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4. Lohn- und Arbeitsmarktpolitik aus angebotsorientierter Sicht in:

Jürgen Pätzold, Daniel Baade

Stabilisierungspolitik, page 210 - 220

Grundlagen der nachfrage- und angebotsorientierten Wirtschaftspolitik

7. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8006-3492-7, ISBN online: 978-3-8006-4323-3, https://doi.org/10.15358/9783800643233_210

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Lohn- und Arbeitsmarktpolitik aus angebotsorientierter Sicht 1 Zur lohnpolitischen Verantwortung Die Lohnpolitik muss auch ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung gerecht werden. „Die Lohnpolitik ist nicht allein verantwortlich für die Misere auf dem Arbeitsmarkt, und mit Lohnzurückhaltung allein lässt sich die Arbeitslosigkeit nicht beseitigen. Aber: Wenn es um wirkungsvolle Maßnahmen für mehr Beschäftigung geht, dann nehmen die Tarifvertragsparteien die Führungsrolle ein; diese Herausforderung anzunehmen, daran führt kein Weg vorbei. Es nur der staatlichen Wirtschaftspolitik zu überlassen, beschäftigungsfreundliche Rahmenbedingungen zu setzen, verkennt die Verantwortung der Lohnpolitik. Erst recht ist der Staat kein Reparaturbetrieb lohnpolitischen Fehlverhaltens. Es geht allerdings nicht allein um ein beschäftigungsfreundliches Lohnniveau, sondern zudem um eine flexiblere Lohnstruktur vor allem im Hinblick auf unterschiedliche Entwicklungen der Arbeitsproduktivitäten, beispielsweise in Bezug auf Qualifikationen und Regionen.“ (Sachverständigenrat, JG 2003/04, Tz. 634) Die Verantwortung für die Lohnpolitik liegt bei den Tarifparteien. Aus angebotstheoretischer Sicht ist es also Aufgabe der Tarifparteien, diejenigen Löhne zu vereinbaren, die zu Vollbeschäftigung und Preisniveaustabilität passen. Die Tarifvertragsparteien haben daher vor allem die Aufgabe, jene Höhe und Struktur der Löhne zu vereinbaren, die mit dem Erreichen eines hohen Beschäftigungsstandes vereinbar ist. Das Aufgabenfeld der Wirtschaftspolitik ist in diesem Bereich begrenzt. Keinesfalls sollte sich der Staat aktiv in die Tarifautonomie einmischen. Strengen Neoklassikern zufolge sollten sich die Löhne frei am Arbeitsmarkt als Folge von Angebot und Nachfrage bilden. Tarifvereinbarungen sind danach entweder überflüssig oder schädlich. Zwei kurze Bespiele verdeutlichen, dass diese Schlussfolgerung aus angebotstheoretischer Sicht sehr eindeutig ist: (1) Überflüssigkeit von Tarifvereinbarungen: Man betrachte zunächst eine Situation in der zwischen den Gewerkschaften und Arbeitgebern ein Lohnniveau verhandelt wurde, welches unterhalb des Marktlohnes liegt. In einem Arbeitsmarkt mit Vollbeschäftigung ist dann das Verhandlungsergebnis obsolet, da jeder Unternehmer den höheren Marktlohn zahlen muss, weil anderenfalls kein Arbeitnehmer bereit wäre für ihn zu arbeiten. Seine Relevanz verliert das verhandelte Lohnniveau ebenfalls, wenn er in einer Situation der Arbeitslosigkeit unter dem (Ungleichgewichts-)Marktlohn liegen würde. In diesem Fall würden die Unternehmer peu à peu mehr Arbeitskräfte einstellen, die Arbeitslosigkeit würde abgebaut werden und der Lohn sukzessive bis zum (Gleichgewichts-) Marktlohn steigen. (2) Schädlichkeit der Lohnpolitik: Dass aus angebotsorientierter Sicht Höhe und Struktur der vereinbarten Löhne Ursache der Arbeitslosigkeit sein kann, zeigt sich in einer Situation in der der verhandelte Lohn über dem Marktlohn liegt. Da die Unternehmer ihren Mitarbeitern einen Lohn zahlen müssen, der über dem Gleichgewichtsniveau liegt, werden sie die Menge des nachgefragten Arbeit solan- 4. 4. Teil D: Neoklassische Stabilisierungspolitik204 ge reduzieren, bis die Grenzproduktivität der Arbeit dem Grenzlohn entspricht. Dies bedeutet jedoch zugleich, dass ein Teil des Erwerbspersonenpotenzials keine Beschäftigung finden kann. Die Konsequenz der vereinbarten Löhne wäre daher Arbeitslosigkeit. Der Arbeitsmarkt ist nun aber in nahezu allen Gesellschaften kein Markt, wie jeder andere. Verfassungsrechtlich und durch einfache Gesetze ist in Deutschland die Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie verankert. Eingriffe seitens des Staates in den Prozess der Lohnfindung (auch nicht zum Zwecke der Lohnsenkung) sind nicht zulässig. Ein solcher Eingriff würde auch dem Prozess der freien Lohnbildung widersprechen. Zudem ist äußert fraglich, ob eine staatliche Lohnpolitik zu besseren Ergebnissen führen würde als freie tarifvertragliche Vereinbarungen. Schließlich ist zu bedenken, dass von Löhnen in einer Volkswirtschaft eine Vielzahl von Bürgern betroffen sind. In einer Demokratie dürfte die jeweilige Regierung dem allseitigen Drängen auf höhere Löhne politisch kaum standhalten. Aufgabe des Staates ist es allerdings gleichwohl, das institutionelle Regelwerk des Arbeitsmarktes so zu gestalten, dass der Arbeitsmarkt flexibler auf die Herausforderung der Bewältigung der Unterbeschäftigung reagieren kann. Einer Studie der OECD zufolge besteht auf diesem Gebiet in der Bundesrepublik Deutschland im Vergleich zu anderen westlichen Industrieländern erheblicher Reformbedarf. Auf diesem Feld greifen Lohnpolitik und Arbeitsmarktreform ineinander. 2 Produktivitätsorientierte und kostenniveauneutrale Lohnpolitik 2.1 Das Konzept Zur Beantwortung der Frage, ob die auf sektoraler oder einzelwirtschaftlicher Ebene vorgenommenen Lohnabschlüsse in einer gesamtwirtschaftlichen Perspektive das erforderliche Prädikat „beschäftigungsfreundlich“ und „stabilitätsgerecht“ verdienen, hat der Sachverständigenrat ein Beurteilungskriterium entwickelt. Als Prüfstein dient der lohnpolitische Verteilungsspielraum, verbunden mit der Forderung, diesen bei einer hohen Arbeitslosigkeit nicht voll auszuschöpfen. Bereits die oben erwähnten Beispiele zeigen, dass aus wissenschaftlicher Sicht eine grenzproduktivitätsorientierte Lohnpolitik dem Beschäftigungs- und Stabilitätsziel dient. Ausgangspunkt der Überlegungen zur Bemessung des stabilitätsgerechten Verteilungsspielraums bildet daher das aus der Arbeitsmarktökonomik geläufige Ergebnis, dass unter einer Reihe von vereinfachenden Annahmen die Arbeitsnachfrage der Unternehmen gleich bleibt, solange sich die realen Arbeitskosten im Ausmaß der Fortschrittsrate der Arbeitsproduktivität verändern. Die genannte Produktivitätsregel gilt in jedem Fall für eine Wettbewerbssituation, die durch vollständige Konkurrenz auf dem Absatzmarkt gekennzeichnet ist. Denn Unternehmen fragen zusätzliche Arbeit nur nach, solange die realen Arbeitskosten noch unterhalb des zusätzlich erzielten Produktionsergebnisses, also der Grenzproduktivität der Arbeit, liegen. Dabei wird in der Regel die Zunahme der Produktion mit steigendem Arbeitseinsatz sinken, weil zusätzlich eingesetzte Arbeitskräfte und Arbeitsstunden eine immer geringere Produktivität aufweisen (abnehmendes Grenzprodukt der Arbeit). Entsprechen sich mit zunehmender Beschäftigung dann schließlich reale Lohnkosten und Grenzproduktivität, so bleibt die Arbeitsnachfrage konstant. Liegen die realen Lohn- 4. 4. 4. Lohn- und Arbeitsmarktpolitik aus angebotsorientierter Sicht 205 kosten jedoch über der Grenzproduktivität der Arbeit, so verursachen die zusätzlich eingesetzten Arbeitskräfte Verluste; es erfolgt also ein Abbau der Beschäftigung. Die Grundregel lautet damit: eine (grenz-)produktivitätsorientierte Lohnpolitik ist „beschäftigungsneutral“. Da mit ihr zudem kein Anstieg der Lohnstückkosten verbunden ist, ist sie darüber hinaus von der Seite der Lohnkosten her auch „inflationsneutral“. Es gilt mithin: wl* = wπA Stellvertretend für die empirisch nur schwer zu ermittelnde Grenzproduktivität der Arbeit wird bei den Empfehlungen bezüglich einer stabilitätsgerechten Lohnpolitik auf die Entwicklung der Arbeitsproduktivität zurückgegriffen. Wie erwähnt ist die „Grenzproduktivität der Arbeit“ zwar die entscheidende Größe, d. h. die zusätzliche Produktionsmenge, die als Ergebnis einer zusätzlichen Einheit Arbeit (Beschäftigter oder Arbeitsstunde) erzeugt wird. Diese Grenzproduktivität der Arbeit ist nun allerdings auf statistisch nicht direkt beobachtbar. Man behilft daher regelmäßig mit der Durchschnittsproduktivität der Arbeit (kurz: Arbeitsproduktivität), also mit dem Produktionsergebnis (Y) im Verhältnis zum eingesetzten Arbeitsvolumen (A): A = Y A Y (Arbeitsproduktivität je Erwerbstätigenstunde) E · h = Das Niveau der Grenzproduktivität liegt zwar regelmäßig unter dem der Durchschnittsproduktivität. In der wirtschaftspolitischen Praxis kommt es jedoch in erster Linie auf die Veränderungsraten an. Die Veränderungsraten beider Produktivitäten entsprechen sich jedoch, solange man eine unveränderte Produktionstechnik unterstellt. Zumindest bei kürzerfristiger Betrachtung ist diese Annnahme durchaus vertretbar. Längerfristig sind dagegen differenziertere Analysen erforderlich. Seit dem Jahresgutachten 2003/04 nimmt der Rat jedoch eine Korrektur der empirisch zu beobachtenden Arbeitsproduktivität vor. Technische und organisatorische Fortschritte sind die treibende Kraft von Produktivitätssteigerungen. Hieraus ergeben sich, wie bereits dargestellt, gesamtwirtschaftliche „Verteilungsspielräume“. Die Arbeitsproduktivität steigt nun allerdings auch dann, wenn (z. B. infolge „überhöhter“ Lohnabschlüsse) Arbeitskräfte entlassen werden („Entlassungsproduktivität“). Wird dieser Teil eines Produktivitätsanstieges nicht eliminiert, so folgt das absurde Ergebnis, dass mit zunehmenden Entlassungen auch der (statistisch erfasste) lohnpolitische „Verteilungsspielraum“ zunehmen würde. Dass ohne eine solche Korrektur die Lohnpolitik auf einen Irrweg geleitet würde, liegt damit auf der Hand. Jede noch so überzogene Lohnpolitik würde damit quasi im Nachhinein über eine höhere statistisch gemessene Produktivität gerechtfertigt. Der Sachverständigenrat empfiehlt daher eine Lohnpolitik, die sich an der um die Entlassungsproduktivität korrigierten Produktivitätsentwicklung ausrichtet. Mit dem Symbol wird im Folgenden diese korrigierte Arbeitsproduktivitätsentwicklung gekennzeichnet. 2.2 Positive Beschäftigungseffekte Der durch diese beschäftigungsneutrale Fortschrittsrate der Arbeitsproduktivität bestimmte reale Verteilungsspielraum darf allerdings bei einer hohen Arbeitslosigkeit nicht voll ausgeschöpft werden. Vielmehr müssen nach Auffassung der Neoklassiker die Tarifvertragsparteien ihren Beitrag zur Schaffung neuer Arbeitsplätze dadurch erbringen, dass der Anstieg der realen Arbeitskosten hinter dem beschäf- 4. Teil D: Neoklassische Stabilisierungspolitik206 tigungsneutralen Produktivitätswachstum zurückbleibt, um so den Arbeitslosen als den Außenseitern auf dem Arbeitsmarkt, die zudem zum Teil eine geringere Grenzproduktivität aufweisen, Beschäftigungschancen einzuräumen. Soll eine in der Ausgangssituation herrschende Unterbeschäftigung abgebaut werden, so sollte die vereinbarte Lohnsteigerungsrate unterhalb der stabilitätsgerechten Rate liegen. Es sollte also gelten: wl* < wπA Trotz der zu beobachtenden Lohnzurückhaltung in den letzten Jahren hätten nach Überzeugung des Sachverständigenrates die Tarifvertragsparteien sich dieser Verpflichtung in der Vergangenheit entzogen. Sie hätten es nicht nur unterlassen, den erforderlichen Abschlag für mehr Beschäftigung vorzunehmen, also den Verteilungsspielraum nicht voll auszuschöpfen, sondern sie haben nach Berechnungen des Rates diesen sogar in vielen Jahren überschritten. Damit haben sie nicht nur den Arbeitslosen keine Chance geboten, neue Arbeitsplätze einzunehmen, sondern auch eine Vernichtung von Arbeitsplätzen bewirkt, beispielsweise durch eine höhere Kapitalintensität der Produktion als Folge von zusätzlichen, lohnseitig „induzierten“ Rationalisierungsinvestitionen oder in Form von Standortverlagerungen in das kostengünstigere Ausland bzw. durch Stilllegung von Betrieben im Inland. Nach Überzeugung der Angebotstheoretiker ist Arbeitslosigkeit der Preis für derartiges lohnpolitisches Fehlverhalten. 2.3 Berücksichtigung einer „unvermeidlichen Inflation“ Die Tarifvertragsparteien verhandeln nun jedoch über die Nominallohnentwicklung, so dass sich die Frage nach einem Ausgleich für Preissteigerungen stellt. Der Sachverständigenrat fordert auch auf diesem Gebiet Augenmaß und gesamtwirtschaftliche Verantwortung. Es ist zwar in erster Linie Aufgabe der Geldpolitik für Preisniveaustabilität zu sorgen. Eine überzogene Lohnpolitik, die eine hohe erwartete Inflationsrate zum Gegenstand ihrer Lohnforderungen macht, wird dennoch die Geldpolitik in eine schwierige Position bringen: Sind die vereinbarten Lohnsteigerungen nicht stabilitätsgerecht, so gehen hiervon lohnseitig verursachte Preissteigerungsrisiken aus. Wirkt die Geldpolitik dem durch eine Politik des knappen Geldes entgegen, so können die „überhöhten“ Löhne nicht in die Produktpreise überwälzt werden. Die Folge sind Entlassungen und ein Anstieg der Arbeitslosigkeit. Die (noch) Beschäftigten hatten höhere Lohneinkommen, allerdings auf Kosten, der durch diese Lohnpolitik nunmehr zusätzlichen Arbeitslosen. Ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung wird die Lohnpolitik so jedenfalls nicht gerecht. Jedoch auch dann, wenn die Geldpolitik die durch überhöhte Lohnabschlüsse induzierte Inflation nicht verhindert, wäre real für die Arbeitnehmer nichts gewonnen: Infolge der höheren Preise werden die Lohnsteigerungen faktisch auf den realen Verteilungsspielraum „zurück gestutzt“. Der Sachverständigenrat vertritt daher die Auffassung, dass allenfalls eine von der Lohnpolitik nicht zu verantwortende „unvermeidliche Inflation“ (wP*) zum Bestandteil der Lohnforderungen gemacht werden dürfe. Die Entwicklung der Nominallöhne sollte damit gemäß folgender Regel ausgerichtet werden: wl* = wπA + wp* Soll ein in der Ausgangssituation bestehende Unterbeschäftigung abgebaut werden, so gilt entsprechend: wl* < wπA + wp* 4. 4. Lohn- und Arbeitsmarktpolitik aus angebotsorientierter Sicht 207 Welche Rate als „unvermeidliche Inflationsrate“ gelten soll, wird naturgemäß zwischen den Tarifparteien umstritten sein. Die Gewerkschaften werden eine höhere „erwartete“ Inflation zum Gegenstand ihrer Forderungen machen. Die Arbeitgeber werden dagegen darauf verweisen, dass diese Inflationsnorm mit Null anzusetzen sei. Das Konzept der „unvermeidlichen Inflationsrate“ ist dem der Geldpolitik vergleichbar. Auch dort geht es darum, ausgehend von einer Situation mit hohen Inflationsraten, diese Inflation quasi „ im Gleitflug“ auf ein tolerierbares Niveau herunter zu stabilisieren. Im Konzept der Geldpolitik der EZB wird – wie erwähnt – seit Jahren eine Preisnorm von 1,5 bis max. 2 Prozent unterstellt. Nach Überzeugung des Sachverständigenrates soll die Lohnpolitik also mithelfen, dass die Inflation auf einem tolerierbaren und möglichst niedrigen Niveau stabilisiert werden kann. Dies bedeutet dann aber auch, dass nicht nur im Fall von staatlich verursachten „administrierten“ Preiserhöhungen (Beispiel Anhebung indirekter Steuern), sondern auch im Fall von „importierten Kostenerhöhungen“ (Verschlechterung der terms of trade) die Lohnabschlüsse unterhalb des Verteilungsspielraums bleiben müssen. Im Fall von Steuererhöhungen mag dies noch vermittelbar sein, hier ist es ja gerade das erklärte Ziel der Finanzpolitik, die Bürger in höherem Maße zur Finanzierung der Staatsausgaben heran zu ziehen. Im Fall von „importierten“ Ölpreis- und Benzinsteigerungen werden die Gewerkschaften von ihrer Basis jedoch geradezu gedrängt, entsprechende Zuschläge zum Inflationsausgleich durchzusetzen. Gelingt dies, so entsteht dann allerdings infolge der erhöhten Lohnstückkosten (bei einer konsequent auf Preisniveaustabilität ausgerichteten Geldpolitik) Arbeitslosigkeit oder (bei einer Politik des „lockeren Geldes“) eine noch höhere Inflation. Das Ergebnis kann in beiden Fällen nicht befriedigen. Vermindern die Gewerkschaften ihre Lohnforderungen um den Terms-of-trade-Effekt, so heißt dies nicht, dass die Arbeitnehmer die Lasten der Verschlechterung der realen Austauschrelationen allein zu tragen hätten, sondern lediglich gemeinsam mit den Unternehmen, und zwar im Verhältnis ihrer Verteilungsquoten. Eine Lohnpolitik, die auch sonstige Kostenerhöhungen berücksichtigt (insbesondere Veränderungen der Terms of Trade, wtot) bezeichnet der Sachverständigenrat als kostenniveauneutrale Lohnpolitik. Die Entwicklung der Nominallöhne sollte damit an folgender Regel ausgerichtet werden: wl* = wπA – wtot + wp*3 Die Berücksichtigung der terms of trade bedeutet nun allerdings nicht zwingend eine Verringerung des lohnpolitischen Verteilungsspielraumes. In der Realität sind nämlich nicht nur Verschlechterungen, sondern auch Verbesserungen der realen Austauschverhältnisse mit dem Ausland zu beobachten. Verbessern sich die terms of trade (z. B. dadurch, dass infolge einer Aufwertung des Euro gegenüber ausländischen Währungen, sich die Importe verbilligen), so bedeutet dies güterwirtschaftlich betrachtet, dass mit einer Einheit Exporte mehr Importe finanziert werden können. Das Mehr an Importen erhöht den Verteilungsspielraum im Inland. Die Verbesserung der terms of trade steht also auch für die Lohnpolitik zur Verteilung zur Verfügung. 3 Hinweis: Hierbei wurden die terms of trade invers als Verhältnis der Importgüterpreise zu den Exportgüterpreisen definiert. Steigen bspw. die Importgüterpreise schneller als die Exportgüterpreise („Verschlechterung der terms of trade“), so entspricht dies einer importierten Kostensteigerung und umgekehrt. Von weiteren Kostenveränderungen (Beispiel: Veränderung von Kapitalkosten) wird im Folgenden abgesehen. Sie spielen lohnpolitisch faktisch keine Rolle. Teil D: Neoklassische Stabilisierungspolitik208 Soll ein in der Ausgangssituation bestehende Unterbeschäftigung abgebaut werden, so gilt entsprechend: wl* < wπA – wtot + wp* Die Schätzungen des gesamtwirtschaftlichen lohnpolitischen Verteilungsspielraums des Sachverständigenrates sind in Abbildung D.6 wiedergegeben. Grundlage der Abschätzung des lohnpolitischen Verteilungsspielraums ist dabei die Schätzung die um Beschäftigungsveränderungen bereinigte Grenzproduktivität der Arbeit. In Ermanglung einer besseren Setzung dient der Deflator des BIP als Maß für die unvermeidliche Inflationsrate (im Jahresgutachten 2007/08 bleiben Terms-of-trad- Veränderungen unberücksichtigt). Vergleicht man die effektive Lohnentwicklung je Stunde mit dem so berechneten Verteilungsspielraum, so ist festzustellen dass die Lohnpolitik in den neunziger Jahren den Verteilungsspielraum in der Regel ausgeschöpft hat. Seit 2005 ist dagegen tendenziell eine Unterschreitung des Verteilungsspielraums zu verzeichnen; hiervon gehen nach neoklassischer Überzeugung tendenziell positive Beschäftigungseffekte aus. 2.4 Verteilungspolitische Implikationen Für die Beurteilung der Durchsetzbarkeit einer produktivitätsorientierten bzw. kostenniveauneutralen Lohnpolitik sind insbesondere deren verteilungspolitische Konsequenzen von Bedeutung. Die Wirkungen auf die funktionelle Einkommensverteilung lassen sich – nach Umformungen – unmittelbar aus der Definition der Lohnquote ablesen: L Y l · A Y = l · A Y · P = l A · P = 4. Abbildung D.6: Beschäftigungsneutraler lohnpolitischer Verteilungsspielraum Quelle: Grunddaten: Sachverständigenrat, JG 2007/08, Methodische Erläuterungen S. 15* 4. Lohn- und Arbeitsmarktpolitik aus angebotsorientierter Sicht 209 Für die Veränderungsrate der Lohnquote folgt: wL/Y = wl – wπA – wp Unterstellt man aus Vereinfachungsgründen eine Inflationsrate von Null (wP = 0), so ergibt sich für den Spezialfall einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik (w1 = wπA ) die Konstanz der funktionellen Einkommensverteilung. Stabilitätsgerechte Lohnpolitik einerseits und gewerkschaftliche Forderungen nach Veränderung der funktionellen Verteilung zu Gunsten der Arbeitnehmer (Anstieg der Lohnquote) andererseits, konfligieren offensichtlich miteinander. Anders formuliert: Produktivitätsorientierte Lohnerhöhungen zementieren die herrschende Einkommensverteilung. Die aus einem Anstieg der Arbeitsproduktivität resultierende (mögliche) Steigerung der realen Produktion und des damit real verteilbaren Nationaleinkommens wird offensichtlich – entsprechend den herrschenden Verteilungsquoten – auf Lohneinkommen einerseits und Einkommen aus Unternehmertätigkeit und Vermögen andererseits verteilt. Beide Einkommenskategorien wachsen unter sonst gleichen Umständen jeweils mit der Rate der Arbeitsproduktivität. Die verteilungspolitischen Konsequenzen einer kostenniveauneutralen Lohnpolitik sind weniger eindeutig als die einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik. Je nachdem, wie sich die sonstigen Kostenfaktoren, insbesondere die terms of trade entwickeln, kann die Lohnquote eine steigende, konstante oder sinkende Tendenz aufweisen. 2.5 Zur Problematik produktivitätsorientierter und kostenniveauneutraler Lohnpolitik Der zentrale Einwand gegen eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik wurde bereits angesprochen: Sie verlangt von den Arbeitnehmern das Hintanstellen ihrer verteilungspolitischen Ziele hinter das Ziel der Geldwertstabilität. Die mit produktivitätsorientierter Lohnpolitik verbundene Zementierung der herrschenden Einkommensverteilung veranlasst die Gewerkschaften daher regelmäßig, diese Norm zur Mindestnorm ihrer lohnpolitischen Forderungen zu erheben. Im Konzept einer kostenniveauneutralen Lohnpolitik würde der Lohnpolitik sogar eine Lückenbü- ßerfunktion mit verteilungspolitisch offenem Ergebnis zugedacht. Zu Recht betont Gahlen, dass „die gängigen Lohnleitlinien … den großen Trade-off zwischen Effizienz und Verteilung … sehr einseitig (lösen): Sie sind i. d. R. preiswachstums- und beschäftigungsneutral. Es mag sein, dass ein Wissenschaftler diese Wertordnung als Privatperson hat. Man darf sich aber nicht wundern, wenn andere Interessenten sie nicht teilen“ (Gahlen (1978)). Produktivitätsüberschreitende Lohnerhöhungen haben nun jedoch nicht zwingend eine Verbesserung der Einkommensverteilung zu Gunsten der Arbeitnehmer zur Folge. Nominallohnerhöhungen, die über den Zuwachs der Arbeitsproduktivität hinausgehen, können aufgrund ihrer Kosten- und Nachfragewirkungen zu entsprechenden Preisniveausteigerungen führen. Steigt das Preisniveau, so werden jedoch – wie bereits dargelegt – die produktivitätsüberschreitenden Lohnsteigerungen real entwertet. Gelingt dagegen in einzelnen konjunkturellen Phasen die Überwälzung der produktivitätsüberschreitenden Stückkostensteigerungen in die Güterpreise nicht, so sinkt infolge von induzierten Rationalisierungsinvestitionen und/oder Standortverlagerungen die Beschäftigung (klassische Arbeitslosigkeit). Der Anstieg der Lohnquote erfolgt dann aber nicht in erster Linie zu Lasten der Gewinneinkom- 4. Teil D: Neoklassische Stabilisierungspolitik210 mensbezieher, sondern zu Lasten der durch diese Lohnpolitik arbeitslos gewordenen Arbeitnehmer. Das wäre ein fragwürdiger „Erfolg“ der Lohnpolitik. Hieraus lässt sich die Schlussfolgerung ziehen, dass es in der Realität kaum möglich sein dürfte, via Nominallohnpolitik die Verteilung zugunsten der Arbeitnehmer zu verändern. Nach Ansicht des Sachverständigenrates sollte daher der (durchaus legitime) Verteilungskampf auf ein anderes Feld, nämlich das der Vermögensbildungspolitik verlagert werden. Der Rat hat hierzu das Konzept einer „Gewinnbeteiligung bei begrenzter Haftung der Arbeitnehmer“ vorgeschlagen. Aus Sicht der Tarifparteien sind die vorgeschlagenen Normkonzepte nun jedoch keineswegs so eindeutig, wie bisher dargestellt. Bei der praktischen Umsetzung treten insbesondere folgende Probleme auf: a) Welche Produktivitätsentwicklung? Entscheidende Bezugsgröße für die Lohnpolitik ist die Produktivitätsentwicklung. Da Löhne für eine künftige Periode vereinbart werden, setzt dies eine Prognose der Produktivitätsentwicklung voraus. Hieraus ergeben sich prognostische Schwierigkeiten, zumal die Produktivitätsentwicklung keine einfach prognostizierbare Größe ist. Sie unterliegt im Konjunkturverlauf z. T. erheblichen Schwankungen. Es ist zudem kaum anzunehmen, dass sich die Tarifparteien auf eine unumstritten zu erwartende Produktivitätssteigerungsrate werden einigen können. Angesichts dieser Prognoseprobleme und um eine Verstetigung der Lohnentwicklung zu erreichen, scheint es daher vorteilhafter eine Ausrichtung am Trend der Produktivitätsentwicklung (wπA*) anzustreben. b) Flächentarifverträge oder differenzierte Lohnpolitik? Die Ausrichtung der Lohnpolitik am Durchschnitt der gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität setzt voraus, dass in denjenigen Wirtschaftszweigen, in denen die Arbeitsproduktivität überdurchschnittlich steigt, die Preise sinken, um hiermit Preissteigerungen in denjenigen Wirtschaftszweigen zu kompensieren, in denen die Arbeitsproduktivität nur unterdurchschnittlich zunimmt. Es ist mehr als fraglich, ob der Wettbewerbsdruck ausreicht, um diese Preissenkungen in den produktivitätsstarken Wirtschaftszweigen zu erzwingen. Ist dies nicht der Fall, dann verschlechtert sich aber die Einkommensverteilung zu Ungunsten der Lohnbezieher. Eine große Herausforderung für die Tarifparteien ist zudem die Aufgabe, die vollbeschäftigungskonforme Lohnstruktur zu finden. Gefordert wird eine differenzierte Lohnpolitik, die die Unterschiede in den (Grenz-)Produktivitäten der Arbeitnehmer möglichst weit widerspiegelt. Erforderlich sind daher regionale, branchenmäßige, betriebliche und qualifikationsmäßige Differenzierungen der Lohnpolitik. Speziell zur Erhöhung der Beschäftigungschancen der gering Qualifizierten ist eine stärkere Spreizung der Lohnentwicklung erforderlich. c) Inflationszuschlag und Terms of trade-Veränderungen Ist in der produktivitäts- bzw. kostenniveauneutralen Rate zusätzlich ein „unvermeidlicher“ Inflationszuschlag zu berücksichtigen, so ergeben sich weitere Prognose- und Bewertungsspielräume. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass eine wissenschaftlich exakte Bestimmung der „unvermeidlichen“ Inflationsrate nicht möglich ist. Nach den Vorstellungen des Sachverständigenrates ist zudem derjenige Teil der Preissteigerungen, der auf staatliche Entscheidungen, also beispielsweise die Erhöhung von Verbrauchsteuern nicht zum Anlass für produktivitätsüberschreitende Lohnsteigerungen zu nehmen. Dieser Preisschub gilt als politisch gewollt. Es ist 4. Lohn- und Arbeitsmarktpolitik aus angebotsorientierter Sicht 211 mehr als zweifelhaft, dass diese Auffassung auch von den Gewerkschaften geteilt wird, im Gegenteil, von diesen wird jede erwartete Preissteigerung zum Anlass für Lohnausgleichsforderungen genommen. Die Berücksichtigung von Veränderungen der terms of trade wirft zudem ein weiteres Unsicherheitsproblem auf. Lohvereinbarungen beziehen sich immer auf die künftige Periode. Die Prognose von Veränderungen der terms of trade ist aber faktisch unmöglich. Weder können „Ölkrisen“ noch andere plötzliche Kostenveränderungen vorhergesagt werden. Zudem hängt die Entwicklung der terms of trade entscheidend von der Wechselkursentwicklung ab. Auch die Entwicklung von Wechselkursen ist seriöser Weise nicht prognostizierbar. Der Sachverständigenrat hat hieraus inzwischen die Konsequenz gezogen, dass er in seinem Konzept des lohnpolitischen Verteilungsspielraums Veränderungen der terms of trade wie auch Veränderungen der Kapitalkosten nicht mehr berücksichtigt. 3 Arbeitsmarktpolitische Reformen Die bisherigen Analysen waren gesamtwirtschaftlicher Natur. Der Sachverständigenrat wirbt nicht nur für eine an gesamtwirtschaftlichen Größen (z. B. Arbeitsproduktivität) orientierte Lohnpolitik. Ihm geht es auch um eine beschäftigungsfreundliche Differenzierung der Arbeitsentgelte nach Sektoren, Regionen und Qualifikationen wobei die Summe der getroffenen Entscheidungen mit dem gesamtwirtschaftlichen Verteilungsspielraum kompatibel sein sollte. Die Situation auf dem deutschen Arbeitsmarkt ist durch zwei Kernprobleme gekennzeichnet: Zum einen die sehr hohe Arbeitslosigkeit bei den gering qualifizierten Arbeitskräften, zum anderen die Persistenz, d. h. das zunehmende Auftreten von Langzeitarbeitslosigkeit. Die Formulierung angebotsorientierter Maßnahmen zur Bekämpfung der besonders hohen Arbeitslosigkeit der Geringqualifizierten setzt sowohl eine höhere Arbeitsnachfrage als auch eine höhere Bereitschaft der Arbeitslosen entsprechende Arbeitsplätze anzunehmen voraus. Mit Blick auf den ersten Aspekt gilt, dass ein Unternehmer für seine Beschäftigten langfristig nur den Lohn zahlen kann, der sich mit der Produktivität der Beschäftigten deckt. Folglich ist die zentrale Forderung einer angebotsorientierten Arbeitsmarktpolitik eine nach sinkenden Arbeitskosten. Mit besonderem Augenmerk auf den Niedriglohnbereich fordert daher der Sachverständigenrat eine hinreichende Auffächerung der qualifikatorischen Lohnstruktur. Der Appell richtet sich dabei insbesondere an die Tarifvertragsparteien, allerdings auch an den Gesetzgeber, der mit dem Tarifvertragsrecht die Rahmenbedingungen determiniert, die eine qualifikationsspezifische Spreizung unterstützen können. Die Unterstützung von Mindestlöhnen läuft diesem Ziel jedoch entgegen. Darüber hinaus ist es fast unstrittig, dass wettbewerbsfähige Löhne zwar ein sehr wichtiger, aber dennoch nicht der einzige Baustein zur Lösung des Unterbeschäftigungsproblems der Geringqualifizierten sein kann. Es muss auch eine entsprechende Nachfrage vorhanden sein. Diese wurde zwar insbesondere durch die zunehmende Internationalisierung der deutschen Volkswirtschaft und die hiermit verbundene Auslagerung bestimmter Aktivitäten im industriellen Sektor geschwächt, jedoch zeigt die Bedeutung der Schattenwirtschaft, die vor allem im Dienstleistungsbereich beträchtliche Ausmaße eingenommen hat, dass erhebliches Potenzial vorhanden ist. Ein zweiter wichtiger Baustein einer angebotsorientierten Strategie muss es daher sein, die Be- 4. Teil D: Neoklassische Stabilisierungspolitik212 reitschaft der Arbeitslosen zur Annahme von Arbeitsplätzen im Niedriglohnsektor zu erhöhen. Daher wird vom Rat empfohlen, die sozialstaatliche Mindestsicherung (Arbeitslosengeld II) zu reformieren, wobei zugleich attraktive Arbeitsanreize und wirkungsvolle Sanktionierungsmechanismen eingesetzt werden sollten. Maßnahmen die insbesondere auf die Lösung der Langzeitarbeitslosigkeit abstellen, sollten insbesondere das Ziel haben, die Arbeitsmarktdynamik zu erhöhen, um somit die Wiedereingliederungschancen der bisher de-facto ausgegrenzten Personen zu verbessern. Von großer Bedeutung ist dabei zum einen die Effizienz der Arbeitsvermittlung und zum anderen die Lockerung des gesetzlichen Kündigungsschutzes. Dieser stellt nämlich gegenwärtig eine recht gute Protektion der Personen die bereits erwerbtätig sind dar, erschwert jedoch den Arbeitslosen den Wiedereintritt ins Erwerbsleben. Der Sachverständigenrat begrüßt vor diesem Hintergrund die Einführung atypischer Beschäftigungsverhältnisse (z. B. Mini-Jobs), die als ein erster Reformschritt angesehen werden können. Jedoch fordert er eine Flexibilisierung des Arbeitsmarktes in der vollen Breite, da bei atypischen Beschäftigungsformen die Anpassungslasten nur von einem Teil der Beschäftigten getragen werden und damit de facto eine Zwei-Klassen-Gesellschaft geschaffen wird. In anderen Ländern konnte mit ähnlichen Strategien die dortigen Probleme der Arbeitslosigkeit gelöst werden. Jedoch zeigen die entsprechenden Erfahrungen, dass die Bekämpfung ein überaus schwieriges und vor allem langwieriges Unterfangen ist, welches ein geduldiges Festhalten an der wirtschaftspolitischen Strategie erfordert. Diese ist dabei stets als kohärentes Gesamtkonzept zu verstehen, dessen wahre Stärke in den sich wechselseitig verstärkenden Interdependenzen zu sehen ist. Sie kann sich jedoch nur dann entfalten, wenn alle Politikbereiche auf die Schaffung beschäftigungsfreundlicher Rahmenbedingungen ausgerichtet werden, denn es muss berücksichtigt werden, dass es sich hierbei nicht um ein konjunkturelles, sondern ein über Jahrzehnte sukzessiv aufgebautes strukturelles Problem handelt. Aus angebotstheoretischer Sicht geht es in diesem Zusammenhang vor allem um eine Reform des institutionellen Regelwerks des Arbeitsmarktes. Der Sachverständigenrat mahnt auf diesem Feld seit Jahren Reformen zur Flexibilisierung des Arbeitsmarkes an. Im Mittelpunkt der Reformüberlegungen für ein beschäftigungsfreundlicheres Arbeitsrecht stehen das Günstigkeitsprinzip, Öffnungsklauseln für Tarifverträge und der gesetzliche Kündigungsschutz. Hierzu wird insbesondere auf das Jahresgutachten 2005/06 des Sachverständigenrates (Tz. 261–288) verwiesen. Offensive Markt- und Wettbewerbspolitik 1 Funktionen des Wettbewerbs und Ziele der Wettbewerbs politik Ein funktionierender Wettbewerb ist die tragende Säule einer Marktwirtschaft. Die tragende Säule einer Marktwirtschaft ist der Wettbewerb. Die Angebotspolitik weist daher dem Wettbewerb und der Wettbewerbspolitik eine zentrale Rolle zu. Ziel einer solchen Politik ist die Erhaltung eines „funktionsfähigen“ oder „wirksamen“ Wettbewerbs. Was als funktionsfähiger Wettbewerb angesehen wird, hängt jedoch letztlich davon ab, welchen Zielen bzw. Funktionen der Wettbewerb dienen soll. In der wettbewerbstheoretischen und -politischen Literatur herrscht weitestgehend Einigkeit darüber, dass Wettbewerb zwei Zielkomplexen dient: Er soll zum einen den am Marktgeschehen beteiligten Akteuren Freiheitsspielräume öffnen (gesellschaftspolitische bzw. meta -ökonomische Funktion des Wettbewerbs), zum anderen ist er Mittel, um „gute“ Marktergebnisse, also eine optimale Marktversorgung zu gewährleisten (ökonomische Funktion des Wettbewerbs). 2 Die gesellschaftliche Zielsetzung der Wettbewerbspolitik Anknüpfend an die Vorstellungen von Walter Eucken zur „Interdependenz der Ordnungen“ wird Wettbewerb vielfach als notwendiger Bestandteil einer freiheitlichen Gesellschaft angesehen. Das eigentliche Ziel der Wettbewerbspolitik liegt daher nicht in der Erreichung ökonomischer Zwecke, sondern, so Erich Hoppmann, in der Sicherung der Handlungsfreiheit der Wirtschaftssubjekte, also in der Sicherung der „Freiheit zur Initiative, Freiheit zum Vorstoß in technisches, organisatorisches und ökonomisches Neuland, zur Schaffung neuer Güter, neuer Verfahren, neuer Märkte, Freiheit zu ökonomischem Fortschritt“ (Angebotsfreiheit), als auch in der Sicherung der „Freiheit zwischen mehreren Alternativen wählen zu können“ (Wahlfreiheit), „Ziel der Wettbewerbspolitik ist ein Marktprozess, der aus Wettbewerbsfreiheit herauswächst und in dem diese Freiheit zugleich erhalten bleibt“. Die Erfüllung der Freiheitszielsetzung impliziert wettbewerbspolitisch offensichtlich die Aufgabe, „unangemessene“ Beschränkungen der Handlungsfreiheit der Wirtschaftssubjekte zu unterbinden. Die Aufrechterhaltung eines freien, nicht durch Marktmachtpositionen beschränkten Wettbewerbs, ist notwendige Bedingung für eine freiheitliche (Wirtschafts-)Gesellschaft; sie ist zugleich, so Hoppmann, ökonomisch vorteilhaft. Wettbewerbsfreiheit und ökonomische Vorteilhaftigkeit sind danach „zwei Seiten einer Medaille“. Ein Konflikt zwischen einer an der Freiheitsfunktion orientierten Wettbewerbspolitik und einer an ökonomischen Effizienzgesichtspunkten ausgerichteten Wettbewerbspolitik besteht gemäß dieser neuklassischen wettbewerbstheoretischen Auffassung nicht. Einer eigenen ökonomischen Begründung bedarf die Wettbewerbspolitik dann offensichtlich nicht mehr. 5. 5. 5.

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References

Zusammenfassung

Prägnant, fundiert und leicht verständlich

Die „Stabilisierungspolitik“ ist im deutschsprachigen Raum eines der führenden Lehrbücher auf seinem Gebiet. Diese Auflage ist völlig neu überarbeitet und vermittelt prägnant, leicht verständlich und fundiert umfangreiches Fachwissen zur angewandten Wirtschaftspolitik. Dabei stellt das Buch sowohl angebots- als auch nachfrageorientierte Strategien zur Bekämpfung gesamtwirtschaftlicher Fehlentwicklungen vor. Es zeigt Schritt für Schritt, wie Arbeitslosigkeit und Inflation ursachenbezogen bekämpft werden kann, wie außenwirtschaftliches Gleichgewicht gewahrt sowie durch Verbesserung der Rahmenbedingungen die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes dauerhaft gestärkt und ein angemessenes Wirtschaftswachstum gesichert werden kann. Der übersichtlich strukturierte Text wird durch eine Vielzahl von Abbildungen und Beispielen aufgelockert, um die zum Teil komplexen Zusammenhänge der Wirtschaftspolitik anschaulich und lebendig darzustellen.

Das Lehrbuch richtet sich sowohl an Studenten der Wirtschaftswissenschaften an Universitäten, Fachhochschulen, Berufs- und Studienakademien als auch an Praktiker aus der Wirtschaftspolitik sowie an wirtschaftspolitisch Interessierte.

Die Autoren

Prof. Dr. Jürgen Pätzold, Dozent an der Universität Hohenheim.

Dr. Daniel Baade, Wirtschaftswissenschaftler, Promotion an der Universität Hannover.