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5. Transparenz, Kommunikation, Rechenschaft in:

Otmar Issing

Der Euro, page 143 - 154

Geburt, Erfolg, Zukunft

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8006-3496-5, ISBN online: 978-3-8006-4381-3, https://doi.org/10.15358/9783800643813_143

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5. Transparenz, Kommunikation, Rechenschaft 135 dass der Konsens nicht zu bald zustande kam, sondern – je nach Schwierigkeit der Einschätzung der Lage und der Risiken für die Preisstabilität – erst in kritischen Einwänden getestet wurde. Diese Methode der Organisation der Sitzungen des EZB-Rates hat sich von Anfang an bewährt. Naheliegenderweise bedurfte es aber auch eines Lernprozesses, um unterschiedliche Verhaltensweisen und Traditionen der einzelnen nationalen Notenbanken auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. So hatte der Rat zum Beispiel zu entscheiden, ob die EZB die gesamtwirtschaftlichen Projektionen der Experten veröffentlichen sollte. Dabei stießen ganz unterschiedliche Erfahrungen und Praktiken der nationalen Notenbanken aufeinander. Einige Zentralbanken, wie die Niederländische Notenbank hatten schon jahrzehntelang ihre Prognosen veröffentlicht, andere, wie die Bundesbank oder die Banque de France hatten dies niemals getan. Beide Seiten hatten ihre durchaus respektablen Gründe. Am Ende hat auch hier der Rat mit der Veröffentlichung eine einvernehmliche Lösung gefunden, die sich zweifellos bewährt hat. 5. Transparenz, Kommunikation, Rechenschaft Auch eine unabhängige Notenbank steht nicht außerhalb und schon gar nicht über Staat und Gesellschaft. Sie muss ihre Politik gegenüber den zuständigen Instanzen und der Öffentlichkeit rechtfertigen; dazu muss sie ihre Politik erklären. Die darauf gerichtete Kommunikation ist jedoch nicht alleine eine Pflicht, sie gibt der Notenbank auch die Chance, die Erwartungen zu beeinflussen und damit die Erfolgsbedingungen ihrer Politik zu verbessern. Auch in der Vermittlung der Geldpolitik der Notenbank, ihrer Einschätzung der wirtschaftlichen Lage und der künftigen Entwicklung fällt den Medien eine zentrale Rolle zu. Für eine neue Institution wiegen die damit verbundenen Herausforderungen umso schwerer. Wir waren uns von Anfang bewusst: Der Erfolg der EZB insgesamt und ihrer Geldpolitik im Besonderen hängt • ganz entscheidend davon ab, wie sie ihre Kommunikation gestalten würde. In einem so heterogenen Währungsraum mit einer Vielzahl von Sprachen • und unterschiedlichen Strukturen der Medien handelt es sich dabei um eine ungemein schwierige Herausforderung Transparenz• des geldpolitischen Entscheidungsprozesses war die wichtigste Aufgabe Buch.indb 135 27.02.2008 8:30:20 Uhr IV. Die EZB – Geldpolitik für einen stabilen Euro136 Gerade als unabhängige Notenbank schuldete die EZB • Rechenschaft, de jure vor allem gegenüber dem Europäischen Parlament, de facto gegen- über ihrem Auftraggeber, dem europäischen Souverän, den Bürgern des Euroraumes. a) Die Kommunikation der EZB Wie hat die EZB diese Herausforderung bewältigt? Wie schon betont, hat der EZB-Rat dazu im Vorfeld der Währungsunion wichtige Voraussetzungen geschaffen. Die Informierung der Öffentlichkeit im Oktober 1998 über die geldpolitische Strategie stellte bereits einen entscheidenden Schritt dar. Schon vor der Übernahme der geldpolitischen Verantwortung kommunizierte der Rat also in völliger Transparenz, wie er die Geldpolitik zu führen gedachte. Er ging mit der Quantifizierung des Zieles Preisstabilität eine Verpflichtung gegenüber der Öffentlichkeit ein, die eine Rechenschaftspflicht für die Zukunft begründete. Dieser Ankündigung folgten bald konkrete Schritte. Diese haben neue Maßstäbe für die Kommunikation einer Notenbank gesetzt. Im Mittelpunkt der Kommunikation über die geldpolitischen Entscheidungen steht die (prinzipiell) monatliche Pressekonferenz des Präsidenten und Vizepräsidenten. Dem geht die unverzügliche Mitteilung über die geldpolitische Entscheidung des EZB-Rates voraus, eine heute für selbstverständlich erachtete Maßnahme.138 In den Einleitenden Bemerkungen des Präsidenten werden die Einschätzung der Lage, der Risiken für die Preisstabilität und die Begründung für die kurz vorher getroffene geldpolitische Entscheidung erläutert. Die geldpolitische Strategie gibt dabei den Rahmen vor, der die Logik der Presseerklärung folgt. Dies erleichtert gleichzeitig das Studium des Textes. Vergleicht man das Prozedere und den Inhalt der Einleitenden Bemerkungen mit den Verlautbarungen anderer wichtiger Notenbanken, wird man kaum größere Unterschiede feststellen können.139 Die EZB muss in Fragen der Transparenz keinen Vergleich scheuen. Die Praxis des EZB-Rates hat jedoch einen herausragenden Vorteil, der kaum hoch genug einzuschätzen ist. Die Information durch die EZB kommt nämlich absolut zeitnah. Die EZB ist also in der Lage ihre Entscheidungen nahezu in „Echtzeit“ zu begründen. Mit dieser Kommunikationsstrategie vermeidet sie ein Problem, das mit der Län- 138 Die EZB startete also mit einer Praxis, die in anderen wichtigen, lange etablierten Notenbanken teilweise erst wenige Jahre vorher eingeführt worden war. 139 Aus der Fülle der Literatur zu diesem Thema siehe zum Beispiel: A. Blinder, Ch. Goodhart, Ph. Hildebrand, D. Lipton, Ch. Wyplosz, How Do Central Banks Talk?, International Center for Monetary and Banking Studies, Geneva 2001. Buch.indb 136 27.02.2008 8:30:20 Uhr 5. Transparenz, Kommunikation, Rechenschaft 137 ge der Verzögerung der Veröffentlichung zunimmt. Kommt die Information über die Einschätzung der Lage und die Begründung der Entscheidung mit größerer Verzögerung, kann ein schwieriges Informationsproblem entstehen. Die Bekanntgabe der Entscheidung in „Echtzeit“ wirkt unmittelbar auf die Märkte. Im Gegensatz dazu muss die nachträgliche Erläuterung nicht unbedingt mit der Einschätzung der Öffentlichkeit übereinstimmen, die sich im Moment der Bekanntgabe der Entscheidung herausgebildet hat. Die verzögerte Information kann daher Volatilität an den Finanzmärkten auslösen, die bei zeitnaher Kommunikation nicht auftritt. Dieser Vorteil der EZB-Praxis wird noch verstärkt durch die Bereitschaft des Präsidenten, so kurz nach Ende der Sitzung des Rates den Medien Rede und Antwort zu stehen. Es ist schwer nachzuvollziehen, warum die Kommunikationspolitik der EZB gleichwohl – vor allem anfangs – auf mitunter harsche Kritik gestoßen ist.140 Eine Erklärung liegt wohl darin, dass die EZB ihr erläuterndes Dokument „Einleitende Bemerkungen“ (zur Pressekonferenz) und nicht „Protokoll“ (Minutes) genannt hat. Wie schon betont, ist ein inhaltlicher Unterschied zwischen dem EZB-Dokument und den Verlautbarungen anderer Notenbanken, die als „Minutes“ bezeichnet werden, kaum zu erkennen. Der Unterschied dürfte vor allem semantischer Natur sein. Dem Terminus „Einleitende Bemerkungen“ geht die Anziehungskraft des Ausdruckes „Protokoll“ ab. Der Titel „Minutes“ suggeriert den Eindruck einer Art wortgetreuer Wiedergabe des Verlaufs der Sitzung: Wer ein Protokoll liest, ist informiert, als sei er dabei gewesen. Minutes verschaffen so gesehen scheinbar vollständige Transparenz. Keine Notenbank behauptet jedoch, dass dies so sei. Minutes sind sorgfältig vorbereitete und nach einem unter Umständen schwierigen und langwierigen internen Abstimmungsprozess redigierte Dokumente.141 140 Siehe etwa: „The lack of openness, transparency and accountability written into the statutes of the ECB and reinforced by the ECB’s own operating procedures could yet undermine the viability of the whole enterprise.” (mit weiteren Literaturhinweisen). W. H. Buiter, Alice in Euroland, CEPR Policy Paper No. 1, April 1999, S. 4 (Auf S. 13 heißt es dann weiter: “Dr. Issing, in his emerging role as enforcer for the ECB Opaqueness Sqad …”.) Siehe auch meine Erwiderung: O. Issing, The Eurosystem: Transparent and Accountable, or “Willem in Euroland”, CEPR Policy Paper No. 2, April 1999. Beide Beiträge wurden anschließend im Journal of Common Market Studies, Vol. 37, No. 2 und Vol. 37, No. 3 (1999) veröffentlicht. 141 In der Diskussion in der Sitzung vom 27./28. Januar 2004, ob das FOMC die Zeitspanne der Veröffentlichungen der Minutes von sechs auf drei Wochen verkürzen sollte (wie dann tatsächlich geschehen), kamen folgende Einwände zu Tage: „Some members expressed concern, however, that accelerated release of the minutes might have the potential to feed back adversely on the deliberations of the Committee and on the minutes themselves. The members also emphasized the importance of allowing Buch.indb 137 27.02.2008 8:30:20 Uhr IV. Die EZB – Geldpolitik für einen stabilen Euro138 Im Übrigen spiegelt auch die Tatsache, dass die EZB ihre Erläuterungen so zeitnah zu veröffentlichen vermag, den hohen Konsens im Rat wider. Lägen große Differenzen in Grundfragen der Geldpolitik vor, wäre die Vorlage der „Einleitenden Bemerkungen“ kurz nach Ende der Sitzung kaum möglich. Die EZB lässt diesen Erläuterungen schon rund eine Woche später die umfangreiche Analyse in ihrem Monatsbericht folgen. Zeitnahe Information und ausführlicher Bericht ergänzen sich somit zu einer umfassenden Information. Die geldpolitische Strategie bildet den Rahmen für eine zwischen den beiden Veröffentlichungen und über den Zeitverlauf hin konsistente Kommunikation. Mit Artikeln zu den verschiedensten Themen – weit über den Bereich der Geldpolitik hinaus142 – schafft die EZB einerseits die Grundlage für ein tieferes Verständnis der Wirtschaft des Euroraumes und trägt andererseits auch zur wissenschaftlichen Debatte über wichtige Fragen bei. b) Veröffentlichung von Abstimmungsergebnissen? Genau genommen entzündet sich die Kritik an der Kommunikationspolitik der EZB daran, dass sie keine Abstimmungsergebnisse über die geldpolitischen Entscheidungen bekanntgibt. Diese Kritik machte sich nicht zuletzt auch eine Gruppe von Abgeordneten des Europäischen Parlamentes zu Eigen. Wie oben näher dargelegt handelt die EZB bei geldpolitischen Entscheidungen nach dem Konsensprinzip. Abstimmungen finden also gar nicht statt. Dieses Vorgehen hat sich bewährt und es ist nicht einzusehen, warum sich der Rat von einer als richtig und vorteilhaft erkannten Methode der geldpolitischen Entscheidung abbringen lassen sollte. Mit einer Veröffentlichung des Abstimmungsergebnisses und der namentlichen Nennung wird auf die persönliche Entscheidung der einzelnen Komiteemitglieder verwiesen. Dafür mag man gewichtige Gründe ins Feld führen, in erster Linie den der individuellen Verantwortung. Genau hier liegt aber auch die Gefahr dieses Verfahrens. Die vor allem von den Medien aus nachvollziehbaren Erwägungen bevorzugte Personalisierung der Entscheidung birgt das Risiko, dass die Öffentlichkeit dem Prozess der Entscheidungsfindung und Einzelmeinungen mehr Aufmerksamkeit widmet als dem eigentlichen Ergebnis der Sitzung und den relevanten ökonomischen Argumenten. Die einzelnen Mitglieder könnten sich kaum der öffentlichen Diskussion sufficient time for them to review and comment on the minutes and for reconciling differences of opinion among the members of a large and geographically dispersed committee.” (Veröffentlicht in den Minutes (!) zu dieser Sitzung). Quelle: http://www. federalreserve.gov/FOMC/minutes/20040128.htm, Zugriff am 8. Februar 2008. 142 Man blicke nur einmal in das Verzeichnis der Titel (am Ende jedes Monatsberichtes). Buch.indb 138 27.02.2008 8:30:20 Uhr 5. Transparenz, Kommunikation, Rechenschaft 139 darüber entziehen, warum sie gerade so – und nicht wie etwa die Mehrheit oder Minderheit – entschieden haben, warum sie gegenüber der vorherigen Sitzung „die Seite gewechselt haben“ (oder nicht) etc. Debatten dieser Art könnten zu mehr Verwirrung als Aufklärung führen und die Unsicherheit über den künftigen Kurs der Geldpolitik vergrößern. Im Falle der EZB kommt aber noch ein besonderes und besonders wichtiges Argument hinzu. Gerade in der Europäischen Währungsunion mit inzwischen 15 Mitgliedsländern und 15 Gouverneuren der nationalen Notenbanken im obersten Entscheidungsgremium wäre es schlichtweg unvermeidlich, dass jede Namensnennung in Verbindung mit geldpolitischen Entscheidungen eine „nationale Note“ erhielte. Welche Überlegungen auch immer hinter der geldpolitischen Entscheidung des Gouverneurs einer nationalen Notenbank stünden, sie könnten zwangsläufig als Ausdruck nationaler Präferenz oder auch des Gegenteils – etwa gegen die nationale Regierung gerichtet usw. – interpretiert werden.143 Versuche des betreffenden Ratsmitgliedes, seine Position richtigzustellen, selbst wenn sie erfolgreich wären, würden zu langwierigen öffentlichen Debatten führen, weitere Erklärungen von anderen Komiteemitgliedern auslösen und eher zur Konfusion als zur Aufklärung beitragen. Wie sollte der EZB-Rat unter diesen Bedingungen je als ein Gremium anerkannt werden, das sich dem vom Souverän gegebenen Auftrag verpflichtet fühlt, immer und ausschließlich die Preisstabilität im Euroraum als Ganzem bewahren zu wollen? Wie sollten in einem solchen Umfeld alle Mitglieder des EZB-Rates die getroffenen geldpolitischen Entscheidungen in der Öffentlichkeit überzeugend vertreten können? Die Gefahr wäre schließlich groß, dass der eine oder andere Gouverneur einer nationalen Notenbank in „seinem“ Land die Geldpolitik der EZB kritisieren würde. Es wäre unter diesen Umständen wohl unvermeidlich, dass das Verhalten der einzelnen Gouverneure im Rat und die Geldpolitik der EZB insgesamt in die politische, letztlich auch parteipolitische Debatte gezogen würden. Politischer Druck auf einzelne Gouverneure könnte nicht ausbleiben. Sich dann „neutral“ zu verhalten, also weder dem Druck nachzugeben noch ihm durch geldpolitische Orientierung in die „entgegen gesetzte Richtung“ zu antworten, und dies auch gegenüber der Öffentlichkeit überzeugend zu demonstrieren, stellt alles andere als eine einfache Aufgabe dar. Eine sachgerechte, allein dem Mandat verpflichtete Geldpolitik wird durch derartige Kontroversen erheblich erschwert. Man wird kaum erwarten können, dass 143 Dazu: S. C. W. Eijffinger and M. Hoeberichts, Central Bank Accountability and Transparency: Theory and Some Evidence, International Finance 2002. Buch.indb 139 27.02.2008 8:30:20 Uhr IV. Die EZB – Geldpolitik für einen stabilen Euro140 in der Öffentlichkeit ausgetragene Kontroversen das Vertrauen in die Notenbank und die Glaubwürdigkeit ihrer Geldpolitik befördern würden.144 Dies sind Gründe, die die Vorbehalte der EZB, Abstimmungsergebnisse bekannt zu geben, mehr als verständlich machen. Im Übrigen stellt der „Kompromissvorschlag“, „dann solle die EZB eben auf die Namensnennung verzichten und nur das nackte Abstimmungsergebnis veröffentlichen“, keine Lösung, sondern eine Falle dar. Das Interesse der Medien, herauszufinden, wer denn hinter den veröffentlichten Abstimmungsergebnissen auf welcher Seite steht, wäre übermächtig. Methoden, die zum Erfolg führen könnten, bieten sich geradezu an. Würde ein Ratsmitglied mit dem (ob richtigen oder falschen) Verdacht konfrontiert, bei der Abstimmung dem einen oder anderen „Lager“ zugerechnet zu werden, wäre es kaum zu vermeiden, dass über kurz oder lang, aus Absicht oder Versehen, eine „rechtfertigende“ Antwort in die Öffentlichkeit geriete. Mit der Wiederholung solcher Vorgänge würde das Verfahren der namenlosen Veröffentlichung jedoch seiner Grundlage beraubt. Diese Praxis stellt daher nach meiner Meinung keine stabile Lösung, sondern nur ein labiles und besonders nachteiliges Zwischenstadium auf dem Wege zur vollständigen, das heißt namentlichen Bekanntgabe der Abstimmungsergebnisse dar. c) Transparenz und Kommunikation145 Ein allgemein relevanter Gesichtspunkt, der meist vollständig ignoriert wird, betrifft die Rückkoppelung der Art der Kommunikation auf den geldpolitischen Diskussions- und Entscheidungsprozess. Es gilt jedoch nicht nur zu bedenken, wie die Kommunikation der Notenbank auf die Öffentlichkeit wirkt, sondern es ist auch zu prüfen, ob es nicht auch entgegenlaufende Effekte gibt. 144 Es besteht ein offenkundiges Interesse der Medien daran, Meinungsunterschiede nicht nur aufzudecken, sondern auch übertrieben darzustellen. Dafür nur ein Beispiel. Unter der Überschrift „Euro fall blamed on confusing remarks“ berichtete die Financial Times am 29. Februar 2000 über öffentliche Bemerkungen des damaligen Vizepräsidenten der EZB Christian Noyer und von Klaus-Dieter Kühlbacher, „senior member of Germany’s Bundesbank.“ Als Mitglied des Zentralbankrates der Bundesbank war letzterer in keiner Weise mehr in die Geldpolitik der EZB involviert, eine Tatsache die allgemein bekannt war. Es gab also keine „confusing remarks“ aus dem allein maßgeblichen Gremium. 145 Zu den verschiedenen Aspekten (und weitere Literaturhinweise) siehe: O. Issing, Kommunikation, Transparenz, Rechenschaft – Geldpolitik im 21. Jahrhundert, Perspektiven der Wirschaftspolitik, Band 6, Heft 4, 2005. Eine englische Fassung: Monetary Policy in the Twenty-First-Century, Federal Reserve Bank of St. Louis, Vol. 87, No. 2, Part 1, March/April 2005, S. 65–83. Buch.indb 140 27.02.2008 8:30:20 Uhr 5. Transparenz, Kommunikation, Rechenschaft 141 Kann man einfach unterstellen, das Abstimmungsverhalten einer Person sei völlig unabhängig vom Wissen um die nachfolgende Veröffentlichung? Könnte es nicht sogar sein, dass eine Person gerade deshalb so und nicht anders abstimmt, weil sie weiß, dass dies anschließend bekannt wird? Dabei mögen ganz unterschiedliche Motive eine Rolle spielen – Notenbanker sind auch nur Menschen. Profilierungssucht, um aus der „Masse“ hervorzustechen; Konformität, weil man nicht als Außenseiter dastehen will? Besondere Konstellationen können die Komplexität dieser möglichen Rückkoppelung weiter erhöhen. Nur ein Beispiel: Könnte nicht der Vorsitzende der Gefahr, überstimmt zu werden, dadurch begegnen, dass er sich (gegen seine eigentliche Überzeugung) auf die Seite der absehbaren Mehrheit schlägt? Wird er aber überstimmt, stehen spätere Sitzungen in der Öffentlichkeit nicht zuletzt auch im Banne der Erwartung, ob sich diese Konstellation wiederholt oder nicht. Vor diesem Hintergrund wird ein Kommissionsmitglied bei der Stimmabgabe möglicherweise erwägen, den Vorsitzenden nicht zu „beschädigen“. Könnte es im Extremfall aber nicht sogar Motive geben, einen unliebsamen Vorsitzenden in seiner Position zu schwächen? Dies mögen hypothetische Erwägungen sein. Sie sollen hier nur verdeutlichen, dass der Effekt der Rückkoppelung der Kommunikation auf die Notenbank selbst nicht vernachlässigt werden darf. Dies zeigt sich deutlich an einem anderen, durchaus realen Fall. Werden die Diskussionen im Entscheidungsgremium aufgezeichnet und später veröffentlicht, hat dies gravierende Auswirkungen auf den Sitzungsverlauf. Es wird dann kaum ein Komiteemitglied geben, das nicht bereits die spätere Veröffentlichung im Auge hat. Als Folge dieses Wissens unterbleiben möglicherweise provokative Einwürfe, die im Übrigen keineswegs die Meinung des Betreffenden wiedergeben müssen, die aber für eine fruchtbare Diskussion gelegentlich unentbehrlich sind. Die einzelnen Mitglieder werden fast ausschließlich wohl formulierte, vorbereitete Stellungnahmen ablesen, die sich dann in der späteren Veröffentlichung wohltuend von spontanen Einwürfen abheben146. Der Offenheit und Qualität der Diskussion sind derartige Umstände kaum förderlich. Solche Überlegungen ändern selbstverständlich nichts daran, dass eine Notenbank in einer Demokratie ihre Entscheidungen und den Prozess, der dazu führt, vor der Öffentlichkeit rechtfertigen und begründen muss. Sie hat die Pflicht zur Transparenz. Aber was ist genau darunter zu verstehen? 146 Der frühere Gouverneur der Fed Laurence H. Meyer beschreibt genau diese Erfahrung in den Sitzungen des FOMC und seine damit verbundene Enttäuschung. L. H. Meyer, A Term at the Fed, An Insider’s View, New York 2004, S. 39. Buch.indb 141 27.02.2008 8:30:20 Uhr IV. Die EZB – Geldpolitik für einen stabilen Euro142 Transparenz wird teilweise verstanden als Pflicht zur sofortigen und vollständigen, grenzenlosen Offenlegung jeder verfügbaren Information. Nicht von Ungefähr werden Rankings aufgestellt, in denen eine Notenbank in der Tabelle umso weiter nach oben gelangt, je mehr Informationen sie über ihre Analysen, den Entscheidungsprozess etc. zur Verfügung stellt.147 Danach wäre also jede Selektion von Informationen, jedwedes Zurückhalten von Wissen – oder auch des Eingeständnisses von Nichtwissen – eine Verletzung des Prinzips der Transparenz. Man muss diese Forderung nach der „gläsernen Notenbank“ nur gedanklich bis an ihr logisches Ende treiben um zu erkennen, dass es sich dabei um eine Chimäre handelt. Solange man nicht jede Sitzung und jede Vorbereitungssitzung etc. völlig transparent macht – etwa via Fernsehen? –, bleibt die mögliche Information immer hinter dem Postulat nach grenzenloser Transparenz zurück. Auf diesem Wege ist jedenfalls keine brauchbare Antwort auf eine schwierige Frage zu gewinnen. Es kann bei der Wahrung des Prinzips der Transparenz nur darum gehen, alle Informationen zur Verfügung zu stellen, die sachdienlich und damit geeignet sind, zur Erfüllung des Mandats der Notenbank beizutragen und folglich im Interesse der Öffentlichkeit liegen.148 Die Notenbank ist dazu verpflichtet, darauf hat die Öffentlichkeit einen Anspruch. Eine Diskussion über Kommunikation und Transparenz der Geldpolitik, die abstrakt, losgelöst von der eigentlichen Aufgabe der Notenbank startet, muss auf Abwege führen. Transparenz ist kein Selbstzweck. Eine Notenbank wird nicht mit dem vorrangigen Ziel gegründet, um mit der Öffentlichkeit zu kommunizieren. Ihr Mandat ergibt sich entweder direkt aus der Währungsordnung, wie zum Beispiel im Goldstandard, oder wird vom Gesetzgeber vorgegeben, wie dies in Zeiten des Papierstandards notwendig geworden ist. Heute lautet der Auftrag allein oder in Verbindung mit anderen Zielen, den Geldwert stabil beziehungsweise die Inflation niedrig zu halten. Die Notenbank ist in diesem Sinne Agent des Prinzipals Gesellschaft und ist zur besseren Erfüllung des Mandats heute meist mit dem Status der Unab- 147 Siehe zum Beispiel: S. C. W. Eijffinger, P. M. Geraats, How transparent are central banks?, European Journal of Political Economy, 2005. 148 In der wissenschaftlichen Literatur wird zunehmend die Frage diskutiert, welcher Grad an Transparenz als optimal anzusehen ist. Siehe etwas das „Special Issue: Transparency, Communication, and Commitment“ des International Journal of Central Banking mit Beiträgen von C. E. Walsh, P. M. Geraats, A. H. Kara, M. Ehrmann und M. Fratzscher. Für eine frühe Veröffentlichung siehe: A. Cukierman and A. H. Meltzer, A Theory of Ambiguity, Credibility, and Inflation under Discretion and Asymmetric Information, Econometrica 54 (5), 1986. Buch.indb 142 27.02.2008 8:30:20 Uhr 5. Transparenz, Kommunikation, Rechenschaft 143 hängigkeit ausgestattet. Die Rechenschaft der Notenbank besteht im Kern zuerst und vor allem darin, ihr Mandat zu erfüllen. Transparenz ist folglich der eigentlichen Aufgabe untergeordnet. Der Kommunikation fällt hier eine wichtige Rolle zu. Die Geldpolitik kann nur die Notenbankzinsen fixieren und damit lediglich das (sehr) kurze Ende des Spektrums der Zinssätze kontrollieren. Der Einfluss der Geldpolitik auf das lange Ende hängt entscheidend von den Erwartungen der Märkte über die Maßnahmen der Notenbank in der Zukunft und die künftige Inflation ab. Lautet das Mandat Preisstabilität beziehungsweise niedrige Inflation, hängt die Entwicklung des ganzen Spektrums der Zinssätze und darüber hinaus das Entscheidungsverhalten der Akteure auf so gut wie allen Märkten entscheidend von ihren Erwartungen darüber ab, ob und wie die Notenbank ihrem Mandat gerecht wird. Eine effiziente und effektive Kommunikation kann wesentlich dazu beitragen, die Erwartungen im Sinne der Notenbankpolitik zu beeinflussen. In der Steuerung der Erwartungen auf den Finanzmärkten gilt es dabei zwei Dimensionen zu unterscheiden. Zum einen geht es um kurzfristige Indikationen im Vorfeld geldpolitischer Entscheidungen. Im einfachsten Fall genügen bestimmte Schlüsselbegriffe, um den Marktteilnehmern die beabsichtigt künftige Entscheidung de facto anzukündigen. Solche „Schlüsselwörter“ (Codes) lassen sich rasch identifizieren und in Dispositionen am Markt berücksichtigen, sie können die Unsicherheit im Vorfeld von Sitzungen des Entscheidungsgremiums verringern beziehungsweise beseitigen, sie können helfen, kurzfristige Fehldispositionen zu vermeiden und damit die Volatilität der Zinssätze reduzieren. Auf der anderen Seite setzt sich die Notenbank damit selbst unter Druck, ein „Quasi-Versprechen“ auch einzulösen. Hat sich die Einschätzung der Situation aufgrund neuer Entwicklungen jedoch verändert, steht die Notenbank vor dem Dilemma, mit einer „Enttäuschung“ der Erwartungen Marktstörungen auszulösen, selbst wenn sie überzeugende Gründe für die neue Einschätzung der Lage anführen kann. Indikationen über künftige Entscheidungen können deshalb immer nur als bedingte Versprechen abgegeben werden. Gleichwohl ist es in der Praxis außerordentlich schwierig, diesen Vorbehalt hinreichend deutlich zu kommunizieren. Je einfacher die „Ankündigung“, je simpler der „Code“, desto größer die Schwierigkeit, die Bedingtheit ex ante zu verdeutlichen. Der regelmäßige Gebrauch von Codewörtern birgt im Übrigen die Gefahr, dass Beobachter ihre Einschätzung der geldpolitischen Absichten der Notenbank nur noch danach richten. Solche „Kürzel“ können jedoch niemals das eingehende Studium der umfassenden Kommunikation der Notenbank ersetzen. Wird die Kommunikation als (jedenfalls weitgehend) unbedingte Ankündigung künftiger Entscheidungen verstanden, dann werden die Märkte (Finanz- Buch.indb 143 27.02.2008 8:30:20 Uhr IV. Die EZB – Geldpolitik für einen stabilen Euro144 märkte, Devisenmarkt) diese Erwartungen widerspiegeln („einpreisen“).149 Es liegt auf der Hand, dass die Risiken einer Strategie, in der Ankündigung an die Stelle konkreter Handlung tritt, mit der Ausdehnung des Zeithorizonts zunehmen, über den die Erwartungen beeinflusst werden sollen. Auf keinen Fall sollte eine Notenbank es darauf anlegen, die Märkte bewusst zu verunsichern oder gar über ihre wahren Absichten zu täuschen. Die Welt ist unsicher genug, es kann nicht die Absicht einer Notenbank sein, zusätzliche Unsicherheit zu erzeugen. Die Wirtschaft müsste dies mit höherer Volatilität, höheren Risikoprämien und Einbußen bei Wachstum und Beschäftigung teuer bezahlen. Auf der anderen Seite muss sich die Notenbank auch davor hüten, sich zum Erfüllungsgehilfen der am Markt entwickelten Erwartungen zu machen. Gerät die Geldpolitik ins Schlepptau der Märkte, ist sie der Gefahr ausgesetzt, ihr Ziel aus dem Auge zu verlieren. Die Geldpolitik wirkt über die Finanzmärkte, die Akteure auf diesen Märkten sind von geldpolitischen Entscheidungen unmittelbar betroffen. Fehleinschätzungen des geldpolitischen Handelns können sie teuer zu stehen kommen. Lob und Tadel von Seiten der Märkte sind daher aus verständlichen Gründen zu einer ständigen Begleiterscheinung der Geldpolitik geworden. Notenbanken sind folglich der Versuchung ausgesetzt, der Resonanz auf den Märkten ein Gewicht einzuräumen, das über ihr „transmissionspolitisches“ Interesse hinausgeht. Die EZB hat in ihrer Kommunikation versucht, eine geeignete Antwort auf diese Herausforderungen zu finden. Mit den „Einleitenden Bemerkungen“ und der Pressekonferenz des Präsidenten steht ein effizientes und effektives Instrument zur Verfügung, um die kurzfristigen Erwartungen zu steuern. Gleichzeitig ist diese Kommunikation eingebettet in die geldpolitische Strategie, die den Blick in die weitere Zukunft und auf die Gefährdungen der Preisstabilität auf mittlere bis längere Sicht richtet. Der Monatsbericht stellt das Kommunikationsinstrument dar, mit dem die Konsistenz zwischen kurzfristiger Steuerung der Erwartungen für die nächsten Entscheidungen und die längerfristige, aus der Strategie resultierenden Orientierungen der Geldpolitik gewahrt wird. In der Kommunikation hat die Notenbank schließlich zu berücksichtigen, dass ihr als „Sender“ von Informationen auf der anderen Seite ganz unterschiedliche „Empfänger“ gegenüberstehen. Es liegt auf der Hand, dass einerseits der Inhalt der „Botschaft“ der Notenbank nicht je nach Empfänger unterschiedlich ausfallen darf, dass sich erfolgreiche Kommunikation aber 149 Siehe auch: D. L. Kohn and B. P. Sack, Central Bank Talk: Does it Matter and Why?, Federal Reserve Board Finance and Economics Discussion Series 55, 2003. Buch.indb 144 27.02.2008 8:30:20 Uhr 5. Transparenz, Kommunikation, Rechenschaft 145 andererseits differenzierter Instrumente bedienen muss.150 Die EZB hat dieses Problem frühzeitig erkannt und verschiedene Mittel der Kommunikation entwickelt.151 Mit dem Start standen die Instrumente Pressekonferenz und Monatsbericht zur Verfügung, die sich an die Medien, Marktteilnehmer, Experten in den Finanzinstituten etc. richten. Große Anstrengungen hat die EZB unternommen um den Dialog mit der Wissenschaft zu fördern (siehe dazu das spätere Kapitel). Nach langen und nicht zuletzt wegen des komplexen Währungsgebietes umfangreichen Vorarbeiten hat das Eurosystem mit dem „Information Kit“ ein pädagogisch orientiertes Instrument für die Unterrichtung der jungen Generation entwickelt.152 Transparenz und Rechenschaftspflicht sind das unabdingbare Pendant zur Unabhängigkeit der Notenbank, sie sind aber gleichzeitig über die geeignete Kommunikation instrumental bei der erfolgreichen Durchführung der Geldpolitik. Diese Prinzipien sind interdependent und quasi universell, ihre Implementierung muss jedoch immer aus dem konkreten Umfeld heraus gesehen werden. Die EZB hat ihre Kommunikationspolitik ganz in den Dienst ihres Mandats, Erhaltung der Preisstabilität gestellt. Sie hatte dabei die Besonderheiten des Starts als neue Institution und die Komplexität des Euroraumes zu berücksichtigen. Sie hat sich ganz bewusst für ihren Weg der Kommunikation entschieden und für falsch gehaltene Forderungen (vor allem nach Veröffentlichung von Abstimmungsergebnissen) zurückgewiesen. Es bleibt eine Herausforderung und Verpflichtung an die Kommunikation der EZB, die Öffentlichkeit davon zu überzeugen, dass der gewählte Ansatz angemessen und richtig ist. Erste empirische Untersuchungen bestätigen im Übrigen, dass die EZB den Vergleich mit anderen, etablierten Notenbanken nicht scheuen muss.153 Kein schlechtes Ergebnis für eine so junge Notenbank, die zudem Geldpolitik unter ungleich schwierigeren Bedingungen zu gestalten hat. 150 Die Informationstheorie hat dazu vielfältige Ansätze entwickelt. Siehe: D. Kahneman, Maps of Bounded Rationality: Psychology for Behavioral Economics, American Economic Review 93, 2003. 151 Für eine Übersicht über die verschiedenen Instrumente, Kanäle und Zielgruppen sowie die Praxis wichtiger Notenbanken siehe: O. Issing, Kommunikation, Transparenz, Rechenschaft – Geldpolitik im 21. Jahrhundert, Perspektiven der Wirschaftspolitik, a.a.O., S. 534 f. ( Monetary Policy in the Twenty-First-Century, Federal Reserve Bank of St. Louis, Vol. 87, No. 2, Part 1, March/April 2005.) 152 http://www.ecb.int/ecb/educational/html/index.en.html, Zugriff am 8. Februar 2008. 153 M. Ehrmann, M. Fratzscher, Communication and Decision-Making by Central Bank Committees-Different Strategies, Same Effectiveness?, ECB Working Paper Series No. 488, May 2005, EZB, Monatsbericht, April 2007. Buch.indb 145 27.02.2008 8:30:21 Uhr IV. Die EZB – Geldpolitik für einen stabilen Euro146 6. Geldpolitik und Wechselkurs a) Fundamentale Bedeutung des Wechselkursregimes Eine der wichtigsten wirtschaftspolitischen Entscheidungen auf der Ebene der Gesamtwirtschaft liegt in der Wahl des Wechselkursregimes. Dies lässt sich am besten an den beiden extremen Lösungen eines flexiblen beziehungsweise festen Wechselkurses verdeutlichen. Legt ein Land den Wechselkurs seiner Währung gegenüber der Währung eines anderen Landes fest, hat dies gravierende Folgen insbesondere für die Geldpolitik. Bei freier Konvertibilität bedeutet ein solches Festkurssystem nichts anderes, als dass die zuständige Institution, in der Regel die Notenbank, stets am Devisenmarkt eingreifen muss, wenn der Marktkurs von dem fixierten Kurs, der Parität abzuweichen droht.154 Im Kern läuft diese Interventionspflicht darauf hinaus, dass die Geldpolitik an der Stabilisierung des Wechselkurses ausgerichtet werden muss. Die Konsequenz für die Orientierung der Geldpolitik ist ebenso eindeutig wie gravierend: Die geldpolitischen Entscheidungen können nicht, jedenfalls nicht primär, auf ein binnenwirtschaftliches Ziel wie die Preisstabilität ausgerichtet werden. Wird die Wechselkursbildung hingegen dem Markt überlassen, unterliegt die Notenbank also keiner Interventionspflicht, kann sie grundsätzlich ihre Maßnahmen darauf ausrichten, den binnenwirtschaftlichen Auftrag zu erfüllen. Nur bei flexiblem Wechselkurs (Floating) ist die Vorgabe eines binnenwirtschaftlichen Zieles, im allgemeinen also der Preisstabilität, von der Notenbank zu erfüllen.155 Die Wahl des Wechselkursregimes ist von zentraler Bedeutung für die Geldpolitik sowie für die Stellung der Notenbank im Gefüge der gesamtwirtschaftlichen Politik. Fällt die Entscheidung für ein Festkurssystem, bedeutet das am Ende nichts weniger, als dass die Unabhängigkeit der Notenbank zwar de jure weiter existieren mag, de facto aber nur noch auf dem Papier 154 In der Realität existieren meist gewisse Spannen, innerhalb derer der Marktkurs schwanken kann. Am Prinzip der Interventionspflicht der Notenbank ändert dies nichts. Die gleichen Überlegungen gelten im Übrigen für den Fall, dass die Währung an ein Metall (etwa Goldstandard) oder den Preis eines Bündels von Waren (Waren- Reserve-Währung) gebunden wäre. 155 In der Wirklichkeit existieren Mischformen zwischen diesen beiden Ecklösungen eines Wechselkursregimes. Je nach Dominanz der Elemente Festkurs oder Floating ist der Spielraum der Geldpolitik mehr oder weniger eingeschränkt. Buch.indb 146 27.02.2008 8:30:21 Uhr

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References

Zusammenfassung

Die Geschichte einer Währung erzählt vom »Vater des Euro«

Zehn Jahre nach dem Beschluss zur Einführung im Jahr 1998 zieht der "Vater des Euro" eine Zwischenbilanz: Wo sind die Ursachen für den guten Start und bisherigen Erfolg des Euro, und wo liegen mögliche Gefährdungen? Das Buch schildert die Vorgeschichte des Euro, den schweren Abschied der Deutschen von der D-Mark und belegt ausführlich die Gründe, die zum Erfolg des Euro und der Europäischen Zentralbank geführt haben. Der Verfasser beschreibt die Konfliktpotentiale der Währungshüter mit der Politik und die Gefährdungen für den Erfolg des Euro. Kann die Europäische Währungsunion ohne Politische Union überleben?

Der Autor

Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Otmar Issing war maßgeblich für den Erfolg des Euro verantwortlich. 1998 bis 2006 war er Chefvolkswirt und Direktoriumsmitglied der Europäischen Zentralbank. Er gilt als Vater der geldpolitischen Strategie der EZB.