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6.6.4 Evaluation der Maßnahmen in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 138 - 140

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_138

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 127 6.6 Zertifikate in der Praxis 127 Auk tion dürfen erst sieben Jahre nach ihrer Zuteilung angerechnet werden. Verbleiben diese „Forward“-Zertifikate im Pool der EPA, so werden sie in der dritten Auktion im Folge jahr nochmals offeriert. An der vierten Auktion schließlich nehmen ausschließlich private Anbieter teil. Anlass zur Skepsis hinsichtlich der Eignung der ersten Auktion als Informationsquel le für den Spot-Markt und der damit beabsichtigten Senkung der Transaktionskosten des Handels gab das Auktionsdesign. Die Zertifikatekäufer müssen einen Betrag in Hö he ihres Gebotes zahlen, wobei der Käufer mit dem höchsten Gebot den Angebotspreis des Verkäufers mit dem niedrigsten Angebotspreis zahlt. Dies liefert für Verkäufer einen Anreiz zur Untertreibung des Angebotspreises, um die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, einem Zertifikatekäufer mit hohem Preis zugewiesen zu werden. Spiegelbildliche Anreize ergeben sich für potenzielle Käufer, so dass die Auktion nicht zur wahrheitsgemäßen Of fenbarung der wirklichen Präferenzen führt und das Preissignal daher verzerrt ist.21 Nach den ersten Auktionen stellte man in der Tat fest, dass die Zertifikatepreise weit unter den Erwartungen lagen und zudem keine privaten Zertifikate angeboten wurden.22 6.6.4 Evaluation der Maßnahmen Grundsätzlich kann die SO2-Politik in den USA mit Bezug auf die ökologische Treffsicherheit als sehr erfolgreich eingestuft werden. Im Vergleich zu 1980 haben sich die Gesamtemissionen aller im Programm erfassten Anlagen (über 3.500) um ca. 80 % reduziert.23 So beliefen sich die SO2-Emissionen in 1980 noch auf 17,3 Mio. t, während sie in 2012 lediglich 3,3 Mio. t betrugen. Der Rückgang ist dabei kontinuierlich über alle Jahre hinweg zu beobachten, allerdings mit einem gewissen Beschleunigungsprozess ab 2005. Damit liegen die aktuellen Emissionen deutlich unter dem ursprünglichen langfristigen Ziel von 8,95 Millionen Tonnen.24 Bezüglich der regionalen Konzentration lässt sich feststellen, dass es aktuell keine Hot-Spots gibt. Noch 1990 lag die Schadstoffkonzentration in zahlreichen östlichen Bundesstaaten bei deutlich über 20 μg/m3. In 2011 lagen die Konzentrationsraten selbst im Ballungsgebiet der Kohlekraftwerke (bspw. entlang des Ohio-Rivers) bei nur noch ca. 6 μg/m3, in den meisten anderen Regionen sogar unter 6 μg/m3. Bei der Darstellung der Kosteneffizienz von Zertifikaten in Abschnitt 6.3 wurde darauf hingewiesen, dass jedes Unternehmen im theoretischen Idealfall solange Zertifikate nach fragt, bis die unternehmensspezifischen Grenzkosten der Schadstoffverminderung 21 Vgl. hierzu z.B. Cason (1995) sowie die experimentelle Bestätigung in Cason/Plot (1996). 22 Siehe hierzu z.B. Brookshire/Burness (2001), S. 56. 23 Die im Folgenden angegebenen Emissionsmengen und Konzentrationen entstammen dem umfangreichen Material, das auf der EPA-Homepage regelmäßig aktualisiert wird (http://www. epa.gov/airmarkets). 24 Schmalensee/Stavins (2012) weisen jedoch darauf hin, dass die Emissionsreduktionen nicht ausschließlich auf das Acid Rain Program zurückzuführen sind. Ein wichtiger Einflussfaktor ist bspw. die Deregulierung des amerikanische Eisenbahngütertransports, die es ermöglichte, die deutlich günstigere Kohle aus den westlichen Förderstaaten zu den Kraftwerken in den östlichen Regionen zu befördern. Da diese Kohle nicht nur günstiger sondern auch wesentlich SO2-ärmer als die in den Oststaaten gelegenen Kohlevorkommen ist, entstand die Umweltverbesserung quasi als unbeabsichtigter Nebeneffekt der Eisenbahn-Deregulierung. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 128 6 Zertifikate128 dem für alle Unternehmen identischen Zertifikatepreis entsprechen. Daher bietet es sich an, den Zertifikatepreis und das gehandelte Zertifikatevolumen zu analysieren, um festzustellen, ob tatsächlich Zertifikate von Anlagen mit relativen niedrigen Grenzvermeidungskosten an solche mit relativ hohen Grenzvermeidungskosten transferiert werden können. Da viele Energieerzeuger vor Beginn des Handels weit mehr emittierten als das durch die Ziele des Programms gedeckt gewesen wäre, und da zudem erhebliche Unterschiede in den Grenzvermeidungskosten der Einheiten festgestellt wurden, erwartete man bereits vor dem offiziellen Handelsbeginn im Jahr 1995 rege Marktaktivitäten.25 Das Gegenteil war der Fall – in den meisten Studien besteht Einigkeit darüber, dass das Handelsvolumen in den ersten Jahren des Zertifikatehandels vor dem Hintergrund der Unterschiede bei den Grenzvermeidungskosten erstaunlich gering war. Allerdings kommen diese Studien auch zu dem Ergebnis, dass der mit Beginn des Handels einhergehende signifikante Anstieg des Handelsvolumens als Indiz für die Entwicklung eines effizienten Marktes gewertet werden kann. Insgesamt entwickelte sich der Markt recht erfolgreich, so dass bis Ende 2011 kumuliert fast 300 Mio. t SO2 zwischen Unternehmen gehandelt wurden. Bei näherer Betrachtung fällt jedoch auf, dass der Handel bereits im Jahr 2000 seinen Zenit erreicht hat (25 Mio. t). Seit dem ist der Markt bis auf wenige Ausnahmejahre tendenziell rückläufig. Speziell nach den juristischen Auseinandersetzungen und verschiedenen Änderungen an den Zertifkatehandel durch die EPA brachen die Handelsvolumen stark ein, so dass der Handel zwischenzeitlich fast zum Erliegen kam (unter 1 Mio. t in 2010). In 2011 wurden immerhin wieder 8 Mio. t gehandelt.26 Auch der Zertifikatepreis war zunächst weitaus niedriger als erwartet. Prognostizierte man im Vorfeld noch zwischen 750 und 1.500 USD pro Zertifikat, so kann man feststellen, dass der maximale Marktpreis bis vier Jahre nach Beginn der Phase II des Programms (2003) 200 USD nicht (wesentlich) überschritten hat. Erst in 2004 setzte ein starker Preisanstieg ein, der seine Spitze im Dezember 2006 mit ca. 1.600 USD fand.27 Danach fiel der Preis zwar wieder deutlich, pendelte jedoch für zwei Jahre zwischen ca. 350 und 550 USD. Nachdem CAIR per Gerichtsbeschluss außer Kraft gesetzt wurde, brach parallel zum Handelsvolumen auch der Preis stark ein. Seit 2010 sind Preise nahe Null zu beobachten.28 Als Grund für die zu Beginn hinter den Erwartungen gebliebenen Handelsvolumen und Preise wird üblicherweise die Überschätzung der Grenzvermeidungskosten in den Anfangsjahren des Marktes angesehen.29 Aufgrund der hohen Preiser wartungen für Zertifikate verpflichteten sich viele Energieerzeuger in langfristigen Liefer verträgen zur Abnahme von schwefelarmer Kohle, verringerten dadurch den SO2-Ausstoß und mussten keine Zertifikate kaufen. Außerdem führten sinkende Preise für schwefelarme 25 Bereits im Jahr 1992 wurden von der EPA Zertifikate vergeben und die damit verbundene Regulie rung bekannt gegeben, um den betroffenen Emittenten antizipative Strategien zu ermöglichen (vgl. z.B. Joskow/Schmalensee (1998), wo sich auch empirische Hinweise über die Heterogenität der Grenzver meidungskosten finden). 26 Siehe EPA (2010), S. 5, EPA (2011), S. 15 sowie EPA (2012b), S. 15. 27 Auslöser des Preisanstiegs waren die Diskussionen über die möglichen Verschärfungen der SO2-Ziele durch die EPA. Hinzu kamen Befürchtungen der Marktteilnehmer, dass die Schäden durch die Hurricans Katrina und Rita die Gasförderung langfristig reduzieren würden, so dass die Nachfrage nach Kohle stark ansteigen würde; vgl. Butraw/Szambelan (2009), S. 9–10. 28 Siehe Schmalensee/Stavins (2012), S. 14. Im Juni 2013 belief sich der Preis auf ca. 0,75 USD. 29 Schätzungen gingen von Preisen zwischen 800 und 1.000 USD aus (vgl. Schwarze (1996)). Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 129 6.7 Zertifikate in der Praxis II: Das CO2-Handelssystem der EU 129 Kohle und Innovationen zu einer Verringerung der Grenzvermeidungskosten bei den meisten Anlagen. Zudem sanken die Transportkosten für Kohle, so dass sich die räumlichen Preisunterschiede für diesen fossilen Brennstoff, und damit die Heterogenität der Grenzvermeidungskosten reduzierte. Und schließlich begünstigten die hohen Preiserwartungen auch die Implementierung von Anlagen zur Rauchgasentschwefelung.30 Abschließend lässt sich trotz aller Probleme in den konkreten Ausgestaltungen der einzelnen Programme ein positives Fazit ziehen.31 Die Kostenersparnis des Zertifikatesystems gegenüber einer (hypothetischen) Auflagenlösung wurde in zahlreichen Studien geschätzt und durchweg als deutlich ermittelt. In zwei aktuellen Literaturübersichten werden Bandbreiten von 15 % bis 90 %32 bzw. 43 % bis 55 %33 als plausibel angegeben. Diese Werte sind interessanterweise vergleichbar mit den Modellrechnungen des EWI für eine (potenzielle) Preislösung für SO2 in Westeuropa, die zu Kostensenkungen zwischen 36 % und 60 % kommen.34 6.7 Zertifikate in der Praxis II: Das CO2 Handelssystem der EU 6.7.1 Überblick Nachdem die USA die Vorreiterrolle bei SO2-Zertifikaten übernahmen, wurde ein Zertifikatehandel für CO2-Minderungen zuerst innerhalb der Europäischen Union eingeführt. Dabei weist CO2 gegenüber SO2 die Besonderheit auf, dass es ein globaler Schadstoff ist. So können die USA durch eine nationale Umweltgesetzgebung eine deutliche Minderung der einheimischen volkswirtschaftlichen Schäden durch SO2 erreichen. Bei CO2 ist dies nicht möglich, so dass ein nationaler Alleingang keine wesentliche Veränderung nach sich ziehen wird.35 Daher ist es erforderlich, dass sich zahlreiche Länder (im Idealfall alle Emittenten eines Schadstoffes) auf eine gemeinsame Umweltpolitik verständigen. Gelingt dies nicht, ist damit zu rechnen, dass sich die zuvor beschriebenen Effizienzvorteile von Zertifikaten nicht voll entfalten können. Bevor wir uns in Abschnitt 6.7.3 mit dem CO2-Zertifikatesystem der EU beschäftigen werden, diskutieren wir zuvor einige grundlegende Probleme, die sich aus dem internationalen Koordinationsbedarf ergeben. 6.7.2 Einige grundlegende Überlegungen Das Problem des globalen Schadstoffs CO2 (sowie der anderen Treibhausgase) wird seit nunmehr über 20 Jahren auf internationalen Umwelt- und Klimakonferenzen intensiv 30 Vgl. Carlson et al. (2000), S. 1319 ff. 31 Schmalensee/Stavins (2012), S. 10, stellen fest, dass es die Umweltpolitik selbst war, die durch ihre konfuse Politik einem an sich sehr effizienten Markt den „vorzeitigen Todesstoß“ verpasst hat. Etwaige Probleme wie der starke Preisverfall sind somit nicht dem Instrument selbst sondern dem Regulierer des Instruments anzulasten. 32 Schmalensee/Stavins (2012), S. 4. 33 Butraw/Szambelan (2009), S. 11. 34 Siehe Abschnitt 5.6. 35 Siehe dazu ausführlich unten Abschnitt 10.2.

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.