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15 Marktversagen, Staatsversagen und die Gestaltung gesellschaftlicher Entscheidungsprozesse in:

Michael Fritsch

Marktversagen und Wirtschaftspolitik, page 388 - 402

Mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns

9. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4771-2, ISBN online: 978-3-8006-4772-9, https://doi.org/10.15358/9783800647729_388

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 369 15. Marktversagen, Staatsversagen und die Gestaltung gesellschaftlicher Entscheidungsprozesse Im vorherigen Kapitel wurde aufgezeigt, wieso das Ergebnis politisch bürokra tischer Entscheidungsprozesse vielfach nicht den aus der Theorie des Marktversa gens zu ziehenden Schlussfolgerungen entspricht. Aus der Sicht der ökonomischen Theorie der Politik besteht der Grund für diese Abweichungen in eigennützigem Verhalten von Wählern, Politikern, Bürokraten und Interessengruppen. In diesem Kapitel werden Schlussfolgerungen aus diesen Fehlfunktionen des politisch öko nomischen Prozesses gezogen. Dabei lautet die letztendlich entscheidende Frage, auf welche Weise sicher gestellt werden kann, dass die tatsächlich durchgeführten Maßnahmen möglichst gut mit den Empfehlungen der Theorie des Marktversa gens kompatibel sind und dabei die Politik den Präferenzen der Bürger entspricht. Dies ist die Frage nach der zweckmäßigen Ausgestaltung gesellschaftlicher Ent scheidungs und Bereitstellungsprozesse. Wie können gesellschaftliche Entschei dungen und die kollektive Bereitstellung von Gütern so organisiert werden, dass die Wahrscheinlichkeit für ein Politik oder Bürokratieversagen möglichst gering ausfällt? Für die Suche nach einer Antwort auf diese Frage ist es hilfreich, zunächst aus führlicher auf das Spannungsfeld zwischen den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens und der Ebene des politisch bürokratischen Prozesses einzugehen (Abschnitt 15.1). Darauf aufbauend werden verschiedene Lösungsmöglichkeiten für das Problem des Politik bzw. Bürokratieversagens diskutiert. Dabei handelt es sich einmal um die Minimalstaat Strategie, die auf eine Eingrenzung des Ausma ßes der Staatstätigkeit abzielt. Im Extremfall wird gefordert, die Staatstätigkeit auf das unabdingbare Minimum, den Minimalstaat, zu beschränken (Abschnitt 15.2). Da ein solcher Minimalstaat nur die wesentlichen Schutzfunktionen erfüllt und keine öffentlichen Güter bereitstellt, ist hier auch die Gefahr eines Politik und Bürokratieversagens relativ gering. Die zweite Strategie besteht in der Suche nach Organisationsformen und Mechanismen, mit denen sich die Gefahr der uner wünschten Eigendynamik von Politik und Bürokratie vermeiden lässt. Solche Möglichkeiten zur Verbesserung der Funktionsweise des politisch bürokratischen Sektors sind Gegenstand von Abschnitt 15.3. Auch wenn der politisch bürokratische Prozess perfekt funktionieren würde, könnte es deshalb zu Abweichungen zwischen den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens und der tatsächlich betriebenen Politik kommen, weil der Wähler die vorgeschlagenen Maßnahmen ablehnt. Diesen Aspekt behandelt Ab schnitt 15.4. Abschnitt 15.5 fasst die wesentlichen Aussagen und Ergebnisse noch einmal zusammen. Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik370 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 370 15.1 Staatsversagen als Problem Ein wesentliches Ergebnis der im vorherigen Kapitel behandelten Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik bestand darin, dass die Theorie des Marktver sagens offensichtlich unvollständig ist. Dabei besteht das wesentliche Defizit der Theorie des Marktversagens darin, dass nicht erklärt werden kann, warum die wirtschaftspolitischen Akteure in der Realität anders handeln als es die Theorie empfiehlt. Zwei Fälle von Divergenz zwischen den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens und der praktischen Politik sind zu unterscheiden: •• Die Politik reagiert auf ein offenkundiges Marktversagen nicht in hinreichender Weise. Dies kann bedeuten, dass ein staatlicher Eingriff ganz unterbleibt, dass der Mangel nicht in ausreichendem Maße behoben wird oder dass der Eingriff nicht ursachenadäquat erfolgt. Beispielsweise werden in vielen Ländern nur geringe Anstrengungen unternommen, um die externen Effekte des Automo bilverkehrs zu internalisieren. Auch wird für viele staatliche Leistungen das Ausschluss prinzip nicht angewandt, obwohl dies ohne allzu großen Aufwand möglich wäre (z. B. Einführung von kostenorientierten Studiengebühren, von Mautgebühren für die Nutzung von Straßen durch PKWs oder von Eintritts geldern für Parkanlagen). Bei den praktischen Ansätzen zur Internalisierung technologischer externer Effekte neigt die Politik dazu, vor allem Ge und Verbote anzuwenden, obwohl preisliche Lösungen (Steuern, Subventionen, Verhandlungen, Zertifikate) in der Regel als deutlich wirksamer einzustufen sind (vgl. Abschnitt 5.3). •• Ein Eingriff in einen eigentlich funktionsfähigen Markt führt zu einer Ver schlechterung der Marktsteuerung. Beispiele für derartige Maßnahmen wären etwa nicht gerechtfertigte Marktzugangsbeschränkungen, Verzerrungen des Wettbewerbs durch Subventionen für bestimmte Güter oder Marktteilnehmer sowie die Setzung von Mindest oder Höchstpreisen. Allokationsverzerrungen und Ineffizienzen können insbesondere auch darauf beruhen, dass die Politik gegen die dritte Marginalbedingung verstößt. Dies geschieht häufig dadurch, dass Güter mit dem Ziel der Unterstützung bestimmter Bevölkerungskreise zu nicht kostendeckenden Preisen abgegeben werden (Objektförderung wie z. B. „sozialer“ Wohnungsbau, Studium ohne Studiengebühren), obwohl ent sprechende Einkommenstransfers an die zu Fördernden (Subjektförderung) in der Regel die ökonomisch gesehen weitaus bessere Lösung darstellen (vgl. Abschnitt 2.4.3). Auch die Subventionierung bestimmter Güter mit dem Ziel der Einkommenssicherung für die Produzenten (z. B. Subventionierung des Agrarsektors, Steinkohleförderung) führt in der Regel zu einer wesentlichen Verschlechterung der Allokation und ist mit entsprechenden Einbußen an gesamtwirtschaftlicher Wohlfahrt verbunden. Ein weiteres wesentliches Problem der Staatstätigkeit besteht in der Ausdehnung des Aktivitätsniveaus über das notwendige Maß hinaus. Eigennutzinteresse der Bürokraten kann dazu führen, dass mehr Güter bereit gestellt werden als von den Bürgern eigentlich erwünscht, und dass Maßnahmen und Regulierungen auch dann noch aufrecht erhalten werden, wenn sie obsolet geworden sind (Ab schnitt 14.3). Schließlich besteht im öffentlichen Bereich die große Gefahr von 371 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 371 15. Marktversagen, Staatsversagen und die Gestaltung statischer und dynamischer Ineffizienz. Die wesentliche Ursache für solche Inef fizienzen liegt in den Anreizen der Bürokratie. Die Bürokraten können diesen An reizen deshalb relativ gut folgen, weil sie ihr Einkommen nicht durch den Verkauf ihrer Produkte verdienen müssen und daher marktlichen Zwängen weitgehend enthoben sind. Zudem ist die Kontrolle der Bürokratie durch Bürger und Politiker in der Regel nur unvollständig möglich. In Analogie zu dem Begriff Marktversagen kann man in Bezug auf diese Funk tionsprobleme des politisch bürokratischen Bereiches von Staatsversagen sprechen. Als Unterfälle eines Staatsversagen lassen sich unterscheiden: •• Politikversagen, d. h. die politischen Entscheidungsmechanismen führen zu ge samtgesellschaftlich unerwünschten Ergebnissen, sowie •• Bürokratieversagen, das durch eine ineffiziente und unzweckmäßige Funktions weise der öffentlichen Verwaltung entsteht. Sieht man die Ursache für Divergenzen zwischen den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens und der praktischen Politik darin, dass die Politiker nicht ausreichend informiert sind, so bietet sich als Lösung eine bessere Ausbildung der Politiker an. Dementsprechend müsste man versuchen, den politischen Akteuren die in diesem Buch dargestellten Zusammenhänge nahezubringen, indem man es etwa zur Pflichtlektüre für Politiker und Chefbürokraten erklärt. Auch eine intensive Beratung der Politiker durch Fachleute könnte in diesem Falle weiter helfen. Tatsächlich sind in Ministerialbürokratien vielfach ausgezeichnete Fachleute tätig, die tiefgehend über die relevanten Zusammenhänge informiert sind. Auch nutzen die politischen Akteure in der Regel durchaus die Möglichkeiten der Beratung durch externe Fachleute etwa mittels der Vergabe von Gutachten und Beratungs aufträgen, des Einsetzens von Sachverständigenräten oder der Anhörung von Experten. Dass häufig dennoch gegen den fachlichen Rat entschieden wird – Stichwort: „Beratungsresistenz“ von Politikern – liegt wohl vor allem daran, dass anderen Argumenten als der ökonomischen Effizienz eine größere Bedeutung für die Entscheidungsfindung beigemessen wird. Eigennützig handelnde Politiker und Bürokraten orientieren sich eben nicht am gesamtgesellschaftlichen Gemeinwohl, sondern folgen – wie in Kapitel 14 ausgeführt – vorwiegend anderen Motiven. Eine intensivere Beratung bzw. Schulung der Politiker und Bürokraten wird an ihrem eigennützigen Verhalten wenig ändern. Denn die Ursache für die Funktionsmängel des Systems ist in den Handlungsanreizen und damit in der Ausgestaltung der Rahmenbedingungen zu sehen, innerhalb derer die Akteure im Zweifel eigennüt zig handeln. Von einer Auswechslung der Akteure ist daher kaum eine signifikante Verbesserung zu erwarten, denn andere Personen würden unter den gleichen Rahmenbedingungen in ganz ähnlicher Weise nach ihrem Eigennutz streben. Um Änderungen zu erreichen, sollte man also an diesen Rahmenbedingungen und den davon ausgehenden Anreizen ansetzen. Diese Argumentation ist ganz analog zu der in Abschnitt 1.6 behandelten Frage nach der Moral des Marktes. Wie die Moral des Marktes, so lässt sich auch die Moral der Politik vor allem über die Regeln bzw. Anreize steuern. Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik372 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 372 15.2 Der Minimalstaat als Ausweg? Für eine Verringerung des Ausmaßes an Staatsversagen bestehen zwei Vorgehens weisen. Zum einen könnte man versuchen, die Staatstätigkeit möglichst zu be schränken. Reduziert man die Aktivität des Staates auf das unbedingt erforderliche Mindestmaß, den Minimalstaat, so vermeidet man von vornherein Spielräume für eigennütziges Verhalten von Politikern und Bürokratie. Zum anderen kann man die Funktionsfähigkeit des politisch bürokratischen Sektors der Gesellschaft dadurch zu verbessern suchen, indem man Rahmenbedingungen schafft, unter denen die Akteure hinreichende Anreize zum gesamtgesellschaftlich erwünschten Verhalten haben. Einige diesbezügliche Vorschläge werden in Abschnitt 15.3 vorgestellt. Der Minimalstaat umfasst das absolut notwendige Minimum an Staatstätigkeit, das als Rahmen für das Zustandekommen privater Austauschbeziehungen erfor derlich ist (vgl. Abschnitt 13.3). Dieses Minimum entspricht der Mindestgröße des Schutzstaates. Aktivitäten im Sinne des Leistungsstaates (vgl. Abschnitt 13.4) sind im Rahmen des Minimalstaats nicht vorgesehen. Die Minimalstaat Strategie ver sucht, Staatstätigkeit möglichst zu vermeiden. Ihr liegt die Überlegung zu Grunde, dass, wer nicht viel tut, auch nicht viel falsch machen kann: Mit der Reduktion der Staatstätigkeit auf das unbedingt erforderliche Minimum versucht man auch das mögliche Ausmaß eines Politik und Bürokratieversagens relativ gering zu halten. Der wesentliche Schwachpunkt der Minimalstaat Strategie besteht darin, dass eine solche Reduktion der Staatstätigkeit auf den Schutzstaat den Präferenzen der Bür ger in der Regel nicht entspricht. Denn Aktivität des Leistungsstaates kann zu einer Steigerung der gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrt führen, die bei Beschränkung der Staatstätigkeit auf den Minimalstaat ungenutzt bliebe. Beispiele: Im Minimalstaat würde die Bereitstellung von öffentlichen Gütern wie Bildung, Straßen und Grünanlagen vollkommen dem Privatsektor überlassen. Bieten die privaten Unterneh men nur eine relativ geringe Menge eines bestimmten Gutes an, so würden Verfechter des Minimalstaats Konzeptes argumentieren, dass die Bereitstellung einer größeren Menge ökonomisch nicht sinnvoll sei: Denn wäre weitere Zahlungsbereitschaft vorhanden, die zur Deckung der Kosten ausreicht, so würden sich schon private Anbieter finden, die eine größere Menge des betreffenden Gutes bereit stellen. Bei Vorliegen eines natürlichen Monopols würde sich der Minimalstaat darauf beschränken, die grundsätzliche Bestreitbarkeit von Märkten durch entsprechende rechtliche Rahmen bedingungen sicher zu stellen. Da bei hohen Sunk Cost die faktische Bestreitbarkeit des Marktes nicht gegeben ist, könnte ein Monopolist seine Marktstellung zur Ausbeutung der Nachfrage ausnutzen, was mit gesellschaftlichen Wohlfahrtsver lusten verbunden ist (vgl. Abschnitt 7.3). Der Staat könnte hier Wohlfahrtssteigerungen bewirken, indem er regulierend eingreift oder die Bereitstellung des betreffenden Gutes in Eigenregie übernimmt. Viele Menschen haben den Wunsch, sich gegen Risiken wie Arbeitslosigkeit, Krankheit oder Altersarmut zu versichern. Ist der Markt für Versicherungen nur beschränkt funktionsfähig, so bietet es sich an, dass der Staat für das Zustandekommen einer solchen Versicherungs möglichkeit (z. B. Arbeitslosenversicherung, Krankenversicherung, Rentenversicherung, Pflegeversicherung) sorgt bzw. eine solche Versicherung selbst bereitstellt. Diese Beispiele zeigen, dass es wohl kaum den Interessen der Bürger entsprechen dürfte, wenn der Staat grundsätzlich nicht als Leistungsstaat aktiv wird. 373 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 373 15. Marktversagen, Staatsversagen und die Gestaltung Ein weiterer wesentlicher Einwand gegen das Konzept des Minimalstaates kann darin bestehen, dass diese Vorgehensweise nicht den Gerechtigkeitsvorstellungen der betroffenen Bürger bzw. dem hypothetischen Konsens auf der konstitutio nellen Ebene hinter dem Schleier des Nichtwissens entspricht. Umfasst dieser Grundkonsens beispielsweise eine Verteilungsregel wie das Differenzprinzip (vgl. Abschnitt 13.7), so wäre ein Urteil darüber erforderlich, inwieweit die tatsächliche Verteilung mit der gewünschten Verteilung über einstimmt, um daraus den Kor rekturbedarf zu ermitteln. Dies geht über eine reine Durchsetzung von Regeln und damit über den Aktivitätsbereich des Schutzstaates hinaus und erfordert Tätigkeit des Leistungsstaates. Auch wenn es sehr plausibel ist, zu fordern, dass die Staatstätigkeit auf das wirk lich notwendige Ausmaß beschränkt werden sollte, so geht das von den Bürgern erwünschte Maß in der Regel wohl deutlich über den Minimalstaat hinaus. Damit stellt sich die Frage, wie eine möglichst gute Funktionsweise des politisch büro kratischen Sektors sichergestellt werden kann. 15.3 Möglichkeiten zur Verbesserung der Funktionsweise des politisch-bürokratischen Sektors Je weiter das Ausmaß der Staatstätigkeit über den Minimalstaat hinausgeht, desto dringlicher stellt sich die Frage, durch welche Regeln und Organisationsprinzipien sich das individuelle Eigennutzstreben der Akteure – insbesondere von Politikern, Bürokraten und Lobbyisten – so kanalisieren lässt, dass es zu gesamtgesellschaft lich erwünschten Ergebnissen führt. In der Literatur finden sich verschiedene Vor schläge für Regeln und Organisationsprinzipien, durch die eine Eindämmung von Staatsversagen bewirkt werden kann. Im Folgenden werden wesentliche Elemente von drei Vorschlägen vorgestellt: •• Begrenzung des eigennützigen Verhaltens durch entsprechende Regeln (Ab schnitt 15.3.1), •• dezentraler Staatsaufbau und Systemwettbewerb (Abschnitt 15.3.2) sowie •• direkte Demokratie (Abschnitt 15.3.3). Diese drei Lösungswege stehen nicht in Konkurrenz zueinander, sondern sind eher komplementär und können einander ergänzen. 15.3.1 Begrenzungen des eigennützigen Verhaltens auf der post-konstitutionellen Ebene durch Verfassungsregeln Eine Möglichkeit zur Eingrenzung von Bürokratie und Politikversagen besteht darin, die Handlungsmöglichkeiten der Akteure durch geeignete Verfassungsre geln zu begrenzen. Dabei wäre etwa an folgende Regeln zu denken: •• Definition der zulässigen Steuerbemessungsgrundlagen. Eine solche Regelung beschränkt die Politiker in der Möglichkeit, neue Steuern einzuführen. Durch eine solche Beschränkung der Einnahmemöglichkeiten ließe sich der Tendenz zu übermäßigen Staatsausgaben entgegenwirken. In die gleiche Richtung wei Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik374 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 374 sen bestimmte Budgetregeln wie etwa die in Artikel 115 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland festgeschriebene Beschränkung, dass die Neuverschuldung in der Regel die Höhe der öffentlichen Investitionen nicht überschreiten darf. •• Zeitliche Befristung bestimmter staatlicher Programme und Einrichtungen (‚Sunset Legislation‘). Eine solche Regelung bringt das Erfordernis mit sich, die Rechtfertigung der infrage stehenden staatlichen Maßnahmen am Ende der Laufzeit erneut zu überprüfen. Auf diese Weise ließe sich die häufig zu beobach tende Beharrungstendenz von einmal beschlossenen Maßnahmen begrenzen. Ein kritischer Punkt ist hierbei die Dauer der zeitlichen Befristung, wobei nicht für sämtliche Sachverhalte die gleiche Laufzeit der Entscheidung angemessen sein dürfte. Als problematisch könnte hierbei auch angesehen werden, dass mit den wiederholten Entscheidungsprozessen auch der entsprechende Entschei dungsaufwand ansteigt. •• Transparenzregeln für Interessengruppen und Parteien verbessern die Mög lichkeit für den Wähler, Beziehungsgeflechte und Abhängigkeiten der Entschei dungsträger zu erkennen. Weiß der Wähler, wer eine Interessengruppe oder Partei finanziert, so kann er auch leichter beurteilen, inwiefern eine Partei das Gemeinwohl oder die Interessen Einzelner bzw. von Teilgruppen vertritt. •• Beschränkungen der Wiederwahlmöglichkeit von Funktionsträgern können mehrere Vorteile haben. Zum einen macht eine solche Beschränkung die Po litiker bis zu einem gewissen Grad unabhängig vom Wählerwillen und gibt Ihnen die Möglichkeit, auch unpopuläre Maßnahmen durchzuführen. Zum anderen vermindert eine Beschränkung der Wiederwahlmöglichkeit die Gefahr der Verkrustung und von Machtmissbrauch durch eingespielte Seilschaften. Denn nicht selten ist es so, dass der etablierte Inhaber einer politischen Position gegenüber den Konkurrenten gewisse Vorteile wie beispielsweise einen ‚Amts bonus‘ hat, der die Wahlchancen von Alternativkandidaten mindert. Allerdings bedeutet die Abmilderung des Zwanges sich am Wählerwillen zu orientieren auch ein geringeres Maß an Kontrolle durch den Wähler und die Gefahr von Maßnahmen, die gegen das Gemeinwohl verstoßen. •• Verbot von objektiven Marktzutrittsbeschränkungen. Aus der Theorie des Marktversagens lässt sich keine überzeugende Begründung für Maßnahmen ableiten, die eine Tätigkeit auf einem bestimmten Markt grundsätzlich unter sagen (siehe hierzu insbesondere Abschnitt 7.6). Um die Gefahr auszuschlie ßen, dass objektive Marktzutrittsbeschränkungen eingeführt werden, um den Anbietern des jeweiligen Sektors Monopolgewinne zu ermöglichen, könnte es sinnvoll sein, objektive Marktzutrittsbeschränkungen durch eine entsprechende Verfassungsregel generell zu verbieten. Ein Nachteil von Verfassungsregeln kann darin bestehen, dass Umstände eintre ten können, unter denen die Befolgung einer Regel nicht angemessen ist. Es wäre also u. U. sinnvoll, Bedingungen zu formulieren, unter denen von einer Regel ab gewichen werden kann. Eine solche explizite Ausnahmeregelung hilft allerdings dann nicht weiter, wenn die Umstände, unter denen eine Nicht Befolgung der Regel sinnvoll ist, nicht vorhergesehen werden können. Um derartige Probleme auszuschließen, wird man Regeln, durch die eigennütziges Verhalten der Politiker beschränkt werden soll, nur zurückhaltend einsetzen. Durch Setzung zweck 375 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 375 15. Marktversagen, Staatsversagen und die Gestaltung mäßiger Regeln lässt sich die Gefahr eines Staatsversagens zwar eindämmen, aber nicht vollständig beseitigen. 15.3.2 Dezentraler Staatsaufbau und Systemwettbewerb 15.3.2.1 Das Konzept Dezentrale Staatstätigkeit heißt zunächst einmal, dass nicht sämtliche Leistungen auf der zentralstaatlichen Ebene erbracht werden. Vielmehr werden mit bestimm ten Aufgaben auch solche Organisationen betraut, die nur Teile des Staatsgebietes abdecken. Bei diesen dezentralen Einheiten muss es sich nicht um regional abge grenzte Gebietskörperschaften wie Bundesländer, Landkreise und Gemeinden handeln. Dezentrale Einheiten können auch als rein funktionale ‚Klubs‘ definiert sein: Die Sozialversicherungsträger und Berufsvereinigungen stellen Beispiele für solche funktionalen Klubs dar, deren Wirkungsgebiet über lokale Grenzen hinaus reicht. Aber auch internationale Bündnisse wie der Nordatlantikpakt (NATO) und die Welthandelsorganisation (WTO) stellen funktionale Klubs dar, die bestimmte Leistungen auf einer internationalen Ebene erbringen. Mit dezentraler Tätigkeit ist hier nicht allein die Erstellung von Leistungen gemeint. Vielmehr umfasst Dezentralität insbesondere auch die Entscheidung über Art und Umfang dieser Leistung sowie die Aufbringung der für die Bereitstellung erforderlichen Ressour cen. Man bezeichnet diese Übereinstimmung von Entscheidung, Finanzierung und Bereitstellung einer Leistung auch als institutionelle Kongruenz. Die dezentralen Einheiten sollen also in Bezug auf eine bestimmte Aktivität autonom sein. Diesem Verständnis von Dezentralisierung entspricht der Grundsatz der fiska lischen Äquivalenz. Dieser Grundsatz besagt, dass möglichst nur diejenigen Per sonen zur Finanzierung einer Aufgabe herangezogen werden sollen, die hieraus einen Nutzen ziehen, wobei sich der Beitrag nach dem Umfang der in Anspruch genommenen Leistung zu richten hat. Jede Abweichung vom Prinzip der fiskali schen Äquivalenz impliziert einen externen Effekt, da private und soziale Kosten divergieren. Kommt eine Partei nicht in voller Höhe für die von ihr verursachten Kosten auf, so profitiert sie von einer positiven Externalität. Wird eine Partei in höherem Maße zur Finanzierung herangezogen, als durch ihre Inanspruchnahme der Leistung gerechtfertigt wäre, so handelt es sich um einen negativen externen Effekt. Die Forderung nach institutioneller Kongruenz geht über den Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz hinaus, da sie auch die Entscheidung über die bereit zustellende Menge und Qualität eines Gutes einschließt. Fiskalische Äquivalenz kann auch dann gegeben sein, wenn die Entscheidungskompetenz vollständig bei einer übergeordneten Ebene liegt. Die Forderung nach dezentraler Staatstätigkeit ergibt sich im Wesentlichen aus dem Subsidiaritätsprinzip, das die Eigenverantwortung und Unabhängigkeit der Mitglieder eines Gemeinwesens betont. Das Subsidiaritätsprinzip besagt, dass eine Aufgabe möglichst dezentral erfüllt werden sollte und die nächsthöhere bzw. zentralere Ebene nur dann einzubeziehen ist, wenn die jeweils untergeord nete Ebene auf sich allein gestellt die Aufgabe nicht effizient bewältigen kann. Wesentliche Ursachen dafür, dass sich eine Aufgabe auf einer unteren staatlichen Ebene nicht ökonomisch effizient erfüllen lässt, stellen externe Effekte sowie Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik376 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 376 Sub additivität der Kosten der Leistungserstellung dar. Bei subadditivem Kos tenverlauf (Abschnitt 7.2.2) kann die Leistung von einer übergeordneten Ebene, die mehrere Teilgruppen versorgt, zu geringeren Durchschnittskosten erbracht werden, als wenn jede der Teilgruppen separat eine Teilmenge erbringt. Dies legt dann die Bereitstellung der Leistung auf einer übergeordneten Ebene nahe. Liegen Abweichungen vom Grund satz der fiskalischen Äquivalenz und somit externe Effekte vor, dann besteht die Gefahr, dass eine autonom handelnde untergeordnete Körperschaft zu wenig von der betreffenden Leistung bereitstellt. In diesem Falle wäre eventuell ein korrigierender Eingriff einer übergeordneten Ebene sinnvoll. Beispiele: Nahverkehrs Infrastruktur, Parks, Theater und Opern werden vor allem von der Bevöl kerung der betreffenden Region genutzt. Entsprechend dem Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz sollten solche Güter im Wesentlichen aus lokal aufgebrachten Mitteln finanziert werden. Die Entscheidung über Art und Umfang einer öffentlichen Bereitstellung und ihre Finanzierung ist zweckmäßigerweise ebenfalls der lokalen Ebene zuzuordnen. Wenn auch Bewohner anderer Regionen diese Einrichtungen nutzen, ohne einen Finanzierungsbeitrag zu leisten, so wird wahrscheinlich eine zu geringe Menge bereitgestellt. Um eine solche Fehlallokation zu vermeiden, sollte die Bereitstellung überregionaler Verkehrsinfrastruktur (z. B. Fernstraßen, Schifffahrtswege) einer höheren Ebene (Bundesland oder Zentralstaat) zugeordnet werden, da der Nutzen solcher Einrichtungen nicht nur auf eine Region be schränkt ist. Es könnte dabei auch daran gedacht werden, solche Aufgaben auf verschiedene föderale Ebenen aufzuteilen. Beispiele hierfür sind in der Bundesrepublik Deutschland die „Gemeinschaftsaufgaben“ von Bund und Ländern entsprechend Art. 91 des Grundgesetzes. Die mit solchen Formen eines ‚kooperativen Föderalismus‘ verbundenen Abstimmungspro bleme bergen allerdings eine große Gefahr von Fehlsteuerung und Ineffizienz in sich. Die Landesverteidigung und die allgemeine Arbeitsmarktpolitik sind der zentralstaatlichen Ebene zuzuordnen, weil hiervon sämtliche Regionen eines Landes betroffen sind. Regelun gen über den internationalen Handel, die Nutzung der Weltmeere oder den Klimaschutz müssen im Rahmen von internationalen Vereinbarungen getroffen werden und sind von entsprechenden internationalen Institutionen zu überwachen. Dezentrale Staatstätigkeit kann mit einer Reihe von Vorteilen verbunden sein: •• Erstens wird eine dezentrale Politik näher an den Problemlagen und den Prä ferenzen der Bürger betrieben. Da die Betroffenen selbst über das Leistungs angebot entscheiden, werden Unterschiede zwischen einzelnen Gruppen oder Regionen durch entsprechende Ausdifferenzierung der Politik berücksichtigt. Dezentrale Politik kann somit ursachengerechter ausgestaltet sein und den Wünschen der Betroffenen besser entsprechen als eine Politik, die auf zentraler Ebene betrieben wird. •• Zweitens dürfte dezentrale Aufgabenerfüllung infolge der damit verbundenen Entscheidungskompetenzen und fiskalischer Äquivalenz zu einem höheren Maß an Eigenverantwortlichkeit der Bürger führen, als wenn die Kompetenzen und die Finanzierung einer zentralen Ebene zugeordnet wären. •• Drittens kann dezentrale Leistungserbringung relativ effizient sein. Denn der Prozess der Bereitstellung, insbesondere der Zusammenhang zwischen Auf wand und Ertrag, ist u. U. transparenter als bei zentral betriebener Politik. Hier durch sinkt die Wahrscheinlichkeit dafür, dass bürokratische Misswirtschaft unentdeckt bleibt. Darüber hinaus sind aufgrund der fiskalischen Äquivalenz auch die Anreize zur effizienten Mittelverwendung relativ stark ausgeprägt. •• Viertens bringen größere Problemnähe, Eigenverantwortlichkeit und Transpa renz der Prozesse es mit sich, dass auf Veränderungen vergleichsweise schnell 377 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 377 15. Marktversagen, Staatsversagen und die Gestaltung und flexibel reagiert werden kann, die dynamische Effizienz also entsprechend hoch ist. •• Fünftens kann die Bereitstellung von gleichen oder ähnlichen Leistungen durch mehrere dezentrale Einheiten zu Systemwettbewerb und damit verbundenen Effizienzvorteilen führen (hierzu Abschnitt 13.6). Durch die Möglichkeit eines Vergleichs mit der Leistungserbringung in anderen dezentralen Einheiten kön nen Ineffizienzen leichter erkannt und beseitigt werden. Darüber hinaus bietet der Systemwettbewerb auch Anreize zum Angebot von Produktinnovationen in Form neuartiger Leistungen und zu Verfahrensinnovationen bei der Leis tungserstellung. Ein wesentlicher Nachteil dezentraler Staatstätigkeit kann darin bestehen, dass bei Erbringung einer Leistung durch mehrere untergeordnete Einheiten die ins gesamt anfallenden Transaktionskosten (z. B. in Form von Verwaltungs und Ent scheidungsaufwendungen) vervielfacht werden. Denn in jeder Einheit muss ja gesondert über Art und Ausmaß der Leistung entschieden und die Leistungser stellung organisiert werden. Weiterhin kann es erforderlich sein, die Leistungen zu koordinieren und bestimmte einheitliche Regeln etwa zur Sicherung einer Mindestversorgung in allen Teilgruppen aufzustellen. Auf jeden Fall sollten die Aktivitäten der dezentralen Einheiten auf eine Weise harmonisiert sein, dass die Mobilität der Bürger, Güter und Ressourcen nicht unnötig beschränkt wird. Denn dies würde im Zweifel zu einem geringeren Ausmaß an Arbeitsteilung und folg lich zu Wohlfahrtseinbußen führen (ausführlicher hierzu Abschnitt 13.6.2). Wie bereits erwähnt, kann dezentrale Bereitstellung dann ineffizient sein, wenn die Kostenfunktion im relevanten Bereich erhebliche Subadditivitäten aufweist und/ oder wesentliche Externalitäten auftreten. 15.3.2.2 Föderalismus als Anwendungsform Eine wesentliche Form der praktischen Umsetzung des Dezentralisierungsgedan kens stellt der Föderalismus dar. Föderalismus meint Bündnis, hier: den Zusam menschluss mehrerer Einheiten zu einem Gesamtstaat, wobei die einzelnen Glieder des Gesamtstaates einen Teil ihrer Eigenständigkeit bewahren. Ein föderaler Staat ist insbesondere dadurch gekennzeichnet, dass ein Teil der Staatsaufgaben in Teilregionen von entsprechenden Gebietskörperschaften erbracht wird. Daneben können funktionale Klubs bestehen, die dezentral Leistungen für ihre Mitglieder bereitstellen. Entsprechend dem Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz sollten den Gebietskörperschaften eines föderalen Systems solche Leis tungen zugeordnet werden, deren räumlicher Wirkungsbereich den regionalen Grenzen entspricht, so dass die mit der Finanzierung der Leis tungen verbundenen Externalitäten mög lichst gering ausfallen. Zwischen den Gebietskörperschaften kann dann System wettbewerb stattfinden. Eine wesentliche Form dieses Systemwettbewerbs stellt die Standortwahl von Bürgern bzw. Ressourcen dar, die zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften ‚mit den Füßen‘ wählen. Eine entscheidende Voraussetzung für den Systemwettbewerb besteht darin, dass die regionalen Gebietskörperschaften über Autonomiespielräume verfügen, so dass Vielfalt möglich wird. Sind die Kompetenzen für eine bestimmte Art der Staatstätigkeit auf verschiedene staatliche Ebenen aufgeteilt, so bedeutet dies eine Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik378 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 378 Beschränkung der Autonomiespielräume und damit der Möglichkeit zu System wettbewerb. Ein solches System von miteinander verflochtenen Kompetenzen („ko operativer Föderalismus“) geht dann häufig mit umfangreichen Finanztransfers zwischen den verschiedenen Ebenen (Finanzausgleich) einher. In einem System des Wettbewerbsföderalismus, das durch ausgeprägte Autonomiespielräume der verschiedenen staatlichen Stellen gekennzeichnet ist, fällt die Notwendigkeit für solche Finanztransfers wesentlich geringer aus. Stellen regionale Gebietskörperschaften mehrere Leistungen mit unterschiedli chen räumlichen Einzugsgebieten bereit, dann ist jede Abgrenzung dieser Ge bietskörperschaften ein Kompromiss, der unvermeidlich zu Externalitäten führt. Ist die räumliche Ausdehnung der betreffenden Gebietskörperschaft kleiner als der Wirkungsbereich der Leistung, dann liegt ein positiver externer Effekt vor. Beispielsweise profitieren von öffentlichen Einrichtungen einer Stadt (Schulen, Hochschulen, Theater etc.) in der Regel auch Einwohner des Umlands, die ent sprechend dem Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz zur Finanzierung heran gezogen werden sollten. Ein negativer externer Effekt wäre dann gegeben, wenn auch solche Bürger mit den Kosten einer bestimmten öffentlichen Aktivität belastet werden, die keine Vorteile daraus ziehen; in diesem Falle wäre die Abgrenzung der Gebietskörperschaft zu groß. Für die Effizienz eines föderalistischen Systems ist also die zweckmäßige Regionsabgrenzung von sehr wesentlicher Bedeutung. Dieses Problem besteht allerdings nur insoweit, wie auf öffentliche Leistungen nicht das Ausschluss prinzip angewandt wird und sie zu nicht kostendeckenden Preisen abgegeben werden. Wenn allerdings auf ein Gut das Ausschlussprinzip angewandt und es zu kostendeckenden Preisen abgegeben wird, dann könnte seine Bereitstellung auch dem Markt überlassen werden. Staatliche Bereitstellung ließe sich in solch einem Falle allenfalls mit dem Ziel der Gewährleistung einer gewissen Mindestqualität rechtfertigen. Beispiele: In der Regel stammt nur ein Teil der Studenten einer Universität aus der betreffenden Region. Sofern von den Ausgaben für Universitäten auch Gebietsfremde Nutzen ziehen, liegt ein positiver externer Effekt vor, was dafür spräche, die Finanzierung von Universitäten und die entsprechenden Entscheidungskompetenzen einer übergeordneten Ebene zuzuweisen. Dies gilt allerdings nur solange, wie das Ausschlussprinzip nicht angewandt wird und die Studiengebühren nicht kostendeckend sind. In diesem Falle könnten die Ausbildungsleis tungen auch von privaten Unternehmen bereitgestellt werden. Die Nutzung von Kultureinrichtungen wie Theater und Museen durch regionsexterne Perso nen stellt nur dann einen externen Effekt dar, wenn die Eintrittspreise nicht kos tendeckend sind und von der lokalen Gebietskörperschaft subventioniert werden. Bei Finanzierung der Kultureinrichtungen durch kostendeckende Eintrittspreise wäre die Notwendigkeit einer staatlichen Bereitstellung allerdings fragwürdig. Ein Einwand gegen ein solches System eines Wettbewerbsföderalismus besteht in der Befürchtung, dass es zu relativ großen regionalen Ungleichheiten führt. Verfügt eine Region etwa über einen hohen Anteil wohlhabender Bürger, so kann sie ein gegebenes Bündel öffentlicher Leis tungen zu geringeren Steuersätzen be reitstellen als Regionen mit überwiegend armer Bevölkerung. Die relativ niedrigen Steuersätze würden dann – so das Argument – zu Zuwanderung von reichen Bürgern und somit zu räumlicher Polarisierung in arme und reiche Regionen füh ren. Ein anderes Argumentationsmuster betont die Bedeutung von Infrastruktur 379 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 379 15. Marktversagen, Staatsversagen und die Gestaltung einrichtungen für die Standortwahl von Unternehmen. Da die reichen Regionen eine bessere Infrastruktur Ausstattung bieten können als die armen Regionen, seien sie auch attraktiv für die Ansiedlung weiterer Unternehmen, was dann zu steigendem Wohlstand führt. Empirische Studien zur Standort bzw. Wohnortwahl belegen, dass diese Einwände nicht vollkommen von der Hand zu weisen sind. Allerdings sind in solchen Stu dien in der Regel keine stark ausgeprägten Polarisierungswirkungen zu erkennen. Andererseits gibt es deutliche Hinweise darauf, dass Wettbewerbsföderalismus zu einer höheren Effizienz der Ressourcenverwendung in armen und in reichen Regionen führt, wodurch sich das Wohlfahrtsniveau in allen Teilräumen erhöht. Sollte der föderalistische Wettbewerb zu einer unerwünscht starken Polarisierung führen, so könnte der Zentralstaat durch Zuweisungen die Sicherung einer gewis sen Mindestversorgung gewährleisten. Dies würde dann allerdings die Anreize zu Leistung und zu effizientem Wirtschaften mindern. 15.3.3 Direkte Demokratie Direkte Demokratie bedeutet, dass die Entscheidung über die Durchführung bestimmter Aufgaben durch Befragung der Bürger erfolgt. Demgegenüber wer den diese Entscheidungen in einer repräsentativen Demokratie an ein Parlament delegiert. Als Formen der direkten Demokratie lassen sich im Wesentlichen Ini tiative und Referendum unterscheiden. Ein Referendum (z. B. Volksabstimmung) ist dadurch gekennzeichnet, dass eine im politisch bürokratischen Bereich erar beitete Vorlage den Stimmbürgern zur Entscheidung vorgelegt wird. Damit wird verhindert, dass Beschlüsse gegen den Willen der Mehrheit der Bürger gefällt wer den. Bei einer Initiative (z. B. Volksbegehren) kommt der Anstoß von den Bürgern: Die Regierenden werden durch eine in der Verfassung festgelegte Mindestzahl an Voten (in der Regel Unterschriften) dazu gezwungen, bestimmten Fragen zu behandeln und Entscheidungen zu fällen. Als weitere Form der direkten Demo kratie ließe sich die Wahl von hohen Beamten, Richtern oder sonstigen staatlichen Funktionsträgern durch die stimmberechtigte Bevölkerung ansehen. Der Vorschlag, die Funktionsweise des politisch bürokratischen Sektors durch direkte Demokratie zu verbessern, kann in hochkomplexen Volkswirtschaften allerdings nur als Ergänzung zu einem System der repräsentativen Demokratie verstanden werden. Denn der Bedarf an Entscheidungen und Abstimmungspro zessen insgesamt ist hier einfach zu hoch, als dass er sich mit plausiblem Aufwand durch Formen der direkten Demokratie bewältigen ließe. Als mögliche Vorteile der Einbeziehung von Elementen direkter Demokratie sind zu nennen: •• Mit einer Volksabstimmung können die Präferenzen der Bürger im Zweifel zuverlässiger wirksam werden als durch repräsentative Demokratie, da die Entscheidung eines Staatsbürgers für einen bestimmten Politiker oder für eine bestimmte Partei häufig durch ein ganzes Bündel an Motiven bestimmt wird. Demgegenüber wird im Rahmen einer Volksabstimmung in der Regel nur über jeweils eine Sachfrage entschieden. •• Geringere Gefahr der ‚Verzerrung‘ der individuellen Präferenzen der Wahlbür ger im politischen Prozess und durch die Bürokratie. Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik380 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 380 •• Die Präferenzen der Stimmbürger können auch zwischen den Wahlterminen zur Geltung gebracht werden. •• Besteht die Möglichkeit, dass die Bürger per Initiative eine direkte Abstimmung über einen bestimmten Gegenstand fordern können, dann sind die Entschei dungen der Parlamente bestreitbar. Dies kann die Politiker dazu veranlassen, die Präferenzen der Stimmbürger in stärkerem Maße zu berücksichtigen, als sie dies ohne solche Möglichkeiten der direkten Demokratie täten. •• Die Möglichkeit von Volksabstimmungen stärkt Anreize für die Bürger, sich über die Entscheidungen der Politiker zu informieren und fördert somit die Qualität ihrer Wahlentscheidungen. Direkte Demokratie reduziert also grundsätzlich die Eigendynamik des politisch bü rokratischen Prozesses. Entscheidungen des politisch bürokratischen Sektors werden damit in stärkerem Ausmaß korrigierbar als in einer repräsentativen Demokratie. Die Bedeutung eines solchen Korrektivs belegen zahlreiche Beispiele, in denen die Bürger in direkter Abstimmung anders entschieden haben als die politischen Eliten. Gegen die direkte Demokratie sprechen vor allem die im Vergleich zu parlamen tarischen Entscheidungen deutlich höheren Kosten für die Organisation der Ab stimmungen und die bei den Wählern anfallenden Informationskosten. Weiterhin könnte gegen direkte Demokratie eingewandt werden, dass im Falle einer geringen Wahlbeteiligung die Entscheidungen von gut organisierten Interessengruppen dominiert sein können. Zu bedenken wäre auch, ob die Urteilskraft der Wähler bei bestimmten Entscheidungen überfordert ist. Schließlich sind Volksabstimmungen für sich genommen insofern wenig flexibel, als sie nur ein Ja oder Nein als Ergebnis kennen, also nicht kompromissfähig sind. Empirische Untersuchungen zu den Auswirkungen direkter Demokratie beziehen sich überwiegend auf Entscheidungen der kommunalen Ebene. Dabei zeigt sich, dass direkte Demokratie tendenziell mit niedrigeren Staatsausgaben und geringe rer Staatsverschuldung pro Kopf einhergeht. Auch die Effizienz der Aufgabener füllung scheint umso höher zu sein, je ausgeprägter die Elemente der direkten De mokratie in dem betreffenden Gemeinwesen sind. Dies deutet darauf hin, dass die Ergänzung der repräsentativen Demokratie mit Elementen der direkten Demokratie das Politik und Bürokratieversagen durchaus eindämmen kann. Zudem deuten die Ergebnisse empirischer Studien auch auf eine stärkere Identifikation der Bürger mit dem jeweiligen Gemeinwesen hin, was sich etwa in einem höheren Informations stand und einem geringeren Niveau der Steuerhinterziehung niederschlagen kann. 15.4 Marktversagen und der Wille der Wähler Eine mögliche Ursache für Divergenzen zwischen den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens und der tatsächlich betriebenen Politik blieb bisher uner wähnt: der Wählerwille. Es ist durchaus denkbar, dass die Politik deshalb von den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens abweicht, weil ein großer Teil der Wähler dies missbilligt und eine andere Politik wünscht. Diese Ablehnung kann zweierlei Gründe haben. Erstens kann es sein, dass der Wähler die den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens zu Grunde liegen 381 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 381 15. Marktversagen, Staatsversagen und die Gestaltung den Überlegungen nicht kennt oder nicht nachvollziehen kann und daher nicht von der Wirksamkeit der Maßnahmen überzeugt ist. Auf diese Weise ließe sich etwa erklären, warum viele Bürger der Internalisierung negativer externer Effekte mit Steuern, Abgaben, handelbaren Zertifikaten und Verhandlungen außerordentlich skeptisch gegenüber stehen und einer mit Verboten operierenden Politik den Vor zug geben. Um Verbesserungen zu erreichen, müsste die Politik bzw. die Wissen schaft in diesem Falle Aufklärung betreiben und versuchen, die Vorteile marktwirt schaftlicher Umweltpolitik einer größeren Öffentlichkeit zu vermitteln. Der zweite Grund für eine Ablehnung der Empfehlungen der Theorie des Marktversagens kann darin bestehen, dass die entsprechenden Maßnahmen für den Wähler zu einer Nutzeneinbuße führen oder er eine solche Verschlechterung befürchten muss. In diesem Falle wäre es Aufgabe der Politik, die Maßnahmen so auszugestalten, dass der Wähler ihnen zustimmen kann. Eine Möglichkeit in dieser Hinsicht könnte darin bestehen, die von einer Maßnahme negativ Betroffenen für ihre Nutzenein buße zu kompensieren. Bewirkt die Maßnahme eine Verbesserung entsprechend dem Pareto Kriterium, dann kann eine solche Kompensation aus dem durch die Maßnahmen bewirkten Wohlfahrtsgewinn erfolgen. Eine weitere Möglichkeit wäre, die Maßnahmen so langfristig anzulegen, dass die Wähler gewissermaßen hinter dem Schleier des Nichtwissens abstimmen, da sie nicht dazu in der Lage sind, die Auswirkungen auf ihr individuelles Wohlfahrtsniveau abzuschätzen. 15.5 Zusammenfassung und Ausblick In diesem abschließenden Kapitel wurden verschiedene Möglichkeiten vorgestellt, wie man die Gefahr eines Bürokratie und Politikversagens eindämmen könnte. Eine Strategie bestünde darin, die Staatstätigkeit auf das absolut erforderliche Minimum zu beschränken. Geht man davon aus, dass der gesellschaftliche Grund konsens auch Aufgaben des Leis tungsstaates und Verteilungsgrundsätze umfasst, dann stellt eine Reduktion der Staatstätigkeit auf den Minimalstaat allerdings keine adäquate Strategie dar. Eine zweite Möglichkeit besteht in dem Versuch, das Eigennutzstreben von Politikern und Bürokraten über geeignete Regeln und Orga nisationsweisen bzw. Anreize so zu kanalisieren, dass ihre Handlungen mit dem Gemeinwohl kompatibel sind. Die Identifikation solcher Regeln und Ordnungs prinzipien stellt eine wesentliche Aufgabe der wirtschaftspolitischen Beratung dar. Beim gegenwärtigen Stand des Wissens lassen sich derartige Regeln nur unscharf beschreiben. Leitlinien sind hierbei bestimmte Handlungsbeschränkungen für die Akteure, eine dezentrale Staatstätigkeit sowie die Ergänzung der repräsentativen Demokratie durch Elemente der direkten Demokratie. Es bestehen also verschiedene Möglichkeiten, die Gefahr eines Staatsversagens zu begrenzen. Unklar ist bislang, welche dieser Mittel besonders geeignet sind. Die Tatsache etwa, dass in vielen Ländern nur rudimentäre Ansätze zu direkter Demokratie bestehen und die Möglichkeiten sinnvoller Dezentralisierung bei weitem nicht ausgeschöpft sind, weist darauf hin, dass gegen die Einführung solcher Änderungen Widerstände bestehen. Diese Widerstände können mit der ökonomischen Theorie der Politik erklärt werden: Politiker, Bürokraten und Ver treter von Interessengruppen haben kein Interesse an Reformen, die zu einer Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik382 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 382 Einengung ihrer Handlungsspielräume führen und werden solche Veränderungen eher zu verhindern suchen, als sie zu unterstützen. Es wäre also zu fragen, wie sich die verschiedenen Reformvorschläge praktisch durch und umsetzen lassen. Als ein wesentlicher Katalysator für Verbesserungen ist wohl der Systemwettbewerb anzusehen. Vom Beispiel anderer Staaten, Regionen bzw. Organisationen sowie vom Wettbewerb um mobile Ressourcen kann ein erheblicher Druck in Richtung auf Veränderungen ausgehen. Wie hier gezeigt wurde, kann man keinesfalls selbstverständlich davon ausgehen, dass sich ökonomische Vernunft in politisch bürokratischen Prozessen durchsetzt. Es existieren aber verschiedene Möglichkeiten, dies zu befördern. Die wirtschafts politische Beratung hat somit nicht nur die Aufgabe, Empfehlungen für konkrete Maßnahmen zu geben, mit denen die Funktionsweise von Märkten verbessert werden kann. Sie sollte auch Vorschläge machen, wie gesellschaftspolitische Ent scheidungsprozesse so ausgestaltet werden können, dass sich das Staatsversagen in Grenzen hält. Und sie muss versuchen, der Öffentlichkeit die hinter den Emp fehlungen stehenden Überlegungen zu vermitteln. Übungsaufgaben zu Kapitel 15 1. Nennen Sie drei Beispiele für ein Staatsversagen und arbeiten Sie detailliert heraus, worin die unzureichende Funktionsweise von Politik bzw. Bürokratie besteht. Was ist jeweils der Referenzstandard? 2. Auf welcher Grundüberlegung beruht die Minimalstaat Strategie? Welche Argumente sprechen gegen eine solche Strategie? 3. Was sind mögliche Vor und Nachteile einer zeitlichen Befristung von staatlichen Maß nahmen („Sunset Legislation“)? 4. Was versteht man unter dem Begriff der „fiskalischen Äquivalenz“? Erläutern Sie zwei Beispiele, bei denen das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz nicht erfüllt ist. 5. „Institutionelle Kongruenz führt immer zu fiskalischer Äquivalenz“. Richtig oder falsch? 6. Welche Vorteile kann eine Dezentralisierung staatlicher Leistungserstellung bieten? Unter welchen Umständen ist eine solche Dezentralisierung nicht sinnvoll? 7. Wieso stellt die räumliche Abgrenzung der Gebietskörperschaften eines föderalen Staates in der Regel einen Kompromiss dar? 8. Was sind mögliche Vorteile direkter Demokratie? Worin können wesentliche Nachteile bestehen? 9. Charakterisieren Sie die Stellung von Theorie des Marktversagens und ökonomischer Theorie der Politik zueinander. 10. Inwieweit kann man aus der ökonomischen Theorie der Politik heraus einen ‚Reformstau‘ erklären? Literaturhinweise zu Kapitel 15 Der Grundgedanke von Dezentralisierung, fiskalischer Äquivalenz und Systemwettbewerb wurde konsequent von Frey (1999) herausgearbeitet. Einen Überblick über Formen sowie mögliche Vor und Nachteile des Föderalismus bietet Blankart (2011, Kapitel 27). Probleme und Möglichkeiten der direkten Demokratie und die damit gemachten Erfahrungen behan deln Blankart (2011, Kapitel 28–30) sowie Feld/Zimmermann/Döring (2003). Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 383 Literaturverzeichnis Acs, Zoltan J. und David B. Audretsch (1988), Innovation in Large and Small Firms: an Empirical Analysis. American Economic Review, 78, 678–690. Andrade, Gregor, Mark Mitchell und Erik Stafford (2001), New evidence and perspectives on mergers. 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References

Zusammenfassung

Prof. Dr. Michael Fritsch lehrt Volkswirtschaftslehre an der Friedrich-Schiller-Universität Jena mit dem Schwerpunkt Innovation, Entrepreneurship und wirtschaftlicher Wandel.

Wirtschaftspolitische Eingriffe werden häufig damit begründet, dass der Markt „versagt“. Das zentrale Thema dieses Buches ist die Rechtfertigung solcher Maßnahmen auf der Grundlage der mikroökonomischen Theorie. Wann ist staatliches Eingreifen aufgrund einer mangelnden Funktionsweise des Marktes erforderlich? Auf welche Weise sollte ein solcher Eingriff erfolgen?

Im ersten Teil des Buches wird gezeigt, wie ein Markt funktioniert und was von einer normalen Funktionsweise eines Marktes erwartet werden kann.

Gegenstand des zweiten Teils ist die Analyse der verschiedenen Ursachen für eine mangelnde Funktionsfähigkeit des Marktes. Behandelt werden externe Effekte, Unteilbarkeiten und Marktmacht, Informationsmängel, Anpassungsmängel und Irrationalität. Dabei wird – vielfach anhand praktischer Beispiele – insbesondere auch auf alternative wirtschaftspolitische Maßnahmen gegen ein Marktversagen eingegangen.

Der dritte Teil dieses Buches behandelt zunächst die ökonomische Rechtfertigung des Staates und des Umfangs der Staatstätigkeit. Weiterhin geht es um die Funktionsweise des politischen Systems und mögliche Gründe für ein „Politikversagen“. Schließlich wird der Frage nachgegangen, durch welche Regelungen erreicht werden kann, dass die Ergebnisse des politischen Prozesses den aus der Theorie des Marktversagens und aus praktischen Erfahrungen mit verschiedenen Eingriffsarten gewonnenen Schlussfolgerungen besser entsprechen.