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3. Der Konvergenzprozess in:

Otmar Issing

Der Euro, page 20 - 26

Geburt, Erfolg, Zukunft

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8006-3496-5, ISBN online: 978-3-8006-4381-3, https://doi.org/10.15358/9783800643813_20

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3. Der Konvergenzprozess 11 3. Der Konvergenzprozess Nach dem Maastricht-Vertrag sollen nur die Länder an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion teilnehmen dürfen, die für den Beitritt hinreichend vorbereitet sind. Die Prüfung für die Reife soll anhand der so genannten Konvergenzkriterien erfolgen. Diese sind im Detail im Vertrag geregelt und vielfach beschrieben worden. Im Kern geht es um den Nachweis, dass die Kandidaten folgende Bedingungen erfüllen: 1. Eine niedrige Inflationsrate 2. Solide öffentliche Finanzen 3. Teilnahme am Festkurssystem (EWS) ohne Spannungen für mindestens zwei Jahre 4. Annäherung der langfristigen Nominalzinsen an das Niveau der (höchstens) drei Währungen mit den niedrigsten Preisseigerungsraten. Darüber hinaus ist zu prüfen, inwieweit die innerstaatlichen Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedsstaaten einschließlich der Satzung der jeweiligen nationalen Zentralbank mit den Vertragsbedingungen – dazu zählt vor allem die Unabhängigkeit der nationalen Notenbank – im Einklang stehen. Es versteht sich von selbst, dass nur solche Länder einer Währungsunion beitreten sollen, die in ihrem faktischen Verhalten wie in ihren währungspolitischen Überzeugungen und dem erreichten Grad an Preisstabilität ein hohes Ausmaß an Konvergenz aufweisen. Die deutlichen Abwertungen einiger Währungen im EWS waren die unausweichliche Konsequenz gravierender Unterschiede in der Preisentwicklung im Verhältnis zur Ankerwährung D- Mark. Nachdem die Inflationsraten zwischen den späteren Mitgliedsstaaten der Währungsunion noch Anfang der neunziger Jahre erhebliche Unterschiede aufwiesen, führte der anschließende Konvergenzprozess zu einer Angleichung der Inflationsraten auf einem auch im historischen Vergleich außerordentlich niedrigen Niveau (siehe Abb. 1). Diese Entwicklung wurde durch exogene Faktoren wie den Rückgang des Ölpreises begünstigt. Entscheidend war jedoch der stabilitätsorientierte Konsens, zu dem nicht nur die beteiligten Notenbanken, sondern auch die Finanz- und Lohnpolitik beigetragen haben. Die disziplinierende Wirkung der Eintrittsbedingungen für die Währungsunion kam in einigen Fällen zwar spät, aber alles in allem noch rechtzeitig. Die Drohung, beim Beginn der Währungsunion nicht dabei zu sein, setzte ungeahnte Kräfte frei. Dies gilt – freilich mit gravierenden Ausnahmen für den Stand der öffentlichen Verschuldung – auch auf dem Gebiet der Finanzpolitik. Die Haushaltsdefizite gingen in den neunziger Jahren teilweise drastisch zurück (siehe Abb. 2). Buch.indb 11 27.02.2008 8:29:42 Uhr II. Die Vorgeschichte12 Das Ergebnis wurde jedoch in einigen Fällen durch Akte der „kreativen Buchführung“ geschönt. Dieser Verstoß gegen den Geist der Vertragsbestimmungen war im Vorfeld der Währungsunion mehr als ärgerlich. Wie sich herausstellen sollte, waren damit Präzedenzfälle geschaffen, die später das Klima bei der Anwendung der Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes erheblich beeinträchtigten. Trotz allem sind darüber nicht die deutliche Anstrengungen bei der Verbesserung der Lage der öffentlichen Haushalte vor dem Start der Währungsunion zu vergessen.8 Beim Kriterium „öffentlicher Schuldenstand“ – Staatsschuld im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen – fielen die Fortschritte, wenn überhaupt, wesentlich bescheidener aus (siehe Abb. 3). Bei diesem Kriterium lässt sich auch wirklich nicht sagen, es sei „strikt“ angewandt worden. Die kritischen Fälle waren zweifelsohne Italien und Belgien. Für beide Gründungsmitglieder der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und in jeder Hinsicht Kernländer der europäischen Integration bedurfte es erheblicher Interpretationsanstrengungen und am Ende der politischen Entscheidung, um ihren Beitritt zu ermöglichen. Nachdem es einen Beitritt unter Vorbehalt nicht geben konnte, beruhte die Zulassung in solchen Fällen auf einem politischen Versprechen, den Schuldenstand rasch und deutlich in Richtung der 60 %-Marke zurückzuführen. Die spätere Entwicklung zeigt, dass ein Staat wie Belgien – um vom Muster- 8 Zum Stabilitäts- und Wachstumspakt siehe die Ausführungen unter V. 1. Abbildung 1: Konvergenz der Inflationsraten 1990–1998 Buch.indb 12 27.02.2008 8:29:42 Uhr 3. Der Konvergenzprozess 13 land Irland gar nicht zu reden – schließlich die Botschaft verstanden hat: Die Rückführung einer aus dem Ruder gelaufenen öffentlichen Verschuldung wird nicht nur von einem Vertrag verlangt, den man unterschrieben hat, sondern liegt auch im ureigenen nationalen Interesse. Eine entsprechende Politik der finanzpolitischen Konsolidierung geht auch keineswegs zu Lasten des Wirtschaftswachstums, eher ist das Gegenteil der Fall. Stabile Verhältnisse in der Endphase des EWS bestätigen, dass das Wechselkurskriterium kein wirkliches Problem aufwarf. Italien und Finnland konnten ihre zeitliche Vorgabe – mindestens zwei Jahre – jedoch erst nach der Entscheidung über den Beitritt erfüllen. Wie schon die theoretische Überlegung ergibt, stellt das Kriterium für den langfristigen Nominalzins kaum eine zusätzliche Hürde dar. Mit der Konvergenz in der Inflationsrate, soliden öffentlichen Finanzen und festen Wechselkursen werden große Unterschiede in den langfristigen Zinsen wenig wahrscheinlich. Entsprechend nahmen auch alle Kandidaten diese Hürde ohne Probleme. Alles in allem haben die Konvergenzkriterien ihre Aufgabe erfüllt. Zwei Aspekte verdienen aber noch einen Kommentar. Abbildung 2: Rückgang der HH-Defizite 1990–1998 Buch.indb 13 27.02.2008 8:29:46 Uhr II. Die Vorgeschichte14 Der Vertrag definiert die Eintrittsbedingungen – zumindest formal – ausschließlich in nominalen Größen. Immerhin bestanden zwischen den 11 Gründungsmitgliedern erhebliche Unterschiede im Lebensstandard bzw. der Produktivität. Der Vertrag weicht also der Frage aus, inwieweit aus dem Aufholprozess der ärmeren Länder – der fester Bestandteil des ganzen Projektes ist – Probleme für die einheitliche Geldpolitik entstehen könnten. Mit der Erweiterung der Europäischen Union und dem noch größeren Abstand im Lebensstandard zwischen den Mitgliedsländern hat diese Frage eine neue Dimension gewonnen. Der zweite Aspekt betrifft das Konvergenzkriterium für das Haushaltsdefizit und den Schuldenstand. Im Vorfeld der Währungsunion waren zahlreiche Konferenzen dieser Frage gewidmet. Die entsprechenden Werte von 3 % bzw. 60 % im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt wurden häufig als willkürlich kritisiert und sogar karikiert. Auch wenn die rechnerische Logik bei bestimmten Annahmen über das nominale wirtschaftliche Wachstum den Zusammenhang zwischen den beiden Werten herstellt und die 60 % in etwa dem damaligen Durchschnittsstand in der EU entsprachen, lassen sich die exakten Zahlen als solche kaum verteidigen. Räumt man allerdings ein, dass es konkrete Werte für die finanzpolitische Orientierung und die Überwachung geben sollte, ist die 3 % Marke als Obergrenze für das Haushaltsdefizit durchaus sinnvoll. Erfüllen die Mitgliedsstaaten die zentrale Vorgabe des Stabilitäts- und Wachstums- Abbildung 3: Öffentlicher Schuldenstand Buch.indb 14 27.02.2008 8:29:49 Uhr 3. Der Konvergenzprozess 15 paktes, nämlich in normalen Konjunkturlagen einen Haushalt aufzuweisen, der ausgeglichen ist oder einen Überschuss aufweist, dann bleibt für eine konjunkturstützende Finanzpolitik – im Wesentlichen über das Wirken der automatischen Stabilisatoren – mit drei Prozentpunkten des Sozialprodukts ein weiter Spielraum. Die Finanzpolitik der meisten Länder hat in der Vergangenheit einen Spielraum dieser Höhe kaum voll genutzt, geschweige denn überschritten. Im Übrigen enthält der Pakt Ausnahmebestimmungen für besonders gravierende wirtschaftliche Schwächephasen. Die andere Stoßrichtung der Diskussion betraf die Frage, ob es überhaupt institutioneller Vorkehrungen zur Überwachung der Finanzpolitik der einzelnen Länder bedarf. Nicht wenige Repräsentanten aus der Wissenschaft und einigen Finanzinstituten vertraten die Meinung, man solle diese Funktion voll und ganz dem Markt überlassen: Würde ein Land den Pfad finanzpolitischer Tugend deutlich verlassen, würden sehr bald die Finanzmärkte reagieren. Der Rückzug der Investoren würde die langfristigen Zinsen der betreffenden staatlichen Schuldtitel ansteigen lassen. Die Politik würde unter dem Druck dieser Reaktion der Märkte schon bald zu einer Abkehr von der Defizitpolitik veranlasst. Gegen diese Argumentation sprach die Erfahrung, nach der entsprechende Sanktionen der Finanzmärkte, wenn überhaupt, dann erst sehr spät, zu spät einsetzen. Wie sich schon bald bestätigen sollte, entfällt mit dem Eintritt in die Währungsunion das Abwertungsrisiko für die eigene Währung des Schuldnerlandes und damit das entscheidende Element für eine Sanktion über die Finanzmärkte. Damit unterscheiden sich alle auf die gleiche Währung (Euro) lautenden öffentlichen Schuldtitel zunächst nur noch im Grade der Liquidität – die daraus resultierenden Zinsdifferenzen sind relativ niedrig. Es bleibt das Solvenzrisiko. Aber bis zum tatsächlichen Bankrott eines Staates, in dem dieser den Schuldendienst einstellt, ist es ein weiter Weg. Jedenfalls hat sich das Konvergenzkriterium für das Haushaltsdefizit und den Schuldenstand als absolut notwendig erwiesen. Dabei kommt es entscheidend auf das Urteil über die Dauerhaftigkeit solider Finanzpolitik an. Werden die Konsolidierungsanstrengungen nach dem Eintritt in die Währungsunion erlahmen? Gibt es ohne den Disziplinierungszwang der Eintrittsbedingungen einen Rückfall in frühere Verhaltensweisen? Der Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank legte, einer Bitte des Bundeskanzlers entsprechend, eine Stellungnahme zur Konvergenzlage in der Europäischen Union im Hinblick auf die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion vor (veröffentlicht im Monatsbericht, April 1998). Diese Stellungnahme baute weitgehend auf den im Bericht des EWI vorgelegten Analysen auf. Buch.indb 15 27.02.2008 8:29:52 Uhr II. Die Vorgeschichte16 Die öffentliche Aufmerksamkeit konzentrierte sich auf einen Satz in diesem Dokument (S. 39): „Vor dem Hintergrund der erreichten Konvergenzfortschritte in vielen Mitgliedsstaaten und nach Abwägung der noch bestehenden Probleme und Risiken erscheint der Eintritt in die Währungsunion ab 1999 stabilitätspolitisch vertretbar.“ Unmittelbar anschließend, noch im gleichen Absatz, hatte die Bundesbank jedoch hinzugefügt: „Hinsichtlich der Voraussetzung einer auf Dauer tragbaren Finanzlage der öffentlichen Hand bestehen allerdings im Falle Belgiens und Italiens ernsthafte Besorgnisse. Diese ließen sich nur ausräumen, wenn zusätzliche substantielle Verpflichtungen verbindlich eingegangen werden.“ In dieser Aussage kommen große Bedenken zum Ausdruck – hatte die Bundesbank doch immer, wie übrigens auch die Bundesregierung, die strikte Anwendung der Konvergenzkriterien gefordert. Die Stellungnahme betont im Übrigen an zahlreichen Stellen ihre Besorgnis über die Tragfähigkeit der Politik für eine erfolgreiche Währungsunion, insbesondere auf dem Gebiet der öffentlichen Finanzen. Die Bundesbank war sich aber ihrer begrenzten Rolle in diesem Prozess durchaus bewusst. So schließt denn auch die Stellungnahme mit den folgenden Sätzen: „Der Eintritt in die Währungsunion hat beträchtliche ökonomische Konsequenzen, die bei der Entscheidung sorgfältig bedacht werden müssen. Die Auswahl der Teilnehmer bleibt letztlich jedoch eine politische Entscheidung.“ In einer Stellungnahme hatten zuvor (9. Februar 1998) 155 deutsche Wissenschaftler unter der Überschrift „Der Euro kommt zu früh“ vor dem Eintritt in die Währungsunion Anfang 1999 gewarnt und für eine geregelte Verschiebung um einige Jahre plädiert. Als Grund wurden vor allem die unzureichenden Forschritte in der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und die mangelhafte Flexibilität der Arbeitsmärkte hervorgehoben. Sollte es jedoch beim vorgesehenen Starttermin bleiben, müssten die Konvergenzkriterien im Sinne der Nachhaltigkeit so streng wie möglich ausgelegt werden. Das Manifest war aber nicht als grundsätzliches Plädoyer gegen die Währungsunion konzipiert. Der erste Absatz lautet: „Zur europäischen Integration gibt es keine Alternative. Die gemeinsame Währung wird dazugehören – jedenfalls für Kerneuropa. Aber der Euro kommt zu früh.“ Am 31. Dezember 1998 wurden die Wechselkurse zwischen dem Euro und den einzelnen Währungen der Mitgliedsländer unwiderruflich festgelegt. Der Euro wurde somit am 1. Januar 1999 gesetzliche Buchungswährung. Tabelle 1 zeigt die Konversionsraten zwischen dem Euro und den einzelnen Währungen der Mitgliedsstaaten. Buch.indb 16 27.02.2008 8:29:52 Uhr 4. Der Abschied von der D-Mark 17 4. Der Abschied von der D-Mark Der Zufall der Geschichte wollte es, dass der 50. Geburtstag der D-Mark und ihr Ende praktisch zusammenfielen. Am 20. Juni 1998 fand in der Paulskirche in Frankfurt am Main (mit einer Rede u.a. von Bundeskanzler Kohl) eine Feierstunde statt, in der des Ereignisses der Währungsreform vor 50 Jahren und der Bedeutung der D-Mark gedacht wurde. Einen Tag vorher konnte ich der Öffentlichkeit das Werk „Fünfzig Jahre Deutsche Mark – Notenbank und Währung in Deutschland seit 1948“ (herausgegeben von der Deutschen Bundesbank) vorstellen. In diesem Band haben unabhängige Wissenschaftler die Geschichte der D-Mark und der Geldpolitik der deutschen Notenbank analysiert, eingebettet in den Zusammenhang der staatlichen Ordnung, der Finanzmärkte, des internationalen Umfeldes und Entwicklungen in der Wissenschaft. Die Konzeption und die umfassende Betreuung der Arbeit an diesem Werk waren sozusagen mein letzter Dienst an der deutschen Währung. Zu diesem Zeitpunkt war die Europäische Zentralbank schon gegründet und das Ende der D-Mark als eigenständige Währung am 31. Dezember des gleichen Jahres in Sicht. Der Abschied von der nationalen Währung in den 11 Ländern, die danach als erste an der Währungsunion teilnehmen würden, fiel von Land zu Land unterschiedlich schwer. Auch wenn überall der Souveränitätsverlust als tiefer Eingriff in das Staatsgefüge verstanden Quelle: ECB Monthly Bulletin, Januar 1999. Tabelle 1: Konversionsraten zwischen dem Euro und den einzelnen Währungen der Mitgliedsstaaten Land 1 Euro = Belgien Belgische Franken 40.3399 Deutschland Deutsche Mark 1.95583 Spanien Spanische Pesetas 166.386 Frankreich Französische Francs 6.55957 Irland Irische Pfund 0.787564 Italien Italienische Lira 1936.27 Luxemburg Luxemburgische Francs 40.3399 Niederlande Niederländische Gulden 2.20371 Österreich Österreichische Schilling 13.7603 Portugal Portugiesische Escudos 200.482 Finnland Finnische Mark 5.94573 Buch.indb 17 27.02.2008 8:29:52 Uhr

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Zusammenfassung

Die Geschichte einer Währung erzählt vom »Vater des Euro«

Zehn Jahre nach dem Beschluss zur Einführung im Jahr 1998 zieht der "Vater des Euro" eine Zwischenbilanz: Wo sind die Ursachen für den guten Start und bisherigen Erfolg des Euro, und wo liegen mögliche Gefährdungen? Das Buch schildert die Vorgeschichte des Euro, den schweren Abschied der Deutschen von der D-Mark und belegt ausführlich die Gründe, die zum Erfolg des Euro und der Europäischen Zentralbank geführt haben. Der Verfasser beschreibt die Konfliktpotentiale der Währungshüter mit der Politik und die Gefährdungen für den Erfolg des Euro. Kann die Europäische Währungsunion ohne Politische Union überleben?

Der Autor

Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Otmar Issing war maßgeblich für den Erfolg des Euro verantwortlich. 1998 bis 2006 war er Chefvolkswirt und Direktoriumsmitglied der Europäischen Zentralbank. Er gilt als Vater der geldpolitischen Strategie der EZB.