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9 Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht in:

Michael Fritsch

Marktversagen und Wirtschaftspolitik, page 248 - 265

Mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns

9. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4771-2, ISBN online: 978-3-8006-4772-9, https://doi.org/10.15358/9783800647729_248

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 228 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht Unteilbarkeiten führen nicht zwangsläufig zu einem natürlichen Monopol, sondern lediglich zu einem gewissen Maß an Markt-Konzentration. Aufgrund der Subadditivitäten ergibt sich dann die Marktform des Oligopols mit einer begrenzten und überschaubaren Anzahl an Anbietern. Dabei kann das Problem bestehen, dass zumindest einige dieser Anbieter infolge eines relativ hohen Marktanteils über gewisse Marktmacht verfügen. Aufgabe der Wettbewerbspolitik kann es dann sein, das Entstehen von monopolistischen bzw. oligopolistischen Marktstrukturen zu verhindern sowie gegen wettbewerbsschädliche Praktiken und Ausbeutung vorzugehen. Dabei ist allerdings immer zu fragen, inwiefern Unternehmensgröße und die daraus resultierende Marktkonzentration auch Vorteile bietet, also ob Größe und Marktmacht zum Beispiel durch Subadditivität der Kostenfunktion bedingt ist. Dies kann etwa für die Beurteilung von Unternehmensfusionen bedeutsam sein: Entsteht durch einen Zusammenschluss mehrerer Unternehmen Marktmacht oder wird bereits vorhandene Marktmacht dadurch verstärkt, so könnte dieser Nachteil eventuell durch die Realisierung wesentlicher Größenvorteile aufgewogen werden. Gegenstand dieses Kapitels sind wettbewerbsgefährdende Verhaltensweisen und ihre Behandlung im Rahmen der Wettbewerbspolitik. Dabei geht es im Wesentlichen um vier Typen von Maßnahmen, nämlich •• erstens die Verhinderung von wettbewerbsbeschränkenden Absprachen (Abschnitt 9.2), •• zweitens die Verhinderung unfairer Geschäftspraktiken, durch die vorhandene oder potenzielle Wettbewerber behindert werden (Abschnitt 9.3), •• drittens ein Unterbinden der Ausnutzung von Marktmacht durch Ausbeutung der anderen Marktseite (Abschnitt 9.5), sowie •• viertens eine Fusionskontrolle, im Rahmen derer beabsichtigte Unternehmenszusammenschlüsse hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Wettbewerb geprüft und gegebenenfalls untersagt werden (Abschnitt 9.6). Alle vier Bereiche stellen typische Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik (genauer: der Wettbewerbserhaltungspolitik) dar. Die verschiedenen wettbewerbspolitischen Bereiche werden anhand entsprechender Regelungen und Maßnahmen der praktischen Wettbewerbspolitik auf der Ebene der Europäischen Union illustriert. Aus diesem Grunde ist eine Darstellung institutioneller Grundlagen der EU-Wettbewerbspolitik vorangestellt (Abschnitt 9.1). 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht 229 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 229 9.1 Rechtlich-institutionelle Grundlagen der Wettbewerbspolitik in Deutschland und in der Europäischen Union: Wettbewerbspolitik in den Ländern der Europäischen Union wird sowohl auf nationaler wie auch auf EU-Ebene betrieben. Dabei hat es in den letzten Jahrzehnten wesentliche Anstrengungen gegeben, das nationale Wettbewerbsrecht mit den entsprechenden Regelungen auf EU-Ebene zu harmonisieren. Ein wesentliches Ziel der Wettbewerbspolitik auf der Ebene der EU besteht – neben der Schaffung und Sicherung eines funktionsfähigen Wettbewerbs – in der Schaffung eines gemeinsamen Europäischen Marktes. Dies ist der wesentliche Grund dafür, dass die EU-Wettbewerbspolitik nur dann zuständig ist, wenn der grenz- überschreitende Handel betroffen ist. Die Maßnahmen der EU-Wettbewerbspolitik sind vor allem vor dem Hintergrund des Ziels der Schaffung eines gemeinsamen europäischen Marktes zu sehen und zu verstehen. Tatsachen bzw. Verhaltensweisen, die sich lediglich auf den Markt eines einzelnen Mitgliedslandes auswirken, fallen in die alleinige Zuständigkeit der jeweiligen nationalen Wettbewerbspolitik. Insbesondere aufgrund der voranschreitenden wirtschaftlichen Verflechtung der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union hat sich in den letzten Jahren eine dominierende Bedeutung der Europäischen Wettbewerbspolitik herausgebildet. Aus diesem Grunde konzentriert sich die folgende Darstellung wesentlicher wettbewerbspolitischer Regelungen auf das Wettbewerbsrecht der EU. Eingangs werden auch einige Grundzüge der Wettbewerbspolitik in Deutschland dargestellt. Die wesentliche rechtliche Grundlage für die Wettbewerbspolitik in Deutschland stellt das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) aus dem Jahre 1957 dar, dass derzeit in Form der 8. Novelle aus dem Jahr 2013 in Kraft ist. Sowohl die Struktur als auch der Wortlaut einzelner Bestimmungen des GWB wurden durch die letzten Novellierungen stark an die entsprechenden Bestimmungen des EU- Rechts angenähert. Weiterhin relevant sind das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG) sowie verschiedene Nebengesetze wie etwa das Urheberrechtsgesetz und das Patentgesetz. Wesentliche Träger der Wettbewerbspolitik in Deutschland sind das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, das Bundeskartellamt sowie die zuständigen Gerichte (Oberlandesgericht Düsseldorf und Bundesgerichtshof). Eine wesentliche Rolle kommt auch der Monopolkommission zu. Dabei handelt es sich um ein aus Experten bestehendes Beratungsgremium, das regelmäßig Gutachten zum Stand der Unternehmenskonzentration sowie zu speziellen Fragen der Wettbewerbspolitik vorlegt. Die zentrale rechtliche Grundlage für die EU-Wettbewerbspolitik sind die Artikel 101 bis 110 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere die Artikel 101 und 102 dar (siehe Textbox 9.1). Artikel 101 bezieht sich auf wettbewerbsbeschränkende horizontale und vertikale Absprachen, die „mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar“ sind. Artikel 102 enthält Regelungen gegen den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Diese beiden Artikel enthalten allerdings nur die Grundsätze der Politik; die Details sind in entsprechenden Verordnungen der Europäischen Kommission geregelt (z. B. Freistellungsverordnungen, Fusionsrichtlinien) bzw. ergeben sich aus der wettbewerbspolitischen Praxis und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 230 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 230 Wesentliche Akteure der Wettbewerbspolitik auf EU-Ebene sind, neben dem Europäischen Parlament und dem Ministerrat der Europäischen Union, die Generaldirektion Wettbewerb der Europäischen Kommission, sowie der Europäische Gerichtshof. Darüber hinaus können auch nationale Wettbewerbsbehörden eine Artikel 101 (I) Mit dem Binnenmarkt unvereinbar und verboten sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarkts bezwecken oder bewirken, insbesondere a) die unmittelbare oder mittelbare Festsetzung der An- oder Verkaufspreise oder sonstiger Geschäftsbedingungen; b) die Einschränkung oder Kontrolle der Erzeugung, des Absatzes, der technischen Entwicklung oder der Investitionen; c) die Aufteilung der Märkte oder Versorgungsquellen; d) die Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen gegen- über Handelspartnern, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden; e) die an den Abschluss von Verträgen geknüpfte Bedingung, dass die Vertragspartner zusätzliche Leistungen annehmen, die weder sachlich noch nach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertragsgegenstand stehen. (II) Die nach diesem Artikel verbotenen Vereinbarungen oder Beschlüsse sind nichtig. (III) Die Bestimmungen des Absatzes 1 können für nicht anwendbar erklärt werden auf – Vereinbarungen oder Gruppen von Vereinbarungen zwischen Unternehmen, – Beschlüsse oder Gruppen von Beschlüssen von Unternehmensvereinigungen, – aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen oder Gruppen von solchen, die unter angemessener Beteiligung der Verbraucher an dem entstehenden Gewinn zur Verbesserung der Warenerzeugung oder -verteilung oder zur Förderung des technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts beitragen, ohne dass den beteiligten Unternehmen a) Beschränkungen auferlegt werden, die für die Verwirklichung dieser Ziele nicht unerlässlich sind, oder b) Möglichkeiten eröffnet werden, für einen wesentlichen Teil der betreffenden Waren den Wettbewerb auszuschalten. Artikel 102 Mit dem Binnenmarkt unvereinbar und verboten ist die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Binnenmarkt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen, soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Dieser Missbrauch kann insbesondere in Folgendem bestehen: a) der unmittelbaren oder mittelbaren Erzwingung von unangemessenen Einkaufs- oder Verkaufspreisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen; b) der Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung zum Schaden der Verbraucher; c) der Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen gegen- über Handelspartnern, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden; d) der an den Abschluss von Verträgen geknüpften Bedingung, dass die Vertragspartner zusätzliche Leistungen annehmen, die weder sachlich noch nach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertragsgegenstand stehen. Textbox 9.1: Wesentliche wettbewerbspolitische Bestimmungen des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vom 1.12.2009 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht 231 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 231 Rolle spielen, denn es ist durchaus nicht unüblich, einzelne Fälle, die eigentlich unter EU-Wettbewerbsrecht fallen, an die nationale Wettbewerbsbehörde desjenigen Landes zu delegieren, das schwerpunktmäßig von dem in Frage stehenden Sachverhalt betroffen ist. 9.2 Verhinderung von wettbewerbsbeschränkenden Absprachen (Artikel 101) Ja nach Stellung der Akteure in der Wertschöpfungskette unterscheidet man zwei Arten von Absprachen zwischen Marktteilnehmern, denen nachfolgend jeweils ein Abschnitt gewidmet ist: •• Horizontale Absprachen der auf einer Marktseite tätigen Akteure untereinander (z. B. Kartelle) (Abschnitt 9.2.1) sowie •• Vertikale Absprachen zwischen Unternehmen in vor- bzw. nachgelagerten Bereichen (z. B. mit Zulieferern oder Abnehmern) (hierzu Abschnitt 9.2.2). Abschnitt 9.2.3 erläutert kurz die Behandlung von wettbewerbsbeschränkenden Absprachen im Rahmen der europäischen Wettbewerbspolitik. 9.2.1 Horizontale Absprachen Horizontale Absprachen können sowohl die Angebots- wie auch die Nachfrageseite des Marktes betreffen. Werden sämtliche auf der betreffenden Marktseite tätigen Akteure einbezogen, so kann dies dazu führen, dass diese Unternehmen sich insgesamt so verhalten, als wäre nur ein Anbieter, ein Monopolist, vorhanden. Man bezeichnet horizontale Gruppen von Akteuren dann als Kartell, wenn die Absprache den Charakter eines Vertrages, also einer gegenseitigen übereinstimmenden Willenserklärung, hat, der (mündlich oder schriftlich) mit der Absicht, dem Zweck oder der Folge getroffen wird, Einfluss auf die Marktverhältnisse zu nehmen. Bei Absprachen, die nicht den Charakter eines Vertrages aufweisen, spricht man von abgestimmtem Verhalten. Die verabredete Einflussnahme auf den Wettbewerbsprozess muss nicht zwangsläufig den Charakter einer Beschränkung des Wettbewerbs haben, sondern kann für den Wettbewerb auch förderlich sein. Als wesentliche Typen von wettbewerbsbeschränkenden Kartellen unterscheidet man: •• Preiskartell: Die Beteiligten verabreden, einen bestimmten einheitlichen Preis zu setzen, der über dem Marktpreis liegt. Für jedes Mitglied eines solchen Preiskartells ist es bei einem solch relativ hohen Preis vorteilhaft, die bereitgestellte Menge auszudehnen, was ab einer bestimmten Menge nur möglich ist, wenn man die Kartellabsprache verletzt und den Preis unter den Kartellpreis senkt. Um einer solchen Tendenz zur Instabilität der Preisabsprache entgegen zu wirken, werden in der Regel auch die auf die einzelnen Anbieter entfallenden Liefermengen bzw. Marktanteile festgelegt. Einen Unterfall stellt ein Preiskartell dar, das sich lediglich auf Lieferungen an ausländische Abnehmer bezieht (Exportkartell). Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 232 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 232 •• Submissionskartell: Diese Form des Kartells bezieht sich auf Ausschreibungen von bestimmten Leistungen, meistens Ausschreibungen durch den Staat. Die Mitglieder des Kartells verabreden, wer jeweils das günstigste Angebot macht um den Auftrag zu erhalten. Dabei liegt der Preis des günstigsten Angebots über dem Preis, der sich bei Wettbewerb einstellen würde. •• Kalkulationsmethoden-Kartell: Die Unternehmen verabreden nicht den Preis, sondern einigen sich auf die Anwendung einheitlicher Methoden bei der Kalkulation von Preisen. Hierdurch wird eine Angleichung der Preisgestaltung und damit eine Reduzierung des Preiswettbewerbs erreicht. •• Konditionenkartell: Man verständigt sich auf einheitliche Modalitäten des Angebotes wie z. B. Lieferbedingungen, das Ausmaß an unentgeltlichen Service- Leistungen etc. und schaltet somit den Einsatz dieser Größen als Wettbewerbsparameter aus. •• Rabattkartell: Die Absprache dient der Vereinheitlichung der Modalitäten der Gewährung von Preisnachlässen und schließt Wettbewerb über Rabatte aus. •• Strukturkrisenkartell: Hier geht es um eine zeitlich befristete Absprache von Preisen und Mengen, um auf einem in einer Strukturkrise befindlichen Markt den geordneten Abbau von Überkapazitäten zu ermöglichen, insbesondere um ruinöse Konkurrenz zu verhindern (hierzu auch Abschnitt 11.3.2). Eine staatliche Genehmigung eines Strukturkrisenkartells ist in der Regel auf den Zeitraum befristet, der für einen geregelten Abbau der vorhandenen Überkapazitäten erforderlich ist. Andere Kartelltypen, wie z. B. das Rationalisierungskartell oder das Normungs- und Typenkartell (Vereinbarung einheitlicher technischer Standards), haben in der Regel nicht primär den Charakter einer Wettbewerbsbeschränkung, sondern stellen vorwiegend Absprachen zur Steigerung der wirtschaftlichen Effizienz dar und sind daher meist erlaubt. Häufig erlaubt sind auch Importkartelle, also die Zusammenarbeit bei der Beschaffung auf Auslandsmärkten, um durch Nachfragemacht relativ gute Konditionen zu erlangen. Das aufeinander abgestimmte Verhalten von Anbietern oder Nachfragern auf einem Markt kann ähnliche Folgen haben wie ein Kartellvertrag. Eine Form einer solchen Verhaltensabstimmung, die nicht den Charakter eines Vertrages hat, stellt die Empfehlung dar: Empfiehlt beispielsweise ein Sprecher eines Unternehmensverbandes den Mitgliedern, die Preise im Frühjahr um einen bestimmten Prozentsatz zu erhöhen oder werden Richtpreise genannt, und folgt ein wesentlicher Teil der Adressaten dieser Empfehlung, so liegt abgestimmtes Verhalten vor. Auf oligopolistisch strukturierten Märkten kann abgestimmtes Verhalten auch ohne eine explizite Abstimmung der Unternehmen untereinander auftreten. In solchen Fällen ist ein wettbewerbspolitischer Eingriff nicht zulässig. 9.2.2 Vertikale Absprachen Mit vertikalen Absprachen (Bindungen) versuchen Marktakteure, Einfluss auf das Verhalten ihrer Geschäftspartner zu nehmen. Dabei wird zwischen Inhaltsbindungen (die Absprache betrifft Inhalte von Verträgen des Gebundenen mit Dritten) und Abschlussbindungen (die Absprache bezieht sich auf die Auswahl von 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht 233 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 233 Vertragspartnern des Gebundenen) unterschieden. Beispiele für Inhaltsbindungen sind etwa •• Preisbindung der zweiten Hand: Der Bindende schreibt dem Gebundenen den Preis vor, mit dem er das betreffende Gut weiter veräußern darf, wodurch der Preiswettbewerb auf der nachgelagerten Stufe ausgeschaltet wird. Gebunden wir hierbei in der Regel der Einzelhandel. Beispiele sind Zeitungen, Zeitschriften und Bücher, die nur zu einem vorgegebenen Preis gehandelt werden sollen. •• Konditionenbindung: Die Absprache bezieht sich auf andere Bedingungen als den Verkaufspreis wie z.B. Art und Umfang der Serviceleistungen, Lieferbedingungen etc., womit der Wettbewerb mittels dieser Parameter eingeschränkt wird. •• Kalkulationsmethodenbindung: Man vereinbart die Anwendung einer bestimmten Methode der Preisermittlung, was dann Konsequenzen für die Höhe des Preises hat. In der Regel besteht das Ziel in einer Vereinheitlichung der Preisbildung und damit in der Beschränkung des Preiswettbewerbs. •• Meistbegünstigungsklausel: Der Vertragspartner muss dem Bindenden die jeweils günstigsten Konditionen (z. B. niedrigster Preis etc.) einräumen. Bei Abschlussbindungen unterscheidet man etwa zwischen Ausschließlichkeitsbindungen, Vertriebsbeschränkungen und Koppelungsgeschäften. Im Falle einer Ausschließlichkeitsbindung darf der Gebundene bestimmte Güter nur vom Bindenden beziehen, wodurch die Wahlfreiheit des Gebundenen und damit der Wettbewerb beschränkt wird. Die einer Ausschließlichkeitsbindung zu Grunde liegenden Motive können vielfältiger Natur sein. Ziel könnte etwa die Absatzsicherung des Bindenden und/oder die Erzeugung von Abhängigkeit sein, die dann die Ausbeutung des Gebundenen ermöglicht. Als ein weiterer Grund käme die Sicherung einer bestimmten Mindestqualität der vom Gebundenen verwendeten Inputs in Frage, mit dem Ziel, die Reputation des Bindenden zu schützen. Dies fördert die Funktionsfähigkeit des Reputationswettbewerbs, der ein wirksames Mittel zur Eindämmung von Problemen asymmetrischer Information darstellen kann (siehe hierzu Abschnitt 10.2.5.2). In diesem Sinn ließe sich etwa der Zwang markengebundener KfZ-Werkstätten interpretieren, bei Reparaturen ausschließlich Original-Ersatzteile zu verwenden. Hierdurch kann verhindert werden, dass die betreffende Marke durch relativ schlechte Qualität infolge des Einbaus minderwertiger Ersatzteile beschädigt wird. Das Wesen von Vertriebsbeschränkungen besteht darin, dass der Gebundene die Erzeugnisse des Bindenden nur an bestimmte Käufergruppen oder in bestimmten Regionen veräußern darf. Eine Folge ist die Aufspaltung des Gesamtmarktes in Teilmärkte. Da die Anzahl der Akteure auf einem Teilmarkt jeweils geringer ist als auf dem Gesamtmarkt, kann diese Aufspaltung in Teilmärkte zu einer Einschränkung des Wettbewerbs führen. Das Motiv kann hier in der Schaffung von Marktmacht und damit von Ausbeutungsspielräumen sowie in der Ermöglichung von Preisdifferenzierung dritten Grades (hierzu Abschnitt 8.3.2.1.4) bestehen. Bei Koppelungsgeschäften ist der Vertrag über eine bestimmte Leistung mit Verträgen für andere Leistungen verbunden. Bei der verbundenen Leistung kann es sich etwa um die bisher abgenommene Menge des betreffenden Gutes (Mengenrabatt) oder um andersartige Güter (Pakethandel, d.h. Transaktion eines Güterbündels insgesamt) handeln. Auch Verwendungsbeschränkungen, die nur den Einsatz Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 234 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 234 bestimmter Zubehörteile erlauben, stellen ein Koppelungsgeschäft dar; ist aus rein technischen Gründen – etwa aufgrund der Gestaltung einer Schnittstelle – nur die Verwendung bestimmter Inputs möglich, so spricht man von physischer Kopplung. Auch ein Franchise-Vertrag stellt ein Koppelungsgeschäft dar, da der Franchise- Nehmer ein Geschäftsmodell übernimmt und sich dabei diversen Bestimmungen hinsichtlich der Gestaltung des Prozesses der Leistungserstellung unterwirft. Die wettbewerbspolitische Beurteilung von Koppelungsgeschäften hängt stark von deren konkreten Spezifika ab. Sofern Koppelungsgeschäfte der Preisdifferenzierung dienen, sind sie vor allem dann bedenklich, wenn der Koppelnde eine marktmächtige Stellung hat und die Nachfrager über keine ausreichenden Alternativen verfügen. Verwendungsbeschränkungen und weitere Bestimmungen im Rahmen von Franchise-Verträgen können insbesondere mit dem Schutz der Reputation des Verkäufers bzw. des Franchise-Gebers gerechtfertigt werden und auf diese Weise zu einer Verbesserung der Funktionsweise des Marktes beitragen (siehe hierzu Abschnitt 10.2). Da Inhaltsbindungen in der Regel zu einer Beschränkung von Wettbewerbsparametern führen, werden sie im Rahmen der Wettbewerbspolitik in der Regel wesentlich kritischer beurteilt als Abschlussbindungen. Eine besonders problematische Form einer Inhaltsbindung stellt die Preisbindung der zweiten Hand dar, da hierdurch der Preiswettbewerb auf der nachgeordneten Wertschöpfungsstufe ausgeschaltet wird. 9.2.3 Wettbewerbspolitische Behandlung von horizontalen und vertikalen Absprachen Die grundsätzliche wettbewerbspolitische Behandlung von horizontalen und vertikalen Absprachen ist in Artikel 101 I des AEUV (Textbox 9.1) geregelt. Demnach sind horizontale und vertikale Absprachen dann als wettbewerbsbeschränkend untersagt, wenn sie •• sich auf die Festsetzung von An- oder Verkaufspreisen oder sonstiger Geschäftsbedingungen beziehen (Verbot der Preisabsprache). •• eine Einschränkung oder Kontrolle der Erzeugung, des Absatzes, der technischen Entwicklung oder der Investitionen zum Inhalt haben (Verbot der Erzeugungseinschränkung). Dies soll eine Ausbeutung der Marktgegenseite durch willkürliche Verknappung (Cournot-Verhalten) verhindern. •• eine Aufteilung der Märkte oder Versorgungsquellen bewirken (Verbot der Marktaufteilung). •• eine Diskriminierung und Benachteiligung durch die Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertiger Leistung gegenüber von Handelspartnern. Beabsichtigt die Verhinderung von Ausbeutung der Marktgegenseite durch Preisdifferenzierung. •• zur Durchsetzung von Koppelungsbindungen dienen (Verbot des Abschlusses willkürlicher bzw. wettbewerbswidriger Verträge). Da die genannten Formen von Absprachen nicht per se als wettbewerbswidrig anzusehen sind, sondern eventuell sogar zu einer Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs beitragen, nennt Artikel 101 III des AEUV eine Reihe 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht 235 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 235 von Voraussetzungen, unter denen die in Absatz I genannten Formen von Absprachen vom grundsätzlichen Verbot ausgenommen werden können. Demnach sind Ausnahmen von diesem Verbot dann möglich, wenn •• die Absprachen zu einer Verbesserung der Warenerzeugung oder -verteilung oder zur Förderung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts beitragen; •• die Verbraucher angemessen an dem entstehenden Gewinn beteiligt werden, etwas durch Preissenkungen, durch Angebotserweiterungen, durch höhere Qualität der betreffenden Güter und besseren Service und/oder durch erhöhte Versorgungssicherheit; •• die Wettbewerbsbeschränkungen für die Erreichung dieser Ziele unerlässlich sind; und •• den Unternehmen durch die Absprache nicht Möglichkeiten eröffnet werden, den Wettbewerb für einen wesentlichen Teil der betreffenden Ware auszuschalten. Bei der Durchsetzung dieser Bestimmung im Rahmen der EU Wettbewerbspolitik wird auf eine ex-ante Kontrolle der entsprechenden Verträge verzichtet, d. h. die Unternehmen müssen die Verträge nicht vor Inkrafttreten von der Wettbewerbsbehörde genehmigen lassen. Die Vereinbarkeit mit den Bestimmungen des Artikels 101 des AEUV kann allerdings von der Wettbewerbsbehörde ex-post, also nach Inkrafttreten, geprüft werden, wobei Verträge, die gegen die Vorschriften versto- ßen, für ungültig erklärt werden können. Ein wesentlicher Vorteil dieser Verfahrensweise gegenüber einer ex-ante Kontrolle besteht für die Wettbewerbsbehörde darin, dass sie nicht sämtliche geplanten Absprachen auf ihre Vereinbarkeit mit den entsprechenden Bestimmungen prüfen muss und dadurch entlastet wird. Dabei schafft die Möglichkeit eines ex-post Verbots für die Unternehmen Anreize, die Vereinbarkeit mit den wettbewerbspolitischen Regeln selbst im Vorhinein zu prüfen, wobei immer auch die Möglichkeit besteht, in Zweifelsfällen die Europäische Kommission vor Inkrafttreten des betreffenden Vertrages zu konsultieren. Zur Erhöhung der Rechtssicherheit hinsichtlich der wettbewerbspolitischen Beurteilung von Absprachen veröffentlicht die Europäische Kommission auch entsprechende Richtlinien und Erläuterungen. Dabei werden auch bestimmte Typen von Absprachen genannt, die generell vom Verbot des Artikels 101 I des AEUV ausgenommen sind (Gruppen-Freistellungen). Darüber hinaus enthalten die Veröffentlichungen der Europäischen Kommission Definitionen von solchen Absprachen, die auf der Grundlage von Artikel 101 I äußerst kritisch beurteilt werden („schwarze Klauseln“ bzw. hardcore restrictions). Beispiele für solche kritischen Absprachen wären etwa die Fixierung von Weiterverkaufspreisen (Preisbindung der zweiten Hand), Vereinbarungen zur Marktaufspaltung und Absprachen zur Begrenzung der Produktions- bzw. Absatzmengen. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 236 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 236 9.3 Unbillige Behinderung tatsächlicher und potenzieller Konkurrenz durch unfaire Geschäftspraktiken Unter einem Behinderungsmissbrauch versteht man solche Geschäftspraktiken, durch die wettbewerbliche Handlungsmöglichkeiten von tatsächlichen und/oder potenziellen Konkurrenten ‚unbillig‘ beschränkt werden. Ein wesentliches Problem stellt dabei die Identifikation von Beschränkungen als ‚unbillig‘ dar. Denn auch der Markterfolg eines Unternehmens beschränkt die Entfaltungsmöglichkeiten seiner Konkurrenten, kann aber wohl kaum – jedenfalls sofern er auf besonderer Leistungsfähigkeit beruht – als eine Beschränkung des Wettbewerbs gewertet werden. Verhaltensweisen, die u.U. eine unbillige Behinderung darstellen, wären etwa •• Verkauf unter Kosten bzw. Einstandspreisen (Dumping), da dies ruinöse Konkurrenz bewirkt; •• Boykott und Lieferverweigerung, •• Preisdifferenzierung (z. B. Jahresumsatz-Rabattte) sowie •• Ausschließlichkeitsbindungen, die festlegen, dass bestimmte Leistungen nur von einem bestimmten Anbieter (in der Regel vom Bindenden) bezogen oder nur an einen bestimmten Abnehmer geliefert werden dürfen (z. B. Exklusiv- Lieferverträge). Für viele dieser Verhaltensweisen gilt, dass sie erst dann den Charakter einer unbilligen Behinderung annehmen (können), wenn gleichzeitig ein erhebliches Maß an Marktmacht gegeben ist, so dass den davon betroffenen Marktakteuren die Ausweichmöglichkeiten fehlen. Beispielsweise ist die Lieferverweigerung eines bestimmten Anbieters dann wettbewerbspolitisch unbedenklich, wenn es in hinreichendem Ausmaß alternative Bezugsquellen gibt. Existieren keine solchen Alternativen, so dass man von der Belieferung durch einen bestimmten Anbieter abhängig ist, dann wäre die Lieferverweigerung u.U. als eine Behinderung zu werten. Die vielfältigen Tatbestände des Behinderungsmissbrauches sind im Rahmen der Europäischen Wettbewerbspolitik sowohl durch die Bestimmungen des Artikel 101 als auch durch Artikel 102 des AEUV geregelt. Während Artikel 101 sich – wie bereits dargelegt – auf Absprachen bezieht, beinhaltet Artikel 102 ein allgemeines Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung. Artikel 102 des AEUV nennt in diesem Zusammenhang folgende Beispiele: •• Erzwingung von unangemessenen Einkaufs- oder Verkaufspreisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen (Ausbeutungsmissbrauch); •• Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung (willkürliche Angebotsverknappung) zum Schaden der Verbraucher (Cournot- Verhalten); •• Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen (Diskriminierung) gegenüber Handelspartnern, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden; •• Verknüpfung des Abschlusses von Verträgen mit der Bedingung, dass die Vertragspartner zusätzliche Leistungen annehmen (Kopplungsbindungen), die weder sachlich noch nach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertragsgegenstand stehen. 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht 237 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 237 Ein Kernproblem der Anwendung des Artikels 102 AEUV stellt die Identifikation einer marktbeherrschenden Stellung dar, die eine zutreffende Abgrenzung des relevanten Marktes in sachlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht voraussetzt (hierzu der folgende Abschnitt 9.4). Das Hauptkriterium für die Feststellung einer marktbeherrschenden Stellung durch die Europäische Kommission besteht darin, inwiefern ein Unternehmen aufgrund seiner wirtschaftlichen Macht auf dem Markt agieren kann, ohne auf die Reaktion der Wettbewerber, der Zwischenabnehmer oder der Endverbraucher Rücksicht nehmen zu müssen. In diese Abwägung fließen insbesondere der Marktanteil des Unternehmens, der Abstand zu den Marktanteilen der Konkurrenz, das Vorhandensein potenzieller Konkurrenz, ein eventuell bestehender technologischer Vorsprung des Unternehmens gegenüber Wettbewerbern, die Finanzkraft des Unternehmens sowie die Struktur der Marktgegenseite als Kriterien ein. 9.4 Das Problem der Abgrenzung des relevanten Marktes Eine notwendige Voraussetzung für die Diagnose von Marktmacht stellt die Abgrenzung des jeweils relevanten Marktes dar. Die Definition des relevanten Marktes ist für viele Bereiche der praktischen Wettbewerbspolitik von zentraler Bedeutung. Grenzt man den Markt zu weit ab, so wird der Marktanteil eines bestimmten Anbieters im Zweifel als zu gering ausgewiesen, so dass ein eventuell vorhandenes Problem der Marktmacht unerkannt bleibt. Bei zu enger Marktabgrenzung wird die tatsächliche Marktmacht eines Anbieters u. U. überschätzt. Aus diesem Grund argumentieren Unternehmen, denen von der Wettbewerbsbehörde Marktmacht unterstellt wird, häufig, dass die Behörde den Markt zu eng abgegrenzt habe und eine deutlich umfassendere Abgrenzung die richtige sei. Die Abgrenzung des relevanten Marktes muss sowohl in sachlicher Hinsicht („Welche Güter werden dem Markt zugerechnet?“), wie auch in räumlicher („Was ist das geographische Marktgebiet?“) und in zeitlicher Hinsicht („Zu welchen Zeiten wird der Wettbewerb analysiert?“) stattfinden. Bei der räumlichen Marktabgrenzung geht es etwa darum, ob das Unternehmen mit dem betreffenden Produkt vor allem im lokalen Einzugsgebiet, auf den nationalen Markt, auf den europäischen Markt oder auf dem Weltmarkt konkurriert. Je größer man den geografischen Bezugsrahmen wählt, desto geringer ist in der Regel der Marktanteil eines Anbieters. Darüber hinaus kann sich auch die zeitliche Dimension als wesentlich erweisen. Beispielsweise kann ein Anbieter während der Hochsaison oder in Krisenzeiten über erhebliche Marktmacht verfügen, zu anderen Zeiten aber intensivem Wettbewerb ausgesetzt sein. Bei der sachlichen Abgrenzung des relevanten Marktes reicht es nicht aus, allein die physikalisch-technischen Eigenschaften des betreffenden Gutes zugrunde zu legen. Vielmehr können Güter mit unterschiedlichen Charakteristika in den Augen der Verbraucher durchaus enge Substitute darstellen (Beispiele: Plattenspieler, CD- Player und MP3-Player als Geräte zur Wiedergabe akustischer Signale; analoge und digitale Kamera zum Fotografieren). Aus diesem Grunde bezieht man bei der Abgrenzung des relevanten Marktes solche Substitutionsbeziehungen in der Regel Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 238 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 238 mit ein und versucht alle die Güter zu einem Markt zusammen zu fassen, die sich nach ihren Eigenschaften, ihrem Verwendungszweck und ihrer Preislage so nahe stehen, dass der verständige Verbraucher sie als Substitute für die Deckung eines bestimmten Bedarfes ansieht. Die Europäische Kommission wendet bei der Abgrenzung des relevanten Marktes – ebenso wie die US-amerikanische Federal Trade Commission – den hypothetischen Monopoltest („hypothetical monopoly test“) an. Dabei wird im Sinne eines Gedankenexperimentes unterstellt, dass das gesamte Angebot auf dem Markt von einem Monopolunternehmen bereit gestellt wird und gefragt, ob der Gewinn dieses hypothetischen Monopolisten wesentlich ansteigt, wenn er den Preise der von ihm angebotenen Produkte dauerhaft um 5 bis 10% erhöht. Ist mit einer solchen Gewinnsteigerung zu rechnen, dann bedeutet dies, dass nur in allenfalls geringem Ausmaß Substitutionsbeziehungen zu anderen, nicht in den Markt einbezogenen Produkten bestehen und der Markt nicht zu eng abgegrenzt ist. Führt die Preissteigerung hingegen nicht zu entsprechenden Gewinnsteigerungen, so finden wesentliche Substitutionsprozesse statt und die Substitute sind in den relevanten Markt mit einzubeziehen. Ein Problem des hypothetischen Monopoltests besteht darin, dass die Entscheidung, ob man als Reaktion auf eine Preissteigerung ein bestimmtes Gut durch ein anderes Gut substituiert, häufig vom Ausmaß der Preiserhöhung abhängt. Plausibel wäre daher, dass eine Substitution erst dann in größerem Ausmaß stattfindet, wenn die Preissteigerung einen bestimmten Schwellenwert überschreitet. Dieser Zusammenhang ist beispielhaft in Abbildung 9.1 dargestellt. Dabei ist unterstellt, Gewinnänderung (%) Preissteigerung (%)100 43 Abbildung 9.1: Die Beziehung zwischen Preis und Gewinnänderung eines potenziellen Monopolisten Bei einer Preissteigerung von bis zu 3 % wird das Gut nur in geringem Ausmaß substituiert, so dass der Gewinn des Monopolisten deutlich ansteigt. Die Gewinn steigerung des Monopolisten erreicht bei einer Preiserhöhung von 4 % ein Maxi mum und nimmt dann ab, da das betreffende gut in wesentlichem Ausmaß durch andere Güter ersetzt wird. Bei einer Preissteigerung von 10 % ist die Tendenz zur Substitution dann so stark ausgeprägt, dass der Gewinn des Monopolisten trotz höherer Preise unverändert bleibt. 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht 239 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 239 dass der Gewinn bei einer Preissteigerung von bis zu ca. 3 % in etwa linear ansteigt, da das betreffende Gut kaum in nennenswertem Umfang durch andere Güter ersetzt wird. Hieraus würde man entsprechend dem Grundgedanken des hypothetischen Monopoltest schließen, dass der Markt vollständig abgegrenzt ist. Bei einer Preissteigerung zwischen 3 und 4 % flacht die Kurve für die Gewinnsteigerung in Folge von immer stärker werdenden Substitutionsreaktionen deutlich ab und bei einer Preiserhöhung von mehr als 4 % vermindert sich der durch höhere Preise bewirkte Gewinnanstieg. Erhöht der Monopolist seinen Preis um 10 %, so ist die Substitutionsreaktion in diesem Beispiel derart stark ausgeprägt, dass die Preissteigerung gar keinen Effekt auf seinen Gewinn hat. Hieraus könnte dann gefolgert werden, dass der Markt zu eng abgegrenzt ist und Substitutionsprodukte einzubeziehen sind. Das Beispiel macht deutlich, dass auch der hypothetische Monopoltest u. U. zu keiner eindeutigen Abgrenzung des relevanten Marktes führt. Eine wesentliche Ungenauigkeit dieses Verfahrens ergibt sich insbesondere auch daraus, dass es auf hypothetischen Überlegungen beruht. Insbesondere die Überlegungen zur sachlichen Abgrenzung des relevanten Marktes zeigen, dass es die eine objektiv richtige Definition nicht gibt und man hier zu durchaus unterschiedlichen Ergebnissen gelangen kann. Es bestehen also nicht unerhebliche Entscheidungsspielräume. 9.5 Verhinderung von Ausbeutung der anderen Marktseite Eine Ausbeutung der jeweils anderen Marktseite (Ausbeutungsmissbrauch) liegt dann vor, wenn Konditionen hinsichtlich Preis, Qualität und/oder sonstiger Lieferbedingungen durchgesetzt werden, die zu Ungunsten des Abnehmers wesentlich von dem Ergebnis abweichen, das sich bei wirksamer Konkurrenz einstellen würde. Die Cournot-Preisbildung wäre ein solcher Ausbeutungsmissbrauch (Abschnitt 7.3.1.1). Zur Bekämpfung eines Ausbeutungsmissbrauchs findet im Rahmen der EU-Wettbewerbspolitik eine entsprechende Missbrauchsaufsicht statt. Um im Rahmen einer Missbrauchsaufsicht feststellen zu können, ob ein Missbrauch vorliegt, muss man zunächst die Vertragskonditionen bestimmen, die sich bei wirksamem Wettbewerb ergeben würden. Durch Vergleich dieses Ergebnisses mit den tatsächlichen Verhältnissen auf dem betreffenden Markt kann dann auf das Ausmaß eines eventuell vorliegenden Missbrauchs geschlossen werden. Ergibt das Prüfverfahren das Vorliegen eines Ausbeutungsmissbrauchs, so ist dieser zu untersagen. Besteht das Problem etwa in einem missbräuchlich überhöhten Preis, so wird dem betreffenden Unternehmen dann eine Preisobergrenze vorgegeben, die nicht überschritten werden darf. Dabei ist es für die Wirksamkeit der Missbrauchsaufsicht von zentraler Bedeutung, dass man – sofern etwa der Preis das Problem darstellt – den wettbewerblichen Preis möglichst genau ermittelt. Denn setzt man den zulässigen Preis zu hoch an, so ist der Missbrauch nicht vollständig unterbunden; setzt man den Preis zu niedrig an, dann zwingt man das bzw. die betreffenden Unternehmen zur Hinnahme von Verlusten und damit längerfristig zu einem Austritt aus dem Markt. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 240 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 240 Es existieren im Wesentlichen zwei Möglichkeiten, um die Konditionen zu bestimmen, die sich bei wirksamem Wettbewerb ergeben würden, nämlich das Vergleichsmarkt-Konzept und eine Kosten- bzw. Gewinnkontrolle. Entsprechend dem Vergleichsmarkt-Konzept sucht man einen vergleichbaren Markt, auf dem das betreffende Produkt unter wettbewerblichen Bedingungen gehandelt wird. Ein grundlegendes Problem des Vergleichsmarkt-Konzeptes besteht darin, dass Märkte so gut wie nie vollständig miteinander vergleichbar sind und daher auch die Identifikation eines Machtmissbrauchs anhand dieser Methode mit Unsicherheiten behaftet ist. Bei dem Verfahren der Kosten- bzw. Gewinnkontrolle versucht man, die Preisbildung für das betreffende Gut auf der Grundlage der Kostenrechnung für die Herstellung nachzuvollziehen, um auf dieser Grundlage auf einen eventuell gegebenen Missbrauch zu schließen. Hierbei bestehen bei Mehr-Produkt-Unternehmen allerdings kaum eindeutig lösbare Zurechnungsprobleme. Zudem erfordert das Verfahren die Offenlegung interner Unterlagen und setzt damit eine gewisse Kooperationsbereitschaft der betroffenen Unternehmen voraus, wozu aber gerade in einem solchen Missbrauchsverfahren in der Regel kaum Anreize bestehen. Die allgemeine Vorschrift des EU-Wettbewerbsrechts gegen Ausbeutungsmissbrauch stellt Artikel 102 des AEUV dar (Textbox 9.1). Demnach ist ganz allgemein „die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Binnenmarkt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen“ verboten, „soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen“. Praktisch scheitert die Ausbeutungs-Missbrauchsaufsicht in der Regel an der hinreichend genauen Bestimmung des wettbewerblichen Preises. Eine wesentliche Ursache hierfür ist offenbar darin zu sehen, dass Wettbewerb ein Entdeckungsverfahren darstellt, dessen genaues Ergebnis sich im Vorhinein nicht exakt voraussagen lässt (Abschnitt 1.5). Aus diesem Grunde kann eine Ausbeutungs-Missbrauchsaufsicht auch bestenfalls nur recht ungenau funktionieren, denn der Marktpreis sowie die umgesetzten Mengen und Qualitäten sind im Vorhinein unbekannt, so dass der Politik die Informationen über ein wettbewerbsgerechtes Marktergebnis fehlen. Ob man aus der mangelnden Praktikabilität der Ausbeutungs-Missbrauchsaufsicht folgern kann, dass diese Politik wirkungslos sei, ist umstritten. Befürworter dieses wettbewerbspolitischen Instruments argumentieren, dass allein die Möglichkeit der Einleitung eines entsprechenden Verfahrens durch die Wettbewerbsbehörde eine disziplinierende Wirkung auf die Unternehmen hat, wodurch die Neigung zum Machtmissbrauch eingedämmt wird. Will man die Möglichkeiten eines Ausbeutungs-Missbrauches weitergehend unterbinden, so bleibt nur die Möglichkeit, auf eine wettbewerbliche Marktstruktur hinzuwirken, d.h. Markmacht als Voraussetzung für den Missbrauch von vornherein zu verhindern oder vorhandene marktmächtige Unternehmen zu entflechten. Eine Entflechtung ist allerdings nur insofern sinnvoll, wie die Konzentration nicht durch entsprechende Größenvorteile begründet ist. Besteht die Ursache für die Konzentration in subadditiven Kostenverläufen, so lässt sich die Konzentration bzw. Marktmacht kaum unterbinden. Zudem würde jeder Versuch, die Unternehmensgröße unter Missachtung von vorhandenen Subadditivitäten zu beschränken, zu entsprechenden Wohlfahrtseinbußen führen und wäre aus diesem Grunde kritisch zu beurteilen. 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht 241 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 241 9.6 Fusionskontrolle Die Aufgabe einer Fusionskontrolle besteht in der Regel darin, Zusammenschlüsse von Unternehmen zu verhindern, wenn dadurch wesentliche Marktmacht entsteht bzw. ausgebaut wird. Dies kann insbesondere dann relevant sein, wenn ein Zusammenschluss nicht mit entsprechenden Größenvorteilen gerechtfertigt werden kann. Die Wettbewerbspolitik versucht mit der Fusionskontrolle, das Entstehen von ökonomisch unnötiger (d. h. nicht mit Größenvorteilen zu rechtfertigender) Marktmacht zu vermeiden, um so die Potenziale für monopolistische Praktiken einzudämmen. In der Praxis geht die Fusionskontrolle so vor, dass sie bestimmte Größen der beteiligten Unternehmen bzw. Konzentrationstatbestände definiert, ab denen ein Fusionsvorhaben bzw. eine erfolgte Fusion anzeige- oder genehmigungspflichtig ist. Werden diese Schwellenwerte überschritten, so prüft die Wettbewerbsbehörde, ob durch den Zusammenschluss eine marktbeherrschende Stellung geschaffen oder verstärkt wird, die eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs erwarten lässt. Wesentliche Voraussetzung für die Messung der Marktkonzentration ist die zutreffende Abgrenzung des relevanten Marktes (siehe Abschnitt 9.4). Die EU-Kommission sieht eine marktbeherrschende Stellung dann als gegeben an, wenn das betreffende Unternehmen aufgrund seiner wirtschaftlichen Macht auf dem Markt agieren kann, ohne auf die Reaktion der Wettbewerber, der Zwischenabnehmer oder der Endverbraucher Rücksicht nehmen zu müssen. Bei der konkreten Beurteilung des Ausmaßes an Marktbeherrschung, kommt dem Marktanteil des fusionierten Unternehmens eine zentrale Bedeutung zu. Beträgt dieser Marktanteil mehr als 40 % und besteht ein deutlicher Abstand zu den Marktanteilen der Konkurrenten, so wird dies als Indiz für eine marktbeherrschende Stellung angesehen. Ein Marktanteil von weniger als 40 % wird von der EU-Kommission in der Regel nicht als kritisch für eine Marktbeherrschung angesehen. Auf die Feststellung des Marktanteils folgt dann eine eingehende Prüfung der voraussichtlichen Wirkungen des Fusionsvorhabens auf den Wettbewerb. Hierbei werden insbesondere folgende Kriterien herangezogen: •• die Finanzkraft des geplanten Gesamtunternehmens insgesamt, •• ein eventuell bestehender technologischer Vorsprung sowie bestehende Schutzrechte (insbesondere Patente), •• das Ausmaß an potenzieller Konkurrenz, wobei davon auszugehen ist, dass leichte Bestreitbarkeit eines Marktes die Mißbrauchsspielräume einschränkt, •• die Struktur der Marktgegenseite, eventuell bestehende ökonomische Abhängigkeiten der Abnehmer, etc. Kommt die Wettbewerbsbehörde zu dem Schluss, dass der Tatbestand der (tatsächlichen oder potenziellen) Marktbeherrschung erfüllt ist, so untersagt sie den Zusammenschluss. In den meisten Ländern (etwa in Deutschland und auf der Ebene der Europäischen Union) kann eine Fusion trotz der damit verbundenen Entstehung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung ausnahmsweise dann genehmigt werden, wenn durch den Zusammenschluss gesamtwirtschaftliche Vorteile zu erwarten sind, die etwaige wettbewerbsbeschränkende Wirkungen mindestens kompensieren. Solche gesamtwirtschaftlichen Vorteile können etwa in Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 242 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 242 der Realisierung von Größenersparnissen oder in der Verbesserung der Innovationsleistung bestehen. Im Rahmen des europäischen Wettbewerbsrechts fällt der Tatbestand einer Fusion unter Artikel 102 des AEUV, der sich allgemein auf den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung bezieht (Textbox 9.1). Die Vorgehensweise der Fusionskontrolle regelt eine spezielle Fusionskontrollverordnung der Europäischen Kommission. Folgt man dem wettbewerbspolitischen Konzept der sogenannten Chicago School, dann wäre eine solche Fusionskontrolle allerdings überflüssig. Die Vertreter der Chicago School gehen davon aus, dass langfristig alle Märkte durch innovative Marktzutritte bestreitbar sind. Dies impliziert, dass monopolistische Praktiken wie der Ausbeutungsmissbrauch ein vorübergehendes Phänomen darstellen. Die Chicago School sieht Überprofite weniger als Ausbeutung, sondern vielmehr als gerechtfertigte und notwendige Entlohnung für Innovationleistung (Pioniergewinne) bzw. als Beleg für besondere Leistungsfähigkeit an. Aus diesem Grunde wird eine Ausbeutungs-Missbrauchsaufsicht als unnötig oder sogar schädlich abgelehnt. Schließen sich Unternehmen zur Ausschöpfung von Größenvorteilen zusammen, so ist dies aus Sicht der Chicago School erwünscht, da hierdurch die Effizienz der Versorgung mit Gütern bzw. Dienstleistungen in der Gesellschaft erhöht wird. Hat die Fusion hingegen keine effizienzsteigernden Wirkungen, so dürfte das fusionierte Unternehmen über kurz oder lang – so die Chicago School – im Wettbewerb unterlegen sein und daher Marktanteile verlieren bzw. schrumpfen. Nach dieser Auffassung ergibt sich die gesamtwirtschaftlich effiziente Marktstruktur durch den Wettbewerb, ohne dass es eines regulierenden Eingriffes der Wettbewerbspolitik bedarf. Empirische Untersuchungen in einer Reihe von Ländern zeigen, dass nur ca. 20 Prozent aller Fusionen als ein Erfolg für die betreffenden Unternehmen gewertet werden können; in ca. 40 Prozent aller Fälle stellt sich die Fusion als ein Desaster heraus und in weiteren ca. 40 Prozent führt sie nicht zu höherer Produktivität und muss daher als zumindest problematisch angesehen werden. Dieser Befund ließe sich dahingehend interpretieren, dass die Gefahr, die von Fusionen für die Funktionsfähigkeit von Märkten ausgeht, nicht überschätzt werden sollte. Auch könnte der empirische Befund als Beleg für die Ansicht der Chicago School aufgefasst werden, den Wettbewerb und nicht die Wettbewerbsbehörde über das Vorhandensein von Größenvorteilen entscheiden zu lassen. Ein Haupteinwand gegen das Konzept der Chicago School besteht darin, dass es häufig sehr lange Zeit dauern kann, bis eine marktmächtige Stellung tatsächlich wirksam bestritten wird und die betreffenden Unternehmen daher über lange Zeiträume die Gelegenheit haben, überhöhte Gewinne zu realisieren. Weiterhin besteht die Gefahr, dass marktmächtige Unternehmen die Konkurrenz durch unfaire Wettbewerbspraktiken behindern, ohne dass dies von der Wettbewerbsbehörde rechtzeitig und wirksam unterbunden wird. Eine negative Wirkung von Fusionen kann auch darin bestehen, dass größeren Unternehmen in der Regel besser als kleinere Unternehmen dazu in der Lage sind, besondere Vergünstigungen seitens der Politik zu erlangen (rent seeking), die mit einer Behinderung oder Verzerrung des Wettbewerbs verbunden sind. Eine extreme Form einer gegen marktmächtige Unternehmen gerichtete Politik wäre deren Entflechtung, also die Aufteilung großer Unternehmen in mehrere 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht 243 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 243 Teilunternehmen. Diese Möglichkeit ist etwa im Wettbewerbsrecht der USA vorgesehen. Eine solche Entflechtung ist allerdings mit diversen Problemen verbunden. Erstens stellt die Entflechtung einen sehr intensiven Eingriff in das Privateigentum dar, weshalb sie fragwürdig und politisch nur sehr schwer durchsetzbar ist. Zweitens, kann eine Entflechtung – da Größe und Marktmacht ein Zeichen für wirtschaftlichen Erfolg darstellen – als Bestrafung für einen solchen Erfolg aufgefasst werden, was die Anreize für erfolgsorientiertes wirtschaftliches Handeln mindern und somit kontraproduktiv wirken kann. Drittens schließlich muss sichergestellt sein, dass die Größe des betreffenden Unternehmens nicht durch Subadditivität der Kosten bedingt ist, denn in diesem Falle wäre die Entflechtung insofern sinnlos, als sich über kurz oder lang wieder ein Unternehmen ähnlicher Größe herausbilden würde. Diese Probleme führen dazu, dass eine Entflechtung auch dort, wo sie rechtlich möglich wäre, mehr eine theoretische denn eine praktische Option darstellt. 9.7 Zusammenfassung wesentlicher Ergebnisse Das wesentliche Ziel der Wettbewerbspolitik besteht darin, die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs sicherzustellen. Dabei besteht ein wesentliches Problem der praktischen Wettbewerbspolitik darin, dass es kein unumstrittenes Leitbild für einen funktionsfähigen Wettbewerb gibt. Einerseits gibt es wesentliche Argumente dafür, dass das Modell der vollständigen Konkurrenz aufgrund eines statischen Charakters nur sehr beschränkt als Referenzmaßstab für das dynamische Phänomen des Wettbewerbs geeignet ist; andererseits fehlt es an vollständig überzeugenden Alternativen, die einen solchen Maßstab bieten. Dies zeigt sich etwa anhand der Diskussion um die sogenannten Schumpeter-Hypothesen, die eine besondere Überlegenheit von Großunternehmen bei Innovationsaktivitäten bzw. eine relativ hohe Innovationsleistung auf Märkten mit Angebotskonzentration behaupten (Abschnitt 9.1). Gegenüber der in den Ländern der EU auf nationaler Ebene betriebenen Wettbewerbspolitik gewinnt die europäische Wettbewerbspolitik immer stärker an Bedeutung. Dies ist insbesondere auf die Intensivierung der wirtschaftlichen Verpflichtung zwischen den Mitgliedstaaten zurückzuführen. Wesentliche Aktionsbereiche der praktischen Wettbewerbspolitik sind das Verbot wettbewerbsbeschränkender Absprachen, die Verhinderung unfairer Geschäftspraktiken gegenüber tatsächlichen oder potenziellen Konkurrenten, die Unterbindung von Ausbeutung der Marktgegenseite sowie die Fusionskontrolle. Während die wettbewerbspolitische Beurteilung von Praktiken wie Preisabsprachen und Dumping relativ klar ist, existieren bei vielen anderen Tatbeständen keine derart eindeutigen Maßstäbe. Dabei ist insbesondere die Unterbindung von überhöhter Preissetzung im Rahmen der Ausbeutungs-Missbrauchsaufsicht mit enormen praktischen (z. B. Abgrenzung des relevanten Marktes, Ermittlung der Produktionskosten) wie auch konzeptionellen Problemen (der wettbewerbliche Marktpreis ist ex ante unbekannt) verbunden. Aus diesem Grund ist auch die Notwendigkeit bzw. Wirksamkeit entsprechender Maßnahmen umstritten. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 244 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 244 Übungsaufgaben zu Kapitel 9 1. Was ist die zentrale Voraussetzung dafür, dass europäisches Wettbewerbsrecht und nicht nationales Wettbewerbsrecht angewandt wird? 2. Erläutern Sie, was unter einem Kartell zu verstehen ist und begründen Sie das allgemeine Kartellverbot! Nennen und beschreiben Sie die wesentlichen Kartelltypen. Nennen Sie zwei Kartelltypen, die in der Regel nicht unter das allgemeine Kartellverbot fallen. 3. Wieso reicht es bei der sachlichen Abgrenzung des relevanten Marktes nicht aus, allein die technisch-physikalischen Eigenschaften eines Gutes zu betrachten? 4. Was ist der Grundgedanke des hypothetischen Monopoltests? Erläutern Sie, weshalb man auf der Grundlage des hypothetischen Monopoltests zu unterschiedlichen Ergebnissen hinsichtlich der Abgrenzung des relevanten Marktes kommen kann! 5. Schildern Sie die Vorgehensweise bei der Prüfung der Frage, ob ein Ausbeutungsmissbrauch vorliegt. Welche Probleme sind dabei zu lösen? Diskutieren Sie, inwiefern das Instrument der Ausbeutungs-Missbrauchsaufsicht sinnvoll sein kann? 6. Wie begründen die Vertreter der Chicago School ihre Behauptung, dass eine staatliche Fusionskontrolle überflüssig sei? Literaturhinweise zu Kapitel 9 Eine theoretisch fundierte Darstellung der europäischen Wettbewerbspolitik findet sich in Bishop/Walter (2010) sowie insbesondere bei Motta (2004). Verschiedene wettbewerbspolitische Konzeptionen werden von Kerber (2004) sowie in Schmidt/Haucap (2013) behandelt. Bishop/Walter (2010, Kapitel 4) bieten eine ausführliche Darstellung der verschiedenen Probleme, die mit der Abgrenzung des relevanten Marktes verbunden sind. Zum Erfolg von Unternehmenszusammenschlüssen siehe Andrade/Mitchell/Stafford (2001) sowie Malmendier/ Moretti/Peters (2012). Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 245 10. Marktversagen infolge von Informationsmängeln Im Modell der vollständigen Konkurrenz wird unterstellt, dass sämtliche Akteure vollständig, rechtzeitig und kostenlos informiert sind. In realen Märkten treffen jedoch viele Akteure Entscheidungen, ohne auch nur über annähernd vollständige Information zu verfügen. Gegenstand der Marktversagenskategorie „Informationsmängel“ sind solche Fälle, in denen Marktakteure in einem Ausmaße uninformiert sind, dass der Markt hierdurch in seiner Funktionsweise wesentlich beeinträchtigt ist und ‚versagt‘. Zunächst gibt Abschnitt 10.1 einen Überblick über verschiedenen Arten von Informationsmängeln. Abschnitt 10.2 behandelt dann die Erscheinungsformen des Problems der asymmetrischen Information, wobei auch auf entsprechende marktendogene Lösungsmöglichkeiten eingegangen wird. Die beiden folgenden Abschnitte sind zwei besonderen Typen von Informationsmängeln, nämlich der Nutzenunkenntnis (Abschnitt 10.3) und der Preisunkenntnis (Abschnitt 10.4) gewidmet. Mögliche Folgen von Unsicherheit für den Marktprozess behandelt Abschnitt 10.5. Abschnitt 10.6 gibt dann einen Überblick über grundsätzliche Möglichkeiten der Politik im Umgang mit Marktversagen infolge von Informationsmängeln. Abschließend werden die wesentlichen Ergebnisse zusammengefasst (Abschnitt 10.7). 10.1 Arten von Informationsmängeln Im Folgenden werden zwei Typen von Informationsmängeln, nämlich Unkenntnis und Unsicherheit, unterschieden. Unkenntnis liegt dann vor, wenn Marktakteure unzureichend informiert sind, es aber im Prinzip möglich wäre, diese Lücke durch entsprechende Informationsbeschaffung zu beseitigen. Unsicherheit bezieht sich auf die zukünftige Entwicklung, die auch unter größtem Aufwand nicht mit vollkommener Gewissheit prognostiziert werden kann. Ich spreche hier von „Unkenntnis“ und nicht von „unvollkommener Information“, da •• der Begriff Unkenntnis besser der Tatsache Rechnung trägt, dass ein Marktversagen nicht nur aufgrund von (im quantitativen Sinne) fehlender Information, sondern auch infolge qualitativer Mängel von Informationen (falsche bzw. irreführende Informationen) auftreten kann; und •• die Bezeichnung „unvollkommene“ Information suggeriert, dass vollkommene im Sinne von vollständiger Information ein anzustrebender Zustand sei. Da aber die Gewinnung von Information in der Regel mit Kosten verbunden ist, kann nicht vollständige, sondern nur ‚optimale‘ Information ein sinnvolles Ziel darstellen. Es lassen sich mehrere Formen von Informationsmängeln im Sinne von Unkenntnis unterscheiden, die zu einem Marktversagen führen können. Ausgangspunkt der

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References

Zusammenfassung

Prof. Dr. Michael Fritsch lehrt Volkswirtschaftslehre an der Friedrich-Schiller-Universität Jena mit dem Schwerpunkt Innovation, Entrepreneurship und wirtschaftlicher Wandel.

Wirtschaftspolitische Eingriffe werden häufig damit begründet, dass der Markt „versagt“. Das zentrale Thema dieses Buches ist die Rechtfertigung solcher Maßnahmen auf der Grundlage der mikroökonomischen Theorie. Wann ist staatliches Eingreifen aufgrund einer mangelnden Funktionsweise des Marktes erforderlich? Auf welche Weise sollte ein solcher Eingriff erfolgen?

Im ersten Teil des Buches wird gezeigt, wie ein Markt funktioniert und was von einer normalen Funktionsweise eines Marktes erwartet werden kann.

Gegenstand des zweiten Teils ist die Analyse der verschiedenen Ursachen für eine mangelnde Funktionsfähigkeit des Marktes. Behandelt werden externe Effekte, Unteilbarkeiten und Marktmacht, Informationsmängel, Anpassungsmängel und Irrationalität. Dabei wird – vielfach anhand praktischer Beispiele – insbesondere auch auf alternative wirtschaftspolitische Maßnahmen gegen ein Marktversagen eingegangen.

Der dritte Teil dieses Buches behandelt zunächst die ökonomische Rechtfertigung des Staates und des Umfangs der Staatstätigkeit. Weiterhin geht es um die Funktionsweise des politischen Systems und mögliche Gründe für ein „Politikversagen“. Schließlich wird der Frage nachgegangen, durch welche Regelungen erreicht werden kann, dass die Ergebnisse des politischen Prozesses den aus der Theorie des Marktversagens und aus praktischen Erfahrungen mit verschiedenen Eingriffsarten gewonnenen Schlussfolgerungen besser entsprechen.