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5 Marktversagen infolge von externen Effekten: Wirtschaftspolitische Eingriffsmöglichkeiten in:

Michael Fritsch

Marktversagen und Wirtschaftspolitik, page 119 - 158

Mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns

9. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4771-2, ISBN online: 978-3-8006-4772-9, https://doi.org/10.15358/9783800647729_119

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 99 5. Marktversagen infolge von externen Effekten: Wirtschaftspolitische Eingriffsmöglichkeiten Der Wirtschaftspolitik steht eine Vielzahl von Möglichkeiten zur Verfügung, um gegen die unerwünschten Folgen technologischer Externalitäten vorzugehen. Im Folgenden werden zunächst einige Kriterien zur Beurteilung der verschiedenen Verfahren vorgestellt (Abschnitt 5.1). Darauf aufbauend werden dann die verschiedenen Lösungsmöglichkeiten, nämlich moralische Appelle (Abschnitt 5.2.1), staatliche Bereitstellung (Abschnitt 5.2.2), Fusion der Beteiligten bzw. kollektive Bereitstellung (Abschnitt 5.2.3), Ge- und Verbote bzw. Auflagen (Abschnitt 5.2.4), Erhebung von Steuern bzw. Zahlung von Subventionen (Abschnitt 5.2.5), Verhandlungen (Abschnitt 5.2.6) sowie die Ausgabe handelbarer Schädigungsrechte (Abschnitt 5.2.7) behandelt. Abschnitt 5.2.8 geht auf die Bedeutung des Haftungsrechts ein, und unter Abschnitt 5.3 werden die Vor- und Nachteile der verschiedenen Verfahren vergleichend gegenübergestellt. Abgesehen vom Fall der staatlichen Bereitstellung besteht das Ziel der im Folgenden behandelten Verfahren darin, die sozialen Zusatzkosten bzw. Zusatznutzen in die privaten (internen) Kalküle der Akteure zumindest teilweise mit einzubeziehen. Man spricht daher auch von der Internalisierung externer Effekte. 5.1 Kriterien zur Beurteilung der wirtschaftspolitischen Eingriffsmöglichkeiten Die Behandlung der Folgen technologischer Externalitäten hat gezeigt, dass eine völlige Beseitigung eines negativen externen Effektes, ebenso wie die unbeschränkte Produktion positiver Externalitäten, in der Regel nicht optimal ist. Die Wirtschaftspolitik sollte also die ,richtige‘ Menge an Externalität möglichst effizient induzieren. Diese allgemeine Anforderung lässt sich mit den folgenden drei Kriterien konkretisieren, die hier zur Beurteilung der verschiedenen Eingriffsmöglichkeiten zu Grunde gelegt werden sollen: •• Das Kriterium der statischen Effizienz stellt darauf ab, inwieweit ein bestimmtes Verfahren zu einem statischen Optimum führt, d. h. inwieweit unter konstanten Rahmenbedingungen (insbesondere bei vorgegebener Technik) ein bestimmtes Ziel zu geringstmöglichen Kosten erreicht wird. •• Die Forderung nach dynamischer Effizienz fragt nach den Anreizwirkungen der verschiedenen Verfahren: Inwieweit stimuliert eine Methode Anstrengungen, negative Externalitäten von vornherein zu vermeiden sowie Fertigungsverfahren zu entwickeln und einzusetzen, die mit einem geringeren Ausmaß an externen Effekten verbunden sind oder mit denen sie sich kostengünstiger vermeiden lassen? Im Falle externer Zusatznutzen sollten vor allem Anreize bestehen, nach solchen Verfahren zu suchen, mittels derer die sinnvoll (d. h. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 100 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 100 zu vertretbaren Kosten) zu erzeugenden positiven Externalitäten möglichst kostengünstig bereitgestellt werden können. •• Unter dem Aspekt der Treffsicherheit geht es darum, ob ein bestimmtes politisch vorgegebenes oder das gesamtwirtschaftlich optimale Niveau der Externalität (z. B. ein bestimmter politisch vorgegebener Umweltstandard) in der Realität erreicht, also weder über- noch unterschritten wird. Gelegentlich ist auch von einer pareto-optimalen Internalisierung externer Effekte die Rede. Demnach ist ein Ergebnis dann als pareto-optimal anzusehen, wenn das gesamtwirtschaftlich optimale Ausmaß der Externalität zu minimalen Kosten erreicht wird. Dies bedeutet, dass die Lösung sowohl statisch effizient als auch treffsicher ist. Das Kriterium der dynamischen Anreizwirkungen wird durch den Begriff der Pareto-Optimalität hingegen nicht abgedeckt. Viele Arten von Eingriffen aufgrund von externen Effekten erlegen den Akteuren durch Gesetze, Verordnungen bzw. Steuern bestimmte Handlungsbeschränkungen auf. Im Folgenden sei vereinfachend unterstellt, dass diese Beschränkungen auch eingehalten werden bzw. hinsichtlich des Ausmaßes an Übertretungen keine systematischen Unterschiede zwischen den alternativen Verfahren existieren. Da die einzelnen Methoden mit z. T. sehr unterschiedlichen Verteilungswirkungen verbunden sind, werden diese im Folgenden – allerdings eher am Rande – mit berücksichtigt. Die Verteilungswirkungen dürften insbesondere bei der Auswahl eines bestimmten Verfahrens durch die Wirtschaftspolitik bzw. im Hinblick auf seine politische Durchsetzbarkeit eine wesentliche Rolle spielen (vgl. auch Abschnitt 14.1). Die Ökonomik hat sich bislang vor allem mit den wirtschaftpolitischen Instrumenten zur Bekämpfung negativer Externalitäten beschäftigt, und auch im Folgenden wird das Schwergewicht auf dem Problem der sozialen Zusatzkosten liegen. Der Grund für die Konzentration auf die externen Kosten ist eventuell darin zu sehen, dass hier der Verursacher ein Interesse an der Erzeugung der Externalität hat und mit wirtschaftspolitischen Mitteln erst zu dem gesamtwirtschaftlich erwünschten Verhalten veranlasst werden muss; der Geschädigte kann sich gegen den negativen externen Effekt aufgrund fehlender oder unzureichend durchsetzbarer Property-Rights nicht wehren. Ein Erzeuger wesentlicher positiver externer Effekte hat hingegen von sich aus ein Interesse an der Vermeidung der Externalität und wird daher auch ohne wirtschaftspolitische Eingriffe nach Wegen suchen, wie er das Ausschlussprinzip auf die sozialen Zusatznutzen anwenden kann. Erst dann, wenn die Erzeuger von positiven Externalitäten keine praktikable Methode finden, um das Ausschluss prinzip in hinreichendem Maße durchzusetzen, ist u. U. ein wirtschaftspolitischer Eingriff erforderlich. 101 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 101 5. Marktversagen infolge von externen Effekten 5.2 Die Instrumente zur Internalisierung technologischer externer Effekte im Einzelnen 5.2.1 Moralische Appelle Insbesondere im Bereich der Umweltpolitik wird gelegentlich versucht, die Akteure durch moralische Appelle zu dem erwünschten „umweltmoralischen“ Verhalten zu bewegen, was in der Regel auf eine freiwillige Nutzungsbeschränkung (z. B. Verzicht auf Einsatz bestimmter Inputs, autofreier Sonntag) oder den Einsatz von Vermeidungstechnologien abzielt. Auch die Finanzierung von Gütern, auf deren Nutzung das Ausschlussprinzip nicht angewendet wird, aus freiwilligen Beiträgen, stellt einen Versuch der Internalisierung von (in diesem Falle positiven) technologischen externen Effekten dar (hierzu Abschnitt 4.4.2). Die Erfahrung zeigt, dass die Wirksamkeit solcher moralischer Appelle als eher gering einzustufen ist. Im Fall negativer externer Effekte dürfte der wesentliche Grund für die mangelnde Wirksamkeit moralischer Appelle darin bestehen, dass die Kosten für die Vermeidung bzw. Reduktion einer Externalität voll vom betreffenden Akteur zu tragen sind, während sich der Nutzen auf mehrere Akteure, nämlich die Gruppe der negativ von der Externalität Betroffenen, verteilt. Sofern aber die von einem Akteur zu tragenden Vermeidungskosten höher ausfallen als die auf ihn entfallenden Nutzen, wird er nicht dazu bereit sein, das Ausmaß der von ihm erzeugten Externalität zu reduzieren. Noch am ehesten ist mit einer Vermeidung der Externalität zu rechnen, wenn die Gruppe der Betroffenen relativ klein ist, da in diesem Falle der Anteil des auf den Vermeider entfallenden Nutzens der Verringerung des Ausmaßes der Externalität vergleichsweise hoch ist. Zudem ist in kleinen Gruppen auch eine höhere Sichtbarkeit des individuellen Verhaltens gegeben, so dass ein Verstoß gegen die Umweltmoral relativ leicht identifizierbar ist und sozial geächtet werden kann. Die Faktoren, die im Fall der Internalisierung positiver externer Effekte durch freiwillige Beiträge relevant sind, wurden bereits im Zusammenhang mit dem Trittbrettfahrer-Problem analysiert (Abschnitt 4.4.2). Fällt ein negativer technologischer externer Effekt im Zusammenhang mit einer Aktivität an, die keine Freizeitbeschäftigung darstellt, sondern den Marktzwängen unterliegt, so ist die Wirksamkeit moralischer Appelle als besonders gering zu veranschlagen. Denn wenn sich durch die freiwillige Reduktion der Externalität die Wettbewerbsfähigkeit verschlechtert (etwa weil die Konkurrenten nicht auf die moralischen Appelle reagieren), verringert sich hierdurch der Gewinn oder ist sogar die Existenz des betreffenden Unternehmens bedroht (siehe hierzu auch Abschnitt 1.6). Aus diesem Grunde kann man wohl allenfalls im Bereich der Freizeitaktivitäten mit emissionsmindernden Effekten von moralischen Appellen rechnen. Anders kann die Situation ausfallen, wenn das umweltmoralische Verhalten auf irgendeine Weise belohnt wird, etwa wenn es sich als Argument zur Absatzförderung einsetzen lässt. Eine solche Belohnung wirkt dann wie eine Subvention zur Verringerung der Emissionsmenge (hierzu Abschnitt 5.2.6). Analog lässt sich für den Fall der Finanzierung gemeinschaftlich genutzter Güter durch freiwillige Beiträge argumentieren. Handelt es sich bei den Akteuren um kommerzielle Unternehmen, die im Wettbewerb stehen, so ist nur dann mit der Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 102 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 102 freiwilligen Beitragsleistung zu rechnen, wenn dem betreffenden Unternehmen hieraus Vorteile erwachsen – ansonsten würde das Unternehmen seine Wettbewerbsfähigkeit gefährden. Die allenfalls schwach ausgeprägten Wirkungen moralischer Appelle haben zur Folge, dass dieses Mittel, gemessen an den drei genannten Kriterien zur Bewertung der verschiedenen Internalisierungsverfahren (Abschnitt 5.1), relativ schlecht abschneidet. Da die Effekte moralischer Appelle sehr unsicher und schwer prognostizierbar sind, muss ihre Treffsicherheit als ausgesprochen schlecht eingestuft werden. Auch dynamische Anreizwirkungen zur Entwicklung oder Implementation von Verfahren, die mit einem geringeren Emissionsniveau verbunden sind, dürften von moralischen Appellen kaum zu erwarten sein. Sofern die Maßnahmen überhaupt eine Wirkung haben, könnte man vermuten, dass am ehesten diejenigen Akteure das Emissionsniveau reduzieren, bei denen dies am kostengünstigsten möglich ist. Es könnte aber auch sein, dass vor allem solche Akteure Emission vermeiden, die für solche moralischen Appelle relativ empfänglich sind bzw. besonders ausgeprägt mit einem entsprechend „schlechten Gewissen“ reagieren. Da dieser Faktor unabhängig von den entsprechenden Vermeidungskosten ist, erscheint auch die statische Effizienz von moralischen Appellen fragwürdig. 5.2.2 Staatliche Bereitstellung Wie bereits mehrfach erwähnt, bedeutet das Vorliegen technologischer externer Effekte, dass man das Ausschlussprinzip nicht auf sämtliche Kos ten und Nutzen einer bestimmten Aktivität anwendet. Die Nichtanwendung des Ausschlussprinzips kann drei Gründe haben: •• Erstens kann es sein, dass die Anwendung des Ausschlussprinzips relativ hohe Transaktionskosten verursacht und somit ökonomisch nicht sinnvoll ist. Die Ursache hierfür kann insbesondere darin bestehen, dass die Kosten des Ausschlusses höher sind als die durch den Ausschluss vermiedenen Nutzenentgänge. •• Zweitens besteht der Grund häufig in entsprechenden politischen Entscheidungen (z. B. beim Gut „Schulbildung“), die meist vor allem verteilungspolitisch motiviert sind; •• Drittens könnte es schließlich sein, dass sich das Ausschlussprinzip aufgrund technischer Gegebenheiten nicht anwenden lässt. In der wirtschaftspolitischen Praxis stehen die beiden erstgenannten Gründe im Vordergrund, denn rein technisch gesehen ist das Ausschluss prinzip – abgesehen von wenigen (oft extremen) Ausnahmen – immer anwendbar. Ein häufig angeführtes Beispiel für die Unmöglichkeit der Anwendung des Ausschlussprinzips im Falle externer Nutzen stellt das Gut „Sicherheit vor äußerem Angriff“ dar. Die Unmöglichkeit der Anwendung des Ausschlussprinzips bei diesem Gut beruht darauf, dass man einem Angreifer kaum mitteilen kann, wer wie viel zur Landesverteidigung beigetragen hat und für den Angreifer in der Regel kein Anlass (oft wohl auch keine Möglichkeit) dazu besteht, die Feindseligkeiten entsprechend zu differenzieren. Da Individuen, die keinen Beitrag zur Landesverteidigung leisten, als Trittbrettfahrer dennoch in den Genuss dieses Gutes gelangen und somit positive externe Effekte bestehen, würde eine Finanzierung durch freiwillige Beiträge höchstwahrscheinlich zu gesamtgesellschaftlich zu geringen Verteidigungsaufwendungen führen. Der Staat finanziert dieses Gut daher durch zwangsweise 103 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 103 5. Marktversagen infolge von externen Effekten erhobene Steuern und stellt es allen Bürgern zur Verfügung. Analog hierzu das Beispiel des Gutes „Mückenbekämpfung“ in Abschnitt 4.3.2. Wird das Ausschlussprinzip nicht angewendet, so ist die von dem betreffenden Gut bereit gestellte Menge zu gering (vgl. Abschnitt 4.2.2). Eine Lösung dieses Problems könnte darin bestehen, dass der Staat die gesellschaftlich erwünschte Menge des Gutes bereit stellt und die entsprechenden Kosten aus allgemeinen Haushaltsmitteln aufbringt. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von der Bereitstellung sogenannter öffentlicher Güter (vgl. auch den Anhang zu Kapitel 12). Dass man bei der staatlichen Bereitstellung auf den Markt als Koordinationsmechanismus für das betreffende Gut vollständig verzichtet, führt zu einer Reihe von Problemen. Eines dieser Probleme betrifft die Festlegung der bereitzustellenden Menge des betreffenden Gutes bzw. die Treffsicherheit des Eingriffs. Theoretisch ergibt sich die optimale Menge eines mit positiven Externalitäten verbundenen Gutes aus der Gegen überstellung der Summe der marginalen individuellen Zahlungsbereitschaften und der Grenzkos ten der Bereitstellung des betreffenden Gutes. Man könnte nun versuchen, diese Zahlungsbereitschaft durch eine Umfrage oder durch Abstimmung unter den Betroffenen in Erfahrung zu bringen und dann den ermittelten Betrag zur Bereitstellung des Gutes über allgemeine Steuern auf die Individuen umlegen. Da die Individuen das betreffende Gut aber als Trittbrettfahrer unentgeltlich nutzen können, besteht für sie einerseits ein Anreiz, ihre wahre Zahlungsbereitschaft zu verschleiern und einen zu geringen Wert anzugeben oder sogar völliges Desinteresse zu bekunden; denn je geringer die bekundete Zahlungsbereitschaft, um so niedriger sind auch die von den Einzelnen über die Steuern zu entrichtenden Kostenbeiträge. Wird im Rahmen einer solchen Befragung andererseits glaubhaft der Eindruck erweckt, dass eine geäußerte hohe Präferenz für ein Gut nicht zu einer Erhöhung der persönlichen Steuerlast führt, so haben die Befragten u. U. den Anreiz, ihre Zahlungsbereitschaft zu übertreiben. Es gibt eine Reihe von Methoden, um die Präferenzen für staatlich bereitzustellende Güter möglichst zutreffend zu ermitteln (z. B. Aufwandsmethode, Marktpreismethode, Zahlungsbereitschaftsanalyse; vgl. auch Abschnitt 6.2.3). Die einzelnen Methoden haben spezifische Vor- und Nachteile, so dass die Güte der Ergebnisse von der vorliegenden Fragestellung, den Charakteristika des betreffenden Gutes und selbstverständlich auch dem Untersuchungsaufwand abhängen. Anhand eines Vergleichs verschiedener Methoden hat sich aber gezeigt, dass die Ergebnisse im Großen und Ganzen konsistent sind. M. a. W., aus heutiger Sicht stellt das Problem der Erfassung der individuellen Präferenzen ein schwieriges, aber nicht unlösbares Problem dar; eine treffsichere staatliche Bereitstellung ist also prinzipiell möglich. Ein weiteres Problem besteht in der Frage der Preisbildung für ein staatlicherseits bereitzustellendes Gut. Aus der Sicht der Wohlfahrtsökonomik wäre es optimal, wenn die Preise der Güter ihren Grenzkosten entsprächen. Ist das Ausschlussprinzip aber aus technischen bzw. wirtschaftlichen Gründen nicht anwendbar, so lassen sich gar keine Preise durchsetzen; die gesamten Kosten für die bereitzustellende Menge müssen dann über Steuern bzw. Abgaben aufgebracht werden, die von der individuellen Nutzung unabhängig sind. Diese Form der Preisbildung ist dann unproblematisch, wenn die Grenzkosten für die Bereitstellung des betref- Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 104 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 104 fenden Gutes Null betragen, d. h. wenn ein zusätzlicher Nutzer keine nennenswerten weiteren Kosten verursacht (wie z. B. ein zusätzlicher Bewohner für das Gut „Landesverteidigung“). In all jenen Fällen aber, in denen ein zusätzlicher Nutzer Kosten verursacht, wäre ein entsprechender Preisaufschlag (Zusatzgebühr) wünschenswert, was aber wiederum eine wirtschaftlich vertretbare Ausschlusstechnik voraussetzt. Beispielsweise erzeugt jeder zusätzliche Nutzer einer bereits überfüllten Straße für sämtliche anderen Nutzer Staukosten; eine statisch effi ziente Allokation des Gutes Straße würde erfordern, die Nutzer mit den jeweiligen Grenzkosten zu belasten. Dies hätte dann zur Folge, dass die Nutzung der Straße bei relativ geringem Verkehrsaufkommen billig und bei vergleichsweise hohem Verkehrsaufkommen entsprechend teuer wäre (sogenanntes „peak-load pricing“). Staatliche Bereitstellung impliziert nicht notwendigerweise, dass der Staat die betreffenden Güter auch selbst produziert. Er kann die bereitzustellenden Leistungen auch von privaten Unternehmen beziehen („Privatisierung öffentlicher Leistungen“). Man kann vermuten, dass die private Produktion öffentlicher Leistungen vielfach effizienter und damit kostengünstiger ist als die Produktion durch den Staat selbst. Hierfür spricht insbesondere, dass für die staatliche Bürokratie nicht in gleicher Weise Gewinnanreize zur Realisierung der kostengünstigsten Produktionsweise bestehen, wie dies bei einem privaten Unternehmer der Fall ist. Darüber hinaus funktioniert die Kontrolle der Bürokratie durch Politiker und Wähler in der Regel nur recht unvollständig. Die private Produktion öffentlicher Leistungen stellt aber auch kein Allheilmittel dar: Sie ist dann problematisch, wenn der Leistungsumfang nur sehr unvollständig vertraglich fixiert werden kann oder die Erfüllung der Leistung schwer kontrollierbar ist. Denn ein unzureichend kontrollierbarer privater Produzent könnte aufgrund seines Gewinninteresses die Leistung entgegen dem ,Geist des Vertrages‘ qualitativ einschränken. Trotz solcher möglichen Probleme dürfte es in der Regel sinnvoll sein, die Produktion zu privatisieren, um die (meist größere) Gefahr einer statisch ineffizienten Bereitstellung durch die staatliche Bürokratie zu vermeiden. Nicht nur die statische, sondern auch die dynamische Effizienz einer staatlichen Bereitstellung ist fragwürdig. Dies vor allem deshalb, weil zum einen meist nur eher schwach ausgeprägte Anreize für die Bürokratie bestehen, im Falle staatlicher Produktion effiziente Verfahren einzusetzen. Zum anderen lässt sich vermuten, dass Bürokratien kaum ein Interesse daran haben, nach neuen, wirtschaftlich vertretbaren Ausschlusstechniken zu suchen: Denn die Anwendung des Ausschlussprinzips bedeutet ja, dass man die Allokation des betreffenden Gutes dem Markt überlässt und der Einfluss der Bürokratie beschnitten wird. Aus den genannten Gründen sollte man bei der staatlichen Bereitstellung auf jeden Fall versuchen, eine private Produktion herbeizuführen. Denn jede staatliche Produktion birgt die nicht unerhebliche Gefahr der statischen und dynamischen Ineffizienz in sich. Ein Eingriff, der sich auf die staatliche Bereitstellung beschränkt, weist vor allem den Nachteil auf, dass die Anreize zur Suche nach einer besseren Ausschlusstechnik zumindest sehr gering sind. Möglicherweise bleibt aus diesem Grund eine staatliche Bereitstellung zu lange oder gar auf Dauer bestehen, obwohl eine rein private Lösung denkbar wäre. Daher sollte man zumindest in regelmäßigen Abständen prüfen, ob die staatliche Bereitstellung nicht entfallen könnte. 105 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 105 5. Marktversagen infolge von externen Effekten 5.2.3 Fusion der Beteiligten bzw. kollektive Bereitstellung Eine zumindest vordergründig sehr einfache Möglichkeit zur Internalisierung externer Effekte wäre der Zusammenschluss sämtlicher Betroffenen und Beteiligten zu einer Wirtschaftseinheit. Wenn Schädiger und Geschädigte(r) bzw. Nutzenstifter und Nutznießer fusionieren, so sind die vorher externen technologischen Zusammenhänge zwischen den Produktions- bzw. Nutzenfunktionen per definitionem intern. Hierdurch entstehen ausgeprägte Anreize zu einer treffsicheren Optimierung des Ausmaßes der betreffenden Aktivität bzw. zu einer sowohl in statischer als auch in dynamischer Hinsicht effizienten internen Allokation. Gegen eine Fusionslösung sprechen allerdings eine Reihe von Argumenten, die diesen Weg nur in speziellen Konstellationen als geeignet erscheinen lassen: •• Erstens sind kaum Fälle denkbar, in denen Unternehmen mit Haushalten zusammengeschlossen werden können. Verursacht etwa ein Unternehmen soziale Zusatzkosten, von denen private Haushalte negativ betroffen sind (z. B. Luftverschmutzung in Verdichtungsgebieten), so kommt eine Fusionslösung nicht in Betracht. •• Zweitens kann ein Zusammenschluss verschiedener Akteure zu einem Grad an Marktmacht führen, der wesentliche Ausbeutungsspielräume eröffnet und daher allokationsschädigend ist (vgl. hierzu auch Abschnitt 7.3). Hierdurch werden dann eventuell die mit der Internalisierung verbundenen positiven Wohlfahrtseffekte überkompensiert. •• Drittens schließlich ist die Organisation eines Zusammenschlusses meist mit erheblichen Transaktionskosten verbunden. Wer ist (sind) der (die) Schädiger und wer der (die) Geschädigte(n)? Welche Verhandlungskosten treten bis zur Fusion auf? Darüber hinaus setzt die vollständige Internalisierung einer Externalität durch Fusion natürlich voraus, dass sämtliche Beteiligten in den Zusammenschluss einbezogen werden. Bei Gütern, die mit positiven externen Effekten verbunden sind, bedeutet die Fusionslösung, dass sich die an dem Gut Interessierten zu einer privaten Nutzungsgemeinschaft (z. B. Verein, Klub) zusammenschließen, die das gewünschte Gut kollektiv bereitstellt und gegenüber Nichtmitgliedern das Ausschlussprinzip anwendet. Beispiele aus dem Bereich der privaten Haushalte für solche häufig in privater Kooperation bereitgestellten Klub-Güter sind etwa Tennisanlagen und Golfplätze. Aus dem Bereich der Unternehmen wäre etwa die Zusammenarbeit von Unternehmen im Bereich der Forschung und Entwicklung zu nennen. Dabei besteht das Externalitäten-Problem für die Unternehmen darin, dass sich der Abfluss von Wissen, das im Rahmen ihrer Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten generiert wird, zu anderen Firmen nicht verhindern lässt. Als Strategie zur Internalisierung bietet sich vielfach die gemeinsame Durchführung der Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten verbunden mit der Nutzung der Ergebnisse durch alle Beteiligen an. Empirische Untersuchungen belegen, dass die Internalisierung positiver technologischer externer Effekte als Motiv für die Zusammenarbeit von Unternehmen im Bereich Forschung und Entwicklung vielfach eine wesentliche Rolle spielt. Gegenüber der Bereitstellung durch den Staat und Finanzierung aus allgemeinen Steuermitteln hat die Klub-Lösung den Vorteil, dass nur diejenigen zur Finanzie- Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 106 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 106 rung beitragen müssen, die an dem betreffenden Gut interessiert sind. Innerhalb des Klubs bzw. Vereins ist dann – wie bei der staatlichen Bereitstellung – zu entscheiden, welche Menge des Gutes zu welchem Preis bereitgestellt werden soll und ob man diese Menge selbst produziert oder von Externen bezieht. Der Staat kann eine solche Selbstorganisation der Interessen dadurch unterstützen, dass er für bestimmte Gruppen von Personen oder Unternehmen die Zwangsmitgliedschaft in einem Klub verhängt, wodurch Trittbrettfahrer-Verhalten entgegen gewirkt wird. Solche Zwangsmitgliedschaften bestehen häufig bei Berufsvereinigungen wie den Industrie- und Handelskammern, Anwaltskammern, den Ärztekammern und anderen Verbänden. Eine solche dezentrale Klub-Lösung dürfte mit einem höheren Maß an statischer und dynamischer Effizienz sowie mit besserer Treffsicherheit verbunden sein als die Bereitstellung des betreffenden Gutes durch den Staat. Hierfür spricht die in der Regel bessere Überschaubarkeit des Klubs bzw. Vereins, die sich häufig etwa darin äußert, dass für die Mitglieder ein direkterer Zusammenhang zwischen Finanzierungsbeitrag, Menge sowie Qualität des jeweiligen Gutes erkennbar ist und man die Einnahmenverwendung leichter kontrollieren kann. Folglich dürfte das Angebot an Kollektivgütern eher den Präferenzen der Bürger entsprechen. Ein weiteres praktisches Beispiel für eine solche Fusionslösung stellt die Abgrenzung kommunaler Gebietskörperschaften dar. Hier bestehen häufig wesentliche technologische Externalitäten zwischen verschiedenen Gebietskörperschaften (‚lokale Klubs‘). So kommt es etwa häufig vor, dass Infrastruktureinrichtungen großer Städte (z. B. Straßen, öffentliches Nahverkehrssystem, Schulen, Krankenhäuser) von Einwohnern der Umlandgemeinden mitgenutzt werden, ohne dass dies durch entsprechende Gegenleistungen (kostendeckende Nutzungsgebühren) hinreichend entgolten wird. Da in den Vororten meist überwiegend die einkommensstarken Bevölkerungsschichten wohnen (deren gezahlte Einkommensteuer nicht direkt den Kernstädten zukommt), spricht man in diesem Zusammenhang auch von einem ‚Speckgürtel‘ um die Kernstädte herum. Die „first best“-Lösung zur Internalisierung derartiger positiver externer Effekte bestünde in der Anwendung des Ausschlussprinzips bei Setzung wohlfahrtsoptimaler Preise für die Nutzung öffentlicher Einrichtungen. Geschieht dies nicht, weil die Anwendung des Ausschluss prinzips technisch unmöglich, wirtschaftlich nicht sinnvoll oder politisch unerwünscht ist, so liegt es nahe, den Allokationsverzerrungen dadurch entgegenzuwirken, dass man entsprechende ‚funktionale‘ Regionen als Kompetenzbereich kommunaler Gebietskörperschaften zu Grunde gelegt, in denen eine Stadt mit ihrem Einzugsbereich zusammengefasst ist. Allerdings wird man auf diesem Wege kaum sämtliche Externalitäten zwischen Regionen beseitigen können, weil hierzu wahrscheinlich für jeden Typ von Externalität eine andere Regionsabgrenzung erforderlich wäre. 5.2.4 Ge- und Verbote, Auflagen Auch Ge- und Verbote bzw. konditionierende Vorschriften (Auflagen wie z. B. Emissionsbestimmungen) stellen eine auf den ersten Blick sehr einfach erscheinende Möglichkeit zur Internalisierung negativer externer Effekte dar. Zwar können 107 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 107 5. Marktversagen infolge von externen Effekten auf diese Art unerwünschte Verhaltensweisen direkt ganz oder teilweise unterbunden bzw. erwünschte Verhaltensweisen erzwungen werden; jedoch stellt sich hier das Problem der richtigen Dosierung des Eingriffs. Die Frage nach der richtigen Eingriffsintensität ergibt sich deshalb, weil die komplette Verhinderung eines Schadens nur in Ausnahmefällen wohlfahrtsoptimal sein dürfte (vgl. Punkt 4.2.3). Folglich fordern staatliche Bestimmungen meist auch keine vollständige Beseitigung bzw. Vermeidung einer Schädigung. Statt dessen erlässt man häufig Auflagen (konditionierende Vorschriften), die eine Reduktion der Schadstoffemission in jeder Anlage um einen bestimmten Prozentsatz bzw. auf ein gewisses Niveau fordern. Dabei nehmen praktische Regelungen häufig auf das technisch Machbare (,Stand der Technik‘) bzw. auf das wirtschaftlich Vertretbare Bezug. Die Treffsicherheit von Auflagen bei der Realisierung eines bestimmten Internalisierungszieles ist dann problematisch, wenn das zulässige Emissionsvolumen nicht als Höchstgrenze für eine bestimmte Region, sondern als Schadstoffmenge pro Basisgröße (z. B. SO2- Emission pro m3 Abluft) oder pro Anlage definiert ist. Sobald zusätzliche Anlagen in Betrieb genommen werden oder der Ausstoß bei bestehenden Anlagen infolge höherer Kapazitätsauslastung absolut zunimmt, steigt dann das Emissionsniveau in der betreffenden Region an, wodurch möglicherweise die als tolerierbar angesehene Schadstoffmenge überschritten wird. Das gesamtwirtschaftlich optimale Emissionsniveau dürfte mit Ge- und Verboten bzw. Auflagen allenfalls zufällig erreicht werden. Denn dies setzt nicht nur voraus, dass man dieses Optimum kennt; vielmehr müsste sich dieses Optimum auch einigermaßen genau realisieren lassen. Die praktischen Schwierigkeiten bei der richtigen Dosierung von Ge- bzw. Verboten oder Auflagen lassen dieses Instrument auch unter dem Aspekt der statischen Effizienz als außerordentlich fragwürdig erscheinen. Um sicherzustellen, dass ein Schaden dort vermieden wird, wo dies am kostengünstigsten möglich ist, müsste die erlaubte Schadstoffmenge im Zweifel für jede Anlage gesondert festgelegt werden; denn es ist zu vermuten, dass sich die Vermeidungskosten der einzelnen Schädiger voneinander unterscheiden (vgl. hierzu ausführlich Punkt 5.2.5.2). Wandeln sich im Zeitablauf die Gegebenheiten (z. B. Entwicklung der Fertigungstechnologie), so verändern sich vermutlich auch die Vermeidungskosten, so dass eine Anpassung der Ge- und Verbote bzw. der Auflagen erforderlich wäre. Die hierzu notwendigen Informationen werden dem Staat nur in Ausnahmefällen zur Verfügung stehen. Auch hinsichtlich ihrer dynamischen Anreizwirkungen sind Ge- und Verbote bzw. Auflagen fragwürdig, da die Schädigung dann kostenlos erlaubt ist, sofern nur der Vorschrift entsprochen wird. Es bestehen also relativ geringe Anreize zur Entwicklung bzw. Anwendung innovativer Vermeidungsund/oder Beseitigungstechnologien. In dieser Hinsicht erweisen sich preisliche Internalisierungsverfahren wie z. B. Steuern, den Ge- und Verboten bzw. Auflagen als deutlich überlegen (zum Vergleich der statischen und der dynamischen Effizienz einer Auflagen- und einer Steuer- bzw. Abgabenlösung vgl. weiter unten Punkt 5.2.5.2). Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 108 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 108 5.2.5 Internalisierung mittels Steuern oder Subventionen Es gibt unterschiedliche Möglichkeiten, technologische externe Effekte mit Hilfe von Steuern bzw. Abgaben oder Subventionen zu internalisieren. Der ,klassische‘ Vorschlag hierzu ist die nach dem Nationalökonomen Arthur Pigou benannte ,Pigousche Steuer- bzw. Subventionslösung‘ (Punkt 5.2.5.1). Aufgrund den mit dieser Internalisierungsmethode verbundenen hohen Anforderungen an den Informationsstand der mit der Durchführung befassten Administration dürfte die Pigou-Lösung in ihrer reinen Form allerdings kaum praktikabel sein. Weniger anspruchsvoll, aber dafür in der Praxis relativ problemlos anwendbar, ist die Internalisierung externer Effekte durch Steuern bzw. Subventionen entsprechend dem Preis-Standard-Ansatz, der unter Punkt 5.2.5.2 behandelt wird. In der Regel werden die Erträge einer Steuer den allgemeinen Haushaltsmitteln zugeführt und unterliegen keiner bestimmten Zweckbindung (sogenanntes „Nonaffektationsprinzip“); besteht eine solche Zweckbindung, so spricht man von einer Abgabe. Da die folgende Betrachtung auf die Erhebungsseite beschränkt bleibt, wo die Wirkungen von Steuern und Abgaben identisch sind, werden beide Begriffe hier synonym verwendet. 5.2.5.1 Die Pigou Lösung Der Grundgedanke der Pigou-Lösung besteht darin, die Verursacher externer Kosten (Nutzen) so zu besteuern (zu subventionieren), dass die sozialen und privaten Grenzkosten bei der gesamtwirtschaftlich optimalen Ausbringungsmenge identisch sind. Für die Erreichung eines Allokationsoptimums ist es dabei nicht erforderlich, das Steueraufkommen an die Geschädigten zu transferieren bzw. die von sozialen Zusatzkosten Begünstigten den Subventionsbetrag zahlen zu lassen. Die grundsätzliche Wirkungsweise von Pigou-Steuern kann wie folgt anhand der Abbildung 5.1 erläutert werden. In diesem Beispiel repräsentiert die Angebotskurve A lediglich die privaten Grenzkosten. Zusätzlich entstehen externe Grenzkosten. Würden die Anbieter sämtliche von ihnen verursachte Kosten berücksichtigen, so ergäbe sich ein Marktgleichgewicht beim Schnittpunkt der Kurve der sozialen Grenzkosten mit der Nachfragekurve (Punkt B in Abbildung 5.1), das gleichzeitig das gesamtgesellschaftliche Optimum darstellt. Ohne Internalisierung führt die negative Externalität dazu, dass die von dem betreffenden Gut im Gleichgewicht C umgesetzte Menge (X′) gesamtgesellschaftlich gesehen zu groß und der Preis des Gutes (P′) zu niedrig ausfällt. Die von der Pigou-Lösung angestrebte Übereinstimmung von privaten und sozialen Grenz kosten im Optimum könnte durch eine von den Anbietern zu entrichtende, proportionale Steuer pro Mengeneinheit erreicht werden, deren Steuersatz t den sozialen Zusatzkosten bei der optimalen Menge (X′′) entspricht (t = BD). Durch eine solche Steuer verschiebt sich die Angebotskurve nach A + t, und der Schnittpunkt mit der Nachfragekurve entspricht dem gesamtwirtschaftlichen Optimum (X′′/P′′). Die Pigou-Lösung lässt sich analog auch auf die Internalisierung positiver externer Effekte anwenden. Abbildung 5.2 zeigt eine Konstellation, in der positive Externalitäten bestehen. Die Nachfragekurve gibt die privaten Grenznutzen des Gutes X an; es sei unterstellt, dass die externen Grenznutzen mit der bereitgestellten Menge 109 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 109 5. Marktversagen infolge von externen Effekten des Gutes X abnehmen. Die Kurve der externen Grenznutzen kann nicht über den Punkt F hinaus verlaufen, da der Punkt F die Sättigungsmenge der Nachfrager angibt: Selbst bei einem Preis von Null wird keine über 0F hinausgehende Einheit des Gutes nachgefragt; dementsprechend kann auch kein weiterer externer Nutzen entstehen. Durch Addition der Kurve der externen Grenznutzen und der Nachfragekurve erhält man die Kurve der sozialen Grenznutzen des Gutes. Könnte man das Ausschlussprinzip lückenlos anwenden, so wäre auf diesem Markt die Nachfrage gleich den sozialen Grenznutzen. Der Schnittpunkt dieser Kurve mit der Angebotskurve (Punkt D in Abbildung 5.2) stellt das gesamtwirtschaftliche Optimum dar. Ohne Berücksichtigung der positiven Externalitäten ergibt sich das Marktgleichgewicht in Punkt C; verglichen mit dem gesamtwirtschaftlichen Optimum ist die hier bereitgestellte Menge (X′) des Gutes zu gering, und der Preis (P′) ist zu niedrig. Die Pigousche Subventionslösung würde nun darin bestehen, dem Anbieter eine Subvention pro Mengeneinheit zu zahlen, wobei der Subventionssatz s der Differenz zwischen privaten und sozialen Grenznutzen im Optimum (DE in Abbildung 5.2) entspricht. Hierdurch verschiebt sich die Angebotskurve nach unten, und im neuen Marktgleichgewicht (Punkt E) wird die gesamtwirtschaftlich optimale Menge X′′ zum Preis von P′′′ bereitgestellt; anders als bei der Pigou-Steuer im Fall negativer Externalitäten ist dieser Preis geringer als derjenige Preis (P′′), der sich bei lückenloser Anwendung des Ausschlussprinzips ergäbe. Ein Gleichgewicht mit der Menge X′′ ließe sich auch erreichen, indem man die Nachfrage nach dem Gut mit einem konstanten Betrag in Höhe von DE pro Mengeneinheit subventioniert. Hier würde sich dann der Preis P′′ einstellen (Punkt D in Abbildung 5.2), welcher Abbildung 5.1: Die Pigou’sche Steuerlösung Eine Steuer auf die Produktionsmenge verschiebt die Angebotskurve nach oben. Entspricht der Steuersatz pro Mengeneinheit der Differenz zwischen privaten und sozialen Grenzkosten im Optimum, dann wird genau die optimale Menge des Gutes bereitgestellt. Menge (X)0 X’X’’ Nachfrage soziale Grenzkosten P P’’ P’t E C A+t D B F externe Grenzkosten A= private Grenzkosten Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 110 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 110 dem Preis bei Anwendung des Ausschlussprinzips entspricht. Da die Anzahl der Produzenten meist kleiner ist als die der Konsumenten, dürfte diese Form der Pigouschen Subventionslösung mit vergleichsweise hohen Transaktionskosten verbunden sein. Aus diesem Grund wird eine Subventionierung als Mittel gegen die Fehlallokationswirkungen positiver externer Effekte in der Regel bei den Produzenten ansetzen. Eine Pigou-Steuer bzw. -Subvention führt nicht zu einer vollständigen Verhinderung von Schäden bzw. zum maximal möglichen Ausmaß der mit positiven Externalitäten verbundenen Aktivität. Wie aus Abbildung 5.1 hervorgeht, wird zwar durch die Erhebung der Steuer die Ausstoßmenge von X′ auf X′′ vermindert, aber auch bei der Menge X′′ entstehen Schäden im Ausmaß 0EF. Im Falle der Pigou- Subvention steigt zwar die Menge des mit positiven Externalitäten verbundenen Gutes von X′ auf X′′ an (vgl. Abbildung 5.2); das Ausmaß der positiven Externalität entspricht aber nicht dem möglichen Maximum (d. h. positive Externalitäten im Ausmaß der Fläche LFX′′ werden nicht erzeugt). Die gegen die Pigou-Lösung vorgebrachten Einwände beziehen sich vor allem auf den zu ihrer Durchführung erforderlichen Informationsaufwand. In den Abbildungen 5.1 und 5.2 wurden die externen Zusatz kos ten bzw. -nutzen einfach als bekannt vorausgesetzt. In der Realität erfordert die Ermittlung der richtigen Steuer- bzw. Subventionssätze eine Erfassung, Bewertung und Zurechnung externer Kosten bzw. Nutzen auf ihre Verursacher. Schon rein technisch gesehen ist dies aber fast immer nur näherungsweise möglich, da beispielsweise eine Reihe von Schädigungen erst mit beträchtlicher zeitlicher Verzögerung erkennbar werden (z. B. Gesundheitsschäden infolge von Luftverschmutzung) und die Anzahl der Abbildung 5.2: Die Pigou’sche Subventionslösung Eine Subvention auf die Produktionsmenge bewirkt eine Verschiebung der Ange botskurve nach unten. Ist der Subventionssatz pro Mengeneinheit gleich den externen Grenznutzen bei optimaler Ausbringungsmenge, so wird genau diese Men ge bereitgestellt. 111 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 111 5. Marktversagen infolge von externen Effekten Schädigungsquellen sowie der (tatsächlich oder potenziell) Geschädigten sehr hoch sein kann. Insbesondere ist es in vielen Fällen unmöglich, externe Effekte eindeutig auf einzelne Verursacher zuzurechnen. Ferner setzt die Pigou-Lösung eine monetäre Bewertung der Externalitäten voraus. Offen ist auch die Verwendung des Steuerertrages bzw. die Aufbringung der Subventionsmittel. Hinsichtlich der Bezugsgröße, an die eine Pigou-Steuer bzw. -Subven tion anzuknüpfen wäre, bestehen in der Regel Alternativen. Allgemein kann man sagen, dass eine Größe um so besser als Bemessungsgrundlage für die Steuer bzw. Subvention geeignet ist, je stärker sie in einem proportionalen und im Zeitablauf konstanten Verhältnis zu den sozialen Zusatzkosten bzw. -nutzen steht. Hat man eine passende Bezugsgröße sowie die optimalen Steuer- bzw. Subventionssätze ermittelt, so ergibt sich ein weiteres Problem aus der Tatsache, dass die einmal festgelegten Steuer- bzw. Subventionssätze nur für eine ganz bestimmte Angebots-Nachfrage- Konstellation gelten; sie müssen daher im Prinzip permanent überprüft und gegebenenfalls revidiert werden. Diese Probleme und andere Arten von Transaktionskosten, welche mit der Pigou-Lösung verbunden sind, führen dazu, dass in der Praxis eine Pigou-Steuer bzw. Pigou-Subvention als Reinform nicht umsetzbar ist. Sie wäre hinsichtlich ihrer statischen und dynamischen Effizienz sowie in Bezug auf ihre Treffsicherheit ebenso zu beurteilen wie eine Abgabe bzw. Subvention entsprechend dem Preis-Standard-Ansatz, der im Folgenden vorgestellt wird. 5.2.5.2 Preis Standard Ansatz Eine andere Möglichkeit zur Internalisierung technologischer externer Effekte mit Hilfe von Steuern bzw. Subventionen stellt der Preis-Standard-Ansatz dar. Im Gegensatz zur Pigou-Lösung wird beim Preis-Standard-Ansatz auf die Ermittlung eines Optimums verzichtet; vielmehr unterstellt man von vornherein, dass ein bestimmtes Internalisierungsziel von der Politik vorgegeben wird. Als Bemessungsgrundlage bietet sich in der Regel das physische Ausmaß der Schädigung bzw. eine damit in engem Zusammenhang stehende Größe an. Gegenüber einer Auflage (vgl. Punkt 5.2.4) hat der Preis-Standard-Ansatz vor allem den Vorteil, dass er negative externe Effekte auf effiziente Weise reduziert und in stärkerem Maße schadensvermeidenden technischen Fortschritt stimuliert. Die Wirkungsweise von Abgaben lässt sich anhand von Abbildung 5.3 erläutern, die den Verlauf der Grenzvermeidungskosten eines Schädigers in Abhängigkeit von der Emissionsmenge zeigt. Der Grundgedanke des Preis-Standard-Ansatzes bei der Internalisierung sozialer Zusatzkos ten besteht darin, dass der Verursacher negativer externer Effekte pro Emissionseinheit eine Abgabe zu entrichten hat. Jeder Schädiger steht somit hinsichtlich jeder Schadstoffeinheit vor der Wahl, entweder die Abgabe zu zahlen oder die Emission zu vermeiden. Wird bei dem in Abbildung 5.3 gegebenen Verlauf der Grenzvermeidungskosten eine Steuer mit dem Satz t erhoben, so ist es für einen Schädiger vorteilhaft, jene Schadstoffeinheiten zu vermeiden, bei denen seine Grenzvermeidungskosten geringer sind als der Steuersatz (GVK < t); dies gilt in Abbildung 5.3 für alle Schadstoffeinheiten, die über 0E hinausgehen. Sind hingegen die Grenzvermeidungskosten höher als der Steuersatz (t < GVK), so ist es für den Schädiger günstiger, weiterhin negative Externalitäten zu verursachen und dafür die entsprechende Steuer zu entrichten. Das Optimum Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 112 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 112 ergibt sich dort, wo Steuersatz und Grenzkosten der Schadensvermeidung gleich hoch sind (t = GVK; Punkt A in Abbildung 5.3). In dem in Abbildung 5.3 dargestellten Beispiel emittiert der Verursacher beim Steuersatz t weiterhin die Schadstoffmenge 0E und muss hierfür einen Steuerbetrag in Höhe des Rechtecks 0TAE zahlen. Eine Erhöhung des Abgabensatzes von t auf t′ in Abbildung 5.3 führt zu einer Reduk tion der Emissionsmenge auf 0E′. Bei einer Senkung des Abgabensatzes von t auf t′′, ist es für den Verursacher hingegen ökonomisch rational, we niger Schadstoffemission zu vermeiden; das Optimum liegt in diesem Fall bei der Menge 0E′′. Anhand von Abbildung 5.4 lässt sich zeigen, dass eine Abgabe – anders als eine Auflage – zu einer in statischer Hinsicht effizienten Reduktion von Emission führt. Angenommen, in einer bestimmten Region R existieren nur zwei Verursacher externer Kosten: Die Produzenten A und B. Die individuellen Grenzkosten der Schadensvermeidung dieser beiden Verursacher sind durch die Funktionen GVKA und GVKB angegeben. Ohne Internalisierungseingriff emittieren die beiden Produzenten im Ausmaß von EA und EB. Die Emission in der Region insgesamt beträgt also ER = EA + EB. Die Grenzkostenkurve der Schadensvermeidung für die Region insgesamt (GVKR) ergibt sich aus der horizontalen Addition der beiden individuellen Grenzvermeidungskostenkurven. Allerdings wird hier nicht – wie bei der Ermittlung aggregierter Angebots- oder Nachfragekurven – vom Ursprung ausgehend nach rechts addiert. Vielmehr beginnt man die horizontale Addition beim insgesamt anfallenden Emissionsvolumen ER und geht dann nach links (in Richtung „vermiedene Emission“). Solange die Grenzkosten der Vermeidung den Betrag 0C nicht überschreiten, ist aus gesamtwirtschaftlicher Sicht zunächst nur die Vermeidungskostenkurve des Produzenten A relevant, da dieser güns tiger Abbildung 5.3: Internalisierung externer Kosten entsprechend dem Preis Standard Ansatz mit einer Steuer Wird pro Einheit Emission eine Steuer mit dem Satz t erhoben, so ergibt sich die Schädigungsmenge 0E. Je höher (niedriger) der Steuersatz, desto geringer (grö ßer) das Ausmaß der Schädigung. 113 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 113 5. Marktversagen infolge von externen Effekten vermeiden kann als der Produzent B. Erst oberhalb von 0C ist es lohnend, dass auch Produzent B Schädigung vermeidet. Von dieser Schwelle an sind die Grenzvermeidungskosten der beiden Produzenten zu addieren. Ziel der Internalisierung soll es sein, das Ausmaß der Schädigung in der Region um die Hälfte zu reduzieren (von ER nach E′R in Abbildung 5.4). Nehmen wir an, der Staat erlässt zu diesem Zweck eine Auflage, welche von beiden Produzenten jeweils eine Verringerung des Emissionsvolumens um 50 % fordert. In diesem Fall müsste Produzent A seine Emission bis E′′A vermindern, Produzent B bis zum Ausmaß E′′B. Da sich die Grenzvermeidungskosten beider Produzenten für die letzte vermiedene Einheit unterscheiden, ist dieser Zustand nicht effizient. Würde B eine Einheit mehr als E′′B erzeugen und A diese Einheit zusätzlich (eine Einheit links von E′′A) vermeiden, so wären die Vermeidungskosten insgesamt geringer, denn die Vermeidungskosten, die B nicht aufwenden muss, sind höher als die zusätzlichen Vermeidungskosten des A. Erst wenn die Grenzvermeidungskosten der Produzenten für die letzte vermiedene Einheit gleich hoch sind, ist der effiziente Zustand erreicht; hier besteht keine Möglichkeit mehr, die bei einer Reduktion des Emissionsvolumens auf 0E′R insgesamt anfallenden Grenzvermeidungskosten durch eine andere Aufteilung der vermiedenen Mengen auf die beiden Verursacher zu senken. Eine Auflage, die wie in unserem Beispiel zu unterschiedlich hohen Grenzvermeidungskosten für die letzte vermiedene Einheit führt, ist daher statisch ineffizient. Theoretisch wäre es zwar denkbar, dass eine Behörde jedem Produzenten genau die Emissionsmenge vorschreibt, bei der die Grenzvermeidungskosten aller Produzenten identisch sind. Praktisch ist dies aber allein schon aufgrund des dazu erforderlichen Informationsaufwandes unwahrscheinlich. Abbildung 5.4: Reduktion einer Schädigung bei Abgabe und Auflage Bei Erhebung einer Steuer auf das Emissionsvolumen, reduziert jeder Emittent die Schädigungsmenge so weit, bis die jeweiligen Grenzvermeidungskosten dem Steuersatz je Emissionseinheit entsprechen. Sind die Grenzvermeidungskosten bei den Emittenten unterschiedlich hoch, so können Wohlfahrtssteigerungen durch Umverteilung der vermiedenen Emissionsmengen erzielt werden. Dies wäre in dem Beispiel etwa dann der Fall, wenn eine Auflage jedem Schädiger vorgibt, sein  Emissionsvolumen zu halbieren. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 114 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 114 Um das Ausmaß der Emission mittels einer Abgabe auf 0E′R zu reduzieren, wäre eine Steuer mit dem Satz t = 0T pro Schadstoffeinheit erforderlich. Den Steuersatz t erhält man, indem man von E′R ausgehend zur Grenzvermeidungskostenkurve der Region (GVKR) hochlotet. Bei diesem Steuersatz wird der Produzent A seine Emission auf E′A verringern, denn dort entsprechen seine Grenzvermeidungskos ten dem Steuersatz t; für den Produzenten B gilt das gleiche Kalkül, deshalb realisiert er sein Optimum beim Emissionsvolumen E′B. Dabei ergibt hier die Summe der beiden Schadstoffmengen E′A und E′B die für die Region insgesamt gewünschte Reduktion auf E′R. Da beide Produzenten sich an den gleichen Steuersatz t anpassen, entsprechen sich auch die Grenzvermeidungskosten für die letzte vermiedene Einheit. Insofern ist eine Abgabenlösung (im Gegensatz zu einer Auflage) statisch effizient. Auch hinsichtlich der dynamischen Effizienz, d. h. in Bezug auf die Stimulierung von Innovationen im Bereich der Produktions- bzw. Vermeidungstechnologie, schneidet die Internalisierung externer Kosten mittels Abgaben im Vergleich zur Auflagenlösung deutlich besser ab. Abbildung 5.5 zeigt dies anhand eines einfachen Beispiels. Im Ausgangs zustand werde zunächst die durch die Kurve GVKalt charakterisierte Technologie eingesetzt. Eine Auflage schreibe vor, dass vom Emissionsniveau E zum Niveau E′ übergegangen werden soll. Die hierdurch anfallenden Vermeidungskosten bei der herkömmlichen Technologie entsprechen der Fläche AEE′ unter der Kurve GVKalt. Würde man eine neue, mit geringeren Grenzvermeidungskosten verbundene Technik (GVKneu) einführen, so wären die durch die Auflage anfallenden Vermeidungskos ten geringer und würden der Fläche BEE′ in Abbildung 5.5 entsprechen. Der Unterschied zwischen den Vermeidungskosten bei alter und bei neuer Technik entspricht dem Gewinnanreiz, die neue Technik einzuführen bzw. zu entwickeln; er ergibt sich in diesem Beispiel als Fläche AEB. Abbildung 5.5: Dynamische Anreizwirkungen bei Abgabe und Auflage Lässt eine Auflage das Emissionsniveau E’ zu, so führt die Implementation der effizienteren Vermeidungstechnik zu einer Verringerung der Vermeidungskos ten im Ausmaß der Fläche AEB. Bei einer Emissionssteuer mit dem Satz t pro Schadstoff einheit besteht darüber hinaus ein Anreiz (Fläche CAB), bei Nutzung der neuen Technik die Schädigungsmenge auf E’’ zu reduzieren. Grenzkosten der Schadensvermeidung (GVK) GVKneu GVKalt C A Emission t E'' E' B E T Steuersatz (t) 0 115 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 115 5. Marktversagen infolge von externen Effekten Eine Reduktion des Emissionsniveaus von 0E auf 0E′ mittels einer Abgabe würde einen Steuersatz pro Schädigungseinheit in Höhe von t in Abbildung 5.5 erfordern. Im Unterschied zur Auflagenlösung fallen bei der Internalisierung durch eine Steuer auch für die Restschädigung 0E′ noch Aufwendungen an; dieser Steuerbetrag entspricht dem Rechteck 0TAE′ in Abbildung 5.5. Die insgesamt anfallenden Kosten durch die Internalisierung (Vermeidungskosten + Steuerbetrag) werden durch die Fläche 0TAE angegeben. Geht der Schädiger auf eine durch die geringeren Grenzvermeidungskosten GVKneu gekennzeichnete neue Technik über, so ergibt sich das für ihn optimale Emissionsniveau beim Steuersatz t als 0E′′. Er muss dann zwar Vermeidungskosten in Höhe der Fläche CEE′′ aufbringen; dafür reduziert sich jedoch die für die Restschädigung zu entrichtende Abgabe um den Betrag E′′E′ · t (Rechteck CAE′E′′ in Abbildung 5.5). Sein Anreiz, die neue Technik einzuführen, entspricht daher der Fläche CAE. Folglich hat er einen im Vergleich zur Auflage um die Fläche CAB (CAE abzüglich AEB) höheren Anreiz zur Einführung der neuen Technik. Die Steuer bzw. Abgabe gemäß dem Preis-Standard-Ansatz ist also mit stärkeren Anreizen für schadensvermeidenden technischen Fortschritt verbunden als eine entsprechende Auflage. Ein weiterer Vorteil der Steuer bzw. Abgabe im Vergleich zu einer Auflage besteht darin, dass neben der bewirkten Allokationsverbesserung auch noch Steuereinnahmen entstehen. Man spricht im Zusammenhang mit diesen beiden Wirkungen auch von einer „doppelten Dividende“. Aus diesem Grunde ist das Argument, eine Emissionssteuer führe zu einer erhöhten Kostenbelastung der im Inland tätigen Unternehmen und gefährde daher deren internationale Wettbewerbsfähigkeit, insofern verkürzt, als dabei die Verwendung des Steueraufkommens unberücksichtigt bleibt. Werden beispielsweise infolge der zusätzlichen Einnahmen andere Steuern gesenkt, dann muss die Kostenbelastung der Unternehmen durch die Emissionssteuer nicht zwangsläufig ansteigen. Auch eine Verausgabung des Steueraufkommens für einen Ausbau der Infrastruktur kann zu Kostensenkungen führen, durch die eine zusätzliche Belastung zumindest teilweise kompensiert wird. Zur Beurteilung der Wirkungen der Steuer muss also auch die Ausgabenseite in die Betrachtung mit einbezogen werden. Darüber hinaus sind insbesondere auch die positiven Auswirkungen auf die Geschädigten in Rechnung zu stellen (siehe hierzu auch Abschnitt 6.4). Eine Reduktion eines negativen externen Effektes gemäß dem Preis-Standard- Ansatz ließe sich auch mit einer Subvention erzielen. Zahlt man dem Schädiger pro vermiedener Emissionseinheit eine Subvention mit dem Satz s, so führt ein rationales Kalkül zu einer Verminderung der Emission auf die Menge 0E (Abbildung 5.6). Liegt nämlich der Subventionsbetrag über den Grenzkosten der Schadensvermeidung, so lohnt eine Reduktion der Schädigung; sind die Grenzvermeidungskosten hingegen höher als der Subventionsbetrag, dann ist es vorteilhaft, die Schädigung nicht (weiter) zu verringern. Der Subventionsbetrag ergibt sich aus Subventionssatz mal dem vermiedenen Emissionsvolumen und beläuft sich beim Subventionssatz s auf die Fläche ABCE in Abbildung 5.6. Bei einem höheren Subventionssatz (z. B. s′ in Abbildung 5.6) bestünde ein Anreiz, das Schadstoffvolumen weiter (auf 0E′) zu reduzieren; bei einem niedrigeren Subventionssatz (z. B. s′′) wäre das Ausmaß der Emission entsprechend höher (0E′′ in Abbildung 5.6). Sofern der Subventionssatz für Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 116 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 116 alle Emittenten gleich hoch ist, sind auch die Grenzvermeidungs kosten identisch, so dass die Schadstoffreduktion statisch effizient erfolgt. Auf den ersten Blick sieht das Kalkül bezüglich der dynamischen Anreiz wirkungen einer Subvention zur Internalisierung negativer externer Effekte genau so aus wie bei einer Steuer. Wie im Falle der Steuer ist auch bei einer Subvention mit einem Satz pro Einheit vermiedener Emission, der dem Steuersatz t in Abbildung 5.5 entspricht, der Anreiz zum Übergang auf die kostengünstigere Vermeidungstechnologie gleich der Fläche CAE in Abbildung 5.5. Es besteht allerdings insofern ein wesentlicher Unterschied zur Steuer, als relativ hohe gesamtgesellschaftliche Grenzvermeidungskosten hier aus der Sicht des Verursachers erwünscht sind, da dann auch der Subventionssatz entsprechend hoch ausfällt. Dass der Subventionssatz infolge der Verbreitung von Verfahren mit niedrigeren Grenzvermeidungskosten tendenziell sinkt, kann den Anreiz zu Entwicklung bzw. Einführung solcher innovativer Verfahren er heblich mindern. Ein anderer Einwand gegen Subventionen zur Reduktion einer Schädigung besteht darin, dass die Subvention zur Verbesserung der Ertragslage der Schädiger führt. Dies induziert dann u. U. den Markteintritt zusätzlicher Schädiger bzw. die Errichtung weiterer Schädigungsquellen und läuft der eigentlich erwünschten Reduktion des Ausmaßes der Schädigung zuwider. Ein weiterer wesentlicher Nachteil von Subventionen zur Schadstoffreduktion im Vergleich zu Emissionssteuern besteht darin, dass die Internalisierungsinstanz für die Subventionszahlungen entsprechende finanzielle Mittel benötigt. Dabei kann die Aufbringung dieser Mittel mit Allokationsverzerrungen und entsprechenden Wohlfahrtsverlusten verbunden sein. Dieses Problem entfällt bei einer Abgabe, deren Aufkommen in die allgemeinen Haushaltsmittel eingestellt werden kann Abbildung 5.6: Internalisierung externer Kosten entsprechend dem Preis Standard Ansatz mit einer Subvention Kann der Emittent pro Einheit vermiedenen Schadstoffausstoßes eine Subvention mit dem Satz s erlangen, dann lohnt es sich für ihn, das Emissionsniveau auf 0E zu reduzieren. Je höher (niedriger) der Subventionssatz, desto geringer (größer) das Ausmaß der Schädigung. Beim Subventionssatz s beläuft sich der Subventi onsbetrag auf die Fläche ABCE. 117 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 117 5. Marktversagen infolge von externen Effekten und somit Steuersenkungen an anderer Stelle ermöglicht. Nicht zuletzt verstößt eine Subventionierung der Verringerung des Schadensausmaßes gegen weit verbreitete Gerechtigkeitsvorstellungen und ist daher unter dem Verteilungs aspekt zweifelhaft. Unter dem Aspekt der Treffsicherheit ist der Preis-Standard-Ansatz mit erheblichen Problemen behaftet: Der Staat müsste die Grenzvermeidungskosten für die Region insgesamt (GVKR) kennen, um den richtigen Steuer- bzw. Subventionssatz festlegen zu können. Hierzu sind im Prinzip Informationen über die Verläufe der individuellen Grenzvermeidungskosten bei sämtlichen relevanten Verursachern erforderlich. Praktisch kann wohl allenfalls versucht werden, den ,richtigen‘ Tarif anhand von Musteranlagen zu approximieren. Veränderungen der Anzahl der Schädiger, Verfügbarkeit neuer Produktionstechniken sowie Preisveränderungen (etwa bei der Vermeidungstechnologie) beeinträchtigen die Treffsicherheit von Abgaben und machen Anpassungen des Steuer- bzw. Subventionssatzes im Zeitverlauf erforderlich. Die Internalisierung positiver externer Effekte (etwa im Bereich der Bildung oder der Forschung) durch eine Subvention entsprechend dem Preis-Standard-Ansatz lässt sich analog zur Internalisierung externer Kos ten darstellen: Damit der Nutzenstifter seinen Output erhöht und somit in größerem Ausmaß positive externe Effekte erzeugt, erhält er eine Subvention, die an eine geeignete Bezugsgröße zu koppeln ist, welche einen möglichst guten Indikator für das Ausmaß des positiven externen Effektes darstellt (vgl. Abbildung 5.7). Bei ansteigenden Grenzkosten hat der Nutzenstifter dann einen Anreiz zur Bereitstellung eines bestimmten Ausma- ßes an positiven Externalitäten. In dem in Abbildung 5.7 dargestellten Fall ist es für ihn optimal, beim Subventionssatz s positive externe Effekte im Ausmaß von 0N zu erzeugen. Bei einer größeren Menge lägen seine entsprechenden Grenzkosten über dem Subventionssatz; bei einer geringeren Menge lohnt sich eine Ausweitung des Ausmaßes der Externalität, da der Subventionssatz die Grenzkosten übersteigt. Abbildung 5.7: Internalisierung positiver externer Effekte durch eine Subvention Bei einer Subvention pro Einheit der positiven Externalität mit dem Satz s wird das Ausmaß 0N bereitgestellt. Je höher (niedriger) der Subventionssatz, desto grö ßer (geringer) die bereitgestellte Menge der Externalität. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 118 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 118 Im Falle des Subventionssatzes s′′ wäre diese Menge größer (0N′′ in Abbildung 5.7), beim Subventionssatz s′ erweist sich die Erzeugung einer kleineren Menge der Externalität (0N′ in Abbildung 5.7) als sinnvoll. Der Unterschied zwischen der Pigouschen Subventionslösung und Subventionen entsprechend dem Preis-Standard-Ansatz besteht in der Vorgehensweise bei der Bestimmung des Subventionssatzes: Anders als bei der Pigou-Lösung wird von vornherein gar nicht erst versucht, die sozialen Zusatznutzen im Optimum zu bestimmen, sondern man unterstellt eine politische Vorgabe des anzustrebenden Ausmaßes. Das Angebot wird dann von denjenigen Anbietern am stärksten ausgeweitet, für welche dies am kostengünstigsten möglich ist, und es bestehen Anreize zum Einsatz bzw. zur Entwicklung relativ kostengünstiger Produk tionsverfahren, da sich hierdurch der erzielbare Subventionsbetrag erhöht; die Treffsicherheit ist hingegen fraglich, da man die gesamtwirtschaftlich relevanten Grenzkosten der Erzeugung in der Regel nicht genau kennt. Eine Subvention zur Internalisierung externer Nutzen weist also hinsichtlich statischer Effizienz, dynamischer Anreizwirkungen sowie Treffsicherheit die gleichen Eigenschaften auf wie eine Internali sie rungs steuer. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass eine Steuer bzw. Subvention entsprechend dem Preis-Standard-Ansatz eine praktikable Umsetzung der Pigou-Lösung darstellt. Sie ist der Internalisierung externer Kosten bzw. Nutzen mittels einer Auflage sowohl im Hinblick auf die statische Effizienz als auch hinsichtlich der dynamischen Anreizwirkung überlegen. Gleiches würde für eine Pigou-Steuer bzw. -Subvention gelten, wenn sie praktikabel wäre. Unter dem Aspekt der Treffsicherheit sind Steuern bzw. Subventionen ebenso wie Auflagen allerdings nicht unproblematisch. 5.2.6 Internalisierung durch Verhandlungen (Coase-Theorem) In Abschnitt 4.3 wurde dargelegt, dass es u. U. unmöglich ist, den Ver ursacher eines externen Effektes eindeutig zu identifizieren. An diese Erkenntnis knüpft das sogenannte Coase-Theorem an. Es zeigt, dass technologische Externalitäten unter bestimmten Annahmen auch ohne staatliche Eingriffe durch rein private Verhandlungen statisch effizient und treffsicher (d. h. pareto-optimal) internalisiert werden können. Darüber hinaus besagt das Coase-Theorem, dass sich ein bestimmtes (statisches) Allokationsoptimum durch Internalisierungsverhandlungen im Prinzip ganz unabhängig von der Art der Haftungsregeln bzw. Handlungsrechte (Property-Rights) ergibt. Es ist von daher für die Al lokation irrelevant, ob man jemandem, der einen Schadstoff emittiert, das Recht auf diese Schädigung zubilligt oder ihn dafür haftbar macht. Bei der folgenden Darstellung dieser Internalisierungsmethode werden – je nach Ausgestaltung der Property-Rights in der Ausgangssituation – zwei Fälle unterschieden, nämlich einmal die Konstellation ohne Schadenshaftung, in der die Schädigung erlaubt ist; zum anderen der Fall, wo die Schädigung nicht erlaubt ist und somit eine Unterlassungspflicht besteht. Besteht keine Schadenshaftung, so ist der Schädiger uneingeschränkt zur Verursachung sozialer Zusatzkosten berechtigt. Er wird deshalb nur gegen Zahlung einer Kompensation zur Verminderung der Schädigung bereit sein. Wie sich leicht zei- 119 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 119 5. Marktversagen infolge von externen Effekten gen lässt, besteht bei dem in Abbildung 5.8 unterstellten Verlauf von Grenzschadensfunktion und Grenzvermeidungskosten sowohl für den Schädiger als auch für den Geschädigten ein Anreiz zur Aufnahme von Verhandlungen über die Reduktion des Schadensumfanges. Ausgangspunkt der Überlegungen sei das Schadensausmaß 0A. Würde man die Schädigungsmenge von 0A auf 0N reduzieren, so bliebe dem Geschädigten ein Schaden in Höhe von QBAN erspart. Der Schädiger müsste hierfür Vermeidungskosten in Höhe von PAN aufwenden. Da in diesem Beispiel die Nutzen der Reduktion des Schadensumfanges die entsprechenden Vermeidungskosten übersteigen, bestehen Möglichkeiten zu Allokationsverbesserungen im Sinne des Pareto-Kriteriums. Für den Geschädigten wäre es also nutzensteigernd, den Schädiger durch eine entsprechende Zahlung zu einer Reduktion der Schädigung zu veranlassen; der Schädiger seinerseits realisiert dann einen positiven Nettonutzen, wenn der Transferbetrag die bei ihm anfallenden Vermeidungskosten übersteigt. Ausgehend von der Schädigungsmenge 0A besteht solange ein Anreiz zu Verhandlungen, bis die Differenz zwischen Vermeidungskosten und den Nutzen aus einer Reduktion des Schadensumfanges gleich Null ist, d. h. bis sich Grenzschaden und Grenzkosten der Schadensvermeidung entsprechen. Demnach sind also auch bei einer Schädigung im Ausmaß 0N weitere Verhandlungen für Schädiger und Geschädigte vorteilhaft, und zwar bis der Schaden auf den Umfang 0E vermindert ist. Eine weitere Reduktion, etwa auf 0K in Abbildung 5.8, käme hingegen durch freiwillige Verhandlungen nicht zustande, da hier die Grenzvermeidungskosten (MK) höher sind als der Grenzschaden (LK). Der Geschädigte müsste also für die letzte vermiedene Einheit an den Schädiger mehr bezahlen, als er selbst an Nutzen aus der Schadensreduktion ziehen würde. In Abbildung 5.8 ist unterstellt, dass im Optimum der Geschädigte für jede vermiedene Schadenseinheit den Betrag CE an den Schädiger transferiert. Diese Vereinbarung ist für alle Beteiligten vorteilhaft, denn im Vergleich zur Ausgangssituation mit der Schädigungsmenge 0A erfährt der Schädiger einen Nutzenzuwachs im Umfang der Fläche ACF in Abbildung 5.8 (Entschädigungssumme ECFA abzüglich anfallende Vermeidungskosten ECA); der Nutzen des Geschädigten steigt im Ausmaß der Fläche CBF (Nutzenzuwachs infolge Verminderung des Schadensumfanges ECBA abzüglich Entschädigungssumme ECFA). Der gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsgewinn durch die Vereinbarung ergibt sich als Summe des Gewinns von Schädiger und Geschädigtem (Fläche CBA). Wie dieser Vorteil im konkreten Fall auf Schädiger und Geschädigte aufgeteilt wird, ist von Verhandlungsmacht und Verhandlungsgeschick der Beteiligten abhängig; aus diesem Grunde zeigt das in Abbildung 5.8 dargestellte Beispiel nur eine von vielen möglichen Lösungen. Im zweiten Fall, der Konstellation mit Unterlassungspflicht, ist dem Schädiger zwar die Erzeugung externer Kosten grundsätzlich verboten, es bestehe für ihn aber die Möglichkeit, dem Geschädigten das Recht auf Schädigung abzukaufen. Der Geschädigte wird einer solchen Vereinbarung nur dann zustimmen, wenn ihm dabei mindestens der entstehende Schaden ersetzt wird. Sofern die Grenzkosten der Schadensvermeidung größer sind als der Grenzschaden, reichen die eingesparten Vermeidungskosten aus, um den Geschädigten für seine Nutzeneinbuße zu kompensieren. Eine entsprechende Konstellation ist etwa bei der Schädigungsmenge 0K in Abbildung 5.9 gegeben; hier beläuft sich der Grenzschaden auf KL, während die Grenzvermeidungskosten KM betragen und somit deutlich größer sind. Sowohl für Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 120 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 120 Schädiger als auch für Geschädigte erweist sich also eine Vereinbarung als vorteilhaft, die eine Schädigung im Ausmaß von 0K gegen eine entsprechende Ausgleichszahlung an die Geschädigten zulässt. Ausgehend vom Zustand ohne Schädigung ist ein Potential für derartige Kontrakte solange gegeben, bis die Grenzvermeidungskosten gleich dem Grenzschaden sind (Schädigungsmenge 0E in Abbildung 5.9); dies entspricht dem (unter Punkt 4.2.3 abgeleiteten) optimalen Umfang einer negativen Externalität. Eine Einigung über ein größeres Ausmaß an Schädigung dürfte hingegen nicht zu Stande kommen, da hier die eingesparten Vermeidungskosten zu gering sind, um die Geschädigten für ihre Nutzeneinbuße zu kompensieren. Vereinbaren die beiden Parteien beispielsweise, dass der Schädiger pro Schadstoffeinheit einen Transferbetrag CE entrichtet, so ergibt sich im Optimum (Schädigungsmenge 0E) der Nutzenzuwachs des Schädigers in Abbildung 5.9 als Fläche DGC (nicht anfallende Vermeidungskosten 0GCE abzüglich Transferbetrag 0DCE). Der Geschädigte erhöht seinen Nutzen im Umfang der Fläche 0DC (Transferbetrag 0DCE abzüglich Ausmaß der Schädigung 0CE); der gesamtgesellschaftliche Wohlfahrtsgewinn durch die privaten Internalisierungsvereinbarungen entspricht hier der Fläche 0GC. Abbildung 5.8: Internalisierung externer Kosten durch Verhandlungen ohne Schadenshaftung des Schädigers in der Ausgangssituation Die Geschädigten haben einen Anreiz, dem Schädiger eine Kompensation für eine Reduktion der Schädigung anzubieten. Die maximale Zahlungsbereitschaft der Geschädigten für die Reduktion um eine zusätzliche Einheit entspricht dem Grenzschaden. Der Schädiger wird die Emission nur dann reduzieren, wenn die Kompensation mindestens die dabei anfallenden Grenzkosten der Schadensver meidung abdeckt. Übersteigt das Emissionsvolumen die Menge 0E, so können entsprechende Vereinbarungen zustande kommen, da hier die maximale Zah lungsbereitschaft der Geschädigten die vom Schädiger mindestens geforderte Kompensation übersteigt. 121 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 121 5. Marktversagen infolge von externen Effekten Da sich in beiden Fällen das optimale Ausmaß an Schädigung einstellt (vgl. Punkt 4.2.3; sogenannte Effizienzthese), erweist sich die Ausgestaltung der Property-Rights in der Ausgangssituation hinsichtlich des Ausmaßes der Schädigung nach erfolgter Internalisierung – zumindest theoretisch – als neutral (sogenannte Invarianzthese). Wesentliche Unterschiede bestehen allerdings hinsichtlich der Aufteilung des gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtsgewinns zwischen den Betroffenen, wobei die hier dargestellte Aufteilung jeweils nur eine von mehreren möglichen Lösungen darstellt. Das Ergebnis ist in statischer Hinsicht effizient: Wird für jede Anlage individuell verhandelt, so erreicht man letztendlich das jeweilige Optimum; beziehen sich die Verhandlungen auf Gruppen von Anlagen, so besteht für den Betreiber ein Anreiz, die vereinbarte Reduktion der Schädigung dort vorzunehmen, wo dies am kostengünstigsten möglich ist. Führen die Internalisierungsverhandlungen zum Optimum, so ist auch die Treffsicherheit ,perfekt‘: Der gesamtgesellschaftliche Optimalzustand wird hier durch die dezentralen Entscheidungen der Betroffenen erreicht, ohne dass eine kollektive bzw. staatliche Instanz dieses Optimum zu ermitteln hätte. Die Ausgestaltung der Property-Rights ist allerdings dann von Bedeutung für das Ergebnis, wenn die Verhandlungen nicht bis zum Optimum führen, sondern Abbildung 5.9: Internalisierung externer Kosten durch Verhandlungen bei Verbot der Schädigung in der Ausgangssituation Die maximale Zahlungsbereitschaft des Schädigers für das Recht zur Emission einer zusätzlichen Einheit ist durch die Grenzkosten der Schadensvermeidung gegeben. Die von den Geschädigten geforderte Mindest Kompensation entspricht dem durch die Emission bewirkten Grenzschaden. Ist die Emissionsmenge geringer als 0E, so sind entsprechende Vereinbarungen denkbar. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 122 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 122 vorher abgebrochen werden. Im Falle ohne Schadenshaftung des Schädigers (Abbildung 5.8) emittiert der Schädiger bei einer unvollständigen Internalisierung mehr als die optimale Menge 0E. Im Falle eines grundsätzlichen Verbots der Schädigung (Abbildung 5.9) emittiert er hingegen weniger als diese optimale Menge. Die Invarianzthese gilt also nur, wenn durch die Verhandlungen jeweils das Optimum erreicht wird. Entsprechend ist auch die Treffsicherheit bei einer unvollständigen Verhandlungslösung eingeschränkt. Es lässt sich zeigen, dass die dynamischen Anreizwirkungen zum Einsatz bzw. zur Entwicklung von solchen Techniken, die mit geringeren Grenzvermeidungskosten verbunden sind, wesentlich von der konkreten Ausgestaltung des Vertrages abhängen. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang wichtig, ob bei Implementation der besseren Vermeidungstechnik die Vereinbarung von einem der Vertragspartner einseitig gekündigt und komplett neu verhandelt werden kann. In diesem Falle müssten die Beteiligten mit der Möglichkeit wesentlicher Änderungen hinsichtlich der zulässigen Emissionsmenge oder des Transferbetrages rechnen, die für die Anreize zum Einsatz bzw. zur Entwicklung der neuen Technik nicht unbedeutend sind. Kann der bereits existierende Vertrag nicht einseitig gekündigt werden, so stellt er den Rahmen für eventuell stattfindende Neuverhandlungen dar, wobei jemand dem Ergebnis solcher Neuverhandlungen nur dann zustimmen wird, wenn er dadurch nicht schlechter gestellt wird als unter dem alten Vertrag. In diesem Zusammenhang kann dann auch die Art der zu Grunde liegenden Property-Rights Auswirkungen auf das Ausmaß der dynamischen Anreizwirkungen haben. Inwiefern technologische externe Effekte durch private Verhandlungen tatsächlich in befriedigender Weise internalisiert werden, ist von einer Vielzahl von Faktoren abhängig. Notwendige Vorbedingung für eine solche Lösung ist das Bestehen der entsprechenden Vertragsfreiheit und die eindeutige Zuordnung der Property- Rights, entweder auf die Schädiger oder auf die Geschädigten. Um die praktische Eignung dieser Internalisierungsmethode abschätzen zu können, sind vor allem die dabei anfallenden Transaktionskosten zu berücksichtigen, die hier im Rahmen der theoretischen Ableitung bisher völlig vernachlässigt blieben. Besteht etwa eine stark ungleiche Verteilung der für die Internalisierungsvereinbarung erforderlichen Transaktionskosten, so ist die Seite mit den vergleichsweise hohen Transaktionskosten benachteiligt und wird sich deshalb mit ihren Forderungen in geringerem Maße durchsetzen können als in der umgekehrten Konstellation. Eine wesentliche Determinante der Transaktionskosten stellt die Anzahl der Betroffenen dar; in der Regel steigen die Kosten für die Organisation einer Interessenvertretung mit der Anzahl der Beteiligten überproportional an, so dass die jeweils kleinere Gruppe aufgrund geringerer Transaktionskosten einen gewissen Vorteil in den Verhandlungen hat. Insbesondere dürfte mit der Anzahl der Beteiligten auch die Gefahr des Auftretens von Trittbrettfahrerproblemen zunehmen: Sofern man von den Nutzen der Verhandlungen nicht ausgeschlossen werden kann, besteht kein Anreiz, sich an den Verhandlungskosten und gegebenenfalls den Ausgleichszahlungen zu beteiligen. Ein Problem kann auch darin gesehen werden, dass sich die Verhandlungspartner quasi in der Situation eines bilateralen Monopols befinden. Versucht jeder der Beteiligten, den gesamten Nutzen der Vereinbarung für sich abzuschöpfen, so 123 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 123 5. Marktversagen infolge von externen Effekten kommt es u. U. zu einem ,Stehvermögenswettstreit‘, in dem eine für beide Seiten fruchtbare Einigung über einen längeren Zeitraum nicht zu Stande kommt. Von zentraler Bedeutung für eine befriedigende Internalisierung externer Effekte durch Verhandlungen ist auch, dass die Beteiligten die relevanten Kosten und Nutzen zutreffend abschätzen können. In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu fragen, inwiefern sich die Verhandlungspartner über das Ausmaß einer Schädigung im Klaren sind, was etwa im Falle von Langzeitschäden zweifelhaft sein kann. Unterschiede zwischen der Internalisierung durch Verhandlungen mit Schadenshaftung und bei Unterlassungspflicht (Verbot der Schädigung) ergeben sich nicht zuletzt auch aufgrund der jeweils divergierenden Verteilungswirkungen. Stellen die Schädiger Unternehmen dar, so können sie in einer Konstellation ohne Schadenshaftung durch Internalisierungsverhandlungen zusätzliche Gewinne erzielen; bei einem grundsätzlichem Verbot der Schädigung müssen sie sich das Recht auf Schädigung erst erkaufen, wodurch ihr Gewinn geringer als im Fall ohne Schadenshaftung ausfällt. Daher ist zu erwarten, dass sich vermehrt Unternehmen in jenen Wirtschaftsbereichen etablieren, die keine Schadenshaftung vorsehen; die Ausgestaltung der Property-Rights kann also Rückwirkungen auf die sektorale Wirtschaftsstruktur haben. Handelt es sich bei den Geschädigten um Haushalte, so wird das Ergebnis der Verhandlungen durch die unterschiedlichen Einkommenseffekte, die aus der Konstellation ohne Schadenshaftung bzw. bei Bestehen einer Unterlassungspflicht resultieren, geprägt. Haben die geschädigten Haushalte das Recht, jede Schädigung abzuwehren, so impliziert diese Rechtsposition ein zusätzliches Einkommen, das sich in entsprechenden Internalisierungsverhandlungen realisieren lässt. Im umgekehrten Fall (ohne Schadenshaftung) resultiert aus dem rechtlichen Rahmen nach der Internalisierung ein geringeres Einkommensniveau. Sofern die Haushalte dazu neigen, eine Schädigung mit steigendem Einkommen stärker zu gewichten, verschiebt sich die Grenzschadenskurve im Falle eines Verbots der Schädigung (aufgrund des durch die Internalisierungsvereinbarung höheren Einkommens) nach links oben, ohne Schadenshaftung nach rechts unten. Sie werden also bei grundsätzlichem Verbot einer Schädigung eine höhere Entschädigung fordern als in der Konstellation ohne Schadenshaftung. Aufgrund dieser Einkommenseffekte dürfte das Niveau der Schädigung bei einem grundsätzlichem Verbot deutlich unter dem Niveau liegen, welches in einer Konstellation ohne Schadenshaftung zu verzeichnen ist. Die Ausgestaltung der Property-Rights kann also bei Verhandlungen, an denen Haushalte beteiligt sind, zu einer Verletzung der Invarianzthese (nicht jedoch der Effizienzthese) führen. Alles in allem lässt sich feststellen, dass die Internalisierung durch Verhandlungen zwar eine theoretisch reizvolle Lösung darstellt, praktisch aber mit derartig gravierenden Problemen verbunden ist, dass sie wohl nur in Ausnahmefällen anwendbar ist. Hinsichtlich ihrer statischen Effizienz ist die Verhandlungslösung ebenso positiv wie eine Steuer bzw. Subvention zu beurteilen. Die dynamische Effizienz ist bei Schadenshaftung ebenfalls mit der von Steuern bzw. Subventionen vergleichbar; eine Konstellation ohne Schadenshaftung kann hingegen mit problematischen Anreizwirkungen verbunden sein. Was die Treffsicherheit angeht, so ist die Verhandlungslösung einer Auflage sowie Steuern bzw. Subventionen – zumindest theoretisch – deutlich überlegen. Da ein wesentliches Hindernis Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 124 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 124 einer grundsätzlich wünschenswerten Internalisierung durch Verhandlungen in der Höhe der Transaktionskosten besteht, sollten die entsprechenden rechtlichen Regelungen so ausgestaltet sein, dass die Transaktionskosten möglichst gering ausfallen. Hinsichtlich der Ausgestaltung der Property-Rights wäre es ökonomisch sinnvoll, diese Rechte so zuzuordnen, dass bei einem Versagen der Verhandlungslösung ein möglichst niedriger Schaden bzw. Wohlfahrtsverlust entsteht. 5.2.7 Handelbare Schädigungsrechte (Zertifikate) Die Internalisierung externer Effekte mittels handelbarer Schädigungsrechte kann auch als eine Umsetzung von Elementen des Coase-Theorems sowie des Preis-Standard-Ansatzes angesehen werden. Das Konzept der handelbaren Schädigungsrechte beruht darauf, dass ein entsprechender Entscheidungsträger als Vertreter der Geschädigten (z. B. der Staat) den Umfang der tolerierbaren Schädigung für eine bestimmte Region festlegt und für dieses als zulässig erachtete Volumen Rechte auf Schädigung definiert. Nur wer (ein) solche(s) Schädigungsrecht(e) besitzt, ist zur Schädigung in einem entsprechenden Umfang pro Periode berechtigt. Wie im Falle der Verhandlungslösung nach Coase beschränkt sich hier also der Staat darauf, Rechte festzulegen. Die Schädigungsrechte können bei Einführung entweder versteigert oder auch unentgeltlich an die bereits ansässigen Schädiger entsprechend der Höhe ihres bisherigen Schädigungsvolumens verteilt werden. Von entscheidender Bedeutung ist, dass diese Rechte übertragbar bzw. handelbar sind, da sich nur unter dieser Bedingung ein Markt für die Rechte he rausbilden kann. Werden die Rechte gehandelt, so bildet sich durch das Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage ein Gleichgewichts-Zertifikatskurs (ZK in Abbildung 5.10) heraus, der einen Maßstab für die Knappheit des betreffenden Umweltmediums darstellt: Je größer die Nach- Abbildung 5.10: Funktionsweise der Zertifikatslösung Beträgt der Zertifikatskurs ZK, so wird sich das Ausmaß der Schädigung bei der Emissionsmenge 0E einstellen. Eine weitere Reduktion der Emissionsmenge wäre für den Schädiger ökonomisch nicht sinnvoll, da in diesem Bereich die anfallenden Grenz vermeidungskosten höher sind als der für das Zertifikat zu entrichtende Preis. 125 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 125 5. Marktversagen infolge von externen Effekten frage nach Emissionsrechten, desto höher ist auch der Kurs, der sich für die Zertifikate ergibt. Die Wirkungen von Zertifikaten sind unter dem Aspekt der statischen Effizienz analog denen einer Abgabe zu beurteilen (hierzu Abschnitt 5.2.5.2). Ist der Zertifikatskurs höher als die Grenzvermeidungskosten, so ist es vorteilhaft, die Emission zu unterlassen und, sofern der betreffende Emittent über entsprechende Rechte verfügt, diese zu verkaufen; liegen die Grenzvermeidungskosten über dem Zertifikatskurs, so lohnt es, entsprechende Emissionsrechte zu nutzen bzw. zu erwerben. In dem in Abbildung 5.10 dargestellten Beispiel ergäbe sich im Optimum die Emissionsmenge 0E. Wie bei der Abgabe fällt die optimale Emissionsmenge um so geringer aus, je höher der Zertifikatskurs. Ebenfalls analog zur Abgabe wird dort die größte Emissionsmenge vermieden, wo dies am kostengünstigsten möglich ist; da sich Rechteinhaber und potenzielle Schädiger an den gleichen Zertifikatkurs anpassen, stimmen die Grenzkosten der Schadensvermeidung für die letzte vermiedene Einheit bei allen überein. Durch die Möglichkeit zum Weiterverkauf entsteht ein Anreiz zur Reduktion des Emissionsvolumens selbst dann, wenn die Rechte zum Zeitpunkt der Einführung unentgeltlich abgegeben werden. Auch die dynamischen Anreize zur Entwicklung oder Übernahme von Verfahren, die mit geringeren Grenzvermeidungskosten verbunden sind, ergeben sich analog zu einer Abgabe (siehe hierzu Abbildung 5.11). Bei der konventionellen, durch GVKalt repräsentierten Vermeidungstechnik und dem Zertifikatskurs ZK wird das Unternehmen die Emissionsmenge EE′ vermeiden und für die Emissionsmenge 0E′ Zertifikate in Anspruch nehmen. Führt die Firma die neue, mit geringeren Grenzvermeidungskosten GVKneu verbundene Technik ein, so sinkt das optimale Emissionsniveau auf 0E′′. Wie bei der Abgabe ergibt sich der dynamische Anreiz zur Entwicklung bzw. Übernahme der überlegenen Technik in Abbildung 5.11 als Fläche CAE. (Eingesparte Vermeidungskosten beim Emissionsniveau 0E′ zuzüglich Verkaufserlös für nicht benötigte Zertifikate CAE′E′′ minus zusätzliche Vermeidungskosten für die Reduktion der Emissionsmenge auf E′′.) Diese relativ stark Abbildung 5.11: Dynamische Effizienz der Zertifikatslösung Erwarten die Emittenten, dass der Preis der Emissionszertifikate infolge der Ver breitung effizienterer Vermeidungstechnik sinkt (von ZK auf ZK’), so vermindert dies den Anreiz zur Implementation der neuen Technik (von CAE auf DFE). Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 126 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 126 ausgeprägten dynamischen Anreize werden allerdings nur dann erreicht, wenn der Zertifikatskurs nicht infolge der Einführung der neuen Technik sinkt. Denn muss damit gerechnet werden, dass sich nach der Implementation der neuen Technik ein niedrigerer Kurs für die Emissions-Zertifikate ergibt, weil die Nachfrage nach diesen Zertifikaten zurückgeht, so fällt der dynamische Anreiz entsprechend geringer aus. Gehen die Akteure beispielsweise davon aus, dass der Preis für Emissions-Zertifikate infolge der Implementation der neuen Technik von ZK auf ZK′ in Abbildung 5.11 sinkt, so entspricht der Anreiz nur mehr der Fläche DFE. Zur Gewährleistung einer relativ hohen dynamischen Effizienz der Zertifikatslösung wäre es also sinnvoll, wenn der Herausgeber der Rechte – etwa durch Rückkauf von Emissionsrechten – dafür sorgt, dass der Kurs der Zertifikate infolge des Einsatzes innovativer Technik nicht längerfristig sinkt bzw. der Erwartung einer solchen Kurssenkung durch geeignete Maßnahmen entgegen wirkt. Da durch die mit den Zertifikaten definierten zulässigen Emissionsmengen direkt eine bestimmte maximale Belastung vorgegeben wird, ist die Treffsicherheit der Zertifikatslösung als sehr gut einzustufen. Dabei passt sich der Preis der Zertifikate (bei konstantem Volumen der Schädigungsrechte) ‚automatisch‘ an sich wandelnde Rahmenbedingungen (z. B. Veränderung der Anzahl ansässiger Schädiger) an. Soll der Umfang des insgesamt zulässigen Schädigungsvolumens von Zeit zu Zeit überprüft und gegebenenfalls revidiert werden, so wäre an eine zeitliche Befristung der Schädigungsrechte zu denken; alternativ dazu bestünde für den Herausgeber der Rechte die Möglichkeit, diese im erwünschten Umfang zurückzukaufen oder auch weitere Rechte auszugeben. Grundsätzlich könnte mittels handelbarer Schädigungsrechte auch das Problem der Aufteilung von Nutzungen der knappen Ressource Umwelt zwischen dem Sektor der privaten Haushalte und dem Unternehmensbereich marktmäßig gelöst werden. Das von einigen Befürwortern einer solchen Marktlösung angeführte Argument, es könnten auch Personen oder Personengruppen, denen saubere Luft, sauberes Wasser etc. ,etwas wert‘ sei, derartige Rechte erwerben, weist deutlich auf die verteilungspolitischen Implikationen dieses Ansatzes hin. Die Internalisierung technologischer externer Effekte mittels handelbarer Schädigungsrechte ist bislang vor allem in Bezug auf bestimmte Umweltschadstoffe versucht worden. Dabei ergab sich ein wesentliches Problem der Wirksamkeit daraus, dass die Zertifikatskurse im Zeitablauf starke Schwankungen aufwiesen, und somit nur eine entsprechend ungenaue Orientierung für Entscheidungen über Maßnahmen zur Emissionsvermeidung geboten haben. (vgl. hierzu die Ausführungen unter Abschnitt 6.7). 5.2.8 Die Bedeutung des Haftungsrechts Das Haftungsrecht umfasst Regeln, die festlegen, wann und in welcher Höhe ein Geschädigter vom Schädiger zu kompensieren ist. Es handelt sich dabei also um Bestimmungen zur Anlastung von Kosten bei Auftreten negativer technologischer Externalitäten. Bei der Definition technologischer externer Effekte wurde bereits darauf hingewiesen, dass diese eng mit der Art der geltenden Property-Rights verknüpft sind: Wenn (transaktions-)kostenlos durchsetzbare Haftungsregeln be- 127 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 127 5. Marktversagen infolge von externen Effekten stehen, nach denen ein Schädiger für sämtliche Folgen seines Handelns aufkommen muss, sind Allokationsverzerrungen aufgrund von negativen externen Effekten per definitionem ausgeschlossen (vgl. Abschnitt 4.1). Herrscht vollkommene Sicherheit über die Folgen von Handlungen, so führt ein derartiges, sogenanntes ‚umfassendes‘ Haftungsrecht zu einem gesamtgesellschaftlichen Optimum: Ist der Nutzen des Schädigers aus der Verursachung sozialer Zusatzkosten geringer als die Kosten der Kompensation der Geschädigten, so wird er die entsprechende Aktivität unterlassen; im umgekehrten Fall wird er die schädigende Aktivität durchführen und die Geschädigten kompensieren. Diese Abwägung des Schädigers führt dazu, dass sich tendenziell ein gesamtgesellschaftlich optimales Ausmaß an Schädigung einstellt. In der Realität hat man es nicht selten mit sogenannten „Risikoexternalitäten“ zu tun, die dadurch gekennzeichnet sind, dass ein Schädiger zwar wesentlichen Einfluss auf die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Schadens bzw. auf das Schadensausmaß hat, er diese Wahrscheinlichkeit aber nicht vollständig kontrolliert. Man kann in Bezug auf solche Risikoexternalitäten in der Regel davon ausgehen, dass die Wahrscheinlichkeit für den Eintritt eines Schadens um so geringer ist, je vorsichtiger bzw. sorgfältiger sich der potenzielle Schädiger verhält. Die Möglichkeit, dass es zu einem Schaden kommt, lässt sich aber nur dann mit absoluter Sicherheit ausschließen, wenn die betreffende Aktivität vollständig eingestellt wird. Beispielsweise kann jeder Autofahrer auch bei außerordentlich vorsichtiger Fahrweise schuldhaft in einen Unfall verwickelt werden. Ebenso kann es bei vielen Produktionsprozessen zur Emission von Schadstoffen in die Umwelt kommen, selbst dann, wenn hohe Sicherheitsstandards implementiert sind. Da ein vollständiges Unterlassen bzw. ein Verbot vieler solcher Produktionsprozesse (oder des Autofahrens) mit unverhältnismäßig hohen Wohlfahrtseinbußen verbunden wäre, muss man versuchen, Nutzen und potenziellen Schaden gegeneinander abzuwägen und möglichst ein Optimum zu realisieren. Abbildung 5.12 zeigt eine einfache Ableitung des optimalen Sorgfaltsniveaus auf der Grundlage der Sorgfaltskosten (SK) und des erwarteten Schadens (ES). Der erwartete Schaden ergibt sich aus dem Produkt von Schadenswahrscheinlichkeit und Schadenshöhe. Bei dem Verlauf der Kurve der zu erwartenden Schäden ES in Abbildung 5.12 ist unterstellt, dass der Schädiger die Schadenswahrscheinlichkeit durch entsprechende Vorkehrungen zwar mindern, aber nicht völlig auf Null senken kann. Je höher das Sorgfaltsniveau (S), desto größer sind auch die entsprechenden Sorgfaltskosten. Unter einem umfassenden Haftungsrecht muss der (potenzielle) Schädiger sowohl für die Sorgfaltskosten als auch für einen entstehenden Schaden aufkommen. Da er beide Kostenarten in seinem Kalkül berücksichtigen muss, liegt das optimale Sorgfaltsniveau (S*) für ihn folglich dort, wo die Gesamtkosten – erwarteter Schaden (ES) plus Sorgfaltskosten (SK) – ihr Minimum aufweisen. Dies stellt auch in gesamtwirtschaftlicher Sicht das Optimum dar. Ein so definiertes Optimum entspricht dem (unter Punkt 4.2.3 abgeleiteten) optimalen Grad der Schädigung mit dem Unterschied, dass der Schadenseintritt hier nicht deterministischer, sondern stochastischer Natur ist. Entsprechend dem Coase-Theorem (vgl. Abschnitt 5.2.6) könnte auch im Fall von Risikoexternalitäten daran gedacht werden, dem Schädiger das Recht auf Schädigung zuzuordnen (Fall ohne Schadenshaftung). In einem solchen Rechtsrahmen hat der Geschädigte einen Anreiz, mit dem Schädiger in Verhandlungen zu treten, wobei – sofern keine Transaktionskosten Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 128 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 128 entstehen – ebenfalls ein Optimum erreicht werden kann. In der Realität wären solche Verhandlungen allerdings meist mit ganz erheblichen Transaktionskosten verbunden. Ist beispielsweise der Schädiger einem Geschädigten vor Schadenseintritt unbekannt, so müsste der Geschädigte unter diesem Rechtsrahmen wohl nicht selten enorme Transaktionskosten dafür aufwenden, um den Schädiger zu identifizieren. Man stelle sich etwa vor, jedes potenzielle Unfallopfer im Straßenverkehr müsste vor Eintritt des Unfalls mit sämtlichen potenziellen Schädigern in Verhandlungen treten, um das optimale Sorgfaltsniveau auszuhandeln. Immer dann, wenn Verhandlungen aufgrund hoher Transaktionskosten faktisch unmöglich sind, sollte man die Property-Rights durch das Haftungsrecht dem Geschädigten zuordnen (Fall mit Schadenshaftung). Die Frage der effizienten Ausgestaltung des Haftungsrechts ist damit aber nicht beantwortet (siehe hierzu die Ausführungen weiter unten). In ökonomischer Sicht hat das Haftungsrecht im Falle der Risikoexternalitäten vor allem die Aufgabe, für eine möglichst optimale Allokation der Aufwendungen zur Schadensprävention (Sorgfaltsaktivitäten) zu sorgen. Das Haftungsrecht legt für Risikoexternalitäten Regeln fest, unter welchen Voraussetzungen (Haftungsmaßstab) und in welcher Höhe (Haftungsumfang) ein Geschädigter vom Schädiger zu kompensieren ist. Dabei kann sich der Haftungsumfang im Prinzip auf sämtliche materielle sowie auch auf immaterielle Schäden beziehen. Zur Frage des Haftungsmaßstabs kommen mehrere Varianten in Betracht. Die beiden grundsätzlichen Alternativen stellen die Gefährdungs- und die Verschuldenshaftung dar: •• Die Gefährdungshaftung ist dadurch gekennzeichnet, dass dem Schädiger die volle Ersatzpflicht für die durch seine Aktivität entstehenden Schäden auferlegt wird, unabhängig davon, ob ihn hierbei ein Verschulden trifft oder nicht. Dies ist der bereits eingangs angesprochene Fall des ,umfassenden‘ Haftungsrechts. •• Unter der Verschuldenshaftung wird der Schädiger dann von der Ersatzpflicht frei, wenn er den Schaden weder vorsätzlich noch fahrlässig herbeigeführt hat. Ökonomisch gesehen sollte der Schädiger dann zum Ersatz des Schadens herangezogen werden, wenn er das optimale Sorgfaltsniveau S* unterschreitet. Abbildung 5.12: Optimales Sorgfaltsniveau und Haftungsrecht Mit dem Sorgfaltsniveau steigen die erforderlichen Sorgfaltskosten an, das Aus maß der erwarteten Schäden nimmt ab. Das Minimum der Summe aus Sorgfalts kosten und erwarteten Schäden gibt das optimale Sorgfaltsniveau an. Sorgfaltsniveau (S)0 ES SK SK+ES S* Sorgfaltskosten (SK) Erwartete Schäden (ES) 129 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 129 5. Marktversagen infolge von externen Effekten Wie sind diese beiden Formen des Haftungsrechts unter den Kriterien der statischen und dynamischen Effizienz sowie der Treffsicherheit zu beurteilen? Hinsichtlich der statischen Effizienz des Haftungsrechts ist zu fragen, inwieweit ein bestimmtes Sorgfaltsniveau zu minimalen Kosten erreicht wird. Unter einem Regime der Gefährdungshaftung müssen die Schädiger sowohl ihre Sorgfaltskosten als auch die aus ihrer Tätigkeit zu erwartenden Schäden selbst tragen, wobei jeder potenzielle Schädiger frei da rüber entscheiden kann, welche Sorgfaltsaufwendungen er tätigt. Es ist daher zu erwarten, dass jeder Schädiger versucht, seine individuelle Be las tung durch Sorgfaltskosten und erwartete Schäden zu minimieren. Folglich ist die Vermeidung unter einer Gefährdungshaftung statisch effizient. Wie (weiter unten) noch zu zeigen sein wird, impliziert dies aber nicht zwangsläufig, dass ein in gesamtwirtschaftlicher Sicht optimales Sorgfaltsniveau erreicht wird. Bei einer Verschuldenshaftung hängt die statische Effizienz der Schadensvermeidung wesentlich von den konkreten Anforderungen an die Sorgfaltspflichten des Schädigers ab. Wichtig ist in diesem Zusammenhang auch die Fähigkeit der Gerichte, die Sorgfaltskosten jenen aufzubürden, welche die Schadenswahrscheinlichkeit am kostengünstigsten herabsetzen können. Da die Sorgfaltskosten häufig nicht bei allen Schädigern gleich hoch sind, behilft man sich hier in der Rechtspraxis mit gruppenspezifischen Sorgfaltspflichten für sogenannte „Verkehrskreise“ (z. B. Ärzte, Berufskraftfahrer etc.), wobei die durchschnittlichen Sorgfaltskosten der Gruppe zum Maßstab gemacht werden. Da aber innerhalb einer solchen Gruppe noch ganz erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Sorgfaltskosten bestehen können, stellt der Maßstab der durchschnittlichen Sorgfaltskosten eine Quelle für statische Ineffizienz dar. Aus diesem Grunde dürfte die statische Effizienz der Verschuldenshaftung in der Praxis als eher schlecht einzuschätzen sein. Was die dynamische Effizienz des Haftungsrechts angeht, so ist von Interesse, inwieweit eine Regelung für potenzielle Schädiger Anreize bietet, nach neuen Methoden zu suchen, mit denen sich die Sorgfaltskosten zur Erreichung eines bestimmten zu erwartenden Schadensniveaus senken lassen. Unter diesem Gesichtspunkt gibt es wesentliche Unterschiede zwischen der Gefährdungs- und Verschuldenshaftung. Da bei der Verschuldenshaftung der Schädiger von den externen Kosten entlastet wird, wenn er das vorgeschriebene Sorgfaltsniveau einhält, hat er hier lediglich einen Anreiz, dieses für ihn optimale Sorgfaltsniveau zu möglichst geringen Kosten zu realisieren. Die Gefährdungshaftung hingegen lastet dem Schädiger die von ihm verursachten externen Kosten vollständig an. Aufgrund des damit höheren Kostenrisikos hat der potenzielle Schädiger auch einen entsprechend größeren Anreiz, nach verbesserten Möglichkeiten zur Vermeidung der Risikoexternalität zu suchen. Sowohl bei Gefährdungshaftung als auch bei Verschuldenshaftung bestehen also dynamische Anreize zur Einführung kostengünstigerer Präventionsmethoden, wobei diese Anreize im Fall der Gefährdungshaftung deutlich stärker ausgeprägt sind. Im Rahmen des Haftungsrechts bezieht sich das Kriterium der Treffsicherheit darauf, inwiefern ein bestimmtes bzw. das gesamtgesellschaftlich optimale Sorgfaltsniveau erreicht wird. Bei der Verschuldenshaftung gibt es stark ausgeprägte Anreize zur Realisierung des vorgeschriebenen Mindest-Sorgfaltsniveaus: Wählt nämlich der Schädiger ein Sorgfaltsniveau unter dem geforderten Minimum, so Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 130 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 130 wird er mit der Kompensation des entstandenen Schadens belastet. Entspricht das geforderte Sorgfaltsniveau dem in Abbildung 5.12 abgeleiteten Optimum, so ist für den Schädiger von 0 ausgehend bis S* die Gesamtkostenkurve (SK + ES) relevant. Bei Einhaltung des geforderten (oder eines darüber liegenden) Sorgfaltsniveaus S* muss er lediglich die entsprechenden Sorgfaltskosten SK tragen. Das Sorgfaltsniveau S* ist für ihn kostenminimal. Die entscheidende Frage besteht hier allerdings darin, inwiefern das von den Gerichten geforderte Sorgfaltsniveau auch dem gesamtgesellschaftlichen Optimum entspricht. Man mag durchaus bezweifeln, dass die Rechtsprechung in allen Fällen dazu in der Lage ist, das geforderte Sorgfaltsniveau, das im Gesetz allein in Form des unbestimmten Rechtsbegriffs „Verschulden“ geregelt ist, gesamtwirtschaftlich optimal auszulegen. Denn zum einen erfordert es einen hohen Aufwand, sämtliche Gesichtspunkte, welche zur Bestimmung der optimalen Sorgfaltspflichten erforderlich sind, zu erkennen und entsprechend zu würdigen; zum anderen kann es erhebliche Probleme bereiten, dem Schädiger eine Verletzung seiner Sorgfaltspflicht nachzuweisen. Folglich wird in der Praxis das Kriterium der Treffsicherheit bei der Verschuldenshaftung eher verfehlt. Wie ist die Treffsicherheit der Gefährdungshaftung zu beurteilen? Schon zu Beginn dieses Abschnitts wurde anhand der Abbildung 5.12 gezeigt, dass unter einer Gefährdungshaftung für den Schädiger theoretisch starke Anreize zur Realisierung des sowohl individuell als auch gesamtgesellschaftlich optimalen Sorgfaltsniveau S* bestehen. In der Praxis gilt dies aber u. U. nur mit Einschränkungen. So wird beispielsweise die Treffsicherheit der Gefährdungshaftung dann beeinträchtigt, wenn die Beteiligten den Schaden ex ante unterschätzen oder nur ein Teil eines Schadens ersetzt werden muss; die subjektiv wahrgenommene Kurve des erwarteten Schadens verläuft in diesem Falle niedriger als die Kurve ES in Abbildung 5.12, die den tatsächlich zu erwartenden Schaden angibt. Überschätzen die Schädiger den möglicherweise entstehenden Schaden, so verläuft die Kurve des subjektiv erwarteten Schadens entsprechend höher. Eine weitere Einschränkung ergibt sich bei immateriellen Schäden, wo eine angemessene Bewertung bzw. Kompensation kaum objektiv ermittelt werden kann. Wesentliche Probleme bereitet u. U. auch die Ermittlung der Kausalitätsbeziehungen: Nur wenn jemand eindeutig als Verursacher eines Schadens identifiziert ist, kann er für diesen haftbar gemacht werden. Gestaltet sich die Ermittlung der Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge schwierig, so ist im Zweifel mit einer nur unvollständigen Kompensation zu rechnen; antizipiert ein potenzieller Schädiger dies, so wird er die von ihm zu tragenden Schäden (ES) gesamtgesellschaftlich gesehen zu niedrig ansetzen und daher suboptimale Vorsorgemaßnahmen ergreifen. All diese Ursachen können die Treffsicherheit von Regelungen, die sich am Grundsatz der Gefährdungshaftung orientieren, einschränken. Bei der Darstellung der beiden Grundtypen des Haftungsrechts wurde bisher der Einfachheit halber davon ausgegangen, dass für den potenziell Geschädigten keine Möglichkeit besteht, auch seinerseits Vorsorge zu betreiben oder einen eventuell auftretenden Schaden zu begrenzen. In der Praxis gibt es häufig derartige Möglichkeiten, und es kann in solchen Fällen ökonomisch sinnvoll (effizient) sein, einem potenziell Geschädigten bestimmte Vorsorgeaufwendungen vorzuschreiben. Ein Beispiel hierfür ist etwa die Pflicht zum Anlegen des Sicherheitsgurtes 131 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 131 5. Marktversagen infolge von externen Effekten durch PKW-Insassen, wodurch sich der Schaden bei einem Verkehrsunfall (ob verschuldet oder unverschuldet) in der Regel wesentlich verringert. Die Haftung des Schädigers kann in solch einem Fall eingeschränkt werden, wenn der Geschädigte das vorgeschriebene Sorgfaltsniveau nicht eingehalten hat („Einrede des Mitverschuldens des Geschädigten“). Auch bei reiner Gefährdungshaftung seitens des Schädigers kommt dann also ein Element der Verschuldenshaftung (beim Geschädigten) ins Spiel. Welche Ausgestaltung des Haftungsrechts bei Risikoexternalitäten in ökonomischer Sicht optimal ist, hängt entscheidend davon ab, inwiefern der potenzielle Schädiger oder der Geschädigte kostengünstiger zur Schadensprävention beitragen kann. Im Sinne einer groben Leitlinie kann man aber wohl davon ausgehen, dass die Haftung des Schädigers im Zweifel als Gefährdungshaftung, ergänzt um die Einrede des Mitverschuldens des Geschädigten, ausgestaltet sein sollte. Angesichts der genannten Schwierigkeiten ist damit zu rechnen, dass praktische Haftungsregeln wohl nur zufällig zu gesamtgesellschaftlich optimalen Sorgfaltsaktivitäten führen. Dennoch kann das Haftungsrecht einen wesentlichen Beitrag zur teilweisen Internalisierung externer Effekte leisten. 5.3 Die wirtschaftspolitischen Eingriffsmöglichkeiten im Falle von technologischen Externalitäten: Zusammenfassender Vergleich In diesem Kapitel wurden die alternativen Instrumente dargestellt, die bei Auftreten technologischer externer Effekte angewandt werden können. Wesentliche Kriterien, die bei der Auswahl eines Instruments berücksichtigt werden sollten, sind die der statische Effizienz, der dynamischen Anreizwirkung sowie der Treffsicherheit. Die Verfahren weisen hinsichtlich der mit ihnen verbundenen Verteilungswirkungen z. T. recht beträchtliche Unterschiede auf. Sofern diese Verteilungswirkungen die Nachfragestruktur beeinflussen (was bei keinem der Verfahren ausgeschlossen werden kann), ergeben sich hieraus Rückwirkungen auf die Allokation, die gegebenenfalls zu berücksichtigen sind. Neben den Verteilungseffekten sind die mit den verschiedenen Instrumenten verbundenen Transaktionskosten, insbesondere die Kosten der Informationsbeschaffung, maßgeblich für die jeweils zu wählende Lösung. Gerade wegen der oft hohen Transaktionskosten allokationsoptimaler Lösungen wird man sich in der wirtschaftspolitischen Praxis ,nur‘ mit mehr oder weniger groben Näherungslösungen zufrieden geben müssen. Übersicht 5.1 zeigt, inwieweit die verschiedenen Instrumente den drei Beurteilungskriterien entsprechen und enthält eine stichwortartige Gesamteinschätzung. Moralische Appelle dürften allenfalls in kleinen Gruppen eine gewisse Wirksamkeit haben, wobei die drei Kriterien nur relativ schlecht erfüllt werden. Auf eine staatliche Bereitstellung von solchen Gütern, die aufgrund positiver Externalitäten nicht in ausreichendem Maße vom Privatsektor angeboten werden, sollte man wohl nur in Ausnahmefällen zurückgreifen, nämlich dann, wenn sich das „Ausschlussprinzip“ technisch nicht anwenden lässt oder die Anwendung ökonomisch nicht sinnvoll ist. Aufgrund des im Regelfall zu erwartenden Verhaltens der Bürokratie bzw. der in dieser Hinsicht bestehenden Kontrollprobleme ist sowohl die statische Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 132 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 132 als auch die dynamische Effizienz einer staatlichen Bereitstellung in der Praxis außerordentlich fragwürdig, insbesondere dann, wenn die betreffenden Güter vom Staat selbst produziert werden. Im Hinblick auf die dynamischen Anreizwirkungen ist vor allem zu bemängeln, dass die Bürokratie keine Anreize hat, nach neuen, wirtschaftlich vertretbaren Ausschlusstechniken zu suchen. Im Prinzip könnte die Treffsicherheit bei staatlicher Bereitstellung zwar perfekt sein, aber auch in dieser Hinsicht ist aufgrund des Bürokratieproblems in der Praxis wohl kein diesbezüglicher Perfektionismus zu erwarten. Um die unvermeidlichen Nachteile zu minimieren, sollte man das Erfordernis der staatlichen Bereitstellung in regelmäßigen Zeitabständen prüfen. Übersicht 5.1: Eignung bzw. Problematik der wirtschaftspolitischen Instrumente im Falle technologischer externer Effekte Statische Effizienz Dynamische Effizienz Treffsicherheit Gesamteinschätzung Moralische Appelle Fragwürdig Allenfalls schwach ausgeprägt Sehr unsicher Signifikante Wirkungen allenfalls in kleinen Gruppen. Staatliche Bereitstellung In der Regel eingeschränkt In der Regel eingeschränkt in der Regel eingeschränkt Nur wenn nicht anders möglich. Fusion/ kollektive Bereitstellung Potenziell gut; u.U. Machtproblem Potenziell gut; u.U. Machtproblem Potenziell gut Fusion nur in Ausnahmefällen geeignet; kollektive Bereitstellung nur dann, wenn Ausschluss möglich und sinnvoll. Ge- und Verbote, Auflagen In der Regel schlecht Schlecht Eingeschränkt Nur in Ausnahmefällen geeignet. Steuern bzw. Abgaben Gut Gut Eingeschränkt Gut geeignet; Problem der adäquaten Bezugsgröße. Subventionen zur Reduktion einer Schädigung Gut Fragwürdig (Anreiz zur Schädigung) Eingeschränkt Theoretisch bedingt geeignet; Problem der geeigneten Bezugsgröße; fragwürdige Verteilungswirkungen. Subventionen zur Stimulierung positiver externer Effekte Gut Gut Eingeschränkt Gut geeignet; Problem der adäquaten Bezugsgröße. Verhandlungen - bei Verbot der Schädigung - ohne Schadenshaftung Gut Gut Gut Fragwürdig (Anreiz zur Schädigung) Potenziell gut Potenziell gut Bei Unterlassungspflicht theoretisch bestes Internalisierungsverfahren; praktisch nur schwer umsetzbar (Problem ungleich verteilter Transaktionskosten, Informationsprobleme). Handelbare Rechte (Zertifikate) Sehr gut Gut (bei entsprechender Kurspflege) Gut Konzeptionell gut geeignetes Verfahren; Probleme der praktischen Anwendung. Haftungsrecht - Gefährdungshaftung - Verschuldungshaftung Gut In der Regel schlecht Relativ gut Relativ schlecht Eingeschränkt Eingeschränkt Prinzipiell geeignet; praktisch ist in der Regel nur eine teilweise Internalisierung zu erreichen; schafft die Basis zur gegebenenfalls sinnvollen Anwendung weiterer Internalisierungsverfahren. 133 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 133 5. Marktversagen infolge von externen Effekten Bei der Fusionslösung, die ebenfalls nur in seltenen Ausnahmefällen in Frage kommt, müssen die Probleme der statischen und der dynamischen Effizienz sowie der Treffsicherheit intern gelöst werden; führt die Fusion zu Marktmacht, so ist hierdurch u. U. die Allokationseffizienz beeinträchtigt. Problematisch ist insbesondere auch die Genauigkeit der Abgrenzung: Die Fusionslösung bietet nur dann Anreize zur Realisierung eines Optimums, wenn sämtliche Betroffenen zusammengeschlossen sind; dies würde genau genommen zur Internalisierung einer jeden Externalität einen eigenen Verband erfordern. Im Gegensatz zur Fusion ist die kollektive Bereitstellung, die verschiedene Nutznießer und/oder Nutzenstifter auf der Ebene von lokalen Klubs, Vereinen und Verbänden zusammenschließt, hinsichtlich der drei Kriterien „Treffsicherheit“, „statische“ und „dynamische Effizienz“ gut geeignet, sobald das Ausschluss prinzip wirtschaftlich anwendbar ist. Auch Ge- und Verbote bzw. Auflagen sind hinsichtlich Effizienz und Treffsicherheit außerordentlich fragwürdig, wobei hier insbesondere gravierende Informationsprobleme bestehen. Vor allem ist die richtige Dosierung des Eingriffs schwierig, weil sich ein vollkommenes Verbot in der Regel als ökonomisch nicht sinnvoll erweist. Bei Steuerlösungen (Pigou-Steuer, Preis-Standard-Ansatz) ist die Treffsicherheit aufgrund der bestehenden Informationsprobleme nur beschränkt gegeben. Ein wesent liches Problem stellt hierbei die Wahl der richtigen Bezugsgrö- ße bzw. Bemessungsgrundlage für die Steuer bzw. Abgabe dar. Was die statische Effizienz angeht, so erweist sich eine Steuer der Internalisierung durch Ge- und Verbote bzw. Auflagen als überlegen, da die Schädigung dort vermieden wird, wo dies am kostengünstigsten möglich ist. Auch die dynamischen Anreizwirkungen einer Steuerlösung sind deutlich stärker ausgeprägt als die von Ge- und Verboten. Auf gleiche Weise wie Steuern zur Internalisierung externer Kosten sind Subventionen zur Stimulierung positiver Externalitäten zu beurteilen. Eine Subvention zur Reduzierung negativer Externalitäten ist hingegen fragwürdig: Zum einen entstehen nämlich u. U. Anreize, eine schädigende Aktivität vor allem deshalb aufzunehmen, um dann eine Subvention für deren Reduktion zu erlangen; zum anderen stehen die Verteilungswirkungen einer solchen Subvention im Widerspruch zu weit verbreiteten Gerechtigkeitsvorstellungen. Die Möglichkeit der Internalisierung externer Effekte durch Verhandlungen entsprechend dem Coase-Theorem stellt bei grundsätzlichem Verbot einer Schädigung und unter idealen Annahmen das beste aller Internalisierungsverfahren dar. Ohne einen staatlichen Eingriff lassen sich auf diese Weise externe Effekte in statischer Hinsicht effizient internalisieren, wobei Schädigungen genau im optimalen Umfang reduziert werden; die Treffsicherheit ist also als (potenziell) sehr hoch einzustufen. Anders als vom Coase-Theorem behauptet, wird das Ergebnis allerdings durchaus von der Art der bestehenden Property-Rights geprägt. So hängen die Anreize zur Entwicklung oder Nutzung einer überlegenen Vermeidungstechnologie u. U. wesentlich von der konkreten Ausgestaltung der Vereinbarung ab. Eine Situation ohne Schadenshaftung kann insofern als fragwürdig anzusehen sein, als eine solche Regelung eventuell die Schädigung überhaupt erst provoziert. Praktisch ist die Internalisierung externer Effekte durch Verhandlungen jedoch mit diversen Problemen verbundenen (Höhe und Verteilung der Transaktions- Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 134 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 134 kosten, ungleiche Verhandlungsmacht, Fähigkeit der richtigen Einschätzung des Ausmaßes einer Schädigung durch die Betroffenen, Einkommenseffekte), so dass sie in reiner Form kaum anwendbar ist. Handelbare Schädigungsrechte (Zertifikate) stellen das Internalisierungsverfahren dar, welches von allen behandelten Alternativen dem Markt am nächsten ist. Auch dieses Instrument ist hinsichtlich statischer und dynamischer Effizienz sowie hinsichtlich der Treffsicherheit relativ hoch einzustufen, wobei der optimale Umfang der Schädigung – anders als bei der Verhandlungslösung – durch eine entsprechende Instanz festgelegt werden muss. Allerdings bestehen hier eine Reihe von Problemen der Umsetzung, wie etwa das der Definition der Rechte sowie der Abgrenzung des relevanten Marktes. Dennoch dürften handelbare Schädigungsrechte in der praktischen Anwendung der Verhandlungslösung meist deshalb überlegen sein, weil sie für die Betroffenen mit wesentlich geringeren Transaktionskosten verbunden sind. Da technologische externe Effekte eine Folge unvollständig definierter Property- Rights darstellen, ließen sich negative Externalitäten durch eine konsequente Anwendung eines umfassenden Haftungsrechts (Gefährdungshaftung) auf das optimale Ausmaß begrenzen. Insbesondere dann, wenn es um die Realisierung eines optimalen Sorgfaltsniveaus geht, wäre unter den Aspekten der Treffsicherheit und der dynamischen Anreizwirkungen die Gefährdungshaftung der Verschuldenshaftung vorzuziehen. Dies gilt jedoch nur dann, wenn der Geschädigte Schadenseintritt und -ausmaß nicht beeinflussen kann. Die Verschuldenshaftung, die den Schädiger bei Einhaltung des optimalen Sorgfaltsniveau aus der Ersatz pflicht entlässt, schneidet hier deutlich schlechter ab. Beide Haftungsregeln sind in der Praxis mit einer Vielzahl von Schwierigkeiten konfrontiert, so dass nur mit einer unvollständigen Internalisierung von Externalitäten durch das Haftungsrecht zu rechnen ist und das Optimum der Sorgfaltsaufwendungen wohl nur in Ausnahmenfällen erreicht wird. Dennoch lassen sich viele Externalitätenprobleme mittels geeigneter Haftungsregelungen zumindest teilweise lösen; das Haftungsrecht schafft so die Grundlage für die gegebenenfalls sinnvolle Anwendung weiterer Internalisierungsverfahren. Die vergleichende Gegenüberstellung der verschiedenen Internalisierungsverfahren legt ein stufenweises Vorgehen in Bezug auf Probleme technologischer externer Effekte nahe. Grundlage sollte ein klarer rechtlicher Rahmen sein, der gekennzeichnet ist durch •• Anwendung des Ausschlussprinzips, wo sinnvoll möglich, •• niedrige Transaktionskosten für die Durchsetzung von Property-Rights sowie •• einen hohen Stellenwert der Gefährdungshaftung bei Risikoexternalitäten. Eine weitgehende Anwendung des Ausschlussprinzips bewirkt, dass von vornherein nur ein relativ geringes Ausmaß an positiven externen Effekten entsteht. Geringe Transaktionskosten für die Durchsetzung von Property-Rights schaffen einen entsprechend großen Spielraum für die individuelle Abwehr negativer Externalitäten bzw. für Verhandlungslösungen entsprechend dem Coase-Theorem. Ein hoher Stellenwert des Grundsatzes der Gefährdungshaftung im Falle von Risikoexternalitäten ist mit Anreizen zu einer in statischer und dynamischer Sicht effizienten Vorsorge verbunden. Sind in solch einem Rahmen weitere Maßnahmen zur Internalisierung negativer technologischer externer Effekte erforderlich, so soll- 135 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 135 5. Marktversagen infolge von externen Effekten ten möglichst solche Instrumente zur Anwendung kommen, die einem Schädiger die von ihm verursachten Kosten anlasten (z. B. handelbare Schädigungsrechte, Steuern, Abgaben, Verschuldenshaftung). Ge- und Verbote bzw. Auflagen sind nur dann zu empfehlen, wenn keine andere Lösung sinnvoll möglich ist. In Bezug auf positive externe Effekte sind finanzielle Anreize einer Steuerung über Gebote vorzuziehen. Zu staatlicher Bereitstellung sollte nur dann gegriffen werden, wenn keine andere Lösung des Problems erkennbar ist. 5.4 Zusammenfassung wesentlicher Ergebnisse Der Wirtschaftspolitik bietet sich eine Vielzahl von Handlungsalternativen, um mit Problemen umzugehen, die durch technologische externe Effekte hervorgerufen werden. Dabei fällt die Wirksamkeit dieser Instrumente recht unterschiedlich aus. Allgemein kann man sagen, dass solche Verfahren relativ gut geeignet sind, die bestimmte Handlungen nicht verbieten oder vorschreiben, sondern Anreize setzen und den Akteuren dann selbst überlassen, wie sie auf diese Anreize konkret reagieren. Allerdings sind die beiden Instrumentenkategorien, deren Bewertung in ökonomischer Sicht besonders positiv ausfällt – Verhandlungen und handelbare Rechte – in der Praxis nur sehr beschränkt einsetzbar. Kommt der Einsatz dieser beiden Internalisierungsverfahren nicht in Frage, so reduziert sich die Instrumentenwahl für eine Internalisierung negativer externer Effekte in den meisten Fällen auf die Alternativen Steuern/Abgaben versus Ge- und Verbote. Die Analysen haben deutlich gemacht, dass aus ökonomischer Sicht Steuern bzw. Abgaben die bessere Lösung darstellen. Eine Internalisierung durch Fusion der Beteiligten oder durch staatliche Bereitstellung ist nur in Ausnahmefällen zu empfehlen; moralische Appelle dürften allenfalls in relativ kleinen Gruppen Erfolg versprechend sein. In Bezug auf Risikoexternalitäten stellt – wie in Abschnitt 5.2.8 dargelegt – die Gefährdungshaftung gegenüber der Verschuldenshaftung häufig die bessere Lösung dar. Die Eignung eines bestimmten Instrumentes zur Eindämmung von Marktversagen infolge des Vorliegens technologischer Externalitäten dürfte in der Praxis auch wesentlich von den Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalles bestimmt sein. Dabei ist zu vermuten, dass sich die bes ten Ergebnisse durch einen ,intelligenten‘ Mix der verschiedenen Instrumente erreichen lassen. Die Eindämmung von technologischen externen Effekten im Umweltbereich, deren praktische Probleme im folgenden Kapitel 6 kurz umrissen werden, stellt ein gutes Beispiel für die Sinnhaftigkeit des Einsatzes eines solchen Bündels von Instrumenten dar. Übungsaufgaben zu Kapitel 5 1. Was bedeutet die Internalisierung positiver externer Effekte bezüglich des Verhältnisses von privaten und sozialen Grenzkosten? In welchem Verhältnis stehen beide vor und nach der Internalisierung? 2. Der Staat reagiert auf das Problem der Externalitäten vielfach damit, dass er eine staatliche Bereitstellung anstrebt. Beschreiben Sie die dabei bestehenden Probleme, und geben Sie Beispiele, wann die staatliche Bereitstellung sinnvoll ist. Teil II: Marktversagen: Ursachen und Therapiemöglichkeiten 136 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 136 3. Ausbildung an Hochschulen wird in Deutschland weitgehend kostenlos vom Staat bereit gestellt. a) Erläutern Sie, inwiefern dabei technologische externe Effekte auftreten. b) Worin liegt die Ursache dieser Externalitäten? c) Vergleichen Sie staatliche und die private Bereitstellung von Bildungsleistungen hinsichtlich der Frage, ob die effiziente Menge bereit gestellt wird (Treffsicherheit). Gehen Sie dabei insbesondere auf das Problem der Bedarfsermittlung ein. Nehmen Sie für den Fall der privaten Bereitstellung an, es herrsche vollkommene Konkurrenz. 4. Die Stadtstaaten in der Bundesrepublik Deutschland klagen darüber, dass die Bewohner der anliegenden Flächenstaaten die öffentlichen Einrichtungen in ihren Städten in Anspruch nehmen, ohne hinreichend hierfür zu zahlen. Um welches Problem handelt es sich hierbei, wie könnte man das Problem lösen, und sind die Stadtstaaten aus eigener Kraft zu einer Lösung in der Lage? 5. Welche Probleme müssen gelöst werden, um das Konzept einer Pigou-Steuer in die Praxis umzusetzen? Worin besteht der wesentliche Unterschied zwischen einer Pigou-Steuer und einer Abgabe entsprechend dem Preis-Standard-Ansatz? 6. Stellen Sie sich vor, man beabsichtige, die Schwefeldioxidemissionen der Kraftwerke durch eine Pigou-Steuer auf das gesellschaftlich optimale Niveau zu senken. Beschreiben Sie die Vorgehensweise in einem solchen Fall, und erläutern Sie ausführlich den Informationsstand, den man zur Umsetzung einer solchen Steuer benötigt. Ist eine Pigou-Steuer für diesen Zweck geeignet? 7. Angenommen, der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit will die Mikrochipproduktion mit Hilfe einer Pigou-Subvention an die Hersteller ankurbeln, da er vermutet, dass die Produktion mit positiven Externalitäten verbunden ist. Erläutern Sie anhand einer Grafik, wie eine solche Subvention ausgestaltet sein müsste! Die deutsche Maschinenbauindustrie als maßgeblicher Verwender der Mikrochips vertritt die Ansicht, dass man die Subventionen besser ihr und nicht den Chip-Herstellern zahlen sollte. Zu Recht? 8. Durch ein Dorf fließt ein Bach. Zwei Handwerksbetriebe verschmutzen den Bach mit ihrem Abwasser. Unterhalb der beiden Betriebe fließt der Bach an einem Kinderspielplatz vorbei. Einige Eltern fürchten um die Gesundheit ihrer Kinder und verlangen vom Bürgermeister, den Handwerkern die Einleitung von Abwasser in den Bach zu verbieten. a) Der Bürgermeister verspricht, die Situation zu verbessern, lehnt es aber ab, die Einleitung des Abwassers völlig zu verbieten. Mit Hilfe einer Zeichnung versucht er die Eltern davon zu überzeugen, dass ein solches Totalverbot die Wohlfahrt des Dorfes nicht maximieren würde. Was zeichnet und wie argumentiert der Bürgermeister? b) Nach langer Diskussion beschließt der Gemeinderat, dass die Verschmutzung des Baches um 50 % verringert werden muss. Es besteht allerdings noch Streit über die Art und Weise, wie dies erreicht werden soll. Zunächst wird eine Auflage vorgeschlagen, die jeden der beiden Handwerker zwingt, nur noch halb so viel Abwasser einzuleiten. Der Bürgermeister will jedoch eine Abgabenlösung in Form eines Preis-Standard- Ansatzes durchsetzen. Er behauptet, eine Abgabe sei im Gegensatz zu einer Auflage statisch effizient. ba) Erläutern Sie die Grundidee des Preis-Standard-Ansatzes. bb) Was zeichnet und wie argumentiert der Bürgermeister, um seine Behauptung zu begründen? bc) Die Eltern bevorzugen eine Auflage. Mit welchem Argument? bd) Was gefällt dem Bürgermeister noch an der Abgabenlösung, außer dass sie statisch effizient ist? 9. a) Mit welcher Form von Marktversagen könnte begründet werden, dass es in der Stadt mehr Straßenmusikanten geben sollte? b) Der Stadtrat einigt sich darauf, das Ausmaß an Straßenmusik möglichst zu verdoppeln. Erklären Sie als ökonomischer Sachverständiger den Stadträten mit Hilfe einer Zeichnung, wieso eine Subvention nach dem Preis-Standard-Ansatz geeignet ist, dieses Ziel zu erreichen. c) Die Subvention wird beschlossen und eingeführt. Ein Jahr später erklingt immer noch nicht doppelt so viel Musik in den Straßen. Erläutern Sie den Stadträten die vermutliche Ursache und eine mögliche Gegenmaßnahme. Erweitern Sie hierzu Ihre Zeichnung. 137 Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 137 5. Marktversagen infolge von externen Effekten d) Angenommen, die gewünschte Verdoppelung wird schließlich erreicht. Warum ist es dennoch unwahrscheinlich, dass damit auch die pareto-effiziente Menge an Straßenmusik erreicht ist? Ergänzen Sie für Ihre Antwort noch einmal Ihre Zeichnung. 10. Wie müsste eine Auflage ausgestaltet sein, um ein Ausmaß an statischer Effizienz zu erreichen, dass der Abgabenlösung vergleichbar ist? 11. Erläutern Sie, warum die dynamische Effizienz einer Abgabe höher einzustufen ist als die einer Auflage? 12. Wie könnte man erklären, dass in der praktischen Politik zur Erreichung umweltpolitischer Ziele vielfach Auflagen gegenüber eher marktlichen Instrumenten bevorzugt werden? 13. Erläutern Sie anhand von entsprechenden Beispielen, wieso es unmöglich sein kann, den Verursacher einer Externalität eindeutig zu identifizieren. 14. Erläutern Sie graphisch die Internalisierung negativer externer Effekte entsprechend dem Coase-Theorem. Wie ist die Konstellation mit grundsätzlichem Verbot einer Schädigung im Vergleich zu einem Zustand ohne Schadenshaftung zu beurteilen? Inwiefern halten Sie Verhandlungen zur Lösung praktischer Umweltprobleme für geeignet? 15. Anna und Bert wohnen in benachbarten Zimmern eines Studentenwohnheims. Anna studiert Gesang und möchte täglich zwei Stunden zu Hause üben. Bert, der Philosophie studiert, kann nicht in Ruhe denken, wenn Anna nebenan singt. Die Hausordnung erlaubt das Musizieren uneingeschränkt. a) Zeigen Sie grafisch und verbal, wie sich der oben beschriebene negative externe Effekt mit Hilfe von privaten Verhandlungen internalisieren lässt. b) Was besagt die Effizienzthese allgemein und bezogen auf das genannte Beispiel? ( Hilfestellung: Die Hausordnung könnte das Singen auch verbieten.) c) Warum können die negativen externen Effekte des Straßenverkehrs vermutlich nicht durch private Verhandlungen internalisiert werden? Arbeiten Sie im Rahmen Ihrer Antwort die Unterschiede zwischen den externen Effekten des Straßenverkehrs und dem Problem des störenden Gesangs heraus. 16. Welche wesentlichen Probleme sind bei einer Internalisierung technologischer Externalitäten mittels handelbarer Schädigungsrechte (Zertifikate) zu lösen? 17. Wie ist die dynamische Effizienz und die Treffsicherheit einer Gefährdungshaftung im Vergleich zu einer Verschuldenshaftung zu beurteilen? Literaturhinweise zu Kapitel 5 Einen Überblick über die grundlegenden Ansätze zur Internalisierung technologischer Externalitäten geben – meist mit Bezug auf das Umweltproblem – Blankart (2011, 562–574), Endres (2013) und Feess/Seeliger (2013). Zum Coase-Theorem siehe auch Cooter/Ulen (2008, 85–107). Ausführlich zum Haftungsrecht Cooter/Ulen (2008, 322–413) sowie Schäfer/Ott (2013). Vahlens Handbücher Fritsch – Marktversagen und Wirtschaftspolitik (9. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Änderungsdatum: 19.02.2014 Status: Imprimatur Seite 138 6. Praktische Möglichkeiten und Probleme der Internalisierung technologischer externer Effekte: Das Beispiel der Umweltpolitik Zur Behandlung praktischer Probleme bei der Internalisierung technologischer externer Effekte bietet sich das Beispiel der Umweltpolitik an, da die verschiedenen Möglichkeiten und Probleme anhand dieses Politikbereiches besonders intensiv diskutiert werden. Schädigungen der Umwelt stellen ökonomisch gesehen ein Problem negativer externer Effekte dar. Dementsprechend ist dann über einen Eingriff nachzudenken, wenn der ‚Verbrauch‘ natürlicher Ressourcen nicht mit den insgesamt damit verbundenen Kosten in den privaten Kalkülen berücksichtigt wird. In diesem Kapitel werden einige konkrete umweltpolitische Instrumente vorgestellt und die damit gesammelten praktischen Erfahrungen diskutiert. Zunächst führt Abschnitt 6.1 in einige grundlegende Aspekte ein. Daran anschließend wird ein Überblick über verschiedene Verfahren zur monetären Bewertung von Umweltzuständen und die wesentlichen damit jeweils verbundenen Probleme gegeben (Abschnitt 6.2). Die folgenden Abschnitte haben jeweils die Bedeutung einer bestimmten Instrumentenkategorie im Rahmen der praktischen Umweltpolitik zum Gegenstand. Im Einzelnen handelt es sich dabei um die Rolle von Ge- und Verboten bzw. Auflagen (Abschnitt 6.3), von Steuern bzw. Abgaben (Abschnitt 6.4), von Subventionen zur Reduzierung von Umweltschäden (Abschnitt 6.5), von Verhandlungen (Abschnitt 6.6), von handelbaren Emissionsrechten (Abschnitt 6.7) sowie um den möglichen Beitrag des Haftungsrechts (Abschnitt 6.8) zur Lösung von Umweltproblemen. Abschlie- ßend wird ein kurzes Resümee gezogen (Abschnitt 6.9). 6.1 Einige grundlegende Aspekte des Umweltproblems 6.1.1 Emission, Diffusion und Immission Die konkreten Zusammenhänge zwischen der Emission (= Abgabe, Absonderung) von Schadstoffen und der Entstehung von Umweltschäden sind recht komplex. So ist schon die generelle Kennzeichnung einer Substanz als „Schadstoff“ nicht selten insofern falsch, als sich diese Substanzen erst ab einer gewissen Mindestkonzentration oder nur in Kombination mit anderen Stoffen bzw. unter bestimmten Umständen als schädlich erweist. Zu berücksichtigen ist hierbei insbesondere die Assimilationskapazität der Umweltmedien, also ihre Fähigkeit, Schadstoffe abzubauen oder umzuwandeln. Viele Umweltmedien weisen hier eine Kapazitätsgrenze auf, bei deren Überschreitung der Schaden drastisch ansteigt (z. B. das ‚Umkippen‘ von Gewässern).

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References

Zusammenfassung

Prof. Dr. Michael Fritsch lehrt Volkswirtschaftslehre an der Friedrich-Schiller-Universität Jena mit dem Schwerpunkt Innovation, Entrepreneurship und wirtschaftlicher Wandel.

Wirtschaftspolitische Eingriffe werden häufig damit begründet, dass der Markt „versagt“. Das zentrale Thema dieses Buches ist die Rechtfertigung solcher Maßnahmen auf der Grundlage der mikroökonomischen Theorie. Wann ist staatliches Eingreifen aufgrund einer mangelnden Funktionsweise des Marktes erforderlich? Auf welche Weise sollte ein solcher Eingriff erfolgen?

Im ersten Teil des Buches wird gezeigt, wie ein Markt funktioniert und was von einer normalen Funktionsweise eines Marktes erwartet werden kann.

Gegenstand des zweiten Teils ist die Analyse der verschiedenen Ursachen für eine mangelnde Funktionsfähigkeit des Marktes. Behandelt werden externe Effekte, Unteilbarkeiten und Marktmacht, Informationsmängel, Anpassungsmängel und Irrationalität. Dabei wird – vielfach anhand praktischer Beispiele – insbesondere auch auf alternative wirtschaftspolitische Maßnahmen gegen ein Marktversagen eingegangen.

Der dritte Teil dieses Buches behandelt zunächst die ökonomische Rechtfertigung des Staates und des Umfangs der Staatstätigkeit. Weiterhin geht es um die Funktionsweise des politischen Systems und mögliche Gründe für ein „Politikversagen“. Schließlich wird der Frage nachgegangen, durch welche Regelungen erreicht werden kann, dass die Ergebnisse des politischen Prozesses den aus der Theorie des Marktversagens und aus praktischen Erfahrungen mit verschiedenen Eingriffsarten gewonnenen Schlussfolgerungen besser entsprechen.