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23. Ziele gemeinnütziger Medienunternehmen in:

Martin Gläser

Medienmanagement, page 595 - 607

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4765-1, ISBN online: 978-3-8006-4766-8, https://doi.org/10.15358/9783800647668_595

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Kapitel 23 Ziele gemeinnütziger Medienunternehmen 23.1 Gemeinwirtschaftliches Prinzip .................................................................. 593 23.2 Sachziele ...................................................................................................... 595 23.3 Formalziele .................................................................................................. 600 Leitfragen Was versteht man unter dem „gemeinwirtschaftlichen Prinzip“? Wie ist es gegenüber dem erwerbswirtschaftlichen Prinzip abzugrenzen? Was versteht man unter dem „Gemeinwohl“? Was versteht man unter dem „öffentlichen Interesse“? Inwiefern ist ein öffentlicher Auftrag als ein exogen vorgegebenes Ziel zu verstehen, das als Leitlinie für die endogenen Ziele dient? Wie lässt sich das Spannungsverhältnis zwischen Sachzielen und Formalzielen bei gemeinwirtschaftlichen Unternehmen umschreiben? Welche Merkmale zeichnet eine sachzieldominierte Unternehmung aus? Was bedeutet die Aussage, das Sachziel öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten sei in hohem Maße interpretationsbedürftig? Mit welcher Stufenlogik kann man die Sachziele öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten zu konkretisieren versuchen? Inwiefern unterscheidet man bei der Sachzieldefinition zwischen „Output“ und „Outcome“? Welche Funktionen im Hinblick auf Gesellschaft, Staat und Wirtschaft soll der öffentlich-rechtliche Rundfunk ausüben? Wie ist der „Programmauftrag“ öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten zu interpretieren? Was bedeuten die Ziele der Vielfalt der Meinungen und der Integration der Gesellschaft? Welche Relevanz hat das rechtliche Konstrukt der Grundversorgung, die der öffentlich-rechtliche Rundfunk sicherstellen soll? In welcher Beziehung steht der Grundversorgungsauftrag zum Grundgesetz? Welche Relevanz hat der nach Rundfunkstaatsvertrag vorgeschriebene Drei-Stufen-Test? Welches sind die drei Stufen des Drei-Stufen-Tests? Wie kann man „Public Value“ interpretieren? Was versteht man unter dem Gebot der Ausgewogenheit? Inwiefern ist das öffentlich-rechtliche Programmangebot mehr als eine Mindestversorgung? Wie ist die „Programmautonomie“ zu interpretieren? Was versteht man unter der „Bestands- und Entwicklungsgarantie“ der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten? Wie lässt sich der „Funktionsauftrag“ des ZDF beschreiben? Wie ist das Prinzip der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, dem die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unterworfen sind, zu interpretieren? Wie kann man Effizienz beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk sicherstellen? Welche Rolle spielt die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) in diesem Zusammenhang? In welcher Form können die Formalziele der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit konkretisiert werden? Teil C - V. Unternehmensziele592 Gegenstand Gemeinnützige Medienunternehmen spielen in Deutschland in der Gestalt der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine prominente Rolle. Das Finanzvolumen dieses Systems beträgt ca. acht Mrd. Euro und übertrifft damit die Summe der Umsätze auf dem Kino-, Musik-, Heimvideo- und Video- und Computerspiele-Markt. Damit nimmt das Mediensystem Deutschlands im Weltmaßstab und innerhalb der EU eine Sonderstellung ein, die bestenfalls noch vom britischen System mit der gemeinnützigen BBC angenähert wird. Generell kann festgestellt werden, dass in Deutschland der Non-Profit-Sektor eine große Rolle spielt. Vor diesem Hintergrund ist es verständlich, dass in diesem Kapitel der öffentlich-rechtliche Rundfunk in den Vordergrund gerückt werden muss. Diese Fokussierung soll jedoch nicht dazu verleiten, den Bereich von privaten gemeinnützigen Medienunternehmen, wie sie z. B. in Form offener Kanäle existieren, zu ignorieren. Auch Non-Profit-Organisationen wie Sportvereine oder Kirchen agieren nachhaltig medial. Für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist die Ausformulierung eines in sich schlüssigen Zielsystems von elementarer Bedeutung, wird doch die Legitimation des gesamten Systems ständig hinterfragt und in Zweifel gezogen, insbesondere in denjenigen Phasen, wenn über die Anpassung des Rundfunkbeitrags (ehemals „Rundfunkgebühren“) zu entscheiden ist, aber auch in ganz grundsätzlicher Weise (vgl. in der wissenschaftlichen Literatur z. B. Never 2002, Brösel 2003, Lucht 2006). Eine in verschiedenen gesellschaftlichen Segmenten nachlassende Akzeptanz der Programmleistungen und eine schroffe wettbewerbspolitische Interpretationen von Seiten der EU – wonach ARD und ZDF als subventionierte Staatsbetriebe zu interpretieren seien, die für eine Verzerrung des Wettbewerbs mit den Privaten sorgten, verbunden mit der These, die Rundfunkgebühr sei eine unerlaubte staatliche Beihilfe – tun ihr übriges. Die langjährigen Auseinandersetzungen mit der EU sind inzwischen „befriedet“ und haben zu einer „Einstellungsentscheidung“ des Verfahrens geführt, nachdem sich die Bundesländer verpflichtet hatten, geeignete Regeln zu setzen und förmliche Zusagen diesbezüglich gegeben hatten: „Diese Zusagen sahen vor, dass Deutschland innerhalb von zwei Jahren verschiedene ‚zweckdienliche Maßnahmen‘ – durch Umsetzung im Rundfunkstaatsvertrag – ergreifen wird, die nach Ansicht der Kommission dazu geeignet waren, die beihilfenrechtlichen Bedenken gegen die bisherige Ausgestaltung der Rundfunkgebühr auszuräumen“ (Dörr 2009: 28). Mit dem sog. „Drei-Stufen-Test“ ist diese Auflage in konkretes Rundfunkrecht umgesetzt worden. Eine unmittelbare Auswirkung der neuen rechtlichen Lage war die freiwillige massive Reduktion der Online-Angebote von ARD und ZDF. Das Zielsystem des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird als ein zweigeteiltes System aus Sachzielen und Formalzielen beschrieben. Dabei wird eine Dominanz der Sach- bzw. Leistungsziele gegenüber den Formal- bzw. finanzwirtschaftlichen Zielen unterstellt. Freilich können auch die Sachziele, die auf die Leistungserbringung zentriert sind, nicht der abschließende Zweck sein. Dieser liegt in dem Zweck, „metaökonomische Oberziele“ zu erfüllen, wie sie in der Nutzenmaximierung für die Öffentlichkeit gegeben sind (vgl. z. B. König 1983: 25 f.). „Der Rundfunk ist eine ‚Sache der Allgemeinheit’, deren Regelung zumindest in den Grundzügen dem Staat, hier insbesondere den Ländern, zufällt. Der Rundfunk dient im politischen Gesamtsystem der Information und Kommunikation. Das von den Trägern der Rundfunkanstalten verfolgte metaökonomische Oberziel ist zunächst die Schaffung einer unabhängigen Meinungsbildungsinstanz. Die Rundfunkanstalten sollen im Wesentlichen gesellschafts- und kulturpolitischen Zielen dienen: der Bildung, der Information und der Unterhaltung der Rundfunkteilnehmer. Dabei sind diese Ziele, die sich in den Rundfunkgesetzen finden, wieder zerlegbar in einzelne (Unter-)Ziele. ... Ausgehend von diesen globalen metaökonomischen Oberzielen ist ein aus Leistungszielen und finanzwirtschaftlichen Zielen bestehendes Zielsystem der Rundfunkanstalten zu entwickeln“ (ebd. 38). Gemeinnützige Unternehmen werden zunehmend mit dem Begriff „Public Service“ belegt (vgl. Hoffmann- Riem 2006). Damit soll der Dienstleistungsgesichtspunkt öffentlicher Leistungserbringung im Bereich der Medien und speziell des Fernsehens und Hörfunks hervorgehoben werden. Insbesondere soll auch ausgedrückt werden, dass Rundfunkfreiheit kein Selbstzweck ist, sondern als dienende Freiheit zu verstehen ist. Kapitel 23: Ziele gemeinnütziger Medienunternehmen 593 23.1 Gemeinwirtschaftliches Prinzip (1) Dem erwerbswirtschaftlichen Prinzip der Gewinnerzielung steht das gemeinwirtschaftliche Prinzip entgegen. Dieses besagt, dass bei der Realisierung der Aktivitäten eines Unternehmens das Gemeinwohl als Maßstab dienen soll. Gemeinwirtschaftliche Unternehmen werden mit der Idee gegründet, besondere Leistungen im Dienste einer Gemeinschaft bzw. für die Allgemeinheit zu erbringen und sind oft dazu bestimmt, Missstände zu beseitigen oder zu verhindern. Das gemeinwirtschaftliche Prinzip zu definieren, fällt nicht leicht – nachfolgend eine Sammlung von Begriffe, die in diesem Kontext z. B. aufgerufen werden können: Gemeinwirtschaft: Sie verkörpert „unmittelbar auf das Wohl einer übergeordneten Gesamtheit (Gemeinwohl) ausgerichtete wirtschaftliche Aktivitäten (Gemeinwirtschaftlichkeit). An die Stelle des der Privatwirtschaft zugrunde liegenden Gewinnziels tritt eine kollektive Nutzenmaximierung (theoretischer, nicht befriedigend gelöster Ansatz)“ (Gabler Wirtschaftslexikon). Gemeinwohl: Das sog. „bonum commune“ spielt im nationalen und im EU-Recht eine wichtige Rolle. So existiert z. B. auf EU-Ebene ein „Grünbuch der Kommission zu Dienstleistungen von Allgemeinem Interesse“ vom 21. Mai 2003. Gemeinnützigkeit: „Als gemeinnützig wird eine Tätigkeit bezeichnet, die darauf abzielt, das Allgemeinwohl zu fördern. Wenn eine Institution als den Gemeinnützigkeitsstatus zuerkannt bekommen hat, erhält sie eine vollständige oder teilweise Steuerbefreiung. … Gemeinnützigkeit ist ein rein steuerrechtlicher Tatbestand“ (Helmig/Boenigk 2012: 14). Öffentliches Interesse: „Es handelt sich um einen vor allem im Verwaltungsrecht und auch im Strafrecht (§§ 153 ff. StPO) gebrauchten Begriff, der die Belange der Allgemeinheit gegenüber Individualinteressen kennzeichnen soll (so z. B. die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes aus Gründen des öffentlichen Interesses nach § 80 II Nr. 4 VwGO). … Das öffentliche Interesse ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Voraussetzungen im Streitfall gerichtlich überprüft werden können“ (Gabler Wirtschaftslexikon). Public Value: „Der Begriff „Public Value“ wird nach den drei Dimensionen Vielfalt (publizistischer Wertbeitrag), Identität (gesellschaftlicher Wertbeitrag) sowie Wertschöpfung (wirtschaftlicher Wertbeitrag) beschrieben und als Mehrwert gegenüber dem „Private Value“ verstanden“ (Kühnle/Gläser 2011: 15). Gemeinwirtschaftliche Unternehmen können sich in privater oder in öffentlicher Trägerschaft befinden. Im letzteren Fall erhalten sie ihre Legitimation durch die Zuweisung eines öffentlichen Auftrags, der die Grundzüge ihrer Aktivitäten umreißt und die Trägerschaft verdeutlicht. In diesem Auftrag spiegeln sich die Interessen der Trägerschaft und der diversen relevanten Stakeholder wider. Die Ziele gemeinwirtschaftlich-öffentlicher Unternehmen sind insofern als exogene Ziele zu betrachten. Dies ist kein Widerspruch zu der Tatsache, dass sich das Unternehmen auch selbst Ziele und Aufgaben setzen muss. Diese sog. endogenen Ziele müssen sich allerdings an den exogenen Zielen ausrichten und von diesen abgeleitet werden. Teil C - V. Unternehmensziele594 Die Aufgabenerfüllung gemäß einem öffentlichen Auftrag ist logisch in eine Zweck-Mittel-Hierarchie mit Rückkoppelungsschleifen einzubinden (vgl. Eichhorn 2001: 11 f.). Danach ist Auslöser das öffentliche Interesse, das zu politischen Zielen führt, welche wiederum die öffentlichen Aufgaben bestimmen: „Öffentliche Aufgaben resultieren aus politischen Zielen und diese wiederum leiten sich vom öffentlichen Interesse ab. Ein Beispiel: Zum öffentlichen Interesse bzw. Gemeinwohl trägt sicherlich eine hohe Lebenserwartung der Bevölkerung bei. Folglich gilt es, entsprechende bildungs-, ernährungs-, gesundheits- und sportpolitische Ziele festzulegen und die daraus erwachsenden öffentlichen Aufgaben in den Schulen, Beratungsstellen, Sportzentren, Gesundheitsämtern, Krankenhäusern, Altenheimen mit Aufklärung, Werbung, Vorsorge, Pflege und Rehabilitation zu ergreifen. ... Die Ableitung öffentlicher Aufgaben aus politischen Zielsetzungen geschieht in demokratisch verfassten Staaten über Wahlen, Verhandlungen und Abstimmungen auf der Grundlage eines Vorverständnisses über Situation und Perspektiven. ... Kriterien für das Vorliegen einer öffentlichen Aufgabe sind Bedarf und Bedarfsdeckung“ (ebd., im Orig. teilw. hervorgehoben). (2) Gemeinwirtschaftliche Unternehmen stehen wie die erwerbswirtschaftlichen Unternehmen ebenfalls auch in einem Spannungsverhältnis zwischen Sachzielen und Formalzielen. Sie unterscheiden sich v. a. dadurch, wie sie diese Ziele relativ zueinander gewichten. Während bei erwerbswirtschaftlichen Unternehmen das Sachziel überwiegend Mittel zum Zweck der Erreichung von Formalzielen ist, kommt bei gemeinwirtschaftlichen Unternehmen dem Sachziel die Leitfunktion zu. Diese Sachziel-Dominanz kennzeichnet sie als „sachzielgesteuerte Unternehmen“ (Eichhorn). In einem marktwirtschaftlichen System werden gemeinwirtschaftliche Unternehmen prinzipiell nur dort aktiv, wo es für erwerbswirtschaftliche Unternehmen nicht oder wenig erfolgversprechend ist, einen gesellschaftlich erwünschten Bedarf zu decken. Als Sachziel kann also die Deckung gesellschaftlich erwünschter und von der Privatwirtschaft nicht erfolgversprechend zu befriedigender Bedarf festgehalten werden. Formalziele spielen insofern eine Rolle, als die Erfüllung des Sachziels stets unter Beachtung des Kriteriums der Wirtschaftlichkeit erfolgen muss, das von der Erzielung eines angemessenen Überschusses über Kostendeckung bis zu einer mehr oder weniger verbindlichen und präzisen Begrenzung eines zulässigen Defizits reichen kann. In sehr pointierter Form hat der frühere Intendant des Deutschlandfunks, Ernst Elitz, die Sachziel- Dominanz bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Vergleich zu den kommerziell agierenden privaten Rundfunkveranstaltern herausgestellt: „Die Rundfunkgebühr von 17,03 Euro pro Monat ist mehr als ein Finanzierungsinstrument. Sie ist eine Qualitätssicherungsgebühr. Angesichts der Debilitätsoffensiven, die das kommerziell betriebene Fernsehen mit ungebremstem Elan betreibt, muss die gesellschaftspolitische Verantwortung – der „public interest“, der „public value“ – für den öffentlichrechtlichen Rundfunk Orientierungsmaßstab und Alleinstellungsmerkmal sein. Um es auf den Punkt zu bringen: Die Privaten machen, was ankommt; die Öffentlich-Rechtlichen, worauf es ankommt. So eingängig lässt sich der ordnungspolitische Grenzverlauf im dualen Rundfunksystem beschreiben. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk veranstaltet seine Radio- und Fernsehprogramme nicht, um Rendite zu erzielen, sondern um dem Gebührenzahler ein vielfältiges und anspruchvolles Angebot für Information, Bildung, Kultur und Unterhaltung zu unterbreiten. Eine über einen Vierjahreszeitraum festgelegte Gebühr macht ihn weitgehend konjunkturunabhängig, ermöglicht mittelfristig sicherere Planungszeiträume und versetzt ihn in die Lage, seine programmlichen Ziele kontinuierlich zu verfolgen“ (Elitz 2006: 46). Vor diesem Hintergrund kann festgehalten werden, dass bei Non-Profit-Unternehmen – als sachzieldominierte Organisationen – die Zielstruktur eher eine höhere Komplexität als bei kommerziellen Medienunternehmen aufweist. Kapitel 23: Ziele gemeinnütziger Medienunternehmen 595 23.2 Sachziele (1) Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten stehen vor der Problematik, dass ihr Zielsystem in hohem Maße interpretationsbedürftig ist. Darin unterscheiden sie sich von privaten Anbietern, die mit dem Vorherrschen der ökonomischen Kernziele eine mehr oder weniger eindeutige Orientierung besitzen. Den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten fehlt gleichsam der leicht identifizierbare „Leuchtturm“, der ihnen stets klar den Erfolgsmaßstab vor Augen führt. Ansatzpunkte zu einer (umfassenden) Zieldefinition für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten kann beispielhaft ein Vier-Stufen-Konzept liefern, das sich an die Wertschöpfungs- und Verwertungskette im Rundfunk anlehnt (vgl. Abb. 23-1). Es versteht sich von selbst, dass der Sender auf allen genannten Stufen Festlegungen treffen muss, insofern ein ganzes „Ziele-Set“ anvisieren muss. Abb. 23-1: Stufen der Operationalisierung von Rundfunkzielen Auf Stufe 1 geht es um die Definition und die Festlegung der Programmleistung. Man bewegt sich auf dieser Stufe auf der Ebene der konkreten Produkte bzw. Produktarchitektur der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Die Messung der Leistung – das „Performance Measurement“ – geschieht mittels der Messung des unmittelbaren Outputs und als Zielkriterien kommen daher infrage: Umfang des Gesamtprogramms (Festlegung des Umfangs der gesamten Sendezeit); Anzahl der angebotenen Programme in Abstimmung mit der Anzahl der verfügbaren Kanäle; Genereller Programm-Mix im Hinblick auf die Kategorien Information, Bildung, Kultur; Unterhaltung; Programm-Mix innerhalb der jeweiligen einzelnen Programmkategorien. Festzulegen sind dabei die Mengen, die Qualitäten sowie mögliche crossmediale Interdependenzen (z. B. TV und Online als synergetische Content-Welten). Stufe 1: Produkte Definition und Festlegung der Programmleistung Umfang Gesamt- Programm; Anzahl Programme; Programm-Mix allgemein: Information, Bildung, Unterhaltung; Programm-Mix je Einzelprogramm; Festlegung Sendeminuten; Qualität; Crossmedialer Bezug Stufe 2: Rezeption Stufe 3: Wirkungen Stufe 4: Funktionen Absatz: Aufnahme / Rezeption beim Publikum „Rundfunk für alle“; Technische Erreichbarkeit; Reichweite, Einschaltquote; Rezeption nach Zielgruppen; Ausgewogenheit nach Gruppen, Altersstruktur, Stadt-Land, Themen, Sozialer Bezug, intertemporal Auswirkungen beim Publikum „Nahwirkungen“; Positive Beiträge zum: Informationsstand des Publikums, Bildungsstand, zur Unterhaltung Maßstab: Zufriedenheit Wirkungen auf Gesellschaft, Staat, Wirtschaft Funktionsauftrag; Förderung der gesellschaftlichen Integration, der Meinungsvielfalt in der pluralistischen Gesellschaft, Forum und Faktor der Meinungsbildung, Demokratie, Bildung und Kultur, Sozialstaat, Marktwirtschaft und fairer Wettbewerb Teil C - V. Unternehmensziele596 Stufe 2 kennzeichnet die Bedingungen der Aufnahme und der Rezeption der Programmleistungen beim Publikum. Die auf dieser Stufe definierten Zielgrößen weisen den Weg in die Richtung, wie der Absatz der Rundfunkprodukte möglichst effizient gesichert werden kann. Hier geht es sozusagen um den Output im Hinblick auf die Nachfrageseite – im Gegensatz zur Output-Perspektive auf Stufe 1, wo lediglich die Angebotsperspektive aufgerufen wurde. Zielkriterien auf Stufe 2 sind z. B. die technische Erreichbarkeit des Publikums („Versorgungsgrad“); die Reichweite (Brutto- Reichweite, Netto-Reichweite), undifferenziert innerhalb der möglichen Gesamtnutzerschaft oder im Hinblick auf Zielpublika; Marktanteil im Hinblick auf die Konkurrenz. Die Zielgrößen der Programmrezeption werden dabei vorrangig quantitativer Natur sein, sollten aber um qualitative Aspekte ergänzt werden (z. B. Qualität des hergestellten Kontakts, Intensität der Nutzung). Immer stärker zu beachten ist auf dieser Stufe die Frage der „Aufmerksamkeitsökonomie“. Zielkriterien auf Stufe 3 beziehen sich auf die unmittelbaren Auswirkungen beim Publikum und setzen damit an den unmittelbaren und gewollten Effekten der programmlichen Aktivitäten der Rundfunkanstalten an, oft zusammengefasst unter dem „Dreigestirn“ Information, Bildung und Unterhaltung. Danach sollen die Radio- und TV-Programme (1) zur Hebung des Informationsstands des Publikums beitragen, sicherzustellen durch aktuelle Berichterstattung und Hintergrund-Information (Dokumentationen, Features), (2) positive Beiträge zum Bildungsstand und zur kulturellen Kompetenz des Publikums liefern sowie (3) positive und qualifizierte Beiträge zur Unterhaltung des Publikums vermitteln. Von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wird man erwarten und verlangen dürfen, dass sie vor allem auf dieser Ebene – der Ebene der gewollten Hauptwirkung – besonders überzeugende Zielansätze entwickeln. Ein besonderes Augenmerk verdient dabei die Minimierung negativer und unerwünschter Nebenwirkungen sowie die Sicherung einer hohen Programmqualität. Auf Stufe 4 schließlich geht es um die mittelbaren Wirkungen der Programmarbeit, zumeist bezeichnet als die „Funktionen“ der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, wie sie sich im Hinblick auf Gesellschaft, Demokratie und Wirtschaft darstellen. Zielkriterien auf dieser Stufe sind z. B. gesellschaftliche Integration, Meinungsvielfalt, Vermittlung von Themenvielfalt, Bildung eines Forums der Meinungen und Äu- ßerungen, Faktor der Meinungsbildung, Demokratiesicherung, Förderung von Bildung und Kultur, Förderung des Sozialstaatsgedankens, Sicherung der marktwirtschaftlichen Ordnung und des fairen Wettbewerbs. Die Stufen 3 und 4 markieren die Wirkungsebenen – ein Kontext, den man auch als „Outcome“ bezeichnet. (2) Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind stark auf Zielformulierungen der Stufe 3 ausgerichtet. Hauptgrund sind entsprechende Formulierungen in Staatsverträgen und Satzungen, in denen das Konstrukt Programmauftrag als ein Instrument zur Sicherung der Grundversorgung der Gesellschaft mit Bildungs-, Informations- und Unterhaltungsangeboten verstanden wird, das im Kontext einer aus Mehrund Minderheiten zusammengesetzten Allgemeinheit wirksam werden soll. Dabei war es immer schon strittig, wie der vage gehaltene Programmauftrag in konkrete Programmraster zu operationalisieren ist. Kapitel 23: Ziele gemeinnütziger Medienunternehmen 597 Beispiel: Gesetz über den Westdeutschen Rundfunk Köln (WDR-Gesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. April 2003: § 4: Programmauftrag (1) Der WDR veranstaltet und verbreitet Rundfunk als Medium und Faktor des Prozesses freier Meinungsbildung und als Sache der Allgemeinheit. Die im Sendegebiet bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen gewährleisten die eigenverantwortliche Erfüllung seiner Aufgaben. (2) Der WDR hat in seinen Sendungen einen umfassenden Überblick über das internationale und nationale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sein Programm hat der Information, Bildung und Unterhaltung zu dienen. Er hat Beiträge zur Kultur, Kunst und Beratung anzubieten. (3) Der regionalen Gliederung und der kulturellen Vielfalt des Sendegebiets soll im Programm Rechnung getragen werden. Werbung darf nur in landesweiten Programmen erfolgen. Neben dieser Konzentration auf Stufe 3 gab es allerdings schon seit jeher auch Vorgaben und Leitlinien zur Verankerung des Zielsystems auf Stufe 4. So hat nach der verfassungsrechtlichen Lesart der öffentlich-rechtliche Rundfunk als eine binnenpluralistisch organisierte, selbstverwaltete Einrichtung die Aufgabe, „Medium und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung“ zu sein. Ferner soll er ein Programm anbieten, das eine „integrierende Funktion für das Staatsganze“ erfüllt. In den Programmgrundsätzen sind überdies Anforderungen der Ausgewogenheit, Sachlichkeit, Objektivität, Unabhängigkeit, Vielfalt und Verantwortung für Demokratie und Menschenwürde festgeschrieben. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland wird gemäß Stufe 4 als ein Vehikel verstanden, um wichtige staats- und gesellschaftspolitische Ziele zu erreichen. Im Brennpunkt stehen die Ziele der Vielfalt der Meinungen und der Integration der Gesellschaft: Vielfalt: Er soll Garant für die freie, persönliche und gesellschaftliche Meinungsund Willensbildung in der pluralistischen Auseinandersetzung sein, er soll als Forum der politischen Willensbildung wirken, soll Orientierungshilfen geben, soll es allen gesellschaftlichen Kräften möglich machen, sich angemessen zu artikulieren. Er soll Kommunikation im Sinne eines offen geführten Dialogs über sämtliche Themen von gesellschaftlicher Relevanz ermöglichen und einen wesentlichen Stabilisierungsbeitrag zur Demokratiesicherung leisten. Integration: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk soll ferner die in der Gesellschaft häufig auseinander strebenden pluralistischen Meinungen, Werthaltungen und Strömungen zusammenführen und zusammenhalten, er soll den notwendigen Konsens über gesellschaftlich unverzichtbare Grundwerte herstellen und dabei nicht allein die Meinungen und Interessen der Mehrheiten, sondern auch der Minderheiten einer breiten Öffentlichkeit zugänglich machen und zu gesellschaftlicher Wirksamkeit verhelfen. (3) Um diese Vielfalts- und Integrationsfunktion mit Leben zu erfüllen, ist dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die Rolle als einer von Staat, Politik und Interessensgruppen unabhängigen und gemeinnützigen Institution zugewiesen. Er hat den verfassungsmäßigen Auftrag, eine Grundversorgung im Sinne eines umfassenden Programmangebots aus Information, Unterhaltung, Beratung und Kultur sicherzustellen. Um das leisten zu können, besitzt der öffentliche Rundfunk eine Finanzierungs- und Entwicklungsgarantie, bei der die Finanzierung aus einer entsprechend dem Solidarprinzip für alle Nutzer gleichen Rundfunkbeitrag geschieht. Teil C - V. Unternehmensziele598 Mit „Grundversorgung“ wird der zentrale Funktionsbereich bzw. die Hauptaufgabe des öffentlichrechtlichen Rundfunks – sozusagen seine „Mission“ – beschrieben und festgeschrieben. Sie soll gewährleisten, dass der Rundfunk seine klassischen Aufgaben erfüllen kann, die zu umschreiben sind als Faktor und Forum der Meinungs- und politischen Willensbildung, als Unterhaltungsanbieter, als Einrichtung, die über die laufende Berichterstattung hinaus Informationsfunktionen erfüllt, sowie als Kulturinstitution. Zur rechtlichen Interpretation der Grundversorgung vgl. auch Kapitel 11. Die Notwendigkeit des Grundversorgungsauftrags ergibt sich gemäß der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 GG und steht danach nicht zur Disposition des Gesetzgebers. Dem Grundversorgungsauftrag nachgelagert ist der Programmauftrag, der in den Rundfunkgesetzen und Staatsverträgen der Bundesländer niedergelegt ist. Das Gegenstück zur öffentlich-rechtlichen Grundversorgung ist die „Zusatzversorgung“ der privat-kommerziellen Sender, die insofern eine abgeleitete Aufgabe besitzen und ihre Existenzberechtigung aus der Erfüllung der Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten beziehen (vgl. Abb. 23-2). Die Grundversorgung drückt sich auf drei Ebenen aus: Ebene der Übertragungstechnik: Der Empfang der öffentlich-rechtlichen Programme muss für die gesamte Bevölkerung möglich sein. Programmebene: Ein hoher inhaltlicher Standard der angebotenen Programme muss gewährleistet sein. Wirkungsebene: Eine gleichgewichtige Vielfalt in der Darstellung der bestehenden Meinungsrichtungen muss garantiert sein. Abb. 23-2: Grundversorgung und Zusatzversorgung im Rundfunk Öffentlich-rechtlicher Rundfunk ARD und ZDF Grundversorgung Vielfalt, Ausgewogenheit Information, Kultur/Bildung, Unterhaltung Beitrag von jedem Rundfunkteilnehmer (als „Flat Rate“) Funktionen, z.B. Politische Funktionen: Forum, Faktor der Meinungsbildung Gesellschaftliche Funktionen: Integration, Sozialisation Private Angebote: Vollprogramme, Spartenprogramme Kapitel 23: Ziele gemeinnütziger Medienunternehmen 599 Aus diesen Kriterien einer effektiven Grundversorgung ergeben sich für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten: So haben sie z. B. einen genügend hohen Anteil an Eigenproduktionen einzuhalten, um ihrem Auftrag gerecht zu werden, oder sie müssen alle diejenigen Sendungen ausstrahlen, die wesentlich für die Grundversorgung sind, auch wenn sie wenig attraktiv im Sinne der Quote sind, und zudem noch zu Sendezeiten, zu denen sie auch tatsächlich von der gesamten Bevölkerung genutzt werden können. (3) Aus Sicht eines geordneten und fairen Wettbewerbs innerhalb des dualen Rundfunksystems zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkanbietern ist es eine wichtige Frage, wo der Auftrag zur Grundversorgung endet. Umstritten sind dabei seit längerem die öffentlich-rechtlichen Online-Aktivitäten und deren Beschränkung. Einigkeit wurde insofern erzielt, als die Online-Angebote von ARD und ZDF auf programmbegleitende Inhalte beschränkt werden sollen und nachgewiesen sein muss, dass sie zum Public Value beitragen. Dieser gesellschaftliche Wertbeitrag ist gem. Rundfunkstaatsvertrag (§ 11 f) in einem Drei-StufenTest nachzuweisen. Beim Drei-Stufen-Test geht es darum, bestehende und geplante Telemedien-Angebote der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten einer spezifischen Prüfung zu unterziehen. In drei Stufen soll geprüft werden, ob (1) ein öffentlich-rechtliches Online-Angebot den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entspricht, (2) in welchem Umfang es in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb beiträgt und (3) welcher finanzielle Aufwand hierfür erforderlich ist. Gemäß dieser gesetzlichen Grundlage sind seit 2009 bereits zahlreiche Tests durchgeführt worden, die alle auf Veranlassung und zur Entscheidung von den Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (Rundfunkräte der ARD, Fernsehrat beim ZDF) von beauftragten Gutachtern erstellt wurden. Die Diskussion um die adäquate Positionierung der Zielansätze für den öffentlichrechtlichen Rundfunk hat mit den Bestrebungen des ZDF eine gewisse Belebung erfahren, anstatt des herkömmlichen Programmauftrages als Zielverankerung stärker den sog. Funktionsauftrag in den Vordergrund zu schieben (vgl. Gounalakis 2000; Holznagel 1999). Im Einzelnen wird der Funktionsauftrag durch die folgenden zehn Faktoren im Kontext von fünf Funktionsbereichen beschrieben: Integrationsauftrag ZDF ist eine Glaubwürdigkeitsinsel in fragmentierten Märkten ZDF gewährleistet die Teilhabe an den Vorteilen der digitalen Revolution für Jedermann Auftrag zur freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung ZDF als unabhängiger und glaubwürdiger Informationsmakler ZDF sichert eine an nationalen Belangen orientierte Informationsvermittlung ZDF als Stimme Deutschlands in Europa und in der Welt Leitbildfunktion ZDF sichert Qualitätsstandards ZDF schließt Versorgungslücken des kommerziellen Sektors Kultur- und Produktionsauftrag ZDF sichert kulturelle Identität ZDF fördert nationale und europäische Produktionen Innovationsfunktion ZDF als Innovator Teil C - V. Unternehmensziele600 23.3 Formalziele Die Formalziele drücken sich für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten darin aus, dass sie bei ihrer Aufgabenerfüllung die Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten haben. Diese beiden Prinzipien sind Ergebnis des Prinzips der Gemeinwirtschaftlichkeit und stehen für wirtschaftliche Effizienz (vgl. z. B. Brösel 2003: 118): Prinzip der Wirtschaftlichkeit: Diese auch als Rational- oder ökonomisches Prinzip bezeichnete Regel ist auf die ökonomisch vernünftige Steuerung knapper Ressourcen ausgelegt und zielt auf das bestmögliche Verhältnis von Zweckerfolg und Mitteleinsatz ab. Möglich ist die Formulierung sowohl als Minimum- als auch als Maximumprinzip. Bei der Minimumvariante soll ein festgelegtes Ziel mit dem geringst möglichen Faktoreinsatz erreicht werden, bei der Maximumvariante will man mit gegebenem Ressourceneinsatz den höchstmöglichen Erfolg erzielen. Prinzip der Sparsamkeit: Hieraus resultiert die Verhaltensregel, dass öffentlichrechtliche Rundfunkanstalten bei ihrer Aufgabenerfüllung die Pflicht zu einer generellen Zurückhaltung üben müssen und ihre Ausgaben auf ein erforderliches Maß zu beschränken haben. Beispiel: ZDF-Staatsvertrag § 30 Haushaltswirtschaft (1) Das ZDF ist in seiner Haushaltswirtschaft selbständig, soweit dieser Staatsvertrag nichts anderes bestimmt oder zulässt. (2) Die Haushaltswirtschaft richtet sich nach der Finanzordnung, die der Verwaltungsrat erlässt. Der Haushalt ist nach den Grundsätzen der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit aufzustellen. (3) Die Haushalts- und Wirtschaftsführung unterliegt der Prüfung durch den Rechnungshof des Sitzlandes. Er prüft die Wirtschaftsführung bei solchen Unternehmen des privaten Rechts, an denen das ZDF unmittelbar, mittelbar oder zusammen mit anderen Rundfunkanstalten oder -körperschaften des öffentlichen Rechts mit Mehrheit beteiligt ist und deren Gesellschaftsvertrag oder Satzung diese Prüfungen durch den Rechnungshof des Sitzlandes vorsieht. Das ZDF ist verpflichtet, für die Aufnahme der erforderlichen Regelungen in den Gesellschaftsvertrag oder die Satzung der Unternehmen zu sorgen. Die Prüfungsberichte sind dem Intendanten, dem Vorsitzenden des Verwaltungsrates, dem Vorsitzenden des Fernsehrates und den Landesregierungen zuzuleiten. Bei der Unterrichtung über die Ergebnisse von Prüfungen nach Satz 2 achtet der Rechnungshof darauf, dass die Wettbewerbsfähigkeit der geprüften Unternehmen nicht beeinträchtigt wird und insbesondere Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse gewahrt werden. Die Überprüfung, ob die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten den beiden Prinzipien auch tatsächlich gerecht werden, erfolgt durch die interne Kontrolle, wie sie von den Aufsichtsgremien (insbesondere Verwaltungsrat) ausgeübt werden und durch die beiden externen Kontrolleinrichtungen der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) und der Rechnungshöfe. So beinhaltet jeder KEF-Bericht einen speziellen „Bericht zur Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“. Im 15. KEF-Bericht vom Dezember 2005 heißt es z. B.: „Der Bericht zur Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist als zusammengefasste Darstellung der Rationalisierungsbemühungen und Produktivitätssteigerungen der Anstalten unentbehrlicher Bestandteil für die Feststellung des Finanzbedarfs und die Höhe der Rundfunkgebühr. Von den Anstalten wird erwartet, dass sie laufend Anstrengungen zur Verbesserung ihrer Wirtschaftlichkeit unternehmen, die mit Aufwandsminderungen und/oder Produktivitätsfortschritten einhergehen“ (Bd. 1: 89; i. Orig. teilweise hervorgehoben). Kapitel 23: Ziele gemeinnütziger Medienunternehmen 601 Kernaussagen Gemeinnützige Medienunternehmen – prominentes Beispiel in Deutschland ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk aus ARD und ZDF – sind als sachzielorientierte Non-Profit-Unternehmen zu bezeichnen und unterliegen einem öffentlichen Auftrag. Die Sachziele sind nur schwer zu konkretisieren und lassen insofern einen großen Entscheidungsspielraum offen. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten haben einen verfassungsmäßigen Auftrag zur Grundversorgung, aus dem sich der Programmauftrag ableitet. Die Formalziele der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und deren Interpretation werden stark durch Aktivitäten der Aufsichtsorgane, der KEF und der Rechnungshöfe kontrolliert. 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Normatives Management Kapitel 24 Normatives Basiskonzept 24.1 Rolle und Bedeutung von normativem Management .................................. 605 24.2 Design einer normativen Management-Konzeption ................................... 610 24.3 Unternehmensphilosophie ........................................................................... 611 24.4 Unternehmensethik ..................................................................................... 614 Leitfragen Was ist der Unterschied zwischen Werten und Normen? Was versteht man im St. Galler Management-Modell unter „normativem Management“? Welche Grundfragen sind beim normativen Management zu stellen? Was unterscheidet normatives Orientierungswissen von instrumentellem Verfügungswissen? Welche Rolle spielt das normative Management in Abgrenzung zum operativen und strategischen Management? Wie lassen sich die Stakeholder einer Unternehmung differenzieren? Was versteht das neue St. Galler Management-Modell unter einer „Arena“? Welche unterschiedlichen „Arenen“ unterscheidet das neue St. Galler Management-Modell? Wie lassen sich externe Stakeholder voneinander abgrenzen? Welche internen Stakeholder sind zu unterscheiden? Welche Interessen verfolgen die einzelnen Stakeholder-Gruppierungen? Welche sind die besonders gravierenden Interessengegensätze zwischen Stakeholdern? Welche Bausteine sind notwendig, um eine normative Management-Konzeption zu entwickeln? Was versteht man unter „Unternehmensphilosophie“? Wie ist eine „opportunistische Unternehmensphilosophie“ zu charakterisieren? Ist eine Unternehmung eine „Geldmaschine“? Welche verschiedenen Merkmale weist im St. Galler Managementmodell eine der Gesellschaft verpflichtete Unternehmensphilosophie auf? Welche Ansätze einer unternehmensethischen Konzeption kann man unterscheiden? Wie kann ein integratives Ethikprogramm für ein Medienunternehmen aussehen?

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Zusammenfassung

Medienmanagement

Dieses Handbuch behandelt in übersichtlicher Weise das gesamte Themenfeld des Medienmanagements, wobei es besonderen Wert auf eine ganzheitliche und umfassende Sichtweise legt. Es versteht sich als Einführungswerk in das Medienmanagement aus betriebswirtschaftlicher Sicht.

Der Stoff ist in 40 handliche, gut überschaubare Kapitel gegliedert, die jeweils eine in sich geschlossene Einheit bilden – mit Leitfragen, einer kurzen Beschreibung des Gegenstands, Kernthesen, Literaturhinweisen und Hinweisen auf Fallbeispiele und Studien. Ziel ist es, dem Nutzer eine kompakte, anschauliche und mit vielen Beispielen angereicherte Darstellung zu bieten. Das Buch eignet sich gleichermaßen für Studierende, Akademiker und Praktiker. Die Thematik gliedert sich in drei große Teile:

Teil A: Medienmanagement als Disziplin

Teil B: Medienunternehmen als Gegenstand

Teil C: Unternehmensführung und Steuerung