaft zusammen. Am 25. März 1957 wurden in Rom die sog. Römischen Verträge unterzeichnet, die zusammen mit der bereits seit 1952 bestehenden Montanunion 3 Die Marktwirtschaft102 die vertragliche Grundlage für die spätere europäische Einigung legten. Durch die zunehmende Liberalisierung des Kapitalverkehrs im Rahmen des Währungssystems von Bretton Woods sowie des Außenhandels war Deutschland immer stärker internationalen Einflüssen auf Preis- und Konjunkturbewegungen ausgesetzt. Die Wirksamkeit der nationalen Wirtschaftspolitik wurde geringer. Zum andern traten aber auch in der binnenwirtschaftlichen Entwicklung Probleme auf. • Durch das allmähliche Versiegen des Flüchtlingszustroms wurden in der boomenden Wirtschaft mit der Zeit die Arbeitskräfte knapp. Zur Behebung der Engpässe auf dem Arbeitsmarkt wurden zwar zunehmend ausländische Arbeitskräfte aus verschiedenen südeuropäischen Ländern angeworben. Diese wiesen jedoch keine oder nur sehr geringe Qualifikationen auf, so dass der Fachkräftemangel immer stärker zur Bremse der wirtschaftlichen Entwicklung wurde. Zudem wurde die massive Zuwanderung nicht ausreichend durch Maßnahmen der kulturellen Integration begleitet, so dass mit der Zeit auch soziale Probleme durch einen immer höheren Anteil ausländischer, zum größten Teil unterprivilegierter Bevölkerungsschichten entstanden. • Die Gewerkschaften gaben ihre lohnpolitische Zurückhaltung auf und forderten eine höhere Beteiligung der Arbeitnehmer am boomenden Wirtschaftswachstum und an den Gewinnen der Privatunternehmen. Auch der Ruf nach Einführung einer paritätischen Mitbestimmung nach dem Modell der Montanunion in allen Wirtschaftssektoren wurde immer lauter. • Eine wesentliche Rolle bei der politischen Neuorientierung vom ordoliberalen Gedankengut der unmittelbaren Nachkriegszeit hin zu den Ideen des freiheitlichen Sozialismus spielte jedoch der bei allem Wirtschaftswunder unterentwickelte öffentliche Sektor. Das Wort vom privaten Reichtum bei öffentlicher Armut, das der Keynesianer J.K. Galbraith bereits in den fünfziger Jahren in den USA geprägt hatte, machte auch in Deutschland die Runde. Defizite im öffentlichen Bildungs-, Gesundheits- und Verkehrswesen wurden plötzlich deutlicher wahrgenommen als zuvor, als noch alle damit beschäftigt waren, zunächst den eigenen Magen zu füllen. • Der bis dato geltende Wertekonsens in der Bevölkerung brach mit der heranwachsenden Nachkriegsgeneration zusammen. Die jungen Menschen, die in den wachsenden Wohlstand hineingeboren worden waren, entwickelten eine immer militanter werdende Abwehrhaltung gegenüber dem unbedingten materialistischen Streben ihrer Eltern. Begriffe wie Wohlstand, Wachstum, Reichtum, Leistung oder Elite wurden zu Unwörtern. Die ideologischen Konflikte gipfelten in den blutigen Studentenunruhen der 68er Jahre, die unmissverständlich ein neues Kapitel in der Entwicklung der Sozialen Marktwirtschaft markierten. Doch auch in den Reihen der Politik kündigte sich in den frühen sechziger Jahren ein bevorstehender Wandel an. Immer stärker setzten sich politische Kräfte durch, die zunehmend dem Staat – nicht mehr den Tarifvertragsparteien – die Verantwortung für die Aufrechterhaltung der Vollbeschäftigung zuwiesen und daher einen deutlich aktiveren Staat forderten als es bisher die neoliberalen politischen Kräfte für angemessen gehalten hatten. Eine geplante Steuererhöhung zur Deckung der zunehmenden Haushaltsdefizite sowie die Rezession von 1966/67 mit der für damalige Verhältnisse ungewöhnlich hohen Arbeitslosigkeit von 2,1 % (!) führten schließlich zum Sturz der konservativen Bundesregierung unter Ludwig Erhard. 3.6 Soziale Marktwirtschaft 103 Phase 2: 1967 – 1982 Mit der Regierungsübernahme der Großen Koalition zwischen CDU/CSU und SPD unter Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger und Vizekanzler Willy Brandt am 1. Dezember 1966 begann die zweite Phase der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland, die bis zum Beginn der achtziger Jahre dauerte. Sie war geprägt vom Gedankengut des freiheitlichen Sozialismus sowie v. a. des Keynesianismus. In der gesamten zweiten Phase, insbesondere jedoch unter der Regierung von Willy Brandt (1969 – 1974), verlagerte sich das Schwergewicht der Politik von der Erhaltung und Gestaltung des Ordnungsrahmens für eine funktionsfähige Marktwirtschaft hin zu einer aktiven staatlichen Steuerung der Wirtschaft. Grundtenor dieses Wechsels war: Weniger Markt, mehr Zentralstaat – weniger Wettbewerb, mehr Autorität – weniger Individualismus, mehr Kollektivismus. Unmittelbaren Ausdruck fand diese neue wirtschaftspolitische Orientierung im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums in der Wirtschaft (StWG), das am 8. Juni 1967 in Kraft trat. Es weist dem Staat die unmittelbare Verantwortung für die Erreichung zentraler makroökonomischer Ziele zu, die im sog. magischen Viereck zusammengefasst sind. In § 1 des Gesetzes heißt es: „Bund und Länder haben bei ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Entscheidungen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. Die Maßnahmen sind so zu treffen, dass sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen.“ Was ist magisch an diesem Zielsystem und was ist neu? Magisch ist nicht das Zielsystem selbst. Vielmehr muss derjenige, der es umsetzen will, über magische Kräfte verfügen, denn zwischen den einzelnen Zielen bestehen teilweise so große Zielkonflikte, dass eine Umsetzung aller vier genannten Ziele nur mit einem Zauberstab à la Hogwarts zu gelingen scheint. So zeichneten sich die sechziger und frühen siebziger Jahre z. B. durch niedrige Arbeitslosenquoten von nur 0,6 bis 2,1 % aus, während die Inflationsraten im selben Zeitraum i.W. zwischen 3 % und 7 % oszillierten35. Doch auch zwischen dem Ziel der Preisniveaustabilität und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht oder zwischen außenwirtschaftlichem Gleichgewicht und Vollbeschäftigung können erhebliche Zielkonflikte bestehen. Neu am § 1 des Stabilitätsgesetzes ist nahezu alles. Es dokumentiert einen vollständigen Paradigmenwechsel in der Wirtschaftspolitik: • Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht Neu ist allein schon die Tatsache, dass alle wirtschaftspolitischen Kräfte („Bund und Länder“) in all ihren finanzpolitischen Entscheidungen auf ein gemeinsames Ziel, nämlich das „gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht“ verpflichtet werden, obwohl dies im Widerspruch zum Föderalismusgedanken steht. Wenn zum Beispiel zur Zeit einer boomenden Hochkonjunktur ein Bundesland Investitionsbedarf bei seinen Krankenhäusern oder in der Verkehrsinfrastruktur sieht und entsprechende Ausgaben tätigt, so wäre dies ein Verstoß gegen § 1 des Stabilitätsgesetzes, da hier eine strikt antizyklische Verhaltensweise aller Gebietskörperschaften gefordert wird. Im Sinne des Subsidiaritätsprinzips allerdings obliegen den Ländern in einem föderativen Staat ganz andere Aufgaben als 35 Zum Zusammenhang zwischen den Veränderungsraten des Preisniveaus und der Arbeitslosenquote (sog. Phillipskurve) vgl. Abschnitt 11.5.3 „Das Arbeitsmarktgleichgewicht“. 3 Die Marktwirtschaft104 dem Bund. Die Landesregierung wird am Wahltermin von den Wählern nicht danach beurteilt, inwieweit ihr Handeln konjunkturpolitisch korrekt war oder nicht, sondern ob sie die Wahlversprechen bezüglich der unmittelbaren Bedürfnisse des Landes erfüllt hat. Konsequentes Handeln im Sinne des § 1 StWG führt aus Sicht untergeordneter Gebietskörperschaften also zu externen Effekten: Ein positiver Beitrag der Landespolitik zur Konjunkturdämpfung führt nicht (nur) im betreffenden Bundesland, sondern bundesweit zu einer Annäherung an das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht und wird daher von den eigenen Landeswählern sicher nicht (ausreichend) gewürdigt. Die Kosten für die Maßnahme bleiben jedoch beim jeweiligen Bundesland. • Stellenwert des marktwirtschaftlichen Ordnungsrahmens Neu ist ferner die wirtschaftspolitische Bewertung, d. h. der wirtschaftspolitische Stellenwert des Ordnungsrahmens. Die „marktwirtschaftliche Ordnung“ wird zwar nach wie vor als ordnungspolitisches Basiskonzept genannt; ihre aktive Gestaltung sowie ihr Schutz stehen jedoch nicht mehr im Zentrum der staatlichen Wirtschaftspolitik. Stattdessen rückt die Stabilisierungspolitik, die ehedem nahezu ausschließlich aus einer möglichst kontinuierlichen Geldpolitik bestanden hatte, ins Zentrum staatlicher Aktivitäten. • Paradigmenwechsel in der Wachstumspolitik Ein weiteres Ziel verliert ebenfalls an Bedeutung und ändert seinen Inhalt wesentlich: Das Wachstumsziel. War in der Nachkriegszeit das Streben nach wachsendem materi- Marktwirtschaftliche Ordnung an ge m es se ne s un d st et ig es W irt sc ha fts w ac hs tu m hoher Beschäftigungsgrad außenwirtschaftliches Gleichgewicht Preisniveaustabilität Abbildung 3-5: Die Ziele des Stabilitätsgesetzes 3.6 Soziale Marktwirtschaft 105 ellem Wohlstand noch völlig unbestritten ein zentrales wirtschaftliches Ziel, so nennt das Stabilitätsgesetz Wachstum nur noch als notwendige Rahmenbedingung für die Erreichung der anderen Ziele („bei angemessenem und stetigem Wirtschaftswachstum“). Wachstum ist nicht mehr ein Ziel an sich, sondern schon fast ein notwendiges Übel, das nur noch in „angemessener“ Höhe als Ziel gelten kann. Das Stabilitätsgesetz ist somit auch Ausdruck des in dieser Zeit erwachenden Umweltbewusstseins, das erstmalig die Idee der Nachhaltigkeit von Wachstum in die politische Diskussion einführte36. • Einordnung des Beschäftigungszieles Neu ist jedoch vor allem das veränderte Selbstverständnis des Staates in Bezug auf das Beschäftigungsziel. Wurde zu Erhards Zeiten die Verantwortung für die Erreichung von Vollbeschäftigung noch in erster Linie bei den Tarifpartnern gesehen – wofür diese damals wie heute ja auch Unabhängigkeit von staatlicher Einflussnahme genießen –, so übernahm nun der Zentralstaat diese Aufgabe, allerdings ohne gleichzeitig – wie man vielleicht erwarten könnte – den Grundsatz der Tarifautonomie anzutasten. Statt dessen sieht das Stabilitätsgesetz ein ganzes Arsenal fiskalpolitischer Instrumente vor – von Abschreibungserleichterungen für Unternehmen, über zeitlich befristete Zu- und Abschläge auf die Lohn- und Einkommensteuer bis hin zur Möglichkeit, über direkte Kassenkredite von der Deutschen Bundesbank zusätzliche Staatsausgaben zu finanzieren (sog. deficit spending37)  –, mit denen der Staat im Bedarfsfall zusätzliche Nachfrage generieren und auf diese Weise Vollbeschäftigung sicherstellen sollte. Flankiert wurden diese Bestimmungen durch weitere gesetzliche Reformen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik. Das Arbeitsförderungsgesetz von 1969 wies der Bundesanstalt für Arbeit ein weites Feld arbeitsmarktpolitischer Verantwortung zu und legte insbesondere den Grundstein für die sog. aktive Arbeitsmarktpolitik, wie z. B. die Finanzierung und Durchführung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder Maßnahmen der Fort- und Weiterbildung Arbeitsloser. Um jedoch zu verhindern, dass die Gewerkschaften auf dem Hintergrund einer solchen staatlichen Vollbeschäftigungsgarantie stabilitätswidrige Löhne durchsetzten, wurde die staatliche Beschäftigungspolitik durch einkommenspolitische Maßnahmen flankiert, die sich im Nachhinein jedoch als wirkungslos erwiesen. Im Rahmen der sog. Konzertierten Aktion (§ 3 StWG) sollten sich alle politischen Kräfte einschl. der Tarifpartner sowie Vertreter der Gebietskörperschaften auf der Basis der von der Bundesregierung vorgegeben Orientierungsdaten (Globalsteuerung) auf stabilitätspolitisch vertretbare Löhne einigen. Da die Beschlüsse der Konzertierten Aktion für die Tarifpartner allerdings nicht bindend waren, erwies sich diese Institution jedoch letztlich als zahnloser Tiger. Bereits 1977 wurde sie wieder abgeschafft. Obwohl der damalige Wirtschaftsminister Karl Schiller mit zwei Konjunkturprogrammen zunächst erfolgreich die Arbeitslosenquote bereits 1970 erneut auf 0,7 % drücken konnte, markiert das Stabilitätsgesetz den Beginn einer Fehlentwicklung auf dem Arbeitsmarkt, 36 Als „angemessen” galt das Wachstum dann, wenn es zum einen hoch genug war, um die anderen Ziele, v. a. das Beschäftigungsziel, zu erreichen, andererseits aber nicht so hoch, dass es Ressourcen auf Kosten der Folgegenerationen verbraucht. Ziel war es also, nachhaltiges Wachstum zu erreichen (sog. „sustainable development”). In diesem Zusammenhang ist auch der bereits zitierte Bericht “Die Grenzen des Wachstums” des Club of Rome von 1972 zu sehen (vgl. oben Abschnitt 2.3.1.1). Politische Konsequenz dieser Bewegung war die Gründung der Partei der Grünen. Die ersten grünen oder bunten Kandidatenlisten tauchten 1977 bei Kommunalwahlen auf. Das erste Umweltschutzministerium wurde jedoch bereits im Jahr 1970 von einer CSU-geführten Regierung in Bayern gegründet. 37 Vgl. dazu Abschnitt 11.2.2.3 „Staatstätigkeit im Gütermarkt“ und Abschnitt 11.6.4.2 „Die keynesianische Sicht“. 3 Die Marktwirtschaft106 die sich bis in die Gegenwart fortsetzt und über Jahrzehnte hinweg zu einem dramatischen Anstieg der Arbeitslosenquote geführt hat.38 Aus damaliger Sicht jedoch hatte das Stabilitätsgesetz seine Bewährungsprobe mit der Wirtschaftspolitik Karl Schillers glänzend bestanden und wurde euphorisch als „prozesspolitisches Grundgesetz der Marktwirtschaft“ gefeiert39. Spätestens ab Mitte der siebziger Jahre jedoch, nach den Erfahrungen wiederum steigender Arbeitslosigkeit und gleichzeitig zunehmender Inflationsraten (Stagflation) schwand das Vertrauen in stabilisierungspolitische Maßnahmen keynesianischer Prägung. Seit Beginn der achtziger Jahre wurde der Instrumentenkasten des Stabilitätsgesetzes nicht mehr eingesetzt. Im Bereich der Sozialpolitik verlagerte sich das politische Schwergewicht weg von der Absicherung existenzbedrohender Lebensrisiken hin zur Schaffung eines Wohlfahrtsstaates mit verstärkter Umverteilung, dem Ausbau der sozialen Sicherungssysteme und der Demokratisierung der Wirtschaft40. Diese Neuausrichtung wird durch wichtige sozialpolitische Gesetze markiert, nämlich das Lohnfortzahlungsgesetz (1969), das Kündigungsschutzgesetz (1969), das Betriebsverfassungsgesetz (1972) und das Mitbestimmungsgesetz (1976). Diese und andere gesetzliche Neuerungen führten einerseits zu einer drastischen Erhöhung der Lohnnebenkosten und damit der Arbeitskosten für private Unternehmen, andererseits aber auch zu einer steigenden Staatsquote41, was durchaus politisch beabsichtigt war. Während die Staatsquote in den fünfziger Jahren und bis zum Beginn der sechziger Jahre noch um die 30 % – 35 % betrug, stieg sie in den folgenden 10 Jahren sprunghaft auf knapp 50 %. 38 Quelle: Statistisches Bundesamt. Arbeitslose in % der abhängigen zivilen Erwerbspersonen. 39 Vgl. Pätzold (1994), S. 64 f. 40 Vgl. Pätzold (1994), S. 65 f. 41 Unter der Staatsquote versteht man das Verhältnis zwischen den Staatsausgaben und dem Bruttoinlandsprodukt. 0 2 4 6 8 10 12 14 19 60 19 62 19 64 19 66 19 68 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08 20 10 20 12 Deutschland gesamt Früheres Bundesgebiet einschl. Berlin-West Abbildung 3-6: Entwicklung der Arbeitslosenquote von 1960 bis 201238 Arbeitslose in % der zivilen abhängigen Erwerbspersonen 3.6 Soziale Marktwirtschaft 107 Problematisch an dieser Entwicklung war vor allem, dass die gestiegenen Staatsausgaben in erster Linie über eine staatliche Kreditaufnahme finanziert wurden. Die Staatsschulden stiegen bis zum Beginn der achtziger Jahre gewaltig an, was letztendlich negative Auswirkungen auf Wachstum und Beschäftigung hatte. 42 Der Versuch der Ära Brandt, aus Deutschland einen Wohlfahrtsstaat zu machen, scheiterte also letztendlich daran, dass das Marktsystem durch ein Übermaß an staatlicher Steuerung, Belastung und Beschränkung von Flexibilität seine Funktionsfähigkeit einbüßte. Zunehmende Verteilungskämpfe mit Lohnsteigerungen von bis zu 20 % Anfang der siebziger Jahre, die auf dem Hintergrund der staatlichen Vollbeschäftigungspolitik scheinbar risikolos durchgesetzt werden konnten, führten zunächst zu steigenden Preisen und anschließend – als die strikte Geldpolitik der Deutschen Bundesbank eine weitere Überwälzung unmöglich machte, zu steigenden Arbeitslosenquoten. 43 42 Quelle: Statistisches Bundesamt 43 Quelle: Statistisches Bundesamt 0 10 20 30 40 50 60 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Stabilitätsgesetz, Stärkung des Sozialstaats Konsolidierung Finanzierung dt. Einheit + 20 Prozentpunkte! Abbildung 3-7: Die Entwicklung der Staatsquote in Deutschland von 1950 bis 201242 Stabilitätsgesetz, Stärkung des Sozialstaats Konsolidierung Finanzierung dt. Einheit Erste Strukturreformen Finanz- und Eurokrise 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Abbildung 3-8: Die Entwicklung der Staatsverschuldung (in % des BIP) von 1950 bis 201243 3 Die Marktwirtschaft108 Phase 3: 1982 – 1990 Die dritte Phase in der Entwicklung der Sozialen Marktwirtschaft wurde maßgeblich von der Geldpolitik eingeleitet. Bereits im Laufe der siebziger Jahre ging die Deutsche Bundesbank angesichts ausufernder Inflationsraten zu einer monetaristisch geprägten44, strengen Kontrolle des Geldmengenwachstums über, die die neu entstandenen Begehrlichkeiten des Staates sowie die weit verbreitete Inflations- und Anspruchsmentalität brechen sollte. Es entstand ein offener Konflikt zwischen den Anliegen der staatlichen Vollbeschäftigungspolitik (insbesondere des deficit spending) und dem von der Bundesbank zu vertretenden Ziel der Wahrung von Preisniveaustabilität. Berühmt wurde der Wahlkampfausspruch von Helmut Schmidt aus dem Jahr 1972, die Deutschen vertrügen 5 % Inflation besser als 5 % Arbeitslosigkeit. Dem hielt Bundesbankpräsident Tietmeyer später entgegen: „Die Rolle des Zentralbankrats ist es, den Wein dann vom Tisch zu nehmen, wenn die Party am schönsten ist.“45 Diese strikte Geldpolitik führte zu steigenden Zinsen und damit auch zu einer immer größeren Belastung des Staatsbudgets durch den Schuldendienst infolge der explodierenden staatlichen Kreditaufnahme. Zusammen mit der rapiden Verschlechterung der gesamtwirtschaftlichen Rahmendaten, insbesondere der Arbeitslosigkeit führte dies im Herbst des Jahres 1982 zu einem erneuten Regierungswechsel, der durch ein konstruktives Misstrauensvotum gegen die Regierung Schmidt erzwungen wurde. Die nun folgende konservativ-liberale Regierungskoalition unter Kanzler Helmut Kohl bemühte sich, erneut die Ordnungspolitik ins Zentrum ihrer Aktivitäten zu stellen, d. h. die Marktkräfte zu revitalisieren und dadurch die Wachstumsdynamik der deutschen Wirtschaft zu stärken. Dies betraf insbesondere eine Haushaltskonsolidierung durch den Abbau der Staatsschulden. Mit gesetzlichen Neuerungen sollte die Anpassungsfähigkeit der Wirtschaft gestärkt (z. B. Beschäftigungsförderungegesetz, Liberalisierung der Ladenschlusszeiten) und der leistungsfeindliche Umfang staatlicher Umverteilung durch eine Reform des Steuersystems beschnitten werden. Eine Senkung der Staatsquote sollte auch durch einige Privatisierungen großer staatlicher Infrastrukturmonopole (Post und Bahn) erreicht werden. Tatsächlich ging die Staatsquote in den achtziger Jahren leicht zurück, der Anstieg der Schuldenquote wurde gestoppt bzw. verlangsamte sich (siehe Abbildung 3-7 und Abbildung 3-8); jedoch gelang die Korrektur nicht in demselben Umfang wie der vorausgegangene Anstieg erfolgt war. Die Rücknahme einmal gewährter Vergünstigungen oder Erleichterungen war und ist stets von großen Widerständen der Betroffenen begleitet und daher politisch meist nur schwer durchsetzbar. Insbesondere die notwendigen Reformen auf dem Arbeitsmarkt sowie in den großen Sozialversicherungen (v. a. Kranken- und Rentenversicherungen) wurden auch von der neuen Regierung nicht in Angriff genommen. Dennoch sind gewisse Erfolge dieser Phase der marktwirtschaftlichen Renaissance unbestreitbar. 44 Zu den Hintergründen dieser Art von Wirtschaftspolitik vgl. unten Abschnitt 11.6.3.1. „Die klassische Sicht“. 45 Die Wirtschaftswoche vom 30.1.1997. 3.6 Soziale Marktwirtschaft 109 Phase 4: Ab 1990 Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs, der seit dem Zweiten Weltkrieg Europa und Deutschland in zwei Teile geteilt hatte, begann auch für die Soziale Marktwirtschaft ein völlig neuer Lebensabschnitt. Die Umgestaltung der planwirtschaftlichen DDR zu einer funktionierenden Marktwirtschaft westdeutscher Prägung war eine politische Herausforderung bislang ungekannten und – wie sich im Nachhinein herausstellte – auch unterschätzten Ausmaßes. Die „blühenden Landschaften“, die Kanzler Kohl versprochen hatte, stellten sich so nicht ein. Zum einen mussten im Integrationsprozess fortwährend Kompromisse zwischen dem wirtschaftlich Vernünftigen und dem politisch Vertretbaren geschlossen werden, die häufig zu Lasten des wirtschaftlichen Erfolges gingen. Schließlich hatte niemand zuvor Erfahrung mit einem derartigen Transformationsprozess sammeln können. Ein Beispiel aus der Fülle der Probleme, die im Zusammenhang mit einer Systemtransformation zu lösen sind, gibt das Praxisbeispiel 3-3 zur Privatisierung des DDR-Volksvermögens. Zum anderen brachen gleichzeitig sämtliche osteuropäischen Absatzmärkte der ehemaligen DDR ebenfalls zusammen. Den Industrierelikten (sog. „industriellen Kernen“) in den neuen Bundesländern verblieben daher kaum Absatzmöglichkeiten. Die ehemaligen DDR- Produkte waren auf den westlich geprägten Weltmärkten nicht konkurrenzfähig. Hohe Arbeitslosenzahlen waren die Folge. Praxisbeispiel 3-3: Privatisierung des DDR-Volksvermögens46 Nach dem Zusammenbruch der DDR stellte sich insbesondere die Aufgabe, das bis dato staatseigene DDR-Volksvermögen zu privatisieren. Ohne eine Privatisierung fehlen die Anreize zur Kapitalbildung und ohne Kapitalbildung kommt der Aufschwung nicht in Gang. Die Privatisierung ist eine unabdingbare Voraussetzung der Marktwirtschaft, nur mit wohldefinierten Eigentumsrechten kann der effizienzsteigernde Tausch von Waren und Dienstleistungen stattfinden. Dritte Wege gibt es nicht. Ca. 70 % der privatisierbaren Wirtschaft der DDR standen zum Verkauf, ca. 30 % sollten an die alten Eigentümer zurückgegeben werden (Naturalrestitution). Beide Teile dieser Privatisierungsaufgabe erwiesen sich als äußerst schwierig. Die Naturalrestitution ging wegen der komplizierten Rechtslage sowie unklarer Besitzverhältnisse nur sehr schleppend vor sich. In Magdeburg beispielsweise wurden gegen die ca. 18.000 privaten Grundstücke und Gebäude dieser Stadt nicht weniger als 11.000 Restitutionsansprüche gestellt, von denen in den ersten zwei Jahren keiner endgültig entschieden werden konnte. Durch die unklaren Rechtsverhältnisse wurde die private Bautätigkeit entscheidend gebremst. Der Wert der zum Verkauf anstehenden Objekte wurde ursprünglich auf ca. 600 Mrd. DM geschätzt. Gemäß Artikel 25/3 des Einigungsvertrags sollten die Erträge aus dem Verkauf des volkseigenen Vermögens „ausschließlich und allein zugunsten von Maßnahmen“ in Ostdeutschland verwendet werden. Leider betrug der realisierte Verkaufserlös nur rund 10 % der ursprünglich geschätzten Summe. Die Gründe hierfür sind vielfältig: Zum einen wurden die Sanierungskosten der zu privatisierenden Betriebe eklatant unterschätzt; zum zweiten sorgten die unerwartet hohen Lohnsteigerung – hervorgerufen durch eine überaus aggressive Lohnpolitik der Gewerkschaften – für eine Vernichtung von Unternehmenswerten und Arbeitsplätzen gleichermaßen; ein wichtiger Grund ist aber wohl auch, dass man das Gesetz der Nachfrage außer Acht gelassen hat: Der Preis einer Ware fällt mit wachsendem Angebot. Das gilt auch dann, wenn es sich bei der Ware um Unternehmen handelt. Fazit: Im Ergebnis wird dieser Vermögensverlust sowohl durch Heerscharen von Arbeitslosen wie auch durch bislang beispiellose Sozialtransfers aufgefangen, die die ohnehin nicht sehr große Solidarität der westdeutschen Bevölkerung überbeansprucht und Abwehrreaktionen hervorruft. 46 Entnommen aus Sinn, G. und H.W. (1993), S. 101 f. 3 Die Marktwirtschaft110 Das ehemalige Westdeutschland stellte dies vor eine bedeutende Herausforderung. Zum Aufbau der landesweit maroden Infrastruktur sowie zur Finanzierung umfangreicher Sozialleistungen für die neuen Bundesbürger flossen hohe Finanztransfers von West nach Ost47. Gleichzeitig versuchte die Regierung Kohl, durch Subventionierung von Investitionen und Unternehmensgründungen in den neuen Bundesländern die wirtschaftliche Entwicklung im Osten zu forcieren. Der in den achtziger Jahren eingeschlagene Konsolidierungskurs musste also abrupt aufgegeben werden. Staats- und Schuldenquote stiegen wiederum steil an. Gleichzeitig musste Deutschland allerdings die Stabilitätskriterien des Maastrichter Vertrages einhalten, da im Jahr 1999 der Euro eingeführt werden sollte. Nur mit Mühe gelang es dem damaligen Finanzminister Theo Waigel, die Neuverschuldung des Staates im entscheidenden Jahr 1997 unter die vorgeschriebenen 3,0 % des Bruttoinlandsprodukts zu drücken. In der Phase nach Beginn der deutschen Einheit fanden seither wiederum zwei Regierungswechsel statt. Im Gegensatz zu den einschneidenden Richtungsänderungen, die zuvor jeweils durch die neuen Regierungen 1967/68 und 1982 eingeleitet worden waren, verschwimmen mittlerweile die Grenzen zwischen angebots- und nachfrageorientierter, konservativer und sozialistischer Wirtschaftspolitik immer mehr. Als äußeres Zeichen dieser Entwicklung kann die große Koalition aus CDU/CSU und SPD in den Jahren 2005 – 2009 gelten. Doch auch die Agenda 2010 der sozialdemokratischen Vorgängerregierung Schröder enthielt deutliche angebotsorientierte Bestandteile, wie z. B. die Arbeitsmarkt- und Sozialhilfereformen, bekannt unter dem Namen Hartz IV. Nachdem die wirtschaftliche Entwicklung der neuen Bundesländer an Kraft gewinnt, steht angesichts des mittlerweile gewaltigen Schuldensockels von über 2.000 Mrd. Euro Ende 2012 bei allen bürgerlichen Parteien das Ziel der Haushaltskonsolidierung im Vordergrund. Insgesamt scheint sich die Soziale Marktwirtschaft auf dem Hintergrund eines inzwischen sehr – manche meinen zu – komfortabel ausgebauten Sozialstaats wieder stärker ihren ordoliberalen Wurzeln zu nähern. Allerdings lässt sich die Uhr nicht so einfach zurückdrehen. Der Wohlfahrtsstaat hat unauslöschliche Spuren hinterlassen: „Der Wohlfahrtsstaats-Kapitalismus ähnelt dem Leben im Zoo. Die Wärter bringen das Futter, egal wie das Wetter ist. Ein paar alte Löwen liegen herum und erzählen von den alten Zeiten, als sie sich ihr Futter noch selbst erjagt hätten. Da sind die jungen Tiere ganz begeistert, wie schön das doch gewesen sein muss. Doch dann brüllen die jungen: Wann kommt denn der Wärter mit dem Fressen?“48 Übung 3-3: Soziale Marktwirtschaft in Deutschland Sind die folgenden Aussagen richtig oder falsch? Begründen Sie Ihre Ansicht! a) Soziale Marktwirtschaft ist keine kapitalistische Marktwirtschaft mehr, sondern dem Gemeinwohl verpflichtet. b) Die Wirtschaftsordnung der Sozialen Marktwirtschaft wurde geprägt durch Ludwig Erhard und erlebte ihre größten Erfolge in den späten sechziger Jahren. c) Soziale Marktwirtschaft ist gelenkte Marktwirtschaft. 47 Das Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) hat berechnet, dass die ostdeutsche Wirtschaft in den Jahren 1991 bis 2003 mit Nettotransfers von insgesamt 950 Mrd. Euro gestützt wurde. Das entspricht ca. 70 bis 80 Mrd. Euro pro Jahr oder durchschnittlich ca. 35 % der gesamten Wirtschaftsleistung der neuen Bundesländer (Statistisches Bundesamt). Vgl. Ragnitz, J. (2004). 48 Lothar Späth, Vorstandsvorsitzender der Jenoptik AG, von 1978 bis 1991 Ministerpräsident von Baden- Württemberg, zitiert nach Müller-Vogg, H. (1998), S. 13. 3.6 Soziale Marktwirtschaft 111 d) Subventionen und Steuern sind nicht-marktkonforme wirtschaftspolitische Instrumente, weil sie das private Marktergebnis verfälschen. e) Das Stabilitätsgesetz prägte die Wirtschaftspolitik der siebziger Jahre. Trotz anfänglicher Erfolge bewährten sich die dort vorgeschlagenen keynesianischen Rezepte jedoch nicht, so dass es Anfang der achtziger Jahre wieder abgeschafft wurde. Lösung: a) Unsinn! Soziale Marktwirtschaft beinhaltet zwar eine wichtige Sozialkomponente (Umverteilung, Sozialversicherungen, staatliche Absicherung des Existenzminimums). Die Basis bildet jedoch nach wie vor ein marktwirtschaftliches Ordnungskonzept, das Privateigentum an Produktionsmitteln voraussetzt. Sie ist also kapitalistisch. b) Falsch! Ludwig Erhard prägte in der Tat dieses Wirtschaftssystem. Allerdings lagen die größten Erfolge in den fünfziger Jahren. Ab Mitte der sechziger Jahre erlebte die Soziale Marktwirtschaft ihre bislang größte Krise. c) Richtig! Wie stark dieses Lenkungselement ausgeprägt ist, hängt allerdings von der Entwicklungsphase ab, in der die Soziale Marktwirtschaft betrachtet wird. Die Aussage trifft für die zweite Phase noch sehr viel mehr zu als für die erste. d) Falsch! Subventionen und Steuern verfälschen zwar in der Tat das private Marktergebnis. Sie überlassen jedoch die Mengen- und Preisentscheidung nach wie vor den privaten Wirtschaftssubjekten. Damit bleibt der Marktmechanismus im Kern unberührt. Sie sind also marktkonform. e) Falsch! Die Aussage stimmt bis auf den Schluss: Das Stabilitätsgesetz ist nach wie vor in Kraft. Die dort vorgeschlagenen wirtschaftspolitischen Instrumente werden seit den achtziger Jahren lediglich nicht mehr eingesetzt. Teil II: Mikroökonomie

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Zusammenfassung

Vorteile

- Zugeschnitten auf die Bachelor-Ausbildung

- Moderne didaktische Aufbereitung

Zum Werk

Das Buch deckt das Pflichtfach Volkswirtschaftslehre der Bachelor-Studiengänge Betriebswirtschaft an Universitäten und Fachhochschulen ab.

Zum didaktischen Konzept des praxisnahen Lehrbuchs gehören insbesondere vier Elemente:

- Den einzelnen Kapiteln sind Lehrziele vorangestellt. Diese vermitteln die wichtigsten Inhalte und die Logik der Argumentation.

- Die Autoren haben darauf geachtet, dass der Lehrstoff sowohl vom Schwierigkeitsgrad als auch vom Abstraktionsniveau her gut lesbar bleibt. Ganz überwiegend haben sie die Zusammenhänge anhand von grafischen Darstellungen oder Zahlenbeispielen untersucht, so dass sie auf ausführliche formale Ableitungen verzichten konnten.

- Zahlreiche Praxisbeispiele stellen den unmittelbaren Praxisbezug her und zeigen vielfältige Anknüpfungspunkte zum täglichen Leben. Gleichzeitig demonstrieren sie dabei die Anwendungsmöglichkeiten des volkswirtschaftlichen Instrumentariums.

- Schließlich ermöglichen in den Text integrierte Übungen mit den jeweiligen Lösungsmustern eine fortlaufende Verständniskontrolle des erarbeiteten Stoffs.

Autoren

Prof. Dr. Sibylle Brunner, Neu-Ulm; Prof. Dr. Karl Kehrle, München.

Zielgruppe

Studierende in betriebswirtschaftlichen Bachelor-Studiengängen an Universitäten und Fachhochschulen.