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8 Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht: Wirtschaftspolitische Eingriffsmöglichkeiten in:

Michael Fritsch

Marktversagen und Wirtschaftspolitik, page 224 - 248

Mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns

9. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4771-2, ISBN online: 978-3-8006-4772-9, https://doi.org/10.15358/9783800647729_224

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 204 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht: Wirtschaftspolitische Eingriffsmöglichkeiten Für die Wirtschaftspolitik gibt es eine Vielzahl von Möglichkeiten, mit den durch Unteilbarkeiten und Marktmacht hervorgerufenen Problemen umzugehen. Im Folgenden werden zunächst solche Maßnahmen behandelt, die auf den Marktzutritt bzw. die Bestreitbarkeit eines Marktes gerichtet sind (Abschnitt 8.2). Daran anschließend wird eine Übersicht über die verschiedenen Methoden und Probleme bei der Regulierung ‚natürlicher‘ Monopole gegeben (Abschnitt 8.3). 8.1 Alternative wirtschaftspolitische Handlungsfelder bei Unteilbarkeitenproblemen Die Analyse möglicher Folgen von Subadditivität für die Funktionsweise von Märkten (Kapitel 7) hat gezeigt, dass die Notwendigkeit wirtschaftspolitischer Eingriffe bei Problemen der Marktmacht im wesentlichen von zwei Faktoren abhängt, nämlich •• erstens dem Ausmaß der vorhandenen Größenvorteile und der daraus resultierenden Marktstruktur sowie •• zweitens der Bestreitbarkeit des Marktes. Die angesichts der Kostenverläufe auf lange Sicht maximal mögliche Anbieterzahl auf einem Markt ergibt sich aus der mindestoptimalen Betriebsgröße in Relation zur insgesamt nachgefragten Menge. Dabei macht es einen wesentlichen Unterschied aus, ob Subadditivität zum sogenannten natürlichen Monopol (nur ein Anbieter) führt oder ob die Nachfragemenge ausreicht, um mehreren Unternehmen ein Angebot im Minimum der Durchschnittskosten zu ermöglichen (Oligopol). Existieren auf dem Markt mehrere Anbieter, so können intensive Anreize zu Wettbewerb vorhanden sein, auch wenn die Anzahl der Anbieter sehr gering ist. Allerdings erleichtert eine geringe Anzahl von Marktakteuren auch Absprachen, die eine Beschränkung des Wettbewerbs zur Folge haben (hierzu Abschnitt 7.3.2). Unabhängig von der resultierenden Marktform besteht eine Voraussetzung für eine eingeschränkte Funktionsweise des Marktes infolge von Unteilbarkeitenproblemen darin, dass der betreffende Markt nicht perfekt bestreitbar ist. Entsprechend dem Ansatzpunkt bzw. dem primären Ziel lassen sich drei wirtschaftspolitische Handlungsfelder bei Vorliegen von Machtproblemen unterscheiden, auf die im Folgenden näher eingegangen wird. Hierbei handelt es sich um •• erstens Maßnahmen, die auf die Marktzutrittsbedingungen und damit auf die Bestreitbarkeit des betreffenden Marktes zielen (Abschnitt 8.2), 205 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 205 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht •• zweitens die Regulierungen von Preissetzung, Produktqualität und Geschäftsgebaren nicht oder nur schwer bestreitbarer natürlicher Monopole (Abschnitt 8.3). •• drittens Maßnahmen zur Verhinderung der Entstehung von Marktmacht bzw. zur Begrenzung ihrer negativen Folgen (Kapitel 9). 8.2 Auf die Bestreitbarkeit von Märkten abzielende Maßnahmen Ein wesentliches Ergebnis der Analyse der Folgen von Subadditivitäten bzw. Marktkonzentration für die Funktionsweise von Märkten bestand darin, dass Probleme in der Regel erst dann auftreten, wenn der betreffende Markt nicht oder nur schwer bestreitbar ist. Liegt hingegen perfekte Bestreitbarkeit eines Marktes vor, so entsprechen Output und Preis im Monopol derjenigen Konstellation, die sich bei vollständiger Konkurrenz einstellen würde (Abschnitt 7.3.3). Dies legt die Schlussfolgerung nahe, dass die Politik bemüht sein sollte, die Märkte für Newcomer möglichst offen zu halten, d. h. unnötigen Marktzutrittsbeschränkungen entgegenzuwirken. Bei derartigen unnötigen Marktzutrittsbeschränkungen kann es sich einmal um vom Staat errichtete Restriktionen handeln, wie etwa die Genehmigungspflicht für das Angebot bestimmter Güter. Einen anderen Typ von Marktzutrittsbeschränkung stellen Verhaltensweisen etablierter Anbieter dar, die darauf abzielen, den Marktzutritt zusätzlicher Konkurrenten möglichst zu erschweren (vgl. Abschnitt 9.3). Wie im vorigen Kapitel (Abschnitt 7.3.5) gezeigt wurde, können Marktzutrittsbeschränkungen als Instrument zur Verhinderung von Unterversorgung allenfalls dann sinnvoll sein, wenn spezielle, den Marktzutritt begünstigende Kostenstrukturen vorliegen und der Marktaustritt mit nur geringfügigen Sunk Cost verbunden ist. Eine solche Beschränkung des Marktzugangs ist aus mehreren Gründen als problematisch anzusehen: •• Erstens wird hierdurch die (tatsächliche oder potenzielle) Konkurrenz als wesentliche Kraft zur Disziplinierung des Monopolisten ausgeschaltet, so dass als Folge dieser Maßnahme Ausbeutungsspielräume entstehen. Aus diesem Grunde gehen Marktzutrittsbeschränkungen in der Realität auch oft mit der Notwendigkeit von Preis-Regulierungen einher. Viele Beispiele für Marktzutrittsbeschränkungen in Verbindung mit einer Preis-Regulierung finden sich im Verkehrsbereich; so etwa die Konzessionierung von Bus- und Fluglinien sowie die Genehmigungspflicht vieler Tarife. Diese Preis-Regulierungen haben häufig den Charakter von Mindestpreisen (etwa im Flugverkehr) und dienen dann primär der Eindämmung von Preiswettbewerb und weniger dem Schutz der Allgemeinheit vor Ausbeutung durch marktmächtige Anbieter. •• Zweitens mindert der Schutz vor dem Marktzutritt weiterer Konkurrenten den Anreiz zur Innovation bzw. zur Anpassung an sich wandelnde Rahmenbedingungen, was eventuell flankierende Maßnahmen zur Sicherung der dynamischen Effizienz auf dem betreffenden Markt (z. B. Innovationsförderung) erforderlich macht. Die Erfahrung zeigt allerdings, dass derartige Maßnahmen hinsichtlich der Sicherung der dynamischen Effizienz kaum als Ersatz für den Marktmechanismus gelten können. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 206 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 206 •• Drittens schließlich weisen Marktzutrittsbeschränkungen, wenn sie einmal implementiert sind, in der Regel eine große Beharrungstendenz auf und lassen sich nur schwer wieder rückgängig machen. Da es sich bei der Gefahr der Unterversorgung durch ungehinderte Marktzu tritte – wie in Abschnitt 7.3.5 betont wurde – in der Regel um ein temporäres Problem handelt, ist von dem Mittel der Marktzutrittsbeschränkungen allein schon aufgrund dieser Beharrungstendenz ab zuraten. Die bessere Lösung dürfte meist darin bestehen, den Markt offen zu halten, d. h. Marktzutritte nicht zu behindern und damit auch die Gefahr der Unterversorgung einzugehen, dafür aber die dynamische Effizienz gewährleistet zu wissen. Denn muss der Monopolist den Marktzutritt eines weiteren Anbieters fürchten, so hat er einen Anreiz, im Zeitablauf für eine effiziente Leistungserstellung zu sorgen, um keine Angriffsmöglichkeiten für möglicherweise auftretende Konkurrenten zu eröffnen. Zusammenfassend kann man feststellen, dass Marktzutrittsbeschränkungen einen außerordentlich massiven Eingriff in das Marktgeschehen darstellen, der mit schwerwiegenden Nebenwirkungen verbunden ist. Zudem erweisen sie sich, einmal implementiert, im politischen Prozess als nur schwer reversibel. Die Gefahr der Unterversorgung bei freiem Marktzutritt dürfte in der Regel als ein vergleichsweise geringes Übel anzusehen sein, das zur Rechtfertigung von Marktzutrittsbeschränkungen nicht ausreicht. 8.3 Regulierung natürlicher Monopole Ist Konzentration aufgrund von Unteilbarkeiten nicht vermeidbar, so muss über geeignete Maßnahmen nachgedacht werden, um die Ausbeutungsspielräume des Monopolisten bzw. die durch Abweichung von der Grenzkosten = Preis-Regel entstehenden Wohlfahrtseinbußen möglichst gering zu halten. Hierzu hat die Wirtschaftspolitik in der Regel verschiedene Möglichkeiten. Bei jeder dieser Alternativen muss die Abgrenzung des Aktivitätsbereiches eines natürlichen Monopols geklärt werden, also inwiefern der Monopolist auch auf anderen Märkten tätig sein darf, die nicht durch Unteilbarkeiten geprägt sind. Denn ein Angebot des Monopolisten auf solchen anderen Märkten birgt die Gefahr einer ökonomisch ungerechtfertigten Ausdehnung des Monopolbereiches in sich, wodurch der Wettbewerb unnötig eingeschränkt wird (Abschnitt 8.3.1). Eine Möglichkeit der Wirtschaftspolitik zur Verhinderung von Ausbeutung und übermäßigen Wohlfahrtsverlusten stellt die Preis-Regulierung natürlicher Monopole dar, also die staatliche Aufsicht über die Preisbildung der betreffenden Unternehmen; Abschnitt 8.3.2 gibt einen Überblick über die wesentlichen diesbezüglichen Alternativen. Als weitere Maßnahmen kommen in Frage: Versteigerung einer zeitlich befristeten Monopolstellung (Abschnitt 8.3.3) sowie die Schaffung gegengewichtiger Marktmacht (Abschnitt 8.3.4). Darüber hinaus ist es eventuell auch erforderlich, dem Monopolisten Vorgaben hinsichtlich der Qualität der Leistung und/oder des Geschäftsgebarens zu machen (Abschnitt 8.3.5). Abschnitt 8.3.6 zieht ein Resümee zu den verschiedenen Regulierungs-Möglichkeiten. 207 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 207 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht Bei einem natürlichen Monopolisten kann es sich sowohl um ein Privatunternehmen als auch um ein in staatlichem Besitz befindliches öffentliches Unternehmen handeln. Stellt der Monopolist ein privates Unternehmen dar, so sollte der Staat versuchen, das erwünschte Verhalten durch entsprechende Vorgaben durchzusetzen. Dies ist vielfach nicht unproblematisch, da in der Regel wesentliche Interessenkonflikte zwischen dem privaten Monopolunternehmen und der staatlichen Regulierungs-Behörde bestehen. Aber auch wenn es sich bei dem Monopolisten um ein öffentliches Unternehmen handelt, ist die Durchsetzung des öffentlichen Interesses keineswegs selbstverständlich. Eine mögliche Ursache für diesbezügliche Schwierigkeiten bei der Steuerung öffentlicher Unternehmen in natürlichen Monopolbereichen sind allgemeine Bürokratieprobleme, wie etwa die Durchsetzung von Zielvorgaben innerhalb der staatlichen Hierarchie oder Ineffizienzen der Leistungserstellung. Ein anderer Grund könnte in den Zielen bzw. Anreizen der Politiker gesehen werden. Da die Einnahmen des öffentlichen Monopolunternehmens dem Staat zufließen, sind die Politiker eventuell gar nicht an einer Verhinderung von Ausbeutung der Nachfrager oder der Reduzierung von rechtlichen Marktzugangsbeschränkungen auf ein notwendiges Minimum interessiert, weil dies zu einer Verminderung der Einnahmen führen würde. 8.3.1 Zur Eingrenzung des Aktivitätsbereiches eines natürlichen Monopols Die in Abschnitt 7.3.4 angeführten Beispiele haben gezeigt, dass die konstituierenden Merkmale für ein natürliches Monopol, Subadditivität und Irreversibilität, häufig auf eine (oder mehrere) Wertschöpfungsstufe(n) bei der Erstellung einer Leistung beschränkt sind. So stellt etwa bei der Energieversorgung das Verteilnetz, bei der Eisenbahn das Schienennetz und im Bereich der Telekommunikation das Teilnehmeranschlussnetz den wesentlichen monopolistischen Engpassbereich dar (hierzu Übersicht 8.1). In solchen Fällen wäre Wettbewerb auf den diesen monopolistischen Engpassbereichen im Prozess der Leis tungserstellung vor- und nachgelagerten Märkten durchaus möglich. Vorgelagert sind solche Wertschöpfungsstufen, auf denen wesentliche Inputs für den Monopolbereich bereitgestellt werden. Bei der Bahn wäre dies etwa die Herstellung von Schienenfahrzeugen oder der Leittechnik, im Energiesektor die Energieerzeugung und im Telekommunikationsbereich die Herstellung von Telekommunikationsanlagen. Nachgelagert sind solche Wertschöpfungsstufen, für die der Output des Monopolbereiches einen Input darstellt. Beispiele hierfür wären etwa das Schienennetz als Voraussetzung für ein Angebot von Eisenbahn-Transportleistungen, das Stromverteilnetz für den Verkauf von Strom und das Telefon-Ortsnetz für ein Angebot von Telekommunikations-Dienstleistungen im Festnetz. Verfügen Anbieter auf vor- und nachgelagerten Märkten über keine wesentlichen Möglichkeiten um dem Monopolbereich auszuweichen, dann stellt der Zugang zum Monopolbereich eine notwendige Voraussetzung (Essential Facility) für ein Angebot dar. Sofern der Monopolist auch auf anderen Märkten als Anbieter auftritt, besteht die Gefahr, dass er seine Möglichkeit zur Erzielung relativ hoher Profite im Monopolbereich dazu nutzt, um die Konkurrenz auf Nicht-Monopolmärkten zu behindern oder Wettbewerb auf diesen Märkten vollkommen zu unterbinden. Häufig betrifft Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 208 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 208 dies insbesondere die dem Monopolbereich vor- und nachgelagerten Märkte. Auf diese Weise könnte dann Monopolmacht in einen an sich wettbewerblichen Bereich übertragen werden: das Monopol ,schwappt über‘. Für die Politik stellt sich damit die Frage, wie sie eine solche Ausdehnung von Monopolmacht auf andere Bereiche verhindern kann. Dabei bestünde das einfachste Mittel darin, den Monopolbereich möglichst eng auf die mit subadditiven Kos tenverläufen und irreversiblen Aufwendungen verbundenen Aktivitäten einzugrenzen, d. h. dem Monopolisten ein Angebot auf anderen, insbesondere auf vor- und nachgelagerten Märkten, zu verbieten. Als allgemeines Mittel für die Ausdehnung der Macht in andere Märkte kommen Kampfpreisstrategien („predatory pricing“) in Frage. Im Falle vor- und nachgelagerter Märkte hätte der Monopolist zusätzlich die Möglichkeit, die Konkurrenz mit diskriminierenden Zugangspreisen sowie mit nicht-preislichen Mitteln zu behindern. Das Ziel einer Kampfpreisstrategie besteht darin, die Wettbewerber durch Angebot zu nicht-kostendeckenden Preisen aus dem Markt zu drängen, um daran an schließend die Preise auf ein Niveau anzuheben, das deutlich über den Kosten liegt. Dabei werden kurzfristige Verluste durch nicht-kostendeckende Preise in Erwartung zukünftiger Überprofite hingenommen. Sofern ein Monopolist in seinem angestammten Bereich hohe Gewinne realisieren kann, ist er in besonderem Maße zu einer solchen Kampfpreisstrategie in der Lage. Inwiefern sich dieses Preissetzungsverhalten für den Monopolisten lohnt, hängt davon ab, ob die langfristig erhofften Gewinne höher ausfallen als die mit den Kampfpreisen verbundenen Verluste. Diese Verluste sind um so größer, je niedriger der verdrängende Preis angesetzt wird und je länger es dauert, bis die Konkurrenten den Markt verlassen. Die erwarteten Gewinne fallen um so geringer aus, je leichter der Markt bestritten werden kann, d. h. je schneller bei wieder ansteigenden Preisen Konkurrenten in den Markt eintreten. Zugangspreise zur Essential Facility sind dann als diskriminierend für Wettbewerber anzusehen, wenn sie höher sind als sie der Monopolist intern oder einem auf diesem Markt tätigen Tochterunternehmen in Rechnung stellt (vgl auch Abschnitt 8.3.2.1.5). Durch diese höheren Preise werden die Wettbewerber in ihrer Konkurrenzfähigkeit beeinträchtigt. Im Falle von vorgelagerten Märkten kann die Diskriminierung darin bestehen, dass der Betreiber einer Essential Facility Übersicht 8.1: Monopolistischer Engpass sowie vor und nachgelagerte Wertschöpfungsstufen in verschiedenen Wirtschaftsbereichen 209 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 209 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht für den betreffenden Input nur einen relativ niedrigen Preis zu zahlen bereit ist. Beispielsweise könnten die großen Energieversorgungsunternehmen, die sowohl in der Energieerzeugung als auch im monopolistischen Engpassbereich der Energieverteilung tätig sind, andere Energieerzeuger dadurch behindern, indem sie nur relativ niedrige Preise für die Abnahme von Energie bieten. Dies mindert die Gewinnsituation der konkurrierenden Energieerzeuger und zwingt sie eventuell zum Verlassen des Marktes. Eine Behinderung der Konkurrenz auf einem vor- oder nachgelagerten Markt mit nicht-preislichen Mitteln könnte etwa darin bestehen, dass der Monopolist seinen Konkurrenten den Zugang zur Essential Facility willkürlich verweigert oder erschwert. Eine Begründung für die Verweigerung des Zugangs könnte etwa in der Behauptung bestehen, dass keine freien Kapazitäten vorhanden seien. Denkbar sind auch sachlich nicht gerechtfertigte technische Anforderungen für den Netzzugang, unnötig langsame oder umständliche Bearbeitungen von Zugangsbegehren oder Zuteilungen ungünstiger Zeiten zur Nutzung des Engpassbereiches. Die Praxis zeigt, dass dem Erfindungsreichtum der Monopolisten in dieser Beziehung kaum Grenzen gesetzt sind. Um eine Ausdehnung des Monopols über seine eigentlichen Grenzen hinaus zu verhindern, hat die Wirtschaftspolitik im Wesentlichen zwei Alternativen. •• Zum einen kann sie dem Monopolisten jegliche Aktivität auf anderen Märkten, insbesondere auf nachgelagerten Märkten, generell verbieten. •• Zum anderen könnte sie Aktivitäten in anderen Märkten zwar zulassen, diese aber durch geeignete Vorschriften derart regulieren, dass eine Ausdehnung der Monopolmacht auf diese Bereiche weitgehend ausgeschlossen ist. Im Falle einer vollständigen Trennung verliert der Monopolist jeglichen Anreiz zur Diskriminierung, da er über keinen eigenen Geschäftsbereich im nachgelagerten Markt verfügt. Sein Ziel bleibt allein – unter den gegebenen Preis-Regulierungsvorschriften – seinen Gewinn durch Erhebung der optimalen Zugangsgebühren zu maximieren. Dem Monopolunternehmen kommt somit die Rolle eines „Common Carriers“ zu, eines Anbieters also, der die Leistungen des Monopolbereichs als Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit nachgelagerter Märkte zu nichtdiskriminierenden Bedingungen bereitstellt. Beispiele: Mit dieser Begründung wird etwa gefordert, das Monopol der Stromversorgungsunternehmen auf die Bereitstellung der Netzinfrastruktur zu beschränken und ihnen die Tätigkeit auf dem vorgelagerten Markt der Energieerzeugung zu verbieten. Um wirksamen Wettbewerb im Bereich der Energieerzeugung sicherzustellen, sollten die Betreiber von Energienetzen sämtlichen Energieerzeugern den Zugang zu ihrer Netzinfrastruktur zu gleichen Bedingungen öffnen. Analog hierzu ist die Forderung zu sehen, dass die Deutsche Telekom lediglich die lokalen und regionalen Telekommunikationsnetze bereitstellen sollte, ohne auf nachgelagerten Märkten (z. B. Verkauf von Telefon-Endgeräten, Angebot von Fernvermittlungsnetzen. Diensten) tätig zu sein. Dabei sollte das Netz jedem privaten Anbieter von Diensten zu gleichen Bedingungen zur Verfügung gestellt werden (vgl. zur Telekommunikation auch Kapitel 9.1). Analog wird hinsichtlich der Deutschen Bahn diskutiert, den Betrieb des Schienennetzes ökonomisch vollkommen vom Angebot von Transportleistungen auf der Grundlage dieser Schieneninfrastruktur zu trennen (hierzu Abschnitt 9.2). Gegen eine vollständige Separierung des Engpassbereiches wird häufig (in der Regel seitens des betroffenen Monopolisten) argumentiert, dass durch die gleichzeitige Tätigkeit auch auf anderen Märkten Verbundvorteile entstünden. Würde man dem Monopolisten ein solches verbundenes Angebot verbieten, so gingen die entsprechenden Economies of Scope verloren bzw. es entstünden für die Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 210 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 210 Nachfrager zusätzliche Transaktionskosten, da sie mit unterschiedlichen Firmen in Kontakt treten müssten; im Ergebnis würde die Summe der Leistungen teurer als nötig produziert. Existieren solche Economies of Scope tatsächlich in wesentlichem Umfang, so muss die Politik im Einzelfall abwägen, welcher von beiden Nachteilen – einerseits Ausdehnung des Machtproblems aus dem eigentlichen Monopolbereich in nachgelagerte Stufen, andererseits der Verlust von Verbundvorteilen – letztendlich der geringere ist. In der Praxis ist die genaue Abgrenzung des Subadditivitäts-Bereiches allerdings nicht unproblematisch: Schon im Ein-Produkt-Fall bereitet es häufig große Schwierigkeiten, den gesamten Verlauf der (langfristigen) Durchschnittskostenkurve empirisch zu bestimmen, weil die hierfür erforderlichen Daten (Kosten bei unterschiedlichen Ausbringungsmengen) meist nur unvollständig verfügbar sind. Im Mehr-Produkt-Fall sind diese Probleme in der Regel noch deutlich stärker ausgeprägt, da allein schon die richtige Zuordnung der Kosten auf die einzelnen Produkte (zum Beispiel die Aufteilung der Gemeinkosten) unklar ist bzw. eine solche Zuordnung relativ umfassendes Datenmaterial erfordert. So kamen denn auch verschiedene empirische Untersuchungen zu der Frage, inwiefern die Bereitstellung bestimmter Güter durch subadditive Kostenfunktionen gekennzeichnet ist, zu durchaus divergierenden Ergebnissen. Einer objektiven Klärung der Frage nach der Existenz von Unteilbarkeiten sind also offensichtlich Grenzen gesetzt. Gestattet man dem Monopolisten ein Angebot außerhalb des eigentlichen Engpassbereiches, so sollte durch geeignete Regulierungen versucht werden, eine Übertragung von Marktmacht aus dem Monopolbereich in andere Märkte zu verhindern. Dabei ist insbesondere der diskriminierungsfreie Zugang zur Essential Facility sicher zu stellen. Bestehen Möglichkeiten zur Preisdifferenzierung, so sollten die unterschiedlichen Preise auf andere Unternehmen nicht diskriminierend wirken. Aufgrund der Probleme, die mit einer solchen Regulierung verbundenen sind, stellt eine enge Eingrenzung des Aktivitätsbereiches des Monopolisten wohl häufig die beste Lösung dar. Zwischenformen einer solchen Separierung des Monopolbereiches wären etwa die rein buchhalterische Aufspaltung eines Unternehmens in Monopolbereich und andere Geschäftsfelder oder die faktische Trennung der Geschäftsbereiche („Chinese Walls“) unter Erhalt der rechtlichen Einheit des Unternehmens. 8.3.2 Alternativen der Preis-Regulierung natürlicher Monopole Die Behandlung der Preisbildung im natürlichen Monopol (Abschnitt 7.3.1) hat gezeigt, dass ein Monopolist das Defizitproblem umgehen kann, indem er Cournot- Preise setzt oder die u. U. vorhandenen Möglichkeiten zur Preisdifferenzierung nutzt. Es gibt nun eine Reihe von Möglichkeiten mittels derer die Wirtschaftspolitik versuchen könnte, negative Folgen monopolistischen Preissetzungsverhaltens zu vermeiden und trotzdem das Defizitproblem nicht entstehen zu lassen. Im Folgenden werden die Vor- und Nachteile einiger wesentlicher Alternativen erörtert. Konkret handelt es sich dabei um: •• kostenorientierte Formen der Regulierung (Abschnitt 8.3.2.1), wie etwa Verpflichtung des Monopolisten zu Grenzkostenpreisen und Defizitabdeckung 211 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 211 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht durch den Staat (Abschnitt 8.3.2.1.2), Pareto-optimale Angebotsmengen und Preisdifferenzierung (Abschnitt 8.3.2.1.3), Verpflichtung zu kostendeckenden Preisen wie Durchschnittskosten- und sogenannte Ramsey-Preise (Abschnitt 8.3.2.1.4), Vorgaben zur kos tendeckenden Gestaltung von Zugangspreisen zu Engpassbereichen (Abschnitt 8.3.2.1.5), •• die Regulierung der Gewinne des Monopolisten (Abschnitt 8.3.2.2) sowie •• die Regulierung von Preisänderungen (Price-Cap-Regulierung; Abschnitt 8.3.2.3). Für die Behandlung der verschiedenen Formen der Regulierung ist es letztendlich unerheblich, ob sich die betreffenden Unternehmen in öffentlichem oder in privatem Besitz befinden. Denn auch wenn es sich bei den auf Monopolmärkten tätigen Unternehmen um staatliche Firmen handelt, so ist damit noch lange nicht garantiert, dass sie sich mit ihrem Angebot am gesamtwirtschaftlichen Optimum orientieren: Gelten in öffentlichen Unternehmen die gleichen Anreizstrukturen wie in öffent lichen Verwaltungen, so ist zu vermuten, dass die Manager der öffentlichen Unternehmen nach Maximierung ihres Budgets streben (vgl. Kapitel 14.3). Insofern sind auch für öffentliche Unternehmen, die auf Monopolmärkten tätig sind, bestimmte Vorgaben erforderlich, die eine erwünschte Form des Angebots sicherstellen bzw. die Ausbeutung der Nachfrager verhindern. Da also auf jeden Fall eine Regulierungs-Aufsicht wünschenswert bzw. erforderlich ist, gibt es keinen zwingenden Grund dafür, dass sich die betreffenden Firmen in staatlichem Besitz befinden sollten. 8.3.2.1 Kostenorientierte Formen der Regulierung 8.3.2.1.1 Allgemeine Problematik einer kostenorientierten Regulierung In der wirtschaftspolitischen Praxis findet sich als Regulierungs-Prinzip häufig die kostenorientierte Bestimmung des Preises (Cost-Plus-Regulation), die dadurch gekennzeichnet ist, dass sich der genehmigte Tarif an den Bereitstellungskosten für die betreffende Leistung orientiert. Steigen die Kosten, so werden auch höhere Preise genehmigt; Produktivitätsfortschritte führen hingegen zu Preissenkungen. Die verschiedenen, im Folgenden dargestellten Formen der kostenorientierten Regulierung bergen zwei Hauptprobleme in sich. Zum einen benötigt die Regulierungs-Behörde hinreichende Informationen über die Kosten des Monopolisten, zum anderen ist die Orientierung der Vorgaben an den Kosten mit nur relativ geringen dynamischen Anreizen für den Monopolisten zur Durchführung von Kosten sparenden Innovationen verbunden. Das Informationsproblem beinhaltet für die Regulierungs-Behörde insbesondere die Aufgabe, zu entscheiden, ob die vom Monopolisten geltend gemachten Kosten tatsächlich zur Leistungserstellung erforderlich waren bzw. sind. Berücksichtigt die Behörde im Rahmen der Kalkulation des Tarifs solche nicht notwendigen Kostenbestandteile, so ergibt sich daraus die Genehmigung eines zu hohen Tarifs, was zu Einbußen an gesamtgesellschaftlicher Wohlfahrt, insbesondere zu einer Minderung der Konsumentenrente führt. Nicht notwendige Kosten können etwa durch überdimensionierte Anlagen, einer zu hohen Anzahl an Mitarbeitern oder ausufernder Öffentlichkeitsarbeit entstehen. Handelt es sich bei dem zu regulierenden Unternehmen um ein Mehrproduktunternehmen, dass sowohl auf dem Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 212 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 212 Monopolmarkt als auch in wettbewerblichen Bereichen anbietet, so nehmen die Informationsprobleme der Regulierungs-Instanz zu, denn in diesem Fall können Gemeinkosten häufig nicht eindeutig den einzelnen Marktsegmenten zugeordnet werden. Beispiel: Die Aufwendungen für die Unternehmensleitung fallen für das Gesamtunternehmen an; eine interne Aufteilung dieser Kosten auf die einzelnen Produkte bzw. Märkte kann nur sehr ungenau erfolgen. Eine mögliche Lösung für dieses Problem bestünde darin, diese Kosten anhand des Zeitaufwandes umzulegen, den die Unternehmensleitung für die einzelnen Güter verwendet. Jeder Regulierungs-Behörde dürfte es äußerst schwer fallen, eine entsprechende, vom zu regulierenden Unternehmen vorgenommene Zeiteinteilung zu überprüfen und, gegebenenfalls vor Gericht, eine andere Aufteilung durchzusetzen. Das regulierte Unternehmen könnte sich diese Informationsprobleme zu Nutze machen, indem es im Monopolbereich einen überhöhten Gemeinkostenanteil verrechnet und infolge der damit bewirkten internen Subventionierung im Wettbewerbsmarkt zu relativ niedrigen Preisen anbietet (Kampfpreisstrategie). Dies führt dann dazu, dass Konkurrenten im Wettbewerbsmarkt verdrängt werden und eine Monopolisierung dieses Marktes droht (vgl. Abschnitt 8.3.1). Gegen die kostenorientierte Regulierung sprechen auch die Informationsprobleme, die bei den Bemühungen von Wettbewerbsbehörden offenbar werden, einem sogenannten Ausbeutungsmißbrauch entgegen zu wirken (Abschnitt 8.4.3). Wie noch im Einzelnen auszuführen sein wird, kann eine Wettbewerbsbehörde bzw. Regulierungs- Instanz nicht mit Sicherheit feststellen, welche Kos ten entstehen würden, wenn der Markt durch wirksamen Wettbewerb gekennzeichnet wäre. M. a. W.: Auch hier gilt der Grundsatz, dass derartige Größen allein durch den Wettbewerb als Ent deckungsverfahren zuverlässig zu ermitteln sind. Selbst Vergleiche mit Ergebnissen auf ausländischen Märkte helfen hierbei häufig nicht weiter, da diese in der Regel nur begrenzt mit den inländischen Märkten vergleichbar sind. Problematisch sind auch die dynamischen Anreizwirkungen einer kos ten orientierten Regulierung. Denn ein Monopolist, der kostensenkende Innovationen durchführt, wird hierfür insofern ‚bestraft‘, als die Regulierungs-Behörde als Reaktion auf eine Kostensenkung über kurz oder lang den vorgegebenen Tarif senken wird und sich die Verfahrensinnovation für das Unternehmen nicht in höheren Gewinnen niederschlägt. Insofern sind die Anreize des regulierten Unternehmens zur Durchführung kostensenkender Maßnahmen nur gering. 8.3.2.1.2 Verpflichtung des Monopolisten zu Grenzkostenpreisen und Defizitabdeckung durch den Staat Eine Möglichkeit der Regulierung eines natürlichen Monopols besteht darin, dem Monopolisten eine Preissetzung entsprechend der Grenzkos ten = Preis-Regel vorzuschreiben und das dabei zwangsläufig entstehende Defizit über Subventionen aus allgemeinen Steuereinnahmen zu ersetzen. Eine wesentliche Schwierigkeit bei der praktischen Umsetzung der Vorgabe von Grenzkostenpreisen stellt die Ermittlung der Grenzkosten dar. Die Höhe der Grenzkosten hängt unmittelbar davon ab, welche Kos tenkomponenten man den fixen Kosten und welche man den variablen Kosten zurechnet. Dabei ist die Einteilung in fixe und variable Kos ten wesentlich vom Zeithorizont der Betrachtung abhängig: Je langfristiger die Perspektive, desto höher ist tendenziell der Anteil derjenigen Kos tenkomponenten, die als variabel 213 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 213 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht erscheinen. Beispielsweise wird man bei relativ langem Zeithorizont dazu tendieren, bestimmte Bauin ves titionen, welche für eine Kapazitätsausweitung erforderlich sind, als variabel anzusehen, während diese Aufwendungen bei kurzfristiger Betrachtung in der Regel den fixen Kosten zugerechnet werden. Da das Ziel der Verpflichtung eines Monopolisten zu Grenzkostenpreisen darin besteht, ein effizientes bzw. preisgünstiges Angebot zu gewährleisten, ist die Grenzkosten = Preis-Regel im Falle der Regulierung natürlicher Monopole auf die langfristigen Grenzkosten zu beziehen. Dabei umfassen die langfristigen Grenz kosten alle jene Aufwendungen, welche – unter Einbeziehung sämtlicher fixer Produktionsfaktoren – für die Bereitstellung einer zusätzlichen Einheit bei optimaler Kapazitätsauslastung aufzubringen sind. Die Grenzkosten = Preis-Regel stellt hier also nicht nur eine Preissetzungsanweisung, sondern darüber hinaus auch eine Investitionsanweisung dar. Die Investitionsanweisung besagt, dass diejenige Kapazität zu realisieren ist, bei welcher die Kurve der langfristigen Grenzkosten die Nachfragekurve schneidet. Problematisch kann die Umsetzung dieser Regel dann sein, wenn sich die Kapazität nur in relativ großen Sprüngen (und nicht in marginalen Schritten) variieren lässt, wie dies etwa bei bestimmten Infrastruktureinrichtungen wie etwa Eisenbahnlinien, Autobahnen oder Kanälen der Fall ist. Allerdings gibt es auch hier häufig eine Reihe von Möglichkeiten (z. B. Verbesserung der Logistik, Anpassung der Kapazität der Fahrzeuge), durch welche sich die tatsächliche Kapazität relativ eng an das theoretische Optimum annähern lässt. Infolge der Probleme bei der Ermittlung von Grenzkosten ist diese Form der Regulierung nur entsprechend schwer praktikabel, und man kann realistischerweise wohl nicht erwarten, dass hierdurch ein Optimum erreicht wird. Ein weiterer wesentlicher Nachteil dieser Form der Regulierung kann darin gesehen werden, dass die Anreize zu kostengünstigem Wirtschaften für den Monopolisten im Zweifel nur sehr schwach ausgeprägt sein werden, da der Staat jedes entstehende Defizit übernimmt. Darüber hinaus führt die Erhebung der zur Defizitabdeckung erforderlichen Steuern im Zweifel zu nicht unerheblichen Allokationsverzerrungen. 8.3.2.1.3 Pareto optimale Angebotsmenge und Defizitabdeckung durch Preisdifferenzierung Eine weitere Alternative der Preis-Regulierung natürlicher Monopole kann man darin sehen, dem Monopolisten Preisdifferenzierung ersten oder zweiten Grades zu gestatten. Wie bei der Behandlung monopolistischer Preisbildung (Abschnitt 7.3.1.3) gezeigt wurde, hat der Monopolist bei Möglichkeit zur Preisdifferenzierung Anreize, die pareto-optimale Angebotsmenge bereitzustellen, ohne dass dabei ein Defizit entsteht. Zwar zahlen die inframarginalen Nachfrager Preise, die über den Grenzkosten liegen; für die Optimalität der bereitgestellten Menge ist aber allein entscheidend, dass der marginale Nachfrager nur einen Preis entrichten muss, der genau den Grenzkosten entspricht. Eine derartige Preisdifferenzierung zu vertretbaren Kosten setzt voraus, dass sich die Zahlungsbereitschaft der verschiedenen Nachfrager ohne allzu großen Aufwand hinreichend genau ermitteln lässt. Darüber hinaus müssen Möglichkeiten gefunden werden, um einen Weiterverkauf des betreffenden Gutes wirksam zu unterbinden. Beispiele für eine solche Preisdifferenzierung sind etwa die nach der Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 214 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 214 Abnahmemenge gestaffelten Tarife im Bereich der Energieversorgung. Eine weitere häufig angewandte Methode der Preisdifferenzierung stellen zweiteilige Tarife dar. Oft beruhen sinkende Durchschnittskosten ja auf relativ hohen Fixkostenanteilen und entsprechender Fixkostendegression bei steigender Outputmenge. Zweiteilige Tarife tragen dieser Kostenstruktur insofern Rechnung, als sie aus einer Grundgebühr sowie einer verbrauchsabhängigen Komponente (Beispiel: Telefon) bestehen; dabei ist die Grundgebühr als Beitrag zu den Fixkosten und die verbrauchsabhängige Komponente als Entgelt für die angefallenen variablen Kosten aufzufassen. Mit der Grundgebühr werden somit auch die Investitionskosten, z. B. die Ausgaben für neue Netze und Anlagen, auf die Nachfrager umgelegt. Abbildung 8.1 verdeutlicht die Preisdifferenzierung durch zweiteilige Tarife, die aus einer Grundgebühr (G1 bzw. G2) und einem mengenabhängigen Preis (T1 bzw. T2) bestehen. Energieversorgungsunternehmen bieten ihre Leistungen in der Regel mit dieser Form des Tarifes an. Durch die verbrauchsabhängige Komponente kann jeder Nutzer entsprechend seiner Nutzungsintensität bzw. seiner durch die Nutzung offenbarten Zahlungsbereitschaft belastet werden. Dabei nimmt der Stückpreis mit steigender Nutzungsintensität ab (Preisdifferenzierung zweiten Grades). Da Individuen mit identischer Nutzungsintensität durch eine unterschiedliche Zahlungsbereitschaft für das betreffende Gut gekennzeichnet sein können, gelingt die Abschöpfung der Konsumentenrente mittels zweiteiliger Tarife in der Regel nur unvollständig. Abbildung 8.1: Alternative zweiteilige Tarife Je größer die nachgefragte Menge, desto geringer die Kosten pro Stück. Der  zweiteilige Tarif wirkt wie ein Mengenrabatt (Preisdifferenzierung zweiten Grades). Mit einer relativ niedrigen Grundgebühr und hohen mengenabhängigen Preisen (Tarif T2) werden auch Nachfragegruppen erschlossen, für die ein Kauf bei  Tarif T1 nicht lohnt. 215 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 215 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht Da diese Form der Preisdifferenzierung durch Weiterverkauf der Leistungen zwischen Abnehmern unterlaufen werden kann, setzt die wirksame Anwendung dieser Art der Preisbildung voraus, dass ein solcher Weiterverkauf wirksam unterbunden wird. Für den einzelnen Abnehmer hat die Grundgebühr den Charakter von Fixkosten, und mit steigender Abnahmemenge realisiert er Vorteile der Fixkostendegression. Er könnte somit als Konkurrent des Monopolisten auftreten und anderen Abnehmern die Leis tung zu einem niedrigeren Preis verkaufen, als diese Nachfrager bei Direktbezug zu entrichten hätten. Bei zweiteiligen Tarifen ist es wünschenswert, dass die Grundgebühren nicht derart hoch sind, dass im Vergleich zu einem rein von der Verbrauchsmenge abhängigen Preise die Anzahl der Nachfrager reduziert wird: Übersteigt die Grundgebühr die maximale Zahlungsbereitschaft eines Nachfragers, so wird er auf das betreffende Gut verzichten und fällt als Abnehmer aus. Sofern bei einem rein von der Verbrauchsmenge abhängigen Tarif Transaktionen mit diesem Nachfrager zustande kommen würden, verhindert die Form der Tarifbildung im Prinzip vorteilhafte Austauschbeziehungen, was entsprechende Wohlfahrtsverluste impliziert. Um solche Einbußen an Konsumenten- und Produzentenrente zu verhindern, werden gelegentlich alternative Formen eines zweiteiligen Tarifs angeboten, wobei dann eine relativ hohe Grundgebühr (G1) mit einem vergleichsweise geringen Stückpreis (T1) und eine relativ niedrige Grundgebühr (G2) mit einem hohen Stückpreis (T2) kombiniert wird. Je nach Zahlungsbereitschaft und erwarteter Verbrauchsmenge können die Nachfrager dann den für sie günstigeren Tarif wählen. Durch die Möglichkeit der Preisdifferenzierung ist allerdings nicht sichergestellt, dass sich der natürliche Monopolist bei der Abschöpfung von Konsumentenrente lediglich auf das zur Defizitabdeckung erforderliche Maß beschränkt. Folglich kann hier der Staat gefordert sein, durch eine Preisaufsicht der Gefahr einer Ausbeutung der Nachfrager entgegenzuwirken. Die Preisaufsicht sollte insbesondere ihr Augenmerk darauf richten, dass der marginale Nachfrager weiterhin zum Zuge kommt. Im Falle zweiteiliger Tarife wäre ferner durch eine Investitionskontrolle zu verhindern, dass der Monopolist unangemessen hohe Kapazitäten errichtet und die Kosten hierfür über die Grundgebühr auf die Nachfrager überwälzt. Solche Kosten- und Investitionskontrollen sind allerdings, so zeigt die wirtschaftspolitische Praxis, mit großen Informationsproblemen verbunden. 8.3.2.1.4 Verpflichtung zu kostendeckenden Preisen:  Durchschnittskosten und Ramsey Preise Angesichts der schwerwiegenden praktischen Probleme, mit der die wohlfahrts- ökonomisch optimale (Grenzkosten-)Preisbildung als auch eine optimale Preisdifferenzierung ersten oder zweiten Grades verbunden sind, wäre zu überlegen, ob man dem Anbieter nicht lediglich vorschreiben sollte, seine Preise kostendeckend zu setzen. Bei einem Ein-Produkt-Unternehmen, welches seine Nachfrager nicht in verschiedene Gruppen mit jeweils unterschiedlicher Preiselastizität einteilen kann, bedeutet dies, dass die Preise entsprechend den anfallenden Durchschnittskosten zu setzen sind. Dabei sollte man sich – analog zur Regulierung zu Grenzkos ten-Preisen (Abschnitt 8.3.2.1.2) – an den langfristigen Durchschnittskosten orientieren. Die Verpflichtung zu kostendeckenden Preisen impliziert, dass man den durch die Abweichung von der Grenzkosten = Preis-Regel entstehenden Wohlfahrtsverlust hinnimmt, und stellt somit eine Second-Best-Lösung dar. Ein Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 216 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 216 wesentlicher Vorteil einer solchen Vorschrift besteht darin, dass von vornherein kein Defizit entsteht und die mit der Finanzierung eines solchen Defizits verbundenen Probleme somit entfallen. Speziell die Verpflichtung zu Durchschnittskostenpreisen weist darüber hinaus im Vergleich zur Grenzkosten = Preis-Regel auch noch den Vorteil besserer Praktikabilität auf. Während die Grenzkosten in der Praxis nur schwer zu bestimmen sind, lassen sich die Durchschnittskosten relativ einfach durch Division der Gesamtkosten durch die Anzahl der produzierten Einheiten ermitteln. Im Falle von Mehrprodukt-Unternehmen besteht allerdings auch bei dieser Form der Preisbildung das Problem der Zurechnung von Gemeinkosten auf einzelne Produkte. Zunächst zur Preisbildung entsprechend einer Durchschnittskosten = Preis-Regel. Wie sich anhand von Abbildung 8.2 illus trieren lässt, hängt die Höhe der bei Durchschnittskostenpreisen im Vergleich zu Grenzkostenpreisen entstehenden Wohlfahrtsverluste von der Preiselastizität der Nachfrage nach dem betreffenden Gut ab. Die Abbildung zeigt die (langfristigen) Grenz- und Durchschnittskosten für ein Gut sowie zwei Nachfragekurven N und N’. PGK ist der Grenzkostenpreis, bei dem ein Defizit im Umfang des Vierecks PGKGFC entsteht. Bei Durchschnittskostenpreisen fällt ein solches Defizit zwar nicht an, allerdings geht dann im Vergleich zur Grenzkostenpreis-Lösung sozialer Überschuss im Ausmaß der Fläche CB’D bzw. CA’E verloren. Dieser Verlust an sozialem Überschuß setzt sich zusammen aus der entgangenen Konsumentenrente (CBD bzw. CAE) abzüglich der vermiedenen negativen Produzentenrente (CBB’ bis CAA’; vgl. Abschnitt 7.3.1.2). Wie aus Abbildung 8.2 hervorgeht, ist diese Wohlfahrtseinbuße bei relativ elastischer Abbildung 8.2: Wohlfahrtsverluste kostendeckender Preise bei langfristig fallenden Durchschnittskosten und unterschiedlich elastischer Nachfrage Wird der Preis gleich den Durchschnittskosten gesetzt, so geht im Vergleich zu Grenzkostenpreisen sozialer Überschuss verloren. Diese Wohlfahrtseinbuße ist bei relativ preisunelastischer Nachfrage (N) geringer (Fläche CB’D) als bei höherer  Preiselastizität (N’, Fläche CA’E). 217 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 217 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht Nachfrage N’ wesentlich höher (Fläche CA’E) als bei der vergleichsweise unelastischen Nach frage N (Fläche CB’D). Der Zusammenhang zwischen Preiselastizität der Nachfrage und Wohlfahrtsverlust bei Durchschnittskostenpreisen legt den Schluss nahe, dass vor allem bei relativ unelastischem Verlauf der Nachfragekurve auf Durchschnittskos tenpreise übergegangen werden sollte. Stellt ein Unternehmen mehrere Produkte mit langfristig fallenden Durchschnittskosten bereit oder bietet es ein Gut für verschiedene, gut abgrenzbare Nachfragergruppen mit unterschiedlichen Preiselastizitäten der Nachfrage an, so hat die Erkenntnis höherer Rentenentgänge bei relativ elastischer Nachfrage Implikationen für die wohlfahrtsmaximierende Preisstruktur. Die optimale Preisstruktur, mit der Kostendeckung für das Unternehmen insgesamt erreicht wird, sollte die größten Abweichungen von den Grenzkosten bei jenen Produkten bzw. Nachfragergruppen vorsehen, bei denen die Preiselastizität der Nachfrage relativ gering ist. Die entsprechende „Preisregel der inversen Elastizitäten“ – man spricht auch von Ramsey-Preisbildung – sieht vor, dass die prozentuale Abweichung des Preises von den Grenzkosten umgekehrt proportional zur Preiselastizität der Nachfrage auf dem betreffenden Teilmarkt sein soll. Dabei sollen die Preisaufschläge insgesamt gerade hoch genug sein, um kein Defizit entstehen zu lassen. Die Ramsey-Preisbildung dient also nicht dem Ziel der Gewinnmaximierung beim Monopolisten. In der Realität ist es allerdings sehr schwierig, die Nachfrageelastizitäten zu bestimmen. Aus diesen Gründen lässt sich die Ramsey-Preisbildung in der Praxis wohl nur im Sinne einer Art Faustregel („Setze dort relativ hohe Preise, wo die Preiselastizität der Nachfrage vergleichsweise gering ist!“) umsetzen. Beispiele: •• Flugverbindungen werden in der Regel zu unterschiedlichen Preisen und Konditionen angeboten. Will man die Möglichkeit haben, den Flug auch sehr kurzfristig zu buchen bzw. die Termine zu wechseln, so zahlt man einen relativ hohen Preis, der sich an der Nachfragefunktion von Geschäftsreisenden orientiert. Billigere Tarife sind häufig nur für bestimmte Abflugzeiten verfügbar, wobei die Flüge lange im Voraus fest reserviert sein müssen und eventuell verlangt wird, dass der Aufenthalt ein Wochenende einschließt. Diese Tarife orientieren sich an der Nachfragefunktion von Touristen, die in der Regel durch ein sehr viel höheres Maß an Preiselastizität gekennzeichnet ist als die Nachfragefunktion von Geschäftsreisenden. Ähnliches gilt für die Preisdifferenzierung bei der Bahn. •• Besonders günstige Bankgebühren oder verbilligte Zeitungsabonnements für Studenten lassen sich ebenfalls als eine Form der Preisdifferenzierung dritten Grades interpretieren. In diesem Falle kann man die Gruppe der Bevorzugten relativ einfach dadurch identifizieren, indem man die Vergünstigung an die Vorlage einer Studienbescheinigung bindet. Beispiele für diese Form der Preisdifferenzierung sind etwa unterschiedliche Flug- oder Bahntarife für einzelne Benutzergruppen sowie die Differenzierung der Stromtarife für private und gewerbliche Abnehmer. Die für den Monopolisten gewinnmaximierende Form der Preisdifferenzierung dritten Grades wäre – anders als die Ramsey-Preisbildung – dadurch gekennzeichnet, dass auf jedem Teilmarkt der entsprechende Cournot-Preis verlangt bzw. diejenige Menge angeboten wird, bei der die Grenzkosten gleich dem Grenzerlös sind. 8.3.2.1.5 Verpflichtung zu nicht diskriminierenden Zugangspreisen in Engpassbereichen Im Zusammenhang mit der Frage nach der Eingrenzung des Aktivitätsbereiches eines natürlichen Monopols (Abschnitt 8.3.1) wurde herausgearbeitet, dass die Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 218 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 218 Möglichkeit zu Wettbewerb auf nachgelagerten Leis tungsstufen wesentlich vom diskriminierungsfreien Zugang zum monopolistischen Engpassbereich abhängt. Dies betrifft insbesondere die Gestaltung der Zugangspreise zum Engpassbereich. Für die Ermittlung von solchen nicht-diskriminierenden und dabei kostendeckenden Zugangsgebühren werden im Wesentlichen zwei Verfahren vorgeschlagen, die allerdings beide nicht voll befriedigen können. Dabei handelt es sich einmal um das Konzept der durchschnittlichen inkrementalen Kosten, zum anderen um die effiziente Preisregel für essenzielle Faktoren. Im Folgenden werden beide Ansätze mit ihren Vor- und Nachteilen kurz vorgestellt. Das Konzept der durchschnittlichen inkrementalen Kosten (AIC-Regel: „average incremantal cost rule“) stellt auf die Kosten der Mit-Nutzung einer vorhandenen Engpasseinrichtung durch andere Unternehmen ab. Es wird ermittelt, wie hoch diese Kosten sind, falls Wettbewerber die Engpasseinrichtung ebenfalls nutzen. Diese Kosten werden dann den Kosten ohne Mitnutzung gegenüber gestellt. Dividiert man die sich ergebende Differenz durch die Anzahl der zusätzlichen Nutzungen, so erhält man die durchschnittlichen inkrementalen (zusätzlichen) Kosten, die dann als Zugangsgebühr verordnet werden können. Neben den allgemeinen Problemen der Ermittlung von Kosten durch die Regulierungs-Behörde tritt hier hinzu, dass der Betreiber der Engpasseinrichtung nur die zusätzlichen variablen Kosten erhält, nicht aber für die angefallenen Fixkosten entschädigt wird. Dies hat zur Folge, dass der Betreiber einer Engpasseinrichtung auf einem nachgeordneten (Downstream) Markt gegenüber den Wettbewerbern benachteiligt ist, da nur er die entstehenden Fixkosten mit kalkulieren muss, nicht jedoch seine Wettbewerber. Die Anwendung der AIC-Regel würde also jeglichen Anreiz für die Durchführung von Investitionen untergraben, da der Monopolist weder über die Zugangsgebühr noch durch eigenes Angebot auf dem nachgelagerten Markt eine Chance hätte, die Investitionskosten zurück zu verdienen. Daher wären die Zugangsgebühren gemäß der AIC-Regel um Zuschläge für erforderliche Investitionen zu ergänzen. Hierbei stellt sich allerdings die Frage, wer über die Notwendigkeit der Investitionen entscheiden sollte. Überließe man diese Entscheidung dem Betreiber, so hätte dieser Anreize zur Überinvestition, da sich jegliche Investitionsmaßnahme über die Zugangsgebühren zum monopolistischen Engpassbereich finanzieren ließe. Die effiziente Preisregel für essenzielle Faktoren (ECP-Regel; „efficient component pricing rule“) gesteht dem Betreiber des monopolistischen Engpasses neben den durchschnittlichen inkrementalen Kosten auch jene Erträge (Opportunitätskosten; Deckungsbeiträge) zu, die er erhalten würde, wenn er sowohl auf dem Monopolmarkt als auch auf dem Down stream Markt ohne Konkurrenz anbieten würde. Ein wesentlicher Vorteil dieser Regel liegt darin, dass ein Konkurrent nur dann in dem Down stream-Markt erfolgreich sein kann, wenn er mindestens so effizient produziert wie der Monopolist. Denn nur dann ist er dazu in der Lage, den Monopolisten für seinen entgangenen Ertrag zu kompensieren. Ein wesentlicher kritischer Punkt bei dieser Regel besteht darin, ob man für die Ermittlung des entgangenen Ertrages einen an den Gesamtkosten ori entierten Wettbewerbs-Preis oder einen Monopolpreis (z. B. Cournot-Preis) zu Grunde legt. Nimmt man einen Monopolpreis, so wird mit der ECP-Regel nicht nur der aus Marktmacht resultierende Überprofit 219 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 219 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht festgeschrieben, sondern u. U. auch der Markzutritt eines effizienteren Anbieters auf dem Downstream Markt verhindert. Alles in allem bietet weder die AIC- noch die ECP-Regel eine völlig befriedigende Grundlage für die Bestimmung von diskriminierungsfreien Zugangspreisen für eine Engpasseinrichtung. Dies weist wiederum auf die Bedeutung der Frage hin, ob man dem Betreiber einer monopolistischen Engpasseinrichtung auch die Tätigkeit auf nachgelagerten Märkten gestatten sollte (Bgl. Abschnitt 8.3.1). Bestehen keine wesentlichen Verbundvorteile zwischen Monopolbereich und Downstream-Markt, so wäre die einfachste Lösung, dem Monopolisten ein Angebot auf nachgeordneten Märkten zu untersagen. Denn damit entfiele jeder Anreiz zu Diskriminierung anderer Anbieter. Man müsste dann ,nur‘ das Angebot im Bereich des monopolistischen Engpasses regulieren. 8.3.2.2 Rendite Regulierung Die Regulierung der Kapitalverzinsung (Rate-of-Return-Regulation) lässt sich als spezielle Variante der kostenorientierten Regulierung auffassen. Eine wesentliche Voraussetzung für diese Form der Regulierung besteht darin, dass die Regulierungs-Behörde die Kapitalverzinsung kennt; hierzu muss sie dazu in der Lage sein, den Wert des eingesetzten physischen Kapitals zu bestimmen und sie muss über zutreffende Informationen über die anfallenden Gewinne des Unternehmens verfügen. Im Rahmen einer Regulierung der Kapitalverzinsung wird angestrebt, die Preise so zu setzen, dass die betreffenden Unternehmen eine Verzinsung für das eingesetzte Kapital in Höhe des Kapitalmarktzinses und einen angemessenen Gewinn erwirtschaften können. Der über die Verzinsung mit dem Kapitalmarktzins hinausgehende Gewinn lässt sich vor allem mit der Notwendigkeit einer Risikoprämie für unternehmerische Tätigkeit begründen. Konkret bedeutet die Renditen-Regulierung, dass beispielsweise ein reguliertes Elektrizitätsunternehmen, wenn es seine Preise erhöhen will, Unterlagen über die eingesetzten Maschinen, Kraftwerke etc. vorlegen muss. Die Behörde wird die Angaben auf ihre Richtigkeit hin prüfen und dem Antrag nur dann stattgeben, wenn die sich ergebende Verzinsung des eingesetzten Kapitals nicht über dem Kapitalmarktzins zuzüglich Risikoprämie liegt. Da bei einer an der Kapitalverzinsung orientierten Regulierung der genehmigungsfähige Tarif und damit der absolute Ertrag umso höher ausfällt, je mehr Kapital das Unternehmen einsetzt, besteht ein Anreiz zu relativ kapitalintensiver Produktion („Averch-Johnson-Effekt“) mit der Folge, dass die Faktorallokation verzerrt wird. Rendite-Regulierung wurde bisher insbesondere in den USA praktiziert. Neben der durch diese Form der Regulierung bewirkten Verzerrung der Faktoreinsatzstruktur sind vor allem zwei weitere Probleme zu nennen: •• Für die Regulierungs-Behörde ist es in der Regel nicht leicht, den Wert des von dem regulierten Unternehmen eingesetzten Kapitals zu bestimmen. Stellen die historischen Anschaffungskosten abzüglich der zwischenzeitlich vorgenommenen Abschreibungen die richtige Näherung dar oder sind die Wiederbeschaffungskosten eine bessere Maßgröße für den aktuellen Wert des eingesetzten Kapitals? Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 220 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 220 •• Mehr oder weniger willkürlich ist sicherlich auch die Bestimmung des „angemessenen“ Zuschlags auf die Kapitalmarktverzinsung. Zusammenfassend zeigt sich, dass die Rendite-Regulierung mit erheblichen Problemen verbunden ist und sicherlich nicht als eine Art Patentlösung für den Umgang mit Anbietern in einem natürlichen Monopol angesehen werden kann. Anreize zur Realisierung von Kosteneinsparungen bzw. Produktivitätssteigerungen sind hier insofern gering als die daraus entstehenden Vorteile – sofern die zulässige Obergrenze für die Rendite bereits erreicht ist – nicht in Form höherer Gewinne anfallen, sondern über Preissenkungen an die Nachfrager weitergegeben werden müssen. 8.3.2.3 Price Cap Regulierung Im Rahmen der Preisobergrenzen-Regulierung (Price-Cap-Regulation) setzt die Regulierungs-Behörde eine Preisobergrenze fest, die von dem Unternehmen nicht überschritten werden darf; unterhalb dieser Obergrenze hat das Unternehmen allerdings beliebigen Preissetzungsspielraum. Handelt es sich bei dem Monopolisten um ein Mehrprodukt-Unternehmen, so wird statt Einzelpreisen ein Preisindex für den gesamten angebotenen Warenkorb vorgegeben. In diesem Falle ist der Monopolist frei, seine Preisstruktur zu verändern – also z. B. Preisdifferenzierung zu betreiben – sofern er die in Form des Preisindex vorgegebene Obergrenze nicht überschreitet. Wichtig ist, dass sich die Anpassung der Preisobergrenze bzw. des Preis index im Zeitverlauf nicht bzw. nicht ausschließlich an der Kostenentwicklung des regulierten Unternehmens orientiert, sondern an der allgemeinen Inflationsrate sowie der Produktivitätsentwicklung eines Durchschnittsunternehmens in der betreffenden Branche oder einem ähnlichen Wirtschaftszweig. Beträgt beispielsweise die Inflationsrate + 4 % und die Produktivitätssteigerung + 2 %, so ergäbe sich hieraus ein Anstieg der zulässigen Preisobergrenze um (4 % – 2 % =) 2 %. Dadurch, dass in die Festsetzung der Preisobergrenze nicht (allein) die Produktivitätsentwicklung des regulierten Unternehmens, sondern ein Branchendurchschnitt eingeht, ist zu erwarten, dass die dynamischen Anreize zur effizienten Leistungserstellung stärker ausgeprägt sind als bei der kostenorientierten Regulierung oder bei einer Regulierung der Rendite. Denn jede Produktivitätssteigerung, die höher ausfällt als der Branchendurchschnitt, kommt dem Unternehmen zugute. Unter dem Branchendurchschnitt liegende Produktivitätssteigerungen wirken sich für das regulierte Unternehmen gewinnmindernd aus; es besteht also ein Anreiz, mit der allgemeinen Produktivitätsentwicklung Schritt zu halten. Ein Problem der Preisobergrenzen-Regulierung stellt die Ermittlung der Produktivitätsentwicklung dar. Handelt es sich bei dem betreffenden Sektor um einen Monopolbereich, in dem nur ein einziges Unternehmen tätig ist, dann muss die Produktivitätsentwicklung in der regulierten Firma zu Grunde gelegt werden, wodurch hinsichtlich der dynamischen Anreize kein Unterschied mehr zur kostenorientierten Regulierung besteht. Etwas einfacher liegen die Dinge, wenn der zu regulierende Bereich ein regional begrenztes Gebietsmonopol darstellt und noch andere, gleichartige Unternehmen existieren; in diesem Falle könnte man die Produktivitätsentwicklung dieser anderen Unternehmen zu Grunde legen. Eine 221 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 221 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht weitere Alternative bestünde darin, auf die Produktivitätsentwicklung ähnlicher bzw. verwandter Branchen zurückzugreifen, wobei sich dann natürlich die Frage stellt, inwiefern die Verhältnisse in diesen Branchen tatsächlich mit dem Monopolbereich vergleichbar sind. Ist diese Vergleichbarkeit zweifelhaft oder weisen die verfügbaren Informationen Ungenauigkeiten auf, so ist die Regulierungs-Behörde mehr oder weniger dazu gezwungen, einen relativ niedrigen Wert für die Produktivitätsentwicklung anzusetzen, da bei Kalkulation mit einem überhöhten Wert die Gefahr besteht, dass das regulierte Unternehmen nicht mehr rentabel operieren kann und aus dem Markt ausscheiden muss. Bei Preisobergrenzen-Regulierung natürlicher Monopole besteht darüber hinaus auch die Gefahr, dass der Monopolist seine Gewinne durch Minderung der Produktqualität erhöht. Aus diesem Grunde ist neben der Preis-Regulierung häufig auch eine Regulierung der Produktqualität und des Geschäftsgebarens erforderlich (hierzu Abschnitt 8.3.5). 8.3.2.4 Verteilungspolitisch motivierte Preisvorgaben Preisvorgaben an einen natürlichen Monopolisten können auch in wesentlichem Maße verteilungspolitisch motiviert sein. Ein Beispiel für eine derartige verteilungspolitische Vorgabe ist etwa die Forderung an die Telekom oder die Post, die „Tarifeinheit im Raum“ sicherzustellen. Hiermit ist gemeint, dass der Preis für bestimmte Leistungen (z. B. Einrichtung eines Telefonanschlusses, Beförderung eines Briefes) in allen Regionen gleich hoch ausfallen sollte, ungeachtet unterschiedlicher Kosten für die Bereitstellung dieser Leistung (sogenannte „Infrastrukturaufgabe“ von Telekommunikationsdiensten). Demzufolge soll für den Telefonanschluss eines Einödhofes derselbe Preis berechnet werden wie für einen Telefonanschluss in einem Verdichtungsgebiet, obwohl der Anschluss des Einödhofes mit deutlich höheren Kosten verbunden ist. Durch derartige verteilungspolitisch motivierte Vorgaben wird der Monopolist zu einer Mischkalkulation gezwungen. Als Ergebnis entspricht dann die Preisstruktur nicht der Kostenstruktur bzw. den Knappheitsverhältnissen mit der Folge, dass es zu Fehlallokationen kommt. Eine Alternative zu solchen verteilungspolitisch motivierten Vorgaben besteht darin, die Preisstruktur frei zu geben und diejenigen Bevölkerungsgruppen, die man bevorzugen möchte (z. B. die Bewohner von Einödhöfen), aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu subventionieren. Auf diese Weise erreicht man einerseits das verteilungspolitische Ziel und vermeidet andererseits die durch eine von den Kosten losgelöste Preisgestaltung verursachte Fehlallokation. Darüber hinaus hat diese Form der Verteilungspolitik den Vorteil der Transparenz: Es lässt sich eindeutig beziffern, wie viel die Erfüllung des verteilungspolitischen Zieles kostet. Bei verteilungspolitisch motivierten Preisen sind die Kosten weniger offensichtlich, da sich die durch eine Fehlallokation verursachten Wohlfahrtsverluste nur ungenau abschätzen lassen. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 222 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 222 8.3.3 Zeitlich befristete Versteigerung des Monopols In Anbetracht der Unmöglichkeit von Konkurrenz in unbestreitbaren natürlichen Monopolen wird verschiedentlich vorgeschlagen, dass die Wirtschaftspolitik auf Wettbewerb um die Monopolstellung setzen soll (Wettbewerb um das Netz). Dieses Konzept sieht vor, dass die potenziellen Anbieter von Monopolleistungen im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens durch verdeckte Preisangebote um das zeitlich befristete Recht konkurrieren, den gesamten Monopolmarkt bedienen zu dürfen. Unter der Voraussetzung, dass •• der Wettbewerb auf den Märkten für die entsprechenden Produktionsfaktoren funktionsfähig ist, •• keine wettbewerbsbeschränkenden Absprachen der Bieter hinsichtlich der Versteigerungen bestehen, •• die Bieter ihre jeweiligen Kostenfunktion kennen und •• die Bieter über die am Markt vorhandene Nachfrage hinreichend informiert sind, erhält derjenige den Zuschlag, der am effizientesten produziert und deswegen das höchste Angebot unterbreiten kann. Damit erlangt der bet reffende Bieter das Recht, innerhalb der vorgesehenen Laufzeit den Monopolmarkt zu bedienen. Lässt man diesem Monopolisten in seinem Preissetzungsverhalten alle Freiheiten, so wird er monopolistische Cournot-Preise verlangen oder – falls möglich – Preisdifferenzierung anwenden, was zu Wohlfahrtseinbußen führt und auch mit verteilungspolitisch in der Regel unerwünschten Effekten verbunden ist (vgl. Abschnitte 7.3.1.2 und 7.3.1.3). Da aber die im Rahmen eines wettbewerblichen Versteigerungsverfahrens unterbreiteten Angebote in etwa der von dem jeweiligen Bieter erwarteten Monopolrente entsprechen dürften, schöpft die versteigernde wirtschaftspolitische Instanz (in der Regel der Staat) diese Monopolrente ab und kann sie gegebenenfalls an die Nachfrager verteilen. Ist die zu versteigernde Monopolstellung mit bestimmten Vorgaben hinsichtlich des Preissetzungsverhaltens verbunden, so ergeben sich genau die gleichen Probleme der Preis-Regulierung, wie sie bereits in Abschnitt 8.3.2 angesprochen wurden. Beispiel: Die Stromverteilung innerhalb einer Stadt dürfte in aller Regel ein natürliches Monopol darstellen, denn es wäre aufgrund der bestehenden Dichtevorteile gesamtwirtschaftlich unsinnig, eine Kommune durch mehr als ein Leitungsnetz zu versorgen. Der Aufbau des lokalen Stromleitungsnetzes ist mit erheblichen Irreversibilitäten verbunden. Insofern ist das natürliche Monopol unbestreitbar. Die Stadt könnte stellvertretend für ihre Bürger den Marktzugang von einer Genehmigung abhängig machen und im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung demjenigen Bieter, der das höchste Angebot unterbreitet, die lokale Stromversorgung für eine gewisse Zeit überlassen. Da jeder Bieter weiß, dass er im Falle des Zuschlages innerhalb dieses Gebietes Alleinversorger sein wird, ist zu erwarten, dass er die erzielbaren Monopolgewinne mit in sein Kalkül einbezieht. Unter der Annahme, dass sämtliche Bieter die Höhe der erzielbaren Monopolerlöse gleich hoch einschätzen, wird jenes Unternehmen das höchste Angebot abgeben, das mit den geringsten Kosten operiert. Je stärker ein Bieter versucht, Teile des Monopolgewinnes ‚in seine eigene Tasche zu wirtschaften‘ und daher ein niedrigeres Gebot abgibt, umso geringer wird seine Chance, den Zu schlag zu bekommen. Der Wettbewerb im Ausschreibungsprozess verhindert zwar nicht die monopolistische Preissetzung, dafür erhält der Versteigerer jedoch das Gebot des zum Zuge kommenden Anbieters, das in etwa dem Gegenwartswert der Monopolrente entspricht. Mit dem Ausschreibungsverfahren wird die Kostenkalkulation sowie die Abschätzung der Nachfragefunktion dem Anbieter aufgetragen, der hierfür in der 223 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 223 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht Regel vermutlich eine höhere fachliche Kompetenz besitzt als eine entsprechende staatliche Regulierungs-Instanz. Ein Anbieter hat auch höhere Anreize als eine staatliche Regulierungs-Instanz, eine möglichst seriöse Schätzung vorzunehmen, da er die Folgen einer Fehlprognose selbst zu tragen hat. Der Wettbewerb um eine Monopolstellung findet in der Bundesrepublik Deutschland vielfach in einer etwas anderen Form statt. Dabei erbringen zwar private Unternehmen, die durch ein Ausschreibungsverfahren ausgewählt werden, im Auftrag staatlicher Stellen Leistungen in solchen Bereichen, die vermutlich ein natürliches Monopol darstellen (z. B. lokale Müllabfuhr, regionaler Busverkehr); der Auftragnehmer wird aber nicht von den Kunden bzw. Bürgern bezahlt, sondern von der öffentlichen Hand. Die öffentliche Hand wiederum belastet dann die Bürger mit Gebühren, die nicht notwendigerweise mit den auf den Einzelnen entfallenden Kosten einhergehen müssen, oder sie stellt die betreffenden Güter kostenlos zur Verfügung. Dass hierbei die entsprechende staatliche Stelle die betreffende Leistung vorfinanzieren muss, hat Auswirkungen auf ihre Zielfunktion: Nicht mehr die Maximierung der Einnahme aus der Versteigerung der Monopolstellung steht im Vordergrund, sondern die Minimierung des an den Auftragnehmer zu entrichtenden Betrages. Mit der Vergabe der Monopolstellung ist die Gefahr verbunden, dass der Monopolist unklar spezifizierte Vertragsbedingungen bzw. unzureichende Kontrollmöglichkeiten zu seinem Vorteil ausnutzt und beispielsweise mit seinem Angebot wesentlich vom intendierten Leistungsniveau abweicht. Tatsächlich stellt die hinreichende ex-ante-Spezifikation und die Kontrolle bei längerfristigen Vereinbarungen vielfach ein nicht zu unterschätzendes Problem dar. Man kann allerdings erwarten, dass die zeitliche Befristung den Monopolisten diszipliniert: Da er sich von Zeit zu Zeit bei Folgeausschreibungen der Konkurrenz stellen muss, hat er ein Interesse daran, effizient zu wirtschaften und innovativ zu sein. Ist er es nicht, so besteht für ihn die Gefahr, dass nach Ablauf seines Vertrages ein anderer Anbieter den Zuschlag erhält. Ein weiteres Problem kann bei der Versteigerungslösung dann entstehen, wenn der etablierte Monopolist irreversible Investitionen in langlebige Ressourcen getätigt hat. Im Rahmen der Folgeausschreibung könnten die betreffenden Kapitalgüter als Markteintrittsbarriere für potenzielle Konkurrenten wirken. Da nämlich der Etablierte die langlebigen spezifischen Aufwendungen bereits getätigt hat, wäre er u. U. dazu in der Lage, zumindest einen Teil seiner irreversiblen Kosten im Rahmen seines Folgeangebots unberücksichtigt zu lassen. In diesem Falle ist zu befürchten, dass auch ein relativ kostengünstiger Neuanbieter, der diese Investitionen noch tätigen muss, nicht zum Zuge kommt. Auch produktivitätssteigernde Lerneffekte der Tätigkeit im Monopolbereich, die grundsätzlich erwünscht sind, ermöglichen bei Folgeausschreibungen u. U. eine Abschottung des Etablierten von der Konkurrenz, denn er wird hierdurch in die Lage versetzt, ein relativ günstiges Angebot zu machen. Irreversible Investitionen und Lerneffekte können also mit einer wesentlichen Minderung der disziplinierenden Wirkung einer zeitlichen Befristung der Monopolstellung verbunden sein. 8.3.4 Schaffung gegengewichtiger Marktmacht Der Strategie der Schaffung gegengewichtiger Marktmacht liegt die Erkenntnis zu Grunde, dass dann keine wesentlichen Ausbeutungsspielräume existieren, wenn beide Marktseiten über die gleiche Machtstellung verfügen, also wenn sie in etwa Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 224 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 224 den gleichen Konzentrationsgrad aufweisen. Man kann diese Hypothese wohlfahrtstheoretisch belegen und z. B. zeigen, dass die Marktform des zweiseitigen (bilateralen) Monopols genauso zu einem Pareto-Optimum führen kann wie die der vollständigen Konkurrenz. Eine solche Strategie gegengewichtiger Marktmacht findet in der wirtschaftspolitischen Praxis nur relativ selten Anwendung. Der wesentliche Grund hierfür ist wohl in dem allgemeinen Misstrauen gegenüber wirtschaftlicher Macht zu sehen. Erhebt man die Schaffung gegengewichtiger Marktmacht zur allgemeinen wirtschaftspolitischen Strategie, so kann es leicht zum Aufbau von Machtspiralen kommen, da dann auf jede Zunahme von Konzentration mit einer Erhöhung der Konzentration auf der jeweiligen Marktgegenseite reagiert wird. Letztendlich würde eine solche Strategie zum bilateralen Monopol führen, einer Marktform, in der keine Konkurrenz existiert. Zudem kann das Gegenmachtprinzip nur in bestimmten Marktstrukturen zur Geltung kommen; es muss dort versagen, wo wirtschaftliche Interessen nicht oder nur schwer organisierbar sind. Als relativ schwer organisierbar gelten z. B. die Interessen der Konsumenten. Ein wesentlicher Grund hierfür besteht darin, dass die Koordination der großen Anzahl an Konsumenten in einer Volkswirtschaft bzw. auf einem Markt mit entsprechend hohen Transaktionskosten verbunden ist. Erschwert wird die Organisation auch dann, wenn die Präferenzen der Konsumenten relativ heterogen ausfallen und sich ein gemeinsamer Standpunkt nur unter hohem Aufwand finden lässt. 8.3.5 Vorgaben hinsichtlich Qualität der Leistung und Geschäftsgebaren Wird dem Monopolisten ein bestimmter Höchstpreis vorgeschrieben, so kann er seinen Gewinn steigern, indem er die Qualität seiner Leistung absenkt und dabei Kosten einspart. Es kann also erforderlich sein, nicht nur den Preis zu regulieren, sondern auch Vorgaben hinsichtlich der Produktqualität zu machen. Relevant sind solche Qualitätsvorgaben vor allem auch in dynamischer Hinsicht, da infolge der Wettbewerbsbeschränkungen die Anreize zur Durchführung von Innovation u. U. nur relativ schwach ausgeprägt sind. Um die Versorgung der Nachfrager mit dem von einem Anbietern unter den Bedingungen des natürlichen Monopols bereitgestellten Gutes sicherzustellen, wird der Monopolist gelegentlich auch einem Kontrahierungszwang unterworfen, d. h. er muss das Gut für jeden Nachfrager zu festgelegten Konditionen bereitstellen. Hierdurch werden insbesondere die Möglichkeiten für den Monopolisten begrenzt, seine Monopolstellung zur Ausbeutung der Nachfrager auszunutzen. Ein solcher Kontrahierungszwang besteht etwa in der Elektrizitätswirtschaft sowie in vielen Teilen der Verkehrswirtschaft und des Bereichs der Telekommunikation. Der Erlass eines Kontrahierungszwanges liegt vor allem dann nahe, wenn es für den Monopolisten relativ unprofitabel oder sogar verlustbringend ist, das von ihm angebotene Gut im Rahmen der Preis-Regulierung für bestimmte Transaktionspartner bereitzustellen. 225 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 225 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht 8.3.6 Resümee zur Regulierung natürlicher Monopole Die Behandlung der verschiedenen Formen der Regulierung natürlicher Monopole macht sehr deutlich, dass jede dieser Regulierungs-Methoden erhebliche Nachteile gegenüber einem funktionsfähigen Wettbewerb aufweist. Somit ist Wettbewerb eindeutig als erstbeste Lösung anzusehen, die durch eine Regulierung keinesfalls gleichwertig ersetzt werden kann. Diese Erkenntnis unterstreicht die Bedeutung einer möglichst engen Eingrenzung des Aktivitätsbereiches eines natürlichen Monopols, die einen möglichst großen Bereich wirtschaftlicher Aktivität im Bereich der marktlichen Steuerung belässt. Da es bisher keine befriedigende theoretische Lösung für das Problem der nicht-diskriminierenden Zugangspreise in monopolistischen Engpassbereichen gibt, sollte man bei der Genehmigung von Aktivitäten des Monopolisten in vor- und nachgelagerten Bereichen strenge Maßstäbe anlegen, um eine unnötige Ausweitung des Monopols zu verhindern. Ein allgemeiner Hinweis auf mögliche Synergie-Effekte durch Angebote in angrenzenden Bereichen ist in dieser Hinsicht sicherlich nicht als hinreichende Rechtfertigung anzusehen! Theoretisch stellt die zeitlich befristete Versteigerung eines natürlichen Monopols wohl die überzeugendste Lösung dar. Aufgrund einer Reihe von praktischen Problemen ist diese Methode aber wohl nur in bestimmten Fällen anwendbar. Auch die Praktikabilität der Price-Cap Regulierung ist auf solche Fälle beschränkt, in denen eine hinreichende Anzahl an vergleichbaren Anbietern am Markt vorhanden ist. Erscheint eine Preis-Regulierung unumgänglich, so ist die Regulierung zu Durchschnittskosten noch am ehesten praktikabel. Zumindest von der Idee her wäre es auch plausibel, dem Monopolisten die Anwendung von Methoden der Preisdifferenzierung zu erlauben, was insbesondere den Vorteil bietet, dass tendenziell die pareto-optimale Menge bereitgestellt wird. Allerdings müsste dann ein Weg gefunden werden, eine Ausbeutung der Nachfrager wirkungsvoll zu verhindern. Vorgaben hinsichtlich Qualität der Leistung und Geschäftsgebaren stellen eine ergänzende Maßnahme zur Preis-Regulierung dar, um entsprechende Ausweichreaktionen des/der Monopolisten zu verhindern. Das Konzept der Schaffung gegengewichtiger Marktmacht stellt eine mit vielen Nachteilen verbundene zweitbeste Lösung dar, so dass sie nur in Ausnahmefällen Anwendung finden sollte. Durch eine verteilungspolitisch motivierte Vorgabe von Preisen für Leistungen eines natürlichen Monopolisten werden, ökonomisch betrachtet, eher Probleme geschaffen als auf sinnvolle Weise gelöst. Denn wie schon aus der dritten Marginalbedingung abgeleitet werden kann (hierzu Abschnitt 2.4.3) ist es ineffizient, Verteilungspolitik mit Mitteln der Objektförderung (Preispolitik) zu betreiben. Will die Politik bestimmte Bevölkerungsgruppen oder Verwendungen eines Gutes bevorzugen, so stellt eine Subjektförderung mit direkten Transfers die deutlich bessere Lösung dar. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 226 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 226 8.4 Zusammenfassung wesentlicher Ergebnisse Bei Vorliegen von Unteilbarkeiten und Marktmacht können für die Wirtschaftspolitik drei Handlungsfelder relevant sein: •• Maßnahmen, die auf die Bestreitbarkeit des betreffenden Marktes abzielen, •• die verschiedenen Möglichkeiten zur Regulierung von natürlichen Monopolen sowie •• wettbewerbspolitische Maßnahmen gegen Ursachen und Folgen von Marktmacht. Die Bestreitbarkeit von Märkten stellt ein wesentliches Mittel dar, um den oder die Anbieter auf dem betreffenden Markt zu disziplinieren. Dementsprechend sind von der Politik verordnete Marktzutrittsbeschränkungen als ein außerordentlich schwerwiegender Eingriff anzusehen, der – wie die Erfahrung zeigt – in der wirtschaftspolitischen Praxis nur schwer wieder rückgängig gemacht werden kann. Da solche Marktzutrittsbeschränkungen zur Verhinderung von Marktversagen (Unterversorgung) nur in seltenen Ausnahmefällen und wenn, dann nur vorübergehend gerechtfertigt werden können, sollte man überlegen, ob man überhaupt von diesem Instrument Gebrauch macht bzw. ob es nicht besser wäre, den zeitlich begrenzt auftretenden Allokationsmangel einfach hinzunehmen. Hinsichtlich der Regulierung von natürlichen Monopolen bestehen eine Reihe von instrumentellen Alternativen. Wichtig ist in diesem Zusammenhang die Eingrenzung des Tätigkeitsbereiches des Monopolisten auf den eigentlichen Problembereich, der durch Subadditivität der Kostenfunktion und geringe Bestreitbarkeit gekennzeichnet ist. Damit der Wettbewerb auf vor- und nachgelagerten Märkten nicht unnötig eingeschränkt wird, ist ein diskriminierungsfreier Zugang zum Engpassbereich sicherzustellen. Ist die Politik nicht dazu in der Lage, eine Diskriminierung beim Zugang zum Engpassbereich durch entsprechende Vorgaben an den Monopolisten zu verhindern, so besteht die einfachste Lösung häufig darin, dem Betreiber des Engpassbereiches die Aktivität auf anderen Märkten zu untersagen. Die einzelnen Verfahren der Preis-Regulierung sind durch unterschiedliche Vorund Nachteile gekennzeichnet. Gibt man dem Monopolisten eine Preisobergrenze vor, so ist in der Regel auch eine Regulierung der Produktqualität erforderlich. Da der Monopolist über Marktmacht verfügt, muss die Politik auch versuchen, einen Missbrauch dieser Marktmacht etwa im allgemeinen Geschäftsgebaren (z. B. durch den Erlass eines Kontrahierungszwanges) auszuschließen. Die Notwendigkeit für eine solche Regulierung des Geschäftsgebarens könnte auch durch bestimmte verteilungspolitisch motivierte Vorgaben bedingt sein. Zu derartigen verteilungspolitischen Vorgaben existieren aber in der Regel wirtschaftspolitische Alternativen (insbesondere direkte Transfers an die zu Bevorzugenden), die einem Eingriff in die Allokation meist vorzuziehen sind. Besteht auf einem Markt ein relativ hohes Maß an Angebotskonzentration, so kann die Politik gefordert sein, eine Monopolisierung des Marktes zu verhindern. Die entsprechenden Möglichkeiten und Probleme der Wettbewerbspolitik werden im folgenden Kapitel 9 behandelt. Da Unteilbarkeitenprobleme durch ansteigende Nachfrage und/oder technischen Fortschritt obsolet werden können, sollte die Wirtschaftspolitik die weitere Not- 227 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 227 8. Marktversagen infolge von Unteilbarkeiten und Marktmacht wendigkeit bestehender Maßnahmen von Zeit zu Zeit kritisch überprüfen und gegebenenfalls überflüssige Regulierungen aufheben. Übungsaufgaben zu Kapitel 8 1. Was spricht dagegen, was spricht eventuell dafür, einem Monopolisten auch die Tätigkeit auf vor- und nachgelagerten Märkten zu erlauben, auf denen die Bereitstellung der Leistungen nicht durch Subadditivitäten geprägt ist? 2. Welche Probleme treten bei der praktischen Ermittlung von Grenzkosten auf? Erläutern Sie, wieso man bei der Ermittlung der Höhe der Grenzkosten zu durchaus unterschiedlichen Ergebnissen kommen kann? Welche Bedeutung hat in diesem Zusammenhang der Zeithorizont der Betrachtung? 3. Ein schwer bestreitbares natürliches Monopol, das bisher den Cournotpreis gesetzt hat, verlangt nun einen zweistufigen Tarif (fixe Grundgebühr zuzüglich konstanter Preis pro Mengeneinheit). a) Erläutern Sie mit Hilfe zweier verbundener Grafiken das Prinzip des zweistufigen Tarifs im Unterschied zum einstufigen Tarif ohne Grundgebühr. Inwiefern stellt der zweistufige Tarif eine Form der Preisdifferenzierung zweiten Grades dar? b) Warum kann der Übergang vom Cournotpreis zu einer Form der Preisdifferenzierung zweiten Grades sowohl aus Sicht des Monopolisten als auch aus wohlfahrtsökonomischer Sicht von Vorteil sein? Antworten Sie mit Hilfe einer Grafik. 4. Erläutern Sie, wieso eine Preisaufsicht erforderlich sein kann, wenn der Monopolist über Möglichkeiten zur Preisdifferenzierung verfügt? 5. Was sind Ramsey-Preise? Welche Probleme sind mit der Bestimmung von Ramsey-Preisen verbunden? Wodurch unterscheidet sich die Ramsey-Preisbildung von einer gewinnmaximierenden Preisdifferenzierung dritten Grades? 6. Erläutern Sie, aus welchen Gründen die Versteigerung einer zeitlich befristeten Monopolstellung (z. B. Wettbewerb um das Netz) problematisch ist! Über welche Vorteile könnte der etablierte Anbieter bei der Neu-Ausschreibung der Monopolstellung gegenüber seinen Konkurrenten verfügen? 7. Was sind die wesentlichen Einwände gegen eine Strategie der gegengewichtigen Marktmacht? Literaturhinweise zu Kapitel 8 Einen Überblick über verschiedene Strategien der Preis-Regulierung natürlicher Mo nopole geben Brown/Sibley (1989), Berg/Tschirhart (1988) sowie Viscusi/Vernon/Harrington (2005, Chapter 12). Zur Problematik öffentlicher Unternehmen siehe Blankart (2011, 499–510) sowie Viscusi/Vernon/Harrington (2005, Chapter 14). Speziell zur Kritik an der „efficient component pricing rule“ (ECPR) siehe Economides/White (1995). Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 228 9. Wettbewerbspolitik gegen Marktmacht Unteilbarkeiten führen nicht zwangsläufig zu einem natürlichen Monopol, sondern lediglich zu einem gewissen Maß an Markt-Konzentration. Aufgrund der Subadditivitäten ergibt sich dann die Marktform des Oligopols mit einer begrenzten und überschaubaren Anzahl an Anbietern. Dabei kann das Problem bestehen, dass zumindest einige dieser Anbieter infolge eines relativ hohen Marktanteils über gewisse Marktmacht verfügen. Aufgabe der Wettbewerbspolitik kann es dann sein, das Entstehen von monopolistischen bzw. oligopolistischen Marktstrukturen zu verhindern sowie gegen wettbewerbsschädliche Praktiken und Ausbeutung vorzugehen. Dabei ist allerdings immer zu fragen, inwiefern Unternehmensgröße und die daraus resultierende Marktkonzentration auch Vorteile bietet, also ob Größe und Marktmacht zum Beispiel durch Subadditivität der Kostenfunktion bedingt ist. Dies kann etwa für die Beurteilung von Unternehmensfusionen bedeutsam sein: Entsteht durch einen Zusammenschluss mehrerer Unternehmen Marktmacht oder wird bereits vorhandene Marktmacht dadurch verstärkt, so könnte dieser Nachteil eventuell durch die Realisierung wesentlicher Größenvorteile aufgewogen werden. Gegenstand dieses Kapitels sind wettbewerbsgefährdende Verhaltensweisen und ihre Behandlung im Rahmen der Wettbewerbspolitik. Dabei geht es im Wesentlichen um vier Typen von Maßnahmen, nämlich •• erstens die Verhinderung von wettbewerbsbeschränkenden Absprachen (Abschnitt 9.2), •• zweitens die Verhinderung unfairer Geschäftspraktiken, durch die vorhandene oder potenzielle Wettbewerber behindert werden (Abschnitt 9.3), •• drittens ein Unterbinden der Ausnutzung von Marktmacht durch Ausbeutung der anderen Marktseite (Abschnitt 9.5), sowie •• viertens eine Fusionskontrolle, im Rahmen derer beabsichtigte Unternehmenszusammenschlüsse hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Wettbewerb geprüft und gegebenenfalls untersagt werden (Abschnitt 9.6). Alle vier Bereiche stellen typische Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik (genauer: der Wettbewerbserhaltungspolitik) dar. Die verschiedenen wettbewerbspolitischen Bereiche werden anhand entsprechender Regelungen und Maßnahmen der praktischen Wettbewerbspolitik auf der Ebene der Europäischen Union illustriert. Aus diesem Grunde ist eine Darstellung institutioneller Grundlagen der EU-Wettbewerbspolitik vorangestellt (Abschnitt 9.1).

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Prof. Dr. Michael Fritsch lehrt Volkswirtschaftslehre an der Friedrich-Schiller-Universität Jena mit dem Schwerpunkt Innovation, Entrepreneurship und wirtschaftlicher Wandel.

Wirtschaftspolitische Eingriffe werden häufig damit begründet, dass der Markt „versagt“. Das zentrale Thema dieses Buches ist die Rechtfertigung solcher Maßnahmen auf der Grundlage der mikroökonomischen Theorie. Wann ist staatliches Eingreifen aufgrund einer mangelnden Funktionsweise des Marktes erforderlich? Auf welche Weise sollte ein solcher Eingriff erfolgen?

Im ersten Teil des Buches wird gezeigt, wie ein Markt funktioniert und was von einer normalen Funktionsweise eines Marktes erwartet werden kann.

Gegenstand des zweiten Teils ist die Analyse der verschiedenen Ursachen für eine mangelnde Funktionsfähigkeit des Marktes. Behandelt werden externe Effekte, Unteilbarkeiten und Marktmacht, Informationsmängel, Anpassungsmängel und Irrationalität. Dabei wird – vielfach anhand praktischer Beispiele – insbesondere auch auf alternative wirtschaftspolitische Maßnahmen gegen ein Marktversagen eingegangen.

Der dritte Teil dieses Buches behandelt zunächst die ökonomische Rechtfertigung des Staates und des Umfangs der Staatstätigkeit. Weiterhin geht es um die Funktionsweise des politischen Systems und mögliche Gründe für ein „Politikversagen“. Schließlich wird der Frage nachgegangen, durch welche Regelungen erreicht werden kann, dass die Ergebnisse des politischen Prozesses den aus der Theorie des Marktversagens und aus praktischen Erfahrungen mit verschiedenen Eingriffsarten gewonnenen Schlussfolgerungen besser entsprechen.