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14 Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik in:

Michael Fritsch

Marktversagen und Wirtschaftspolitik, page 362 - 388

Mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns

9. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4771-2, ISBN online: 978-3-8006-4772-9, https://doi.org/10.15358/9783800647729_362

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 343 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik In den bisherigen Kapiteln wurde implizit unterstellt, dass staatliches Handeln ausschließlich die Maximierung der gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrt zum Ziel hat. Dabei blieb vernachlässigt, dass in der Realität verschiedene Gruppen von Akteuren existieren, die das staatliche Handeln auf die eine oder andere Weise beeinflussen. Im Folgenden erfolgt ein Schritt heraus aus dieser idealen Welt, indem explizit berücksichtigt wird, dass in der Demokratie Entscheidungen von Akteuren getroffen werden, deren Ziele bzw. Handlungsmotive das Ergebnis des politischen Prozesses erheblich prägen können. Der spezifisch ökonomische Ansatz in den Sozialwissenschaften (vgl. hierzu Abschnitt 2.1) lässt sich auch sehr fruchtbar auf das Verhalten politischer Akteure anwenden. Von zentraler Bedeutung ist dabei die Annahme, dass die Akteure bemüht sind, ihren individuellen Eigennutz zu maximieren. Die Abschnitte 14.1 bis 14.4 geben einen Überblick über die Handlungsmotive und möglichkeiten der auf der politischen Ebene wesentlichen Akteursgruppen – Wähler, Politiker, Bürokratie und Verbände – aus der Sicht der ökonomischen Theorie der Politik. Mit diesem Ansatz werden Abweichungen zwischen den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens und dem tatsächlichen Handeln des Staates erklärbar, wie sie in der Realität vielfach vorzufinden sind. 14.1 Die Rolle der Wähler In einer Demokratie entscheiden letztendlich die Wähler, über Art und Ausmaß staatlicher Aktivität. Legt man die einfache Mehrheitsregel zu Grunde, so bestim men die Präferenzen der Mehrheit (50 % der Stimmen + 1 Stimme) der an den Wahlen teilnehmenden Stimmbürger das Handeln des Staates. Sofern die Wähler ihr Abstimmungsverhalten am Ziel der Maximierung der gesamtgesellschaftli chen Wohlfahrt ausrichten, wäre die Theorie des Marktversagens die geeignete Richtschnur für die von ihnen gewünschte Politik. Überträgt man jedoch die Annahmen des ökonomischen Ansatzes auch auf Wähler und unterstellt rational eigennütziges Verhalten, so werden die Akteure ihr Abstimmungsverhalten nicht am gesamtwirtschaftlichen Optimum ausrichten, sondern sie entscheiden nach ihrem persönlichen Vorteil (siehe hierzu Abschnitt 14.1.1). Abstimmungen in der Demokratie dienen dazu, die Präferenzen der Wähler zu aggregieren und Mehr heitsentscheidungen herbeizuführen. Unter Punkt 14.1.2 werden Gründe dafür be handelt, dass sich die Präferenzen der Wähler durch Abstimmung möglicherweise nicht zuverlässig zusammenfassen lassen. Auch Informationsdefizite der Wähler in Bezug auf die Handlungen der Politiker und der Bürokratie können bewirken, dass die Wähler ihre Vorstellungen bei Wahlen nicht adäquat zur Geltung bringen können (vgl. Abschnitt 14.1.3) Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik344 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 344 14.1.1 Ziele der Wähler Jeder eigennutzmaximierende Wähler wird im Rahmen seiner Wahlentscheidung prüfen, bei welcher der zur Entscheidung anstehenden Alternativen er sich besser stellt. Er stimmt daher in der direkten Demokratie für den Vorschlag, der für ihn mit dem höchsten individuellen Nutzen verbunden ist. In einem System der indi rekten (parlamentarischen) Demokratie wird der Wähler denjenigen Politiker (die Partei) präferieren, der (die) hinsichtlich der verfolgten Ziele seinen Vorstellungen am ehes ten entspricht. Es ist durchaus möglich, dass sich die Mehrheit der Bür ger unter einer gesamtgesellschaftlich ineffizienten Alternative besser stellt und diese im Rahmen einer Abstimmung durchsetzt. In diesem Falle kommen dann Entscheidungen, die zu einer Verbesserung der gesamtgesellschaftlichen Wohl fahrt führen würden, nicht zustande. Mit einem solchen Ergebnis ist insbesondere dann zu rechnen, wenn der Nutzen der effizienten Alternative nur wenigen zufällt oder die Kosten der ineffizienten Variante sehr einseitig verteilt sind. Nicht die gesamtwirtschaftliche Effizienz entscheidet darüber, für wen oder was die Wähler stimmen, sondern der eigene Vorteil. Beispiel: Angenommen, die Zulassung gentechnischer Forschung ist unter Berücksichti gung aller möglichen Kosten gesamtwirtschaftlich vorteilhaft, weil die Nutzen der daraus resultierenden neuen Produkte sehr hoch sind und die entstehenden Kosten bei weitem überwiegen. Denkbar wäre, dass nur sehr wenige Bevölkerungsgruppen direkte Vorteile aus der gentechnischen Forschung ziehen (Produzenten sowie Beschäftigte der entsprechenden Branche), während die Risiken eines gentechnischen Unfalls von der gesamten Bevölkerung zu tragen sind. In einer solchen Konstellation wäre es nicht verwunderlich, wenn sich in einer Volksabstimmung die Mehrheit der Wähler gegen die Zulassung der Genforschung ausspräche, jedenfalls solange, wie sie für die tatsächlichen oder nur vermeintlichen Nach teile keine Kompensation erhält. Viele Allokationseingriffe des Staates sind primär verteilungspolitisch motiviert (z. B. Agrarpolitik, Förderung der Steinkohle), obwohl es gesamtgesellschaftlich gesehen günstiger wäre, zunächst für eine optimale Allokation zu sorgen und verteilungspolitische Zielsetzungen darauf aufbauend mittels direkter Transfers umzusetzen. Der Grund für diese, gemessen am Wohlfahrtsziel, falsche staatliche Politik könnte darin bestehen, dass eigennutzorientierte Wähler sich vor allem an den kurzfristigen Verteilungswirkungen orientieren und die langfristig anfal lenden positiven Effekte einer verbesserten Allokation unberücksichtigt lassen. Dabei besteht eine wesentliche Ursache für die Vernachlässigung der langfristigen Vorteile von Allokationsverbesserungen eventuell darin, dass das Ausmaß dieser langfristigen Effekte für den Einzelnen nur schwer vorhersehbar ist. Insofern wäre es für einen am Eigennutz orientierten Wähler durchaus plausibel, die Auswir kungen wirtschaftspolitischer Maßnahmen auf die Allokation vergleichsweise gering zu gewichten. In vielen Fällen wäre es möglich, allokationsverbessernde Maßnahmen entspre chend den aus der Theorie des Marktversagens ableitbaren Vorschlägen durch zuführen und die dabei schlechter gestellten Individuen aus dem als Folge der verbesserten Allokation anfallenden Wohlfahrtsgewinn zu kompensieren. Damit derartige wirtschaftspolitische Vorschläge beim Wähler eine Chance auf Zustim mung haben, müssen sie langfristig glaubwürdig sein. Fehlende langfristige Glaub würdigkeit kann zum Beispiel daher rühren, dass Zusagen über Kompensations 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 345 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 345 zahlungen relativ leicht gebrochen werden können: Öffentliche Haushalte werden (in der Regel) nur für ein Jahr aufgestellt und veränderte Mehrheitsverhältnisse können bewirken, dass Zusagen der Politiker obsolet werden. Beispiel: In Deutschland wäre es zum Beispiel aus gesamtwirtschaftlicher Sicht sinnvoll, wenn der Staat den Bau von Sozialwohnungen nicht mehr subventionieren würde, sondern stattdessen Subjektförderung betreibt und die frei werdenden Haushaltsmittel zu Wohn geldzahlungen in Abhängigkeit von der Bedürftigkeit des jeweiligen Haushalts verwendet. Diese Kombination von Maßnahmen ließe sich so ausgestalten, dass bedürftige Haushalte beim Übergang auf das Wohngeldsystem netto nicht schlechter gestellt werden: Sie haben dann zwar nicht mehr die Möglichkeit, Sozialwohnungen mit (subventionierten) niedrigen Mieten zu beziehen, und müssen stattdessen höhere Mieten auf dem frei finanzierten Woh nungsmarkt zahlen; die höhere Mietbelastung des Haushalts wird jedoch vollständig durch staatliche Wohngeldleis tungen kompensiert. Würden eigennützige Wähler dieser Reform zustimmen? Da Wohngeldzahlungen vom Gesetzgeber leicht gekürzt werden können, muss jeder Wohngeldbezieher fürchten, dass bei einer Veränderung der politischen Lage (Regierungswechsel, Haushaltskrise) die Wohngeldunterstützung reduziert wird und er sich dann schlechter stellt als unter dem herkömmlichen System des sozialen Wohnungsbaus. Im Vergleich zum Wohngeldsystem weist die Förderung des sozialen Wohnungsbaus eine weitaus höhere politische Bestandssicherheit auf, denn für jede bestehende Sozialwoh nung hat der Staat bereits Zahlungen an die Eigentümer der Wohnung (privater Investor, gemeinnützige Wohnungsbaugesellschaft) geleistet und eine Rückforderung dieser Gelder ist juristisch nicht möglich. Mangelnde langfristige Glaubwürdigkeit des Wohngeldsystems lässt daher eigennützige Wähler vor dieser aus Effizienzgesichtspunkten überlegenen Al ternative zurückschrecken. Zusammenfassend kann man feststellen, dass die Übertragung der Eigennutz annahme des ökonomischen Ansatzes auf das Wahlverhalten der Stimmbürger bedeutet, dass diese sich bei ihrer Wahlentscheidung weniger an der Frage der Allo kationseffizienz, dem Gemeinwohl, sondern vorwiegend an den Implikationen für ihr individuelles Nutzenniveau orientieren. Die Aussichten auf die wirtschaftspoli tische Umsetzung einer Maßnahme werden demnach von ihren Auswirkungen auf das Nutzenniveau der Wähler bestimmt, und nicht von den durch die Maßnahme eventuell zu erwartenden Verbesserungen der gesamtwirtschaftlichen Allokation. 14.1.2 Widersprüchliche Abstimmungsergebnisse Um in einer Demokratie staatliches Handeln zu ermöglichen, das den Willen der Mehrheit der Wähler widerspiegelt, müssen Verfahren verfügbar sein, die eine Aggregation der Präferenzen ermöglichen. Eine mögliche Form der Präferenzag gregation stellen Wahlen dar, in denen die Wähler direkt über einzelne Sachfragen abstimmen. Wie im Folgenden gezeigt wird, besteht hierbei die Gefahr, dass solche Abstimmungen nicht zu konsistenten Ergebnissen führen. Eine zentrale Forderung an jedes gesellschaftliche Entscheidungsverfahren ist die Eigenschaft der Transitivität: Wenn ein Individuum (oder die Gesellschaft) die Alternative A der Variante B vorzieht (A > B) und wenn B besser als das Projekt C (B > C) beurteilt wird, so muss sich auch die Alternative A im Vergleich mit C durchsetzen (A > C). Das sogenannte Condorcet- oder Arrow-Paradoxon zeigt nun, dass bei demokratischen Wahlen diese Transitivitätsforderung verletzt sein kann, wie sich anhand eines einfachen Beispiels der paarweisen Abstimmungen nach der einfachen Mehrheitsregel demonstrieren lässt. Wirtschaftspolitisch folgt aus der möglichen Nicht Transitivität von Abstimmungsergebnissen, dass hierdurch Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik346 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 346 die Legitimität demokratischer Abstimmungen fragwürdig wird: U. U. entscheidet nicht allein der Wille der Mehrheit der Wähler über staatliches Handeln, sondern das Ergebnis ist auch von anderen Faktoren, wie etwa von der Reihenfolge der Ab stimmung über die verschiedenen Alternativen, abhängig. Vor allem aber könnten Intransitivitäten zu Instabilität führen, da sich die Wahlentscheidungen eventuell (sofern nur häufig genug abgestimmt wird) in rascher Folge ändern. Die Möglichkeit widersprüchlicher Abstimmungsergebnisse lässt sich anhand ei nes einfachen Beispiels erläutern. In einer Gemeinde soll durch Volksabstimmung über die Häufigkeit der Hausmüllabfuhr entschieden werden. Zur Wahl stehen drei Alternativen: Die relativ häufige Abfuhr (2 x wöchentlich; h), die Abfuhr mit mittlerer Häufigkeit (1 x wöchentlich; m) und die relativ seltene Abfuhr (14 tägig; w). Vereinfachend sei unterstellt, dass nur drei Wähler (I, II, III) über die Art und Weise der Bereitstellung dieses öffentlichen Gutes entscheiden. Ihre Präferenzen in Bezug auf die Häufigkeit der Müllabfuhr sind in Abbildung 14.1 angegeben. Kommt es nun zu einer Abstimmung der Alternativen h und m, entscheiden sich die Wähler I und III für h, nur der Stimmbürger II votiert für m. Als ein Teil der gesellschaftlichen Präferenzordnung ergibt sich dann: h > m. Im Falle einer Ab stimmung zwischen den Alternativen m und w folgt ein Stimmverhältnis von 2 zu 1 zugunsten von m, d. h. die Mehrheit der eigennutzorientierten Wähler sieht die Reihenfolge m > w als vorteilhaft an. Das kollektive Entscheidungsverfahren der paarweisen Abstimmung mit einfacher Mehrheit führt vermeintlich dazu, dass die Gesellschaft die Alternativen des Abfuhrzyklus wie folgt bewertet: h > m > w. Da nach ist die h Alternative zu verwirklichen. Führt man freilich eine Kontrollabstim mung in der Form durch, dass die Alternative h der Variante w gegenübergestellt wird, so ergibt sich ein anderes Ergebnis. Nur der Wähler I präferiert h, die beiden anderen Wähler sehen w als vorteilhafter an. Die drei Abstimmungen führen also dazu, dass sich folgende intransitive kollektive Präferenzordnung ergibt: h > m > w > h. In diesem Beispiel kann die beste Alternative durch demokratische Abstimmung mit einfacher Mehrheitsregel nicht eindeutig bestimmt werden. Das Abstimmungsergebnis kann auch manipuliert werden, wenn man auf eine Kontrollabstimmung verzichtet: Bei der Abstimmungsreihen folge m : w, w : h setzt sich in dem dargestellten Beispiel m durch. Entscheidende Bedeutung kommt da Abbildung 14.1: Vorlieben über den Abfuhrzyklus Wähler I bevorzugt die häufige Abfuhr (h); kann er diesen Wunsch nicht durchsetzen, ist ihm eine Abfuhr mit mittlerer Häufigkeit (m) lieber als eine seltene (w). Die  Wähler II und III haben andere Vorlieben. 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 347 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 347 her demjenigen zu, der die Ab stimmungsreihenfolge bestimmt („agenda setter“): Bei Kenntnis der Wählerpräferenzen kann er durch eine geschickte Festlegung der Abstimmungsreihenfolge das Wahlergebnis beeinflussen. Ob es zu widersprüchlichen Abstimmungsergebnissen kommt, ist vor allem davon abhängig, wie die Präferenzen der Stimmbürger verteilt sind. Die dem Beispiel der Müllabfuhr zu Grunde liegenden Präferenzordnungen sind in der Abbildung 14.2 (a) dargestellt. Ursächlich für das widersprüchliche Abstimmungsergebnis ist in diesem Beispiel die Präferenzordnung des Stimmbürgers III: Für ihn ist die Alter native w die Beste, gefolgt von der h Alternative und der Alternative m; grafisch schlägt sich dies beim Stimmbürger III in einer sogenannten ‚mehrgipfligen‘ Präferenzordnung nieder. Man spricht von einer eingipfligen Präferenzordnung, wenn anhand einer eindimensionalen Skala ausgehend von der besten Alternative (dem Gipfel) die nächstbesten Möglichkeiten monoton abfallend dargestellt werden können. Abbildung 14.2a zeigt, dass die Präferenzord nungen der Stimmbürgern I und II eingipflig sind, wohingegen die Präferenzordnung von Stimmbürger III zwei Gipfel aufweist. Läge bei Stimmbürger III eine eingipflige Präferenzordnung vor, so könnten Ab stimmungen nicht mehr zu einer widersprüchlichen Entscheidung führen. Bein haltet die Präferenzordnung des III die Rangfolge w > m > h (vgl. Abbildung 14.2 (b)), so ergibt sich bei paarweisen Abstimmungen nun das eindeutige Ergebnis m > w > h. Weitere Faktoren, von denen die Wahrscheinlichkeit für das Auftreten widersprüchlicher Abstimmungsergebnisse abhängt, sind die Anzahl der Wähler sowie die Anzahl der zur Auswahl stehenden Alternativen. Es lässt sich zeigen, Abbildung 14.2: Präferenzordnungen der Stimmbürger I–III In (a) weisen die Individuen I und II eingipflige Präferenzen über die zur Abstimmung stehenden Alternativen auf. Die Präferenzordnung des Wählers III ist dagegen zweigipflig, d. h. sie enthält zwei Maxima. Bei Mehrheitsabstimmungen lässt sich keine eindeutige Rangfolge der Alternativen festlegen. Sind die Präferenzen sämtlicher Wähler eingipflig (Teil b), so kann es nicht zu intransitiven Rangfolgen kommen. Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik348 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 348 dass Mehrheitsabstimmungen umso eher zu intransitiven Rangfolgen führen, je größer die Anzahl der Wähler bzw. der Alternativen ist. Dass sich demgegenüber viele Demokratien durch ein relativ hohes Maß an Stabilität auszeichnen, kann auf verschiedene Faktoren zurückgeführt werden: Von wesentlicher Bedeutung sind hierbei insbesondere, dass sich im Verlauf der politischen Diskussion die verschie den Standpunkte annähern (es kommt zu einer Homogenisierung der individuellen Präferenzen) und meist nur zwei Alternativen zur Auswahl anstehen, das Abstim mungs Paradoxon aber erst bei mindestens drei Alternativen auftreten kann. 14.1.3 Informationsnachteile der Wähler Kompetente bzw. richtige Entscheidungen der Wähler über Parteien und Sach fragen setzen ein entsprechendes Maß an Information bei den Wählern voraus. Dementsprechend wird in Modellen des Wahlverhaltens auch in der Regel ange nommen, dass die Wähler über alle relevanten Sachverhalte vollständig informiert sind und sie sämtliche Kosten und Nutzen der verschiedenen Alternativen kennen. Je stärker mit Informationsnachteilen der Wähler zu rechnen ist, umso größer ist die Gefahr, dass eigennützig handelnde Politiker, Bürokraten oder Verbände ver suchen, aus dem Informationsdefizit der Wähler einen Vorteil zu ziehen. Da die Beschaffung von Informationen für den einzelnen Bürger mit nicht uner heblichen Kosten verbunden sein kann, ist ein hoher Informationsstand der Wähler nur dann zu erwarten, wenn entweder die Kosten der Informationsbeschaffung gering sind oder die individuelle Betroffenheit von der Kollektiventscheidung relativ hoch ausfällt. Wird kollektiv über eine Frage entschieden, die sich auf den einzelnen Wähler in massiver Weise auswirkt, so dürften auch die Anreize zur Informationsbeschaffung entsprechend hoch sein. In aller Regel kann man jedoch davon ausgehen, dass der Informationsstand der Wähler bezüglich anstehender politischer Entscheidungen eher gering ist. Insbesondere im Hinblick auf einzelne Sachfragen sind solche Informationsdefizite zu vermuten. Der Grund hierfür ist vor allem darin zu sehen, dass es für die meisten Wähler zu teuer, wenn nicht sogar unmöglich wäre, vor dem Wahltag sämtliche Wahlprogramme im Detail zu analysieren und die Politiker nach dem Wahltag im Hinblick auf die gemachten Versprechungen zu kontrollieren. Die Kontrolle der Politiker durch die Wähler ist auch dadurch eingeschränkt, dass Wahlen nicht permanent, sondern nur in größeren zeitlichen Abständen stattfinden; dies könnte zur Folge haben, dass die Politiker dazu neigen, unpopuläre Entscheidungen eher zu Beginn einer Legisla turperiode zu treffen in der Hoffnung, dass die Wähler diese bis zum nächsten Wahltermin wieder vergessen haben. Inwieweit die beschriebenen Informationsdefizite der Wähler in der Realität das Wahlergebnis beeinflussen, ist in der Literatur umstritten. Die Informationsnach teile sind dann von relativ geringer Bedeutung, wenn kompensierende Effekte auftreten, also wenn etwa der Wettbewerb der Parteien um Wählerstimmen dazu führt, dass durch die Parteien in ausreichendem Maße relevante Informationen an die Wähler herangetragen werden. Auch der Wettbewerb zwischen den Medien um die Unterrichtung der Öffentlichkeit kann zu einem Abbau von Informations nachteilen auf der Seite der Wähler beitragen. Dennoch besteht die Gefahr, dass 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 349 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 349 ein unzureichender Informationsstand der Wähler zu entsprechenden Fehlent scheidungen führt und sie hierdurch insbesondere bei der Kontrolle der Politiker beeinträchtigt sind. 14.2 Die Rolle der Politiker und der Parteien In die ökonomischen Theorie der Politik werden zwei zentrale Kennzeichen der Ökonomik zur Beschreibung der Wahl von Politikern oder Parteien eingebracht: Die Eigennutzannahme und der Wettbewerbsgedanke. In der parlamentarischen Demokratie bieten eigennützige Politiker Programme an und setzen diese durch, weil sie die Vorteile eines öffentlichen Amtes (z. B. Einflussmöglichkeiten, mone täres Einkommen etc.) erreichen oder erhalten wollen. Dementsprechend wäre die praktische Politik als Ergebnis des Wettbewerbs politischer Unternehmer (Politiker bzw. Parteien) um Wählerstimmen zu verstehen. Die Annahme, dass Politiker bestrebt sind, Wahlen zu gewinnen, hat wesentliche Implikationen für die Umsetzung von Erkenntnissen der Theorie des Marktversagens in die praktische Politik. Aus der Verhaltensannahme der Stimmenmaximierung folgt nämlich, dass die Politiker nach Möglichkeit solche Maßnahmen zu vermeiden suchen, die mehr Wählerstimmen kosten als durch die Maßnahme zu gewinnen sind. Im Folgenden wird das Ergebnis des politischen Wettbewerbs zunächst auf der Grundlage eines einfachen Modells mit zwei Parteien abgeleitet (Abschnitt 14.2.1). Abschnitt 14.2.2 behandelt Ergebnisse bei Abweichungen von diesem einfachen Modell. 14.2.1 Das ökonomische Grundmodell des politischen Wettbewerbs Dem ökonomischen Grundmodell des politischen Wettbewerbs liegen folgende, die Realität sicherlich stark vereinfachende Annahmen zu Grunde: •• Die Wahlprogramme der Politiker bzw. Parteien stellen Aussagen über die Menge der bereitzustellenden öffentlichen Güter dar (vgl. den Anhang zu Ka pitel 12). Nicht Rivalität im Konsum (Unteilbarkeiten) bzw. Nicht Anwendung des Ausschlussprinzips machen es ökonomisch sinnvoll, dass alle Bürger das öffentliche Gut nutzen und gemeinsam über die bereitzustellende Menge des öffentlichen Gutes entscheiden. •• Es wird jeweils nur über ein öffentliches Gut entschieden. •• Bei jeder Wahl treten zwei Parteien auf. Die Linkspartei hat aufgrund ihrer ideologischen Ausrichtung ein Interesse an einer möglichst großen Menge des öffentlichen Gutes. Die Rechtspartei R würde sich am liebsten auf die Sicherung eines rechtlichen Rahmens beschränken („Minimalstaat“) und nur das absolut notwendige Minimum des öffentlichen Gutes bereitstellen. •• Jeder Wähler entscheidet sich für das Programm, das seinen Präferenzen am nächsten kommt. Dies gilt unabhängig davon, ob das Programm nach ‚rechts‘ oder nach ‚links‘ von seinen Präferenzen abweicht. Bietet beispielsweise die Rechtspartei in ihrem Wahlprogramm eine Einheit des öffentlichen Gutes und die Linkspartei 1.000 Einheiten an, so wird ein Wähler, der 502 Einheiten des öf Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik350 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 350 fentlichen Gutes wünscht, die Linkspartei wählen. Allein die Distanz zwischen Wählerpräferenz und Wahlprogramm ist für die Entscheidung relevant. •• Die Politiker sind ausschließlich an der Erhöhung ihres eigenen Nutzens interes siert; deshalb stellen sie ein Wahlprogramm auf, mit dem sie hoffen, die erforder liche einfache Mehrheit der Stimmen (50 % + 1 Stimme) zu erhalten, um dann zu versuchen, ihren eigenen Interessen zu folgen. Diese Individualinteressen können in der Verfolgung ideologischer Ziele oder in der Erlangung von pri vaten Vorteilen wie etwa der Erzielung eines höheren monetären Einkommens bzw. dem Genuss nicht pekuniärer Vorteile (z. B. Anspruch auf unentgeltliche Nutzung eines Dienstwagens) liegen. •• Jeder Wähler hat eine Stimme und beteiligt sich an der Wahl. •• Die Wähler sind über den Inhalt der Wahlprogramme und die Arbeit der Regie rungspartei vollständig informiert; nicht eingehaltene Versprechen der Regie rungspartei führen bei der nächsten Wahl mit Sicherheit zu einer Niederlage. •• Der Einfachheit halber sei zunächst unterstellt, dass beide Parteien das öffent liche Gut zu identischen, konstanten Stückkosten bereitstellen und keine Steu ergelder für private oder ideologische Zwecke abgezweigt werden. Am Ende dieses Abschnittes wird diese Annahme dann wieder aufgehoben und gefragt, welche Änderungen der Ergebnisse sich hieraus ergeben. Auf der Grundlage dieser Annahmen lässt sich nun die Wirkungsweise des poli tischen Wettbewerbs analysieren. In Abbildung 14.3 ist auf der horizontalen Achse die Menge des bereitzustellenden öffentlichen Gutes abgetragen. Dabei steigt diese Menge bei einer Bewegung nach links immer weiter an. Die vertikale Achse gibt die Anzahl der Wähler an, die eine bestimmte Menge des öffentlichen Gutes wünschen. Die geringste Menge, die von einigen Wählern gewünscht wird, sei C, die größte gewünschte Menge des öffentlichen Gutes ist durch Punkt D angege ben. Abbildung 14.3: Politischer Wettbewerb I Die Stimmbürger haben unterschiedliche Vorstellungen über die optimale Menge des öffentlichen Gutes. Bei einfacher Mehrheitsregel setzt sich die Linkspartei mit ihrem Programm L gegen die Rechtspartei durch, die das Programm R vertritt: Wähler links von X wählen die Linkspartei, Wähler mit Präferenzen rechts von X stimmen für die Rechtspartei. 0Menge des öffentlichen Gutes L R CD X 50% Linkspartei Rechtspartei 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 351 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 351 Welche Partei gewinnt die Wahl? Nehmen wir zunächst an, dass in der Aus gangssituation die Linkspartei die Menge L des öffentlichen Gutes anbietet (vgl. Abbildung 14.3). Die Rechtspartei gibt als Ziel die Bereitstellung der Menge R an. Wie werden sich die Wähler in diesem Falle entscheiden? Die Wähler zwischen Punkt D und Punkt X entscheiden sich für die Linkspartei. Den höchsten Nutzen realisieren dabei diejenigen Wähler, die genau die Menge L wünschen. Stimmbür ger links von Punkt L würden zwar gerne eine größere Menge des öffentlichen Gutes erhalten als von der Linkspartei angeboten wird, wählen aber dennoch die Linkspartei, da deren durch Punkt L angegebenes Programm ihren Präferenzen wesentlich besser entspricht als das Programm der Rechtspartei (Punkt R). Wäh ler zwischen Punkt L und Punkt X (X halbiert genau die Strecke zwischen L und R) stimmen ebenfalls für die Linkspartei: Sie präferieren zwar eine geringere Menge des öffentlichen Gutes; die Menge L stellt für sie jedoch das ‚kleinere Übel‘ gegenüber der aus ihrer Sicht zu geringen Menge R dar, die von der Rechtspartei angeboten wird. Die Wähler zwischen Punkt X und Punkt C in Abbildung 14.3 stimmen aus analogen Überlegungen für die Rechtspartei. Im Ergebnis zeigt sich, dass in diesem Wahlgang die Linkspartei die Wahl gewinnt, denn sie erhält mehr als 50 % der Stimmen. Um Chancen auf den Wahlsieg zu haben, muss die Rechtspartei ihr Wahlpro gramm revidieren. Unter den gegebenen Voraussetzungen kann die Rechtspartei die Anzahl der auf sie entfallenden Stimmen nur dadurch erhöhen, dass sie ihr Wahlprogramm stärker nach links ausrichtet und gewissermaßen ‚die Mehrheit in der politischen Mitte sucht‘. Dementsprechend verabschiedet sie etwa ein Wahl programm, dass die durch Punkt R′ in Abbildung 14.4 gekennzeichnete Menge des öffentliches Gutes vorsieht. Bietet die Linkspartei weiterhin die Menge L an, so ändert ein Teil der Wähler die Wahlentscheidung: Nun ist es für alle Stimm bürger rechts von R′ vorteilhaft, die Rechtspartei zu wählen. Der ‚Linksruck‘ der Rechtspartei reicht in diesem Falle aus, um mehr als 50 % der Wähler für sich zu Abbildung 14.4: Politischer Wettbewerb II Die Rechtspartei verändert ihr Wahlprogramm nach links von R nach R’. Das  Wahlprogramm der Linkspartei (L) bleibt unverändert. Ein Teil derjenigen Wäh ler, die zuvor die Linkspartei gewählt haben, entscheidet sich nun für die Rechtspartei. Die Rechtspartei gewinnt die Wahl. 0Menge des öffentlichen Gutes L R CD 50% Linkspartei Rechtspartei R’X’ Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik352 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 352 gewinnen. Somit ermöglicht die programmatische Neuorientierung der Rechts partei die Regierungsübernahme. Will nun die Linkspartei eine erneute Niederlage verhindern und wieder mehr Wählerstimmen gewinnen, so muss sie sich mit ihrem Wahlprogramm weiter nach rechts orientieren, indem sie die vorgesehene Menge des öffentlichen Gutes verrin gert und ein Programm entsprechend Punkt L′ in Abbildung 14.5 anbietet. Mit dieser Programmänderung erzielt die Linkspartei das durch Punkt X′′ gekennzeichnete Ergebnis und gewinnt dabei einen Teil der in der vorherigen Wahl an die Rechts partei verlorenen Stimmen zurück. In jedem weiteren Wahlgang werden beide Par teien ihre Wahlprogramme immer mehr zur Mitte hin orientieren. Die Programme und damit die vorgeschlagenen Mengen des öffentlichen Gutes gleichen sich immer stärker an und sind schließlich identisch. Am Ende dieses Anpassungsprozesses entsprechen beide Pro gramme genau den Präferenzen desjenigen Wählers, der bei 50 % der Stimmen positioniert ist. Man bezeichnet diesen Wähler als den Medianwähler. Da die Programme der Parteien im Gleichgewicht identisch sind, entscheidet mehr oder weniger der Zufall, welche Partei die Wahl gewinnt. Bisher wurde nur die Menge des öffentlichen Gutes als Charakteris tikum des Wahlprogramms berücksichtigt. Etwas wirklichkeitsnäher ist es, wenn man Wahl programme als kombinierte Aussagen über die bereitzustellende Menge eines öffentlichen Gutes und ihren Preis, die Höhe des zu ihrer Finanzierung erforder lichen Steuersatzes, definiert. Dabei folgt aus dem eigennützigen Verhalten der Wähler, dass sie derjenigen Partei ihre Stimme geben, die für die Bereitstellung einer bestimmten Menge des öffentlichen Gutes den geringsten Steuersatz for dert. Die Berücksichtigung des Steuerpreises der öffentlichen Güter im Rahmen der Wahlentscheidung hat zwei wesentliche Implikationen. Zum einen entstehen hierdurch Anreize, das öffentliche Gut auf eine möglichst effiziente Art und Weise bereitzustellen; denn bieten alle Parteien die identische Menge des öffentlichen Gutes an, dann gewinnt diejenige Partei die Wahl, die dies zu relativ geringen Kosten (= Steuern) kann. Zum anderen wird es hierdurch den Politikern unmöglich Abbildung 14.5: Politischer Wettbewerb III Die Linkspartei richtet sich programmatisch neu aus und bietet das Programm L’ an. Die Rechtspartei bleibt bei Wahlprogramm R’. Die Linkspartei gewinnt nun die Wahl. 0Menge des öffentlichen Gutes L R CD 50% Linkspartei Rechtspartei R’L’ X’’ 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 353 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 353 gemacht, einen Teil der Steuereinnahmen für eigene Zwecke (höheres monetäres Einkommen und Pensionsansprüche, komfortablere Amtsgebäude etc.) einzuset zen. Die Verwendung von Steuereinnahmen für private Belange würde nämlich eine Reduktion der Menge des bereitgestellten öffentlichen Gutes oder höhere Steuersätze erfordern. Sofern die Opposition dieselbe Menge des öffentlichen Gutes bei einer geringeren Steuerbelastung anbieten kann, ist ihr Programm mit einem höheren Netto Nutzen für die Wähler verbunden und sie gewinnt die nächste Wahl. Die an der Macht befindliche Partei wird also durch den politischen Wett bewerb daran gehindert, eine relativ ineffiziente Technologie anzuwenden oder öffentliche Mittel für andere Zwecke als für die Bereitstellung des öffentlichen Gutes einzusetzen. Insgesamt führt also das Grundmodell des politischen Wettbewerbs zu folgenden zentralen Schlussfolgerungen: •• Eigennützige Motive der Politiker bewirken, dass sie ihr Wahlprogramm an den Präferenzen der Wähler ausrichten. •• Am Ende des Anpassungsprozesses weisen beide Parteien identische Wahlpro gramme auf. Diese Wahlprogramme entsprechen den Präferenzen des Median wählers, der exakt in der Mitte des Wählerspektrums angesiedelt ist. Wer die Wahl gewinnt, ist in diesem Gleichgewicht vom Zufall abhängig. •• Der Wettbewerb zwischen den Parteien bewirkt, dass relativ effiziente Ver fahren zur Bereitstellung des öffentlichen Gutes eingesetzt werden. Auch eine Zweckentfremdung von Steuermitteln durch die Parteien für private Zwecke ist dauerhaft nicht möglich, da in diesem Fall die Opposition die nächste Wahl gewinnt. 14.2.2 Modifikationen und Ergänzungen des Grundmodells Das einfache Zwei Parteien Modell des politischen Wettbewerbs vernachlässigt eine Reihe von Faktoren, die in der Realität durchaus relevant sein können. Dieser Abschnitt behandelt einige Modifikationen und Ergänzungen des Grundmodells des politischen Wettbewerbs. Im Einzelnen geht es dabei um die Möglichkeit der Beeinflussung des Parteiprogramms durch Geldgeber, die Implikationen der Existenz von loyalen Wählern, die Auswirkungen von Informa tionsdefiziten, Distanz und Glaubwürdigkeitsprobleme sowie um die Ergebnisse von Modellen des politischen Wettbewerbs, in denen nicht nur zwei, sondern drei Parteien um die Wählergunst konkurrieren. Einfluss von Geldgebern auf das Parteiprogramm: Zur Finanzierung ihrer Aktivitäten (Unterhalt des Parteiapparates, Öffentlichkeitsarbeit) erheben die Parteien Mitgliedsbeiträge. Auch Spenden, etwa von Unternehmen, tragen nicht unerheblich zum Budget der Parteien bei. Sowohl Spender als auch Parteimitglieder werden einen Beitrag für eine bestimmte Partei von den wesentlichen Positionen des Parteipro gramms abhängig machen. Entspricht das Programm nicht ihren Vorstellungen, so sind Parteiaustritte bzw. der Wegfall von Spenden die Folge. Aus diesem Grunde könnte es für die Parteien nahe liegen, die Interessen der Geldgeber in ihr Pro gramm einfließen zu lassen. Stimmen diese Interessen der Geldgeber allerdings nicht mit den Präferenzen des Medianwählers überein, dann bedeutet eine solche Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik354 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 354 Ausrichtung des Parteiprogramms aber eine Abweichung von der Position des Medianwählers und führt zu Stimmverlusten, was wiederum den Chancen auf Umsetzung dieser Vorstellungen abträglich ist. Der Parteienwettbewerb sorgt also dafür, dass die Programme erfolgreicher Parteien nicht an den Interessen der Geldgeber ausgerichtet werden. Anders ausgedrückt: Diejenige Partei ist bei Wahlen im Vorteil, die in geringerem Maße ihr Programm an den Wünschen ihrer Mitglieder bzw. Spender ausrichten muss. Einfluss loyaler Wähler: Loyale Wähler sind dadurch charakterisiert, dass sie eine Vorliebe für eine bestimmte Partei haben und dieser Partei – jedenfalls innerhalb gewisser Grenzen – auch dann ihre Stimme geben, wenn ihnen das Programm dieser Partei ungünstiger erscheint als das der konkurrierenden Partei. Da die Parteien die Stimmen der loyalen Wähler weitgehend unabhängig vom konkreten Parteiprogramm erhalten, verschafft ihnen dies Freiheitsgrade und entlastet sie in gewissem Maße davon, ihr Programm an den Wählerpräferenzen auszurichten. Aus diesem Grund dürften die Parteien auch an einem möglichst hohen Anteil loyaler Wähler bzw. an der Erzeugung von Parteiverbundenheit interessiert sein. Inwieweit die Existenz loyaler Wähler zu Änderungen des Ergebnisses des poli tischen Wettbewerbs führt, hängt wesentlich vom Anteil der loyalen Wähler an allen Wählern und von ihrer Aufteilung auf die beiden Parteien ab. Ist mehr als die Hälfte aller Wähler einer bestimmten Partei loyal verbunden, so kann diese ein Programm realisieren, das wesentlich darauf abzielt, Vergünstigungen für die eigenen Parteimitglieder zu realisieren. Steuereinnahmen ließen sich dann ohne die Gefahr eines Regierungswechsels für private Zwecke einsetzen. Verfügt kei ne der beiden Parteien über eine Mehrheit an loyalen Wählern, dann werden die gesamten Steuereinnahmen ausschließlich für den Kauf des öffentlichen Gutes verwendet. Im Gleichgewicht bieten die beiden Parteien dann zwar tendenziell identische Programme an, diese müssen aber nicht unbedingt den Präferenzen des Medianwählers entsprechen. Das gleichgewichtige Parteiprogramm weicht in Richtung der Ziele derjenigen Partei von der Position des Medianwählers ab, die gegenüber der anderen Partei über mehr loyale Wähler verfügt. Natürlich darf eine Partei die Verbundenheit der Wähler auch nicht überstrapazieren: Wird nämlich die Diskrepanz zwischen Parteiprogramm und eigenen Präferenzen von den loyalen Wählern als zu groß empfunden, dann wählen sie das konkurrierende Programm. Informationsprobleme: Im Zusammenhang mit Wahlentscheidungen können so wohl Informationsdefizite auf der Seite der Wähler als auch bei den Parteien relevant sein. Informationsdefizite auf der Seite der Parteien würden in diesem Zusammenhang bedeuten, dass sie nur unvollständig über die Wählerwünsche informiert sind. In diesem Fall kommt ein Lernprozess in Gang: Diejenige Partei gewinnt die Wahl, die es versteht, ihr Programm am besten an den Präferenzen der Stimmbürger auszurichten. Angesichts der großen Bedeutung von Wahlfor schung und Meinungsumfragen dürfte eine unzureichende Kenntnis der Wäh lerwünsche in der politischen Praxis aber wohl kaum ein gravierendes Problem darstellen. Demgegenüber sind Informationsdefizite bei den Wählern als wesentlich wahrscheinlicher einzuschätzen. Unzureichende Information der Wähler kann einmal heißen, dass sie die Parteiprogramme zu wenig kennen, um eine adäquate 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 355 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 355 Wahlentscheidung zu treffen. Zum anderen kann dies bedeuten, dass die Wähler nicht hinreichend beurteilen können, inwiefern die an der Macht befindliche Partei die Wahlversprechen auch tatsächlich eingelöst hat. Ebenso wie die Exis tenz loyaler Wähler bewirken auch Informationsdefizite der Wähler, dass die Politiker über Freiheitsspielräume verfügen, die sie für eigene Zwecke ausnutzen können. Informationsnachteile zu Lasten der Wähler können insbesondere dazu führen, dass die Politiker Programme entwerfen, die möglichst viele gut infor mierte Wähler begünstigen und die Lasten jenen Wählern aufbürden, welche die Implikationen des Programms für ihr eigenes Nutzenniveau nur unzureichend durchschauen. Beispiel: In den USA wurde in den 1970er Jahren ein Programm zugunsten der Erdnuss farmer eingeführt, durch das die Anzahl der Anbieter und die der Importe begrenzt wurde. Eine empirische Untersuchung zeigte, dass dieses Programm zu einer Anhebung der Preise auf ca. 50 % über dem Weltmarktpreisniveau geführt hat. 1982 gewannen durch diesen Eingriff 23.046 Bauern durchschnittlich 11.100 US $. Weitaus mehr Nachfrager als Bauern waren von den Folgen des Programmes negativ betroffen und mussten einen Verlust von im Durchschnitt 1,23 US $ hinnehmen. Die ungleiche Verteilung der Lasten und Vorteile dieses Eingriffs könnten sich Politiker zu Nutze gemacht haben, um ihre Wählerstimmen zu maximieren: Erdnussfarmer, die aufgrund der hohen Betroffenheit vermutlich gut in formiert waren, entschieden sich deshalb für Parteien, die für dieses Programm eintraten; die Konsumenten haben ihren Verlust kaum bemerkt bzw. ihre Wahlentscheidung von einer solchen ‚Lapalie‘ nicht abhängig gemacht. Da viele Regulierungen, die vermeintlich mit Marktversagen begründbar sind, ebenfalls zu einseitigen Vor und Nachteilen führen, tut sich hier für eigennutzma ximierende Politiker ein lohnendes Betätigungsfeld auf. Insofern kommt diesem Aspekt für die Umsetzbarkeit der Theorie des Marktversagens große Bedeutung zu. Glaubwürdigkeits- und Distanzprobleme: Die Annahme des einfachen Zwei Parteien Modells, dass die Wähler die auf dem eindimensionalen Spektrum des öffentlichen Gutes ‚nächstgelegene‘ Partei wählen, schließt sowohl Glaubwürdigkeits- als auch Distanzprobleme aus. Die Nicht Existenz von Glaubwürdigkeitsproblemen bedeutet, dass jede Partei den Medianwähler erreichen kann, unabhängig von ihrem in der Vorperiode angebotenen Wahlprogramm. Dementsprechend kann eine Linkspar tei, die in der Vorperiode eine relativ große Menge des öffentlichen Gutes verlangt hat, in der Folgeperiode ein deutlich geringere Menge des öffentlichen Gutes for dern, ohne dass die Wähler am Wahrheitsgehalt dieses neuen Programms zweifeln. Es ist jedoch sehr fraglich, ob in der Realität ein extremer Programmwechsel einer Partei von den Wählern als glaubwürdig eingestuft wird. Ist dies nicht der Fall, so können die Parteien ihre Programme nur innerhalb der Grenzen der Glaubwür digkeit zum Medianwähler hin ausrichten. Wenn die Präferenzen des Wählers von den Programmen der Parteien sehr weit entfernt liegen, so ist in der Realität keineswegs sicher, dass der Wähler tatsächlich für die nächstgelegene Partei stimmt (Distanzproblem). Wünscht beispielsweise ein Wähler 1.000 Einheiten des öffent lichen Gutes und bietet die Linkspartei drei und die Rechtspartei zwei Einheiten an, so wird der Wähler entsprechend dem Grundmodell der Parteienkonkurrenz die Linkspartei wählen. Möglicherweise ist die Distanz zwischen Wahlprogramm und Wählerpräferenz jedoch so groß, dass der Wähler beide Programme als für ihn gleich schlecht einordnet. Bei zu großer Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik356 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 356 Distanz zwischen Präferenzen und Programm kann dann mit dem vorliegenden Modell das Wahlverhalten nicht mehr vorausgesagt werden. Stimmentausch: Wenn nicht nur über die Bereitstellung eines öffentlichen Gutes ent schieden wird, sondern mehrere Entscheidungen anstehen, wird Stimmentausch (Logrolling) möglich. Angenommen, eine Gruppe besteht aus vier Wählern A bis D bzw. es sitzen vier Parteien im Parlament; jeder Wähler bzw. jede Partei verfügt über die gleiche Anzahl an Stimmen. Es stehen drei Maßnahmen zur Entscheidung an, die entweder A, B oder C große Vorteile verschaffen und bei den anderen Gruppen jeweils relativ unbedeutende Nachteile entstehen lassen. Gelingt es den drei Wählern bzw. Parteien, diese drei Maßnahmen politisch als ein Paket nach der Regel „Stimme Du für mein wichtiges Anliegen, dann stimme ich für Dein wichtiges Anliegen“ zusammenzufassen, so werden alle drei Maßnahmen mit 3/4 Mehrheit beschlossen, obwohl in Einzelabstimmungen jede dieser Maßnahme mit der gleichen Mehrheit abgelehnt worden wäre. Unter Stimmentausch versteht man also die Vereinbarung verschiedener Minderheiten untereinander, ihre jewei ligen spezifischen und für sie bedeutsamen Anliegen mit den Wünschen anderer Minderheiten zu einem gemeinsamen Ganzen zu verbinden, dem dann sämtliche Vertreter der beteiligten Minderheiten zustimmen. Bilden die derart miteinander verbundenen Minderheiten insgesamt eine Mehrheit, so setzen sich auf diese Weise Partikularinteressen im politischen Prozess durch. Mehr als zwei Parteien: Verschiedene Ansätze zur Entwicklung eines Drei-Parteien- Modells des politischen Wettbewerbs haben gezeigt, dass ein solches Drei Parteien Systems in der Regel starke Tendenzen aufweist, sich zu einem Zwei Parteien System zu entwickeln. So ist es etwa unter normalen Annahmen kaum möglich, die Etablierung einer dritten Partei zu erklären. Geht man davon aus, das im Ausgangs zustand drei Parteien vorhanden sind, so gibt es starke modellendogene Kräfte, die auf das Ausscheiden einer dieser Parteien aus dem politischen Wettbewerb und damit auf ein Zwei Parteien System hinwirken. Hieraus ließe sich die Vermutung ableiten, dass auch reale politische Systeme durch ausgeprägte Tendenzen hin zu einem Zwei Parteien System gekennzeichnet sind. Neben zwei großen Volkspar teien hat es eine dritte politische Gruppierung offensichtlich schwer. 14.3 Die Rolle der Bürokratie Ökonomen unterstellen den Bürokraten, dass sie (wie andere Akteurstypen auch) bestrebt sind, ihren individuellen Nutzen zu maximieren. Im Folgenden stellt Ab schnitt 14.3.1 das ökonomische Grundmodell der Bürokratie vor; in Abschnitt 14.3.2 wird dann auf einige Varianten bzw. Ergänzungen dieses Grundmodells einge gangen. 14.3.1 Ökonomisches Grundmodell zum Verhalten der Bürokratie Welche Konsequenzen hat es, wenn man die für den ökonomischen Ansatz kenn zeichnende Eigennutzannahme auf die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung überträgt und unterstellt, dass Bürokraten ebenfalls zur Maximierung ihres eige 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 357 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 357 nen Nutzens neigen? Handeln die Bürokraten eigennützig, so sind die gesellschaft lichen Kosten und Nutzen alternativer wirtschaftspolitischer Maßnahmen für sie relativ wenig relevant; im Vordergrund stehen vielmehr verwaltungsinterne An reize, wie etwa die Möglichkeit zur Beförderung. Die Rahmenbedingungen, unter denen die Bürokratie handelt, sind mit den Anreiz bzw. Kontrollmechanismen der Privatwirtschaft nicht vergleichbar: Beschäftigte in staatlichen Bürokratien unter liegen in der Regel keinem nennenswerten Arbeitsplatzrisiko und haben negative Folgen ihrer Aktivitäten allenfalls beschränkt persönlich zu tragen; demgegenüber müssen Beschäftigte in Privatunternehmen bei einem Nachfrageausfall aufgrund schlechter Wettbewerbsfähigkeit mit dem Verlust ihres Arbeitsplatzes rechnen. Auch andere Formen von Leistungsanreizen sind in staatlichen Bürokratien (infol ge von Laufbahnrecht und Ämterpatronage) vergleichsweise schwach entwickelt. Die Funktionsweise einer Verwaltung lässt sich – wie in Abbildung 14.6 darge stellt – als ein zweistufiges Prinzipal Agent Verhältnis charakterisieren (vgl. auch Abschnitt 10.1.1.3). Ausgangspunkt sind die Wähler als Auftraggeber (Prinzipal I), die durch Abstimmungen die Politiker (Agent I) mit der Wahrnehmung ihrer Interessen betrauen. Dabei wird unterstellt, dass die Wähler über die Art und Weise der Bereitstellung öffentlicher Güter wesentlich schlechter informiert sind als die Politiker; insofern liegt hier eine asymmetrische Informationsverteilung zu Lasten der Wähler vor. Die Politiker benötigen die Bürokratie, um die Aufträge der Wähler (Prinzipal I) umzusetzen: Sie beauftragen den Leiter der Verwaltung (den Chefbürokraten) mit der Durchführung der im Wahl bzw. Parteiprogramm vorgesehenen Maßnahmen. Auch diese Beziehung ist durch eine asymmetrische Informationsverteilung zu Lasten des Prinzipals II, des Politikers, gekennzeichnet, da nur der Chefbürokrat vollständig bzw. zutreffend über alle die Bereitstellung Abbildung 14.6: Zweistufiges Prinzipal-Agent-Verhältnis Der Wähler (Prinzipal I) beauftragt den Politiker (Agent I) mit der Bereitstellung des öffentlichen Gutes. Der Politiker als Prinzipal II betraut den Chefbürokraten (Agent II) mit dieser Aufgabe. Die beiden Prinzipale sind schlechter informiert als ihre  jeweiligen Agenten. Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik358 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 358 des öffentlichen Gutes betreffenden Sachverhalte informiert ist. Der Chefbürokrat (Agent II) weist seine Untergebenen an, die öffentlichen Güter bereitzustellen. Da die Wähler schlechter informiert sind als die Politiker und die Politiker weniger wissen als der Chefbürokrat, besteht bei diesem zweistufigen Prinzipal Agent Verhältnis eine doppelte Informationsasymmetrie. Diese Informationsnachteile für Wähler und Politiker können dazu führen, dass die Bürokratie über relativ unbegrenzte Handlungsspielräume verfügt. Worauf beruht nun der Nutzen eines Chefbürokraten, und wie schlägt sich das Eigennutzstreben in seinen Handlungen nieder? Man kann wohl davon ausgehen, dass der Chefbürokrat Nutzen zieht aus •• seinem persönlichen Einkommen, •• dem Prestige seiner Stellung und der Anerkennung seiner Leistungen, •• der Möglichkeit, ein ruhiges, konfliktfreies und angenehmes Leben zu führen, sowie •• dem Umfang der ihm zur Verfügung stehenden Güter, die man als nicht peku niäres Einkommen ansehen kann (z. B. Dienstwagen, repräsentatives Dienst gebäude, großes Büro). Alle diese Faktoren können in einem positiven Zusammenhang mit der Größe des verfügbaren Budgets stehen. Beispielsweise steigt das Einkommen in Büro kratien häufig mit der Anzahl der Untergebenen an, die wiederum vom Umfang des Budgets bestimmt wird. Auch das Prestige wird durch die Größe der Behörde und die Höhe der zur Verfügung stehenden Mittel positiv beeinflusst. Je höher das Budget, desto leichter lassen sich die Forderungen der Klientel befriedigen, was wiederum zu Anerkennung führt und die Möglichkeit zur Führung eines ruhigen und konfliktfreien Lebens verbessert. Schließlich kann auch der Umfang der in nicht pekuniärer Form zur Verfügung stehenden Einkommensbestandteile mit der Höhe des Budgets ansteigen. Aus diesen Gründen wird im Rahmen der ökonomischen Theorie der Politik regelmäßig unterstellt, dass der Chefbürokrat „Budgetmaximierung“ anstrebt und den Umfang der ihm zur Verfügung stehen den Mittel auf das höchstmögliche Niveau steigern will. Die Konsequenzen aus dieser Budgetmaximierungs Hypothese und den unter stellten Informationsasymmetrien lassen sich anhand von Abbildung 14.7 verdeut lichen. Angenommen, die Gesellschaft soll mit einem bestimmten öffentlichen Gut X versorgt werden. Die Grenzkosten für die Bereitstellung dieses Gutes steigen mit der Menge an; bei marktlicher Koordination wäre die Angebotskurve durch die Grenzkostenkurve gegeben. Die für die Bereitstellung einer bestimmten Menge des Gutes X insgesamt anfallenden Kosten ergeben sich als Fläche unter der An gebotskurve. Die Kurve der marginalen Zahlungsbereitschaften (MZB) stellt die Nachfragekurve der Politiker bzw. des Parlaments nach dem öffentlichen Gut dar. Sie gibt die Geldbeträge an, die maximal die Politiker für die Bereitstellung einer zusätzlichen Einheit des öffentlichen Gutes der Bürokratie zur Verfügung stellen würden. Die Fläche unter der MZB Kurve repräsentiert daher den Brutto Nutzen aus dem öffentlichen Gut. Unterstellt man, dass die Zahlungsbereitschaft der Poli tiker für das öffentliche Gut mit der Zahlungsbereitschaft der Nachfrager identisch ist, so wäre es gesamtwirtschaftlich effizient, die Menge X* des öffentlichen Gutes bereit zu stellen, da hier der soziale Überschuss (Fläche ACB in Abbildung 14.7) ein 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 359 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 359 Maximum aufweist. Dies wäre auch die Menge des öffentlichen Gutes, die sich bei einer Allokation über einen funktionsfähigen Markt ergeben würde. Eine geringere Menge als X* wäre mit einem geringeren sozialen Überschuss verbunden; eine Steigerung der Menge über X* hinaus wäre deshalb nicht sinnvoll, weil die dabei anfallenden Grenzkosten höher ausfielen als die auf diese Weise erzeugten zusätz lichen Nutzen. Würde man beispielsweise die Menge des Gutes über X* hinaus bis XN ausdehnen, so ständen dem dadurch bewirkten Zuwachs an Brutto Nutzen (Fläche X*CDXN in Abbildung 14.7) zusätzliche Kosten im Umfang von X*CEXN gegenüber; folglich bewirkt die Ausdehnung der bereitgestellten Menge von X* nach XN einen Wohlfahrtsverlust im Umfang der Fläche CED in Abbildung 14.7. Ein Bürokrat, der bestrebt ist, die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt zu maximieren, müsste daher genau die Menge X* des öffentlichen Gutes bereitstellen. Entsprechend der Annahme der Budgetmaximierung wird der Chefbürokrat versuchen, gegenüber dem Politiker eine möglichst große Menge des öffentlichen Gutes durchzusetzen, die über die gesamtwirtschaftlich optimale Menge X* hi nausgeht. Dabei kann es sich der Chefbürokrat zu Nutze machen, dass nur er die Kostenfunktion für die Bereitstellung des Gutes kennt, nicht aber der Politiker oder gar die Wähler. Somit ist der Politiker auch nicht dazu in der Lage, die optimale Menge zu bestimmen. Zur Erreichung seines Zieles der Budgetmaximierung bietet es sich für den Chefbürokraten an, die Unkenntnis des Politikers hinsichtlich der Kostenfunktion auszunutzen und ihm lediglich ein Alles oder Nichts Angebot zu machen. In diesem Falle kann der Politiker nicht zwischen alternativen positiven Mengen des betreffenden Gutes wählen. Er wird allerdings seine Zustimmung dann verweigern, wenn die Bereitstellung des Gutes mit einem negativen Netto Abbildung 14.7: Budgetmaximierung Die Fläche unterhalb der Angebotskurve entspricht den bei der Bereitstellung des öffentlichen Gutes anfallenden Kosten. Der Nutzen des Gutes ergibt sich als Flä che unter der Kurve der marginalen Zahlungsbereitschaft (MZB). Punkt C gibt die Menge des Gutes (0X*) an, die mit dem größten sozialen Überschuss verbunden ist. Der gut informierte Chefbürokrat kann beim Politiker eine höhere Menge (bis 0XN) durchsetzen und damit sein Budget maximieren. Eine größere Menge als XN würde der Politiker ablehnen, weil dann die insgesamt anfallenden Kosten die Nutzen des Gutes übersteigen. Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik360 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 360 Nutzen verbunden ist. Demzufolge ist der Politiker maximal bereit, jene Menge zu akzeptieren, bei der die anfallenden Kosten nicht höher ausfallen als die insgesamt entstehenden Nutzen. Diese Menge wird in Abbildung 14.7 durch XN angegeben; bei dieser Menge entsprechen die insgesamt anfallenden Kosten 0BEXN gerade den Brutto Nutzen in Höhe von 0ADXN. Der soziale Überschuss im Ausmaß der Fläche ABC, der bei der Menge X* anfiele, wird hier durch den mit der Bereitstel lung der Menge XN – X* verbundenen Verlust in Höhe von CED aufgebraucht. Eine größere Menge als XN würde der Politiker nicht akzeptieren, weil dann die Bereitstellung des Gutes insgesamt mehr Kosten verursacht als Nutzen stiftet. Der budgetmaximierende Chefbürokrat und der Politiker einigen sich folglich auf die Bereitstellung der Menge XN. Die vom Staat bereitgestellte Menge des öffentlichen Gutes ist gesamtgesellschaftlich gesehen zu groß. Auf der Grundlage dieser Über legungen ließe sich die Erwartung formulieren, dass eine Bürokratie dazu neigt, ein zu großes Angebot bereitzustellen. Die Bereitstellung eines bestimmten Gutes durch eine Bürokratie ist damit der marktlichen Allokation eindeutig unter legen. 14.3.2 Modifikationen und Ergänzungen des Grundmodells Das Grundmodell zum Verhalten der Bürokratie stellt mit seinen grob vereinfa chenden Annahmen sicherlich nur eine erste Annäherung dar. In der Literatur werden etwa folgende Ergänzungen bzw. Weiterentwicklungen dieses Grund modells diskutiert. Individuelle Vorteile für die Bürokraten: Die Annahme der Budgetmaximierung un terstellt, dass die gesamte Zahlungsbereitschaft der Politiker in die Bereitstellung einer möglichst großen Menge des öffentlichen Gu tes umgemünzt wird. Je nach den Präferenzen und den Möglichkeiten des Chefbürokraten wäre auch vorstellbar, dass er noch andere Möglichkeiten zur Steigerung seines individuellen Wohl fahrtsniveaus nutzt, die dann zu einer Erhöhung der Kosten der Bereitstellung des öffentlichen Gutes führen. Solche individuellen Vorteile für den Bürokra ten könnten etwa in höheren Gehältern, einer unnötig personalintensiven Pro duktionsweise und damit der Aufblähung der Bürokratie sowie der Aneignung nicht pekuniärer Einkommensbestandteile (z. B. größeres bzw. schöneres Büro, imposanteres Dienstgebäude, größerer Dienstwagen) bestehen. Für das einfache Grundmodell bedeutet dies, dass der Chefbürokrat nicht versucht, sein Budget bis XN auszudehnen, sondern statt dessen auf eine höher gelegene Grenzkostenkurve überwechselt und dann auf der Grundlage dieser Grenzkosten die entsprechende Menge realisiert. Parteienwettbewerb: Im Grundmodell der Bürokratie bleiben die Möglichkeiten des Wettbewerbs zwischen Politikern bzw. Parteien ausgeblendet. Derartiger Wettbe werb könnte sich darauf konzentrieren, die Wähler über die gesamtgesellschaftlich effiziente Menge des öffentlichen Gutes zu informieren bzw. ihm eine kostengüns tigere Bereitstellung des Gutes zu versprechen. Dies kann dann eine Einschrän kung der ‚Entfaltungsspielräume‘ des Bürokraten bewirken. Konkurrenz zwischen Bürokratien und Vorteile eines dezentralen Staatsaufbaus: Stel len Bürokratien Monopole in dem Sinne dar, dass es nur eine Behörde für eine bestimmte öffentliche Angelegenheit gibt, so ist es für Politiker und Wähler sehr 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 361 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 361 schwer, die Effizienz der Bürokratie zu überprüfen. Existieren jedoch mehrere Bürokratien mit ähnlichen Aufgaben (z. B. viele Gemeindeverwaltungen in einer Region), so haben Politiker und Wähler die Möglichkeit, die Leistungserstellung der für sie zuständigen Bürokratie mit anderen Verwaltungen zu vergleichen. Aber auch die Verwaltungen selbst haben dann eine Gelegenheit, voneinander zu lernen. Derartige Vergleiche führen zu einer Reduktion des Ausmaßes an Informa tionsasymmetrie. Die Existenz mehrerer Bürokratien mit gleichartigen Aufgaben bereichen stellt ein wesentliches Kennzeichen eines dezentralen, föderalistischen Staatsaufbaus dar. Der Systemwettbewerb zwischen den verschiedenen Einheiten begrenzt die Spielräume für Ineffizienz und budgetmaximierendes Verhalten der Bürokratie. Keine klare Trennung zwischen Politikern und Bürokratie: Das Grundmodell der Büro kratie geht von einer klaren Trennung zwischen den Politikern als Prinzipalen und den Bürokraten als Agenten aus. In der Realität ist diese Trennung meist nicht in dieser eindeutigen Form vorhanden. Können aber die zu kontrollierenden Agenten Einfluss auf die kontrollierenden Prinzipale nehmen, so wird ein wesentliches Regulativ geschwächt; im Extremfall degeneriert dann der öffentliche Sektor zu einer Art ‚Selbstbedienungsladen‘ für die dort Beschäftigten. Diese Verflechtung zwischen Politikern und Bürokratie ergibt sich etwa daraus, dass öffentlich Be dienstete in den Parlamenten deutlich überrepräsentiert sind; beispielsweise liegt über mehrere Legislaturperioden hinweg der Anteil der öffentlich Bediensteten an den Abgeordneten des Deutschen Bundestages bei etwa einem Drittel; in den Länderparlamenten ist dieser Anteil sogar noch höher. Insofern verfügen die Be schäftigten des öffentlichen Dienstes über gute Möglichkeiten, die Interessen der Verwaltung in der Legislative zu vertreten. Insbesondere dann, wenn diese Par lamentarier erwarten, irgendwann an ihren angestammten Arbeitsplatz zurück zukehren, ist eine Einflussnahme zugunsten der Bürokratie wahrscheinlich. Aus diesem Grund wäre es etwa wenig verwunderlich, wenn die aus dem öffentlichen Dienst stammenden Parlamentarier für sehr auskömmliche Pensionsregelungen eintreten würden. Capture-Theorie der Regulierung: Bürokratien, die private natürliche Monopole regu lieren sollen, neigen dazu, im Laufe der Zeit ihre Kontrollfunktion zu vernachläs sigen und eher eine friedliche Koexistenz mit den zu regulierenden Unternehmen einzugehen. Das Ziel der Budgetmaximierung tritt in den Hintergrund und wird durch das Ziel einer relativ konfliktfreien Tätigkeit ersetzt (Capture Theorie der Re gulierung). Beispielsweise besteht eine Aufgabe von Regulierungs Kommissionen in der Regel darin, das Geschäftsgebaren von solchen Unternehmen zu kontrollie ren, die in durch Marktzugangsbeschränkungen geschützten Märkten tätig sind, um Ausbeutung der jeweiligen Marktgegenseite zu verhindern. Auf der Grundlage von Erfahrungen mit solchen Regulierungs Behörden kann man einen typischen Lebenszyklus in Bezug auf das Regulierungs Verhalten erkennen. Am Beginn eines solchen Zyklus steht ein entsprechendes Gesetz, welches die wesentlichen Regelungen umfasst und mit dem unter anderem auch eine Regulierungs Behörde konstituiert wird (‚Schwangerschaftsphase‘). Während der ,Jugendphase‘ nimmt diese Behörde ihre Tätigkeit auf, beginnt mit der Implementation des Gesetzes und bes sert verbliebene Gesetzeslücken nach. Während dieser Zeit finden die schwersten Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik362 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 362 Konflikte zwischen der Behörde und den regulierten Unternehmen statt. In der ,Reifephase‘ schließlich sind die Aufgabenfelder geklärt und alle wesentlichen Gesetze erlassen. Das Interesse der Öffentlichkeit ist rapide geschrumpft, und die Behörde sieht sich immer mehr als Anwalt der zu beaufsichtigenden Unternehmen. Sie differenziert zusammen mit den regulierten Unternehmen die Regulierungs Tatbestände weiter aus. Dies ist im Interesse beider Seiten. Für die einen wächst der Schutz ihrer Marktstellung, für die anderen der Einfluss und das Budget. Folglich wird die Behörde versuchen, das Ausmaß der Regulierung immer weiter auszu dehnen und gegebenenfalls zu leugnen, falls die Notwendigkeit einer Regulierung nicht mehr gegeben sein sollte. Diese Modifikationen bzw. Erweiterungen des Grundmodells zeigen, dass Büro kratien nicht zwangsläufig zur Maximierung ihres Budgets neigen; Ineffizienzen können sich auch darin niederschlagen, dass die Güter zu unnötig hohen Kosten bereitgestellt werden. Andererseits kann Wettbewerb zwischen Parteien und zwi schen Bürokratien dem eigennützigen Verhalten von Bürokraten Grenzen setzen. 14.4 Die Rolle der Interessengruppen Eine für die Ausgestaltung der praktischen Politik ebenfalls relevante Gruppe von Akteuren stellen die Interessenverbände und Lobbyisten dar. Gewerkschaften, Ar beitgeberverbände, Verbraucherschutzorganisationen und Branchenvereinigungen sind wesentliche Beispiele für solche Interessengruppen. Ziel der eigennützigen Interessengruppen ist es, die Politiker und die Bürokraten zu Entscheidungen zugunsten des betroffenen Verbandes bzw. seiner Mitglieder zu bewegen. Der folgende Abschnitt 14.4.1 erläutert zunächst die Bedingungen, die für die Heraus bildung von Interessengruppen notwendig bzw. förderlich sind. Die verschiedenen Wege, auf denen Interessengruppen Einfluss auf die praktische Politik nehmen können sowie die Folgen dieses Einflusses sind Gegenstand von Abschnitt 14.4.2. 14.4.1 Die Bildung von Interessengruppen Die Entwicklung vieler parlamentarischer Demokratien zeigt, dass bestimmte In teressen sehr schnell durch starke Verbände vertreten werden; für andere Belange bilden sich hingegen erst spät Interessengruppen heraus und/oder diese Interessen sind nur schwach organisiert. Worauf sind solche Unterschiede zurückzuführen? Eine notwendige Voraussetzung für die Bildung einer Interessengruppe stellt die Existenz eines gemeinsamen Ziels dar, wie z. B. das Absatzinteresse in einem bestimmten Markt. Wesentlichen Einfluss auf die Organisierbarkeit hat dabei das Ausmaß an Homogenität der Präferenzen innerhalb der betreffenden Gruppe: Je ähnlicher die Vorstellungen der Betroffenen, desto geringer das Ausmaß an Kom promissen, die für die Festlegung der Gruppenziele notwendig sind. Aus diesem Grund dürften sich Unternehmer (Arbeitnehmer) leicht darüber einigen können, wie hoch die Gewinnsteuern (oder die Löhne und Gehälter) festgelegt werden sol len. Ungleich schwerer ist hingegen beispielsweise die Konsensfindung innerhalb der Gruppe der Konsumenten hinsichtlich einer gemeinsamen Position zu einem 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 363 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 363 Thema wie etwa der Liberalisierung der Ladenschlusszeiten, da ein Teil der Kon sumenten zugleich im Einzelhandel beschäftigt ist und in dieser Eigenschaft eine Freigabe der Ladenschlusszeiten als Verschlechterung der eigenen Arbeitssituation empfindet. Von sehr großer Bedeutung für die Organisierbarkeit von Interessen ist auch die Anzahl der Gruppenmitglieder: Je größer die Anzahl der Beteiligten, umso aufwendiger ist auch die Kommunikation. Man kann sich dies daran klar machen, dass die Anzahl der bilateralen Kontaktmöglichkeiten innerhalb einer Gruppe von n Akteuren n / 2 ∗ (n–1) beträgt und folglich mit der Gruppengröße über proportional ansteigt. Entsprechend dürfte auch der Kommunikationsaufwand, der zur Herstellung eines Gruppen Konsenses erforderlich ist, mit der Anzahl der Gruppenmitglieder zunehmen. Folglich haben es kleine Gruppen leichter, zu einer gemeinsamen Linie zu finden als große Gruppen. Auch die Tatsache, dass es wesentlich weniger Unternehmen als Konsumenten gibt, spricht dafür, dass Anbieterinteressen vergleichsweise leicht zu organisieren sind. Damit dann die gemeinsamen Interessen tatsächlich zur Bildung einer Orga nisation führen, muss ein grundsätzliches Dilemma derartiger Verbände über wunden werden: Von einer erfolgreichen Beeinflussung der Verwaltung, der Politiker, aber auch der Wähler profitieren alle Interessenten (z. B. vorteilhaftere Gesetzgebung, Aushandlung von Tarifvereinbarungen), ohne einen Beitrag für die Kosten der Bildung und Aufrechterhaltung einer Interessenvertretung leisten zu müssen. Dies stellt ein klassisches Trittbrettfahrer Problem dar (vgl. hierzu auch Abschnitt 4.3.2). Inwiefern es den Beteiligten gelingt, dieses Trittbrettfahrerproblem zu überwin den, ist von einer Reihe von Faktoren abhängig: •• Von wesentlicher Bedeutung ist hierbei wiederum die Anzahl der potenziellen Mitglieder einer Interessengruppe. Je geringer die Anzahl der Beteiligten, umso größere Chancen bestehen zur Überwindung des Trittbrettfahrer Problems. Dies ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass in Kleingruppen die Sicht barkeit des individuellen Verhaltens relativ hoch ist und ein relativ enger Zu sammenhang zwischen der bereitgestellten Menge des Kollektivgutes und dem eigenen Beitrag besteht. •• Ein Mittel zur Überwindung von Trittbrettfahrer Tendenzen kann darin be stehen, dass Verbände bestimmte private Güter exklusiv für ihre Mitglieder erbringen, um auf diese Weise den Anreiz zum Beitritt zu erhöhen. So ist etwa die hohe Anzahl der Mitglieder von Automobilclubs sicherlich nicht zuletzt dadurch bedingt, dass diese Verbände – neben der Interessenvertretung der Autofahrer – auch Güter wie Autoschutzbriefe oder verbilligte Kreditkarten anbieten, von denen Nicht Mitglieder ausgeschlossen sind. Andere Beispiele stellen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände dar, die ihre Mitglieder kos tenlos in rechtlichen Fragen beraten oder vor Gericht unentgeltlichen Recht schutz gewähren. •• In bestimmten Märkten schreibt der Gesetzgeber den Anbietern vor, dass sie Mitglied in der für sie zuständigen Vereinigung werden müssen. Eine solche Zwangsmitgliedschaft löst das Trittbrettfahrerproblem per Gesetz, denn auf diese Weise muss jeder auf dem betreffenden Markt tätige Anbieter über seine Mitgliedsbeiträge zur Finanzierung der Organisation beitragen. Handwerks , Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik364 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 364 Industrie und Handels , Rechtsanwalts , Ärzte sowie Landwirtschaftskam mern stellen derartige Zwangsverbände dar. Aus der Sicht des Staates kann die Etablierung einer Zwangsmitgliedschaft für bestimmte Berufsgruppen die Gegenleistung dafür darstellen, dass der Interessenverband ihn bei einigen Aufgaben entlastet und bestimmte Regulierungen des Wirtschaftsgeschehens weitgehend in eigener Regie durchführt. Beispielsweise werden viele Berei che der berufsnahen Ausbildung (etwa die Erarbeitung und Festlegung von Ausbildungsinhalten oder die Abnahme von Prüfungen) weitgehend autonom von den Kammern geregelt. Ein anderes Beispiel stellen etwa Vorgaben eines Verhaltens Codex für bestimmte Berufsgruppen wie Rechtsanwälte und nieder gelassene Ärzte, insbesondere die Definition von bestimmten Verhaltensweisen als nicht „standesgemäß“, dar. Der Staat kann sich in solchen Fällen vielfach auf die Oberaufsicht beschränken. Ein Problem könnte daraus entstehen, dass sich nicht sämtliche relevanten In teressen gleichermaßen gut organisieren lassen, was dann u. U. entsprechende Fehlrepräsentationen im politischen Prozess zur Folge hat. 14.4.2 Durchsetzungsmöglichkeiten von Interessengruppen Für die Durchsetzung von Verbandsinteressen lassen sich drei Wege unterschei den, nämlich: •• erstens die außerparlamentarischen Aktivitäten wie etwa die Bereitstellung von Informationen, die Entlastung der öffentlichen Verwaltung durch Selbst Organisation sowie auch die Erzeugung von wirtschaftlichem Druck (z. B. durch Streiks), •• zweitens die Mitgliedschaft von Interessenvertretern im Parlament sowie •• drittens finanzielle Zuwendungen an Parteien, Politiker und Bürokraten. Außerparlamentarische Aktivitäten: Ein wesentlicher Teil der außerparlamentarischen Aktivitäten von Interessenverbänden besteht in der Bereitstellung von Informatio nen für die Politiker und die Bürokratie, wodurch sich deren Informationsbeschaf fung erheblich vereinfacht. Hier dürfte es sich vor allem um Informationen han deln, die von den Politikern oder Bürokraten nicht selbst, nicht schnell genug oder nur zu hohen Kosten beschaffbar sind. Verfügt eine bestimmte gesellschaftliche Gruppe über eine organisierte Interessenvertretung, so muss sich die Politik oder die Verwaltung häufig nur mit einem oder mit einigen wenigen Ansprechpartnern austauschen, um ein zutreffendes Bild zu erlangen. Dass die bereitgestellten Infor mationen im Zweifel selektiv und auf eine Weise aufbereitet sind, die den Zielen der Interessengruppe dient, ist der Politik bzw. den staatlichen Stellen bekannt und wird dabei in Kauf genommen. Nicht unwichtig für die Zusammenarbeit mit Politik und Verwaltung ist in diesem Zusammenhang auch der interne Interes senausgleich bzw. die Kompromissbildung, den solche Organisationen vielfach leis ten. Sofern die Bündelung der Interessen innerhalb eines Verbandes mit der Vereinbarung einer gemeinsamen Linie verbunden ist, müssen sich Politiker und staatliche Bürokratien nicht mit einer Unzahl einzelner Akteure oder kleinen Gruppierungen auseinander setzen; die Informationsbeschaffungskosten der Po litiker und Bürokraten sinken. Auch im Rahmen der Selbstregulierung und der 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 365 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 365 Entlastung der Verwaltung (z. B. Mitarbeit der Kammern im Ausbildungswesen) können die Interessengruppen natürlich ihre Ziele einbringen. Die Informations politik von Interessenverbänden kann sich auch an die öffentliche Meinung wen den. Insbesondere in einer direkten Demokratie, wo nicht die Parlamente, sondern die Wähler über konkrete Sachverhalte befinden, haben Interessengruppen große Anreize, die öffentliche Meinung in zur Abstimmung anstehenden Fragen durch eine entsprechende Informationspolitik zu beeinflussen. Bestimmte Interessengruppen sind dazu in der Lage, den Wirtschaftsablauf durch Streiks besonders empfindlich zu stören, und verfügen somit über ein relativ star kes Drohpotenzial. Streiks bei der Müllabfuhr, bei Fluglotsen, bei der Polizei oder in Schulen und Kindergärten entfalten möglicherweise eine derartige Wirkung. Machen die Wähler die Regierung für die aus den Arbeitskämpfen resultierenden Störungen des Wirtschaftsablaufs verantwortlich, werden Interessengruppen zu marktmächtigen Institutionen mit großen Einflussmöglichkeiten. Mitarbeit in Parteien und Parlamenten: Eine andere Form der Einfluss nahme von Interessengruppen stellt die Mitarbeit in Parteien und der Entsendung von Ver tretern in Parlamente dar. Tatsächlich gehören viele Parlamentarier einem wirt schaftlichen Interessenverband an und sind somit als Vertreter dieser Gruppen anzusehen. Beispielsweise ist etwa die Hälfte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages haupt oder ehrenamtlich in einem Verband tätig. Nähme man die bloße Mitgliedschaft in einem Verband als Kriterium, so läge dieser Anteil sogar noch wesentlich höher. Dabei steht die größte Gruppe der Abgeordneten, die Mit glieder von Interessengruppen sind, den Gewerkschaften nahe. Den zweiten Rang unter den auf diese Weise im Parlament vertretenen Interessengruppen nehmen die Industrie und die mittelständische Wirtschaft ein. Finanzielle Zuwendungen: Interessengruppen können schließlich auch versuchen, mit Hilfe von finanziellen Zuwendungen Bürokraten und Politiker auf ihre Seite zu ziehen. Parteispenden und Wahlkampfunterstützung sind monetäre Vorteile, die Politikern zugute kommen. Unterstellt man Parteienkonkurrenz entsprechend dem Zwei Parteien Modell (Abschnitt 14.2), dann sind die Möglichkeiten zur Be einflussung der Parteien für die Interessengruppen begrenzt. Je intensiver der Par teienwettbewerb, desto weniger können die Parteien den Sonderinteressen großer Geldgeber folgen. Finanzielle Zuwendungen an die Bürokratie sind aufgrund der bestehenden Handlungsspielräume der Bürokraten wesentlich kritischer zu sehen. Hier reicht die finanzielle Einflussnahme über den legalen Weg des Sponsorings von Kultur und Sportveranstaltungen bis hin zur illegalen Korruption. Zusammenfassend kann man sagen, dass wirtschaftliche Interessengruppen ein wesentliches Element in einem demokratischen Staatswesen darstellen. Sie können den Staat bei der Erfüllung seiner Aufgaben entlasten und durch die Bereitstellung von Informationen insbesondere auch zu einer höheren Qualität staatlicher Ent scheidungen beitragen. Aus der Tatsache, dass die Mitwirkung der Interessengrup pen nicht vollkommen uneigennützig erfolgt, kann sich allerdings ein Problem ergeben, denn vielfach richtet sich die Nachfrage der Interessengruppen auf die Etablierung von wettbewerbsbeschränkenden Regulierungen, die es den Akteuren ermöglicht, nicht marktleistungsbedingte Einkommens be standteile (ökonomische Renten), etwa durch überhöhte Preise, zu realisieren. Man bezeichnet eine Gesell Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik366 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 366 schaft, die durch ein wesentliches Ausmaß an Aktivitäten von Interessengruppen geprägt ist, die nicht marktleis tungsbedingte Einkommensbestandteile nachfra gen, als „Rent Seeking Society“. 14.5 Zusammenfassung wesentlicher Ergebnisse Die ökonomische Theorie der Politik zeigt eine Reihe von Gründen dafür auf, dass staatliches Handeln von den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens abweicht. Dabei werden vor allem folgende Ursachen für solche Diskrepanzen genannt: •• Die Wähler entscheiden über Politiker, Parteien oder Sachfragen nach dem Kalkül ihres eigenen Vorteils, nicht nach der gesamtwirtschaftlichen Vorteil haftigkeit. •• Die Politiker orientieren ihre Programme an den Präferenzen des Medianwäh lers. Eine Übereinstimmung der Wünsche des Medianwählers mit den Emp fehlungen der Theorie des Marktversagens wäre rein zufällig. •• Von Politikern und Wählern nicht kontrollierte Bürokraten können ihr Budget über das gesamtwirtschaftlich optimale Maß hinaus ausdehnen. Das Angebot öffentlicher Güter ist gesamtwirtschaftlich gesehen zu groß. •• Interessengruppen können Politiker und Bürokraten dazu bewegen, Gesetze und Regulierungen durchzusetzen, die für die jeweilige Interessengruppe von Vorteil sind. Insofern kann die ökonomische Theorie der Politik die realen politischen Prozesse besser erklären als die Theorie des Marktversagens. Trotz dieser Überlegenheit der ökonomischen Theorie der Politik bei der Er klärung realer politischer Prozesse, bleibt die Theorie des Marktversagens im Rahmen der theoretischen Wirtschaftspolitik von zentralem Stellenwert. Sie hat die Aufgabe, die Funktionsfähigkeit marktlicher Steuerung zu analysieren und als normative Theorie notwendige Bedingungen für einen staatlichen Eingriff zu benennen. Insofern repräsentiert sie einen wichtigen Referenzstandard für die Wirtschaftspolitik; Abweichungen der praktischen Politik von diesem Refe renzstandard sind – unter Beachtung gewisser Einschränkungen – negativ zu beurteilen. Die ökonomische Theorie der Politik stellt eine explikative Theorie dar und erklärt solche Abweichungen. Damit kann dieser Ansatz hilfreich sein, die Bedingungen herauszuarbeiten, wie ein politisches System auszugestalten wäre, damit sich Diskrepanzen zwischen wirtschaftspolitischen Empfehlungen und praktischer Wirtschaftspolitik möglichst in Grenzen halten. Insofern handelt es sich bei der Theorie des Marktversagens und der Ökonomischen Theorie der Politik nicht um konkurrierende, sondern um komplementäre, einander ergän zende Ansätze. 14. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Politik 367 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 367 Übungsaufgaben zu Kapitel 14 1. Nennen Sie Gründe dafür, wieso die Kontrolle der Politiker durch die Wähler in einer modernen parlamentarischen Demokratie lückenhaft ist! 2. Zeigen Sie, inwiefern Abstimmungen zu willkürlichen Entscheidungen führen kön nen! 3. Unter welchen Voraussetzungen setzen sich im politischen Wettbewerb die Interessen des Medianwählers durch? 4. Beschreiben Sie die Kräfte, die eine Bewegung der Parteien hin zum Medianwähler verhindern! 5. Im Rahmen der Diskussion um Politikverdrossenheit in der Bundesrepublik Deutsch land wird beklagt, dass die Wahlprogramme der Parteien sich immer mehr annähern. Nehmen Sie hierzu aus der Sicht der ökonomischen Theorie der Politik Stellung! 6. Was versteht man unter der Möglichkeit zum Stimmentausch? 7. Die Ökonomen sind Imperialisten! Sie können es nicht lassen und übertragen die An nahmen eigennützigen Verhaltens auf alle Lebensbereiche, unter anderem auf Wahlen in der indirekten Demokratie. a) Stellen Sie die Annahmen des ökonomischen Grundmodells zum polit ökonomischen Wettbewerb dar! b) Zeigen Sie (auch anhand von Zeichnungen), weshalb sich zwei Parteien immer mehr zur ‚Mitte‘ hin bewegen! c) Welche wirtschaftspolitischen Schlussfolgerungen ergeben sich aus b)? d) Stellen Sie die Argumente dar, nach denen keine Bewegung hin zur Mitte stattfin det! e) Inwiefern können die ökonomischen Modelle zum politischen Wettbewerb die Ver hältnisse in der Bundesrepublik Deutschland erklären? 8. Aus welchem Grund kann angenommen werden, dass die Bürokratie eher an einer Ausweitung ihres Tätigkeitsfeldes interessiert ist? 9. Welche Rolle spielen Informationsasymmetrien in den ökonomischen Bürokratiemo dellen? 10. Zeigen Sie, dass Bürokratien ihr Budget nicht beliebig ausdehnen können, auch wenn die Politiker die Kosten der Bereitstellung für öffentliche Güter nicht auf ihre Angemes senheit hin beurteilen können. 11. In vielen Ländern zeigen die Daten über die registrierten Interessengruppen, dass Gruppen, die Anbieter von Arbeit und Gütern vertreten, die überwiegende Mehrheit darstellen. Wie kann man dies ökonomisch erklären? 12. Inwiefern sind Zwangsverbände gegenüber Verbänden mit freiwilliger Mitgliedschaft im Vorteil? 13. Wieso ist zu vermuten, dass die Existenz von Interessenverbänden mit einer Fehlreprä sentation von Interessen im politischen Prozess verbunden ist? Wodurch sind solche Interessen gekennzeichnet, die unterrepräsentiert sind? Nennen Sie Beispiele! 14. Zeigen Sie die Möglichkeiten auf, wie politische Interessengruppen kollektive Entschei dungen zu ihren Gunsten beeinflussen können. Literaturhinweise zu Kapitel 14 Die Probleme bei Mehrheitsabstimmungen zu Verteilungsfragen behandelt Blankart (2011, 96–99). Schellhaaß (1988) zeigt am Beispiel des sozialen Wohnungsbaus, warum in einer po litisch unsicheren Umwelt der Übergang zum effizienteren Wohngeld system nicht gelingt. Die Darstellung des „Condorcet “ bzw. „Arrow Paradoxon“ folgt Blankart (2011, 117–128); siehe hierzu auch Weimann (2009, 179–188). Die Informationsnachteile der Wähler diskutieren allgemein Frey/Kirch gäss ner (2002, 354–358). Das Grundmodell zum politischen Wettbewerb und seine Modifikationen wurden entnom men aus Kirsch (2004, 256–274). Ausführliche Darstellungen finden sich in Bernholz/Breyer Teil III: Ökonomische Theorie des Staates und der Politik368 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 368 (1994, 98–129) und in Mueller (2003, Part II). Eine Zusammenfassung des Grundmodells zum Verhalten von Bürokratien und Ausführungen zu einigen Abweichungen vom Grundmodell finden sich in Blankart (2008, 476–483). Ausführlichere Darstellungen bieten Bernholz/Breyer (1994, 146–165) und Mueller (2003, Chapter 16). Zur Theorie der Interessengruppen siehe Frey/ Kirchgässner (2002, 193–212), Bernholz/Breyer (1994, 166–181) sowie Mueller (2003, Chapter 20). Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 369 15. Marktversagen, Staatsversagen und die Gestaltung gesellschaftlicher Entscheidungsprozesse Im vorherigen Kapitel wurde aufgezeigt, wieso das Ergebnis politisch bürokra tischer Entscheidungsprozesse vielfach nicht den aus der Theorie des Marktversa gens zu ziehenden Schlussfolgerungen entspricht. Aus der Sicht der ökonomischen Theorie der Politik besteht der Grund für diese Abweichungen in eigennützigem Verhalten von Wählern, Politikern, Bürokraten und Interessengruppen. In diesem Kapitel werden Schlussfolgerungen aus diesen Fehlfunktionen des politisch öko nomischen Prozesses gezogen. Dabei lautet die letztendlich entscheidende Frage, auf welche Weise sicher gestellt werden kann, dass die tatsächlich durchgeführten Maßnahmen möglichst gut mit den Empfehlungen der Theorie des Marktversa gens kompatibel sind und dabei die Politik den Präferenzen der Bürger entspricht. Dies ist die Frage nach der zweckmäßigen Ausgestaltung gesellschaftlicher Ent scheidungs und Bereitstellungsprozesse. Wie können gesellschaftliche Entschei dungen und die kollektive Bereitstellung von Gütern so organisiert werden, dass die Wahrscheinlichkeit für ein Politik oder Bürokratieversagen möglichst gering ausfällt? Für die Suche nach einer Antwort auf diese Frage ist es hilfreich, zunächst aus führlicher auf das Spannungsfeld zwischen den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens und der Ebene des politisch bürokratischen Prozesses einzugehen (Abschnitt 15.1). Darauf aufbauend werden verschiedene Lösungsmöglichkeiten für das Problem des Politik bzw. Bürokratieversagens diskutiert. Dabei handelt es sich einmal um die Minimalstaat Strategie, die auf eine Eingrenzung des Ausma ßes der Staatstätigkeit abzielt. Im Extremfall wird gefordert, die Staatstätigkeit auf das unabdingbare Minimum, den Minimalstaat, zu beschränken (Abschnitt 15.2). Da ein solcher Minimalstaat nur die wesentlichen Schutzfunktionen erfüllt und keine öffentlichen Güter bereitstellt, ist hier auch die Gefahr eines Politik und Bürokratieversagens relativ gering. Die zweite Strategie besteht in der Suche nach Organisationsformen und Mechanismen, mit denen sich die Gefahr der uner wünschten Eigendynamik von Politik und Bürokratie vermeiden lässt. Solche Möglichkeiten zur Verbesserung der Funktionsweise des politisch bürokratischen Sektors sind Gegenstand von Abschnitt 15.3. Auch wenn der politisch bürokratische Prozess perfekt funktionieren würde, könnte es deshalb zu Abweichungen zwischen den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens und der tatsächlich betriebenen Politik kommen, weil der Wähler die vorgeschlagenen Maßnahmen ablehnt. Diesen Aspekt behandelt Ab schnitt 15.4. Abschnitt 15.5 fasst die wesentlichen Aussagen und Ergebnisse noch einmal zusammen.

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References

Zusammenfassung

Prof. Dr. Michael Fritsch lehrt Volkswirtschaftslehre an der Friedrich-Schiller-Universität Jena mit dem Schwerpunkt Innovation, Entrepreneurship und wirtschaftlicher Wandel.

Wirtschaftspolitische Eingriffe werden häufig damit begründet, dass der Markt „versagt“. Das zentrale Thema dieses Buches ist die Rechtfertigung solcher Maßnahmen auf der Grundlage der mikroökonomischen Theorie. Wann ist staatliches Eingreifen aufgrund einer mangelnden Funktionsweise des Marktes erforderlich? Auf welche Weise sollte ein solcher Eingriff erfolgen?

Im ersten Teil des Buches wird gezeigt, wie ein Markt funktioniert und was von einer normalen Funktionsweise eines Marktes erwartet werden kann.

Gegenstand des zweiten Teils ist die Analyse der verschiedenen Ursachen für eine mangelnde Funktionsfähigkeit des Marktes. Behandelt werden externe Effekte, Unteilbarkeiten und Marktmacht, Informationsmängel, Anpassungsmängel und Irrationalität. Dabei wird – vielfach anhand praktischer Beispiele – insbesondere auch auf alternative wirtschaftspolitische Maßnahmen gegen ein Marktversagen eingegangen.

Der dritte Teil dieses Buches behandelt zunächst die ökonomische Rechtfertigung des Staates und des Umfangs der Staatstätigkeit. Weiterhin geht es um die Funktionsweise des politischen Systems und mögliche Gründe für ein „Politikversagen“. Schließlich wird der Frage nachgegangen, durch welche Regelungen erreicht werden kann, dass die Ergebnisse des politischen Prozesses den aus der Theorie des Marktversagens und aus praktischen Erfahrungen mit verschiedenen Eingriffsarten gewonnenen Schlussfolgerungen besser entsprechen.