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10. Politische Rahmenbedingungen in:

Martin Gläser

Medienmanagement, page 310 - 334

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4765-1, ISBN online: 978-3-8006-4766-8, https://doi.org/10.15358/9783800647668_310

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Kapitel 10 Politische Rahmenbedingungen 10.1 Theorie der Medienpolitik ........................................................................... 307 10.2 Träger und Akteure ...................................................................................... 309 10.3 Leitbilder und Ziele ...................................................................................... 311 10.4 Instrumente ................................................................................................... 314 10.5 Integrierte Medien- und Kommunikationspolitik ....................................... 324 Leitfragen Was versteht man unter „Medienpolitik“? Welche Anforderungen sind an ein medienpolitisches Konzept zu stellen? Was versteht man unter der „Theorie der Medienpolitik“? Warum bedarf es einer rationalen, durchdachten „medienpolitischen Interventionslehre“? Welche Rolle spielen Werturteile bei der Definition von Medienpolitik? Was versteht man unter „Kommunikationspolitik“? Wie ist Medienpolitik von Kommunikationspolitik abzugrenzen? Was versteht man unter „Regulierung“? Wie ist Regulierung im medienspezifischen Kontext zu interpretieren? Welche Ansätze der Regulierung kann man unterscheiden? Was versteht man unter „Deregulierung“? Welches sind die wichtigsten Träger und Akteure der Medienpolitik sowie der Kommunikationspolitik in Deutschland? Welche Rolle nehmen dabei die staatlichen Instanzen ein? Auf welche Leitbilder und Ziele ist die Medien- und Kommunikationspolitik ausgerichtet bzw. sollte oder könnte sie ausgerichtet sein? Was besagt die UNESCO-Mediendeklaration? Was versteht man unter dem „Funktionsauftrag“ im öffentlich-rechtlichen Rundfunk? Wie ist die Instrumentalisierung der Medienpolitik für die Wirtschaftspolitik zu beurteilen? Wie ist eine solche Instrumentalisierung der Medienpolitik – v. a. im Hinblick auf die Medienstandortpolitik – zu beurteilen? Welche Instrumente der Medienpolitik sind zu unterscheiden? Was versteht man unter „Selbstregulierung“ und welchen Stellenwert hat sie? Aus welchen Gründen kommt der Selbstregulierung eine prominente Rolle zu? Was versteht man unter „Media Governance“? Welche Ansätze stehen der Medien-Ordnungspolitik zur Verfügung? Welche Typen von wirtschaftlicher Konzentration sind auf dem Medienmarkt zu unterscheiden? Wie misst man ökonomische Konzentration auf den Medienmärkten? Was versteht man unter „Prozesspolitik“? Was versteht man unter „Strukturpolitik“? Wie ist die Filmförderung in Deutschland zu beurteilen? Was spricht für die Einführung einer Deutschquote in den Musikprogrammen deutscher Radiosender? Welches sind die Konturen einer integrierten Medien- und Kommunikationspolitik? Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld306 Gegenstand Die politischen Rahmenbedingungen der Medienunternehmen sollen – vereinfachend – unter die Überschrift „Medienpolitik“ gestellt werden. Der Begriff Medienpolitik kann unterschiedlich definiert werden. Zweckmäßig erscheint es, die folgenden Definitionen zugrunde zu legen: Medienpolitik ist „die Menge aller Maßnahmen zur Gestaltung gesellschaftlicher Kommunikationsvorgänge“ (Mai 2005: 8). Medienpolitik wird verstanden als „die Gesamtheit der Maßnahmen des politisch-administrativen Systems (...), die direkt oder indirekt auf die Produktion, Distribution und den Konsum (Rezeption) massenmedial verbreiteter Inhalte einwirken“ (Schatz/Habig/Immer 1990: 332). „Medienpolitik befasst sich mit der Ausgestaltung einer der Gesellschaft angemessenen Kommunikationsordnung. An diesem Prozess sind Akteure unterschiedlicher Legitimation und Interessen beteiligt. Sie versuchen mittels ihrer eigenen Strategien, erfolgreich Einfluss auf die Normen und Regeln dieser Ordnung zu nehmen“ (Scholten-Reichlin/Jarren 2001: 233). Eine so verstandene Medienpolitik ist die Sammelbezeichnung für eine Vielzahl von Aktivitäten und Eingriffen, die das Geschehen im Medienbereich in eine bestimmte, positive Richtung beeinflussen sollen. Die Medienpolitik steht insofern in einem engen Zusammenhang mit der Kommunikationspolitik, ist mit dieser aber nicht identisch, sondern muss von dieser abgegrenzt werden. Unter Kommunikationspolitik versteht man (ebenfalls mit der Möglichkeit unterschiedlicher definitorischer Herangehensweisen): „Die Reichweite des Konzepts Kommunikationspolitik reicht also über die Massenmedien und der für sie gültigen ordnungspolitischen Voraussetzungen hinaus. Kommunikationspolitik ist demnach ein weiter gefasster Begriff, der neben der öffentlichen medialen Kommunikation auch die Individualkommunikation einschließt“ (Scholten-Reichlin/Jarren 2001: 235). Die Kommunikationspolitik umfasst „die Gesamtheit von Maßnahmen aus dem politisch-administrativen System (paS) sowie ökonomischen, politischen und gesellschaftlichen Gruppierungen zur Ausgestaltung und Beeinflussung der gesellschaftlichen Kommunikation (Strukturen und Prozesse); sie umfasst damit auch den nicht-medialen Bereich (z. B. unvermittelte Kommunikation)“ (Jarren 1994: 135). Kommunikationspolitik zielt „sowohl auf die Individualkommunikation als auch auf massenkommunikative Vorgänge“ ab (Wiek 1995: 76). „.... stellt „Medienpolitik [...] eine untergeordnete Kategorie der Kommunikationspolitik dar, indem sie den interessengeleiteten und normativen Zusammenhang jener Teile der Kommunikationspolitik umfaßt, die sich durch Massenmedien realisieren lassen“ (Kopper 1992: 50). Rundfunkpolitik gilt wiederum als Teilbereich der Medienpolitik. „Kommunikationspolitik ist geplantes und zielorientiertes Handeln zur Schaffung, Durchsetzung oder Erhaltung von Normen im Bereich der Information und Kommunikation im öffentlichen oder im eigenen Interesse“ (Tonnemacher 2003: 21). Der rechtliche Rahmen – wie er im nachfolgenden Kapitel 11 skizziert wird – kann als Resultat der Medien- und Kommunikationspolitik aufgefasst werden, wie er sich aus dem komplizierten Zusammenwirken und Aushandeln der unterschiedlichen Interessenpositionen ergibt. Inhaltlich lässt sich feststellen, dass der politisch-rechtliche Rahmen für die Medienunternehmen im Wesentlichen durch die fortschreitende Liberalisierung und Deregulierung geprägt ist. Dieser Mega-Trend durchzieht alle Bereiche der Volkswirtschaft und damit auch der Medienwirtschaft. Bedarf nach einer vertieften Befassung mit der Thematik der politischen Rahmenbedingungen ergibt sich aus der Erkenntnis, dass die Medien- und Kommunikationspolitik mit schwierigsten Bedingungen zu kämpfen hat, verursacht durch eine hohe Komplexität in allen Bereichen der Ziele, Leitbilder, Strategien, Träger und im instrumentalen Bereich. Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 307 10.1 Theorie der Medienpolitik Medienpolitik ist die Menge aller Maßnahmen zur Gestaltung der gesellschaftlichen Kommunikationsvorgänge. Sie wird in einem dynamischen Prozess definiert, in dem die Gesellschaft „ihre“ Medien und die in ihnen stattfindende öffentliche Kommunikation gestaltet. Festgelegt wird, welche Akteure – staatliche, politische, gesellschaftliche – an diesem Prozess beteiligt sind, welche Ziele und Interessen der Akteure zum Zuge kommen und welche Strukturen auf Basis dieser Prozesse entstehen. Notwendig ist dabei ein integratives, ganzheitliches Vorgehen vor dem Hintergrund der Betrachtung des ganzen Systems. Insbesondere kommt es auch darauf an, „dass die beteiligten Disziplinen der Kommunikationswissenschaft, der Politikwissenschaft, der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften sowie der Rechtswissenschaft und anderer Fachgebiete ... ihre interdisziplinäre Zusammenarbeit bei der Beschreibung und Erklärung von Ursachen und Prozessen der Kommunikationspolitik verstärken“ (vgl. Tonnemacher 2003: 55). Medienpolitik muss auf ein durchdachtes theoretisches Fundament gestellt werden. Ohne ein solches Fundament ist sie eine reine Kunstlehre, deren Qualität nicht nachvollziehbar ist. Will Medienpolitik den Titel rational für sich beanspruchen, muss sie den Anforderungen genügen, die an ein schlüssiges Gesamtkonzept zu stellen sind. Im übertragenen Sinn gilt: „Eine rationale Wirtschaftspolitik muss ihre Grundsätze und Ziele eindeutig und widerspruchsfrei im Rahmen der wirtschaftspolitischen Gesamtkonzeption bestimmen und jene Mittel in Orientierung an dem aufgestellten Leitbild anwenden, die bei gegebener Lage eine optimale Zielverwirklichung unter Berücksichtigung von Neben- und Fernwirkungen gewährleisten. In der Regel lässt sich eine solche rationale Wirtschaftspolitik nur mit Hilfe der Wissenschaft erreichen und auf die Dauer durchhalten“ (Peters 2000: 6; i. Orig. teilw. hervorgehoben). Notwendig ist die wissenschaftstheoretische Fundierung von Medienpolitik, deren Ergebnis eine Theorie der Medienpolitik sein muss, auf deren Grundlage eine methodisch nachvollziehbare Handlungskonzeption entwickelt werden kann. Analog gilt: „Eine positive Theorie der Wirtschaftspolitik hat die Beschreibung und Erklärung der praktischen Wirtschaftspolitik sowie der Prognose des Verhaltens von Trägern der Wirtschaftspolitik zum Gegenstand“ (Streit 2005: 217). Die Theorie der Medienpolitik hat die Aufgabe, eine medienpolitische Interventionslehre zu konstituieren, die sich mit medienpolitischen Leitbildern beschäftigt, mit den Merkmalen von Mediensystemen, mit den Zielen, Instrumenten und Trägern der Medienpolitik, mit der Ziel-Mittel-Optimierung, mit Kriterien zur Beurteilung der Effizienz medienpolitischer Maßnahmen und mit den Prozessen der medienpolitischen Willensbildung. Eine „rationale“ medienpolitische Konzeption wertfrei zu formulieren, ist nicht möglich, da stets subjektive Werturteile gefällt werden müssen. Allerdings erhebt eine positive Theorie sehr wohl den Anspruch, dass die gemachten Aussagen intersubjektiv auf ihre Gültigkeit hin überprüfbar sind (vgl. Streit 2005: 224). Voraussetzung ist wissenschaftliches Vorgehen. Vor diesem Hintergrund ergeben sich fünf logisch ineinander verzahnte Elemente des medienpolitischen Handelns: Träger, Akteure und Instanzen der Medienpolitik; Leitbilder für die Medienpolitik; Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld308 Ziele der Medienpolitik und für die Medienpolitik; Medienpolitische Strategien; Instrumente, Mittel, Alternativen, Handlungsoptionen. Alle Teilelemente müssen zu einer integrierten Medienpolitik verzahnt werden, damit man von einer Konzeption sprechen kann und nicht nur von einer stückwerkartigen Ansammlung von Einzelaspekten. Ihren Ausdruck findet die medienpolitische Intervention in der Regulierung. Allgemein wird von Regulierung dann gesprochen, „wenn die Tätigkeit in einem Wirtschaftsbereich abweichend von der allgemeingültigen Norm (z. B. von der allgemeinen Wettbewerbsordnung) speziell geregelt wird, indem der Ausnahmebereich z. B. eine wettbewerbsmindernde Sonderordnung erhält“ (Peters 2000: 186). Es geht also um die von der allgemeingültigen Politik abweichenden Regeln und Normen für bestimmte Ausnahmebereiche. Grundsätzlich sind drei Formen von Regulierung zu unterscheiden (vgl. Vowe 2003: 99 f.; Heinrich 1999: 83 ff.): Regulierung der Teilnahme: Entschieden wird über die Frage, wer und in welchen Rollen an der öffentlichen Kommunikation teilnehmen darf oder nicht bzw. wer Zutritt zu den Märkten erhalten soll. Regulierung der Inhalte: Es geht um die Frage, was öffentlich kommuniziert werden soll und was nicht. Regulierung der Prozeduren: Hierbei ist zu entscheiden, wie öffentlich kommuniziert werden soll und wie nicht. Im Kontext von Medien kann Regulierung „als medienspezifische Festlegung von Bedingungen, unter denen öffentlich kommuniziert wird“, definiert werden kann (Vowe 2003: 97). Eine ausführliche Diskussion des Regulierungsbegriffes findet sich bei Seufert/Gundlach 2012: 32 ff.). Dort wird folgende Definition vorgeschlagen (S. 34): „Unter Regulierung werden alle Maßnahmen des Staates zur gezielten Beeinflussung von Produzenten und Konsumenten verstanden, einschließlich aller Aktionsprogramme und finanziellen Anreizsysteme. Außer rein hoheitlichen Regulierungsinstitutionen werden auch institutionelle Arrangements der Ko-Regulierung einbezogen, in denen Institutionen der Selbstregulierung auf gesetzlicher Grundlage tätig werden.“ Umgekehrt versteht man unter Deregulierung den „Abbau staatlicher Regulierungen, die bestimmte Wirtschaftsbereiche der marktwirtschaftlichen Steuerung mehr oder weniger entzogen haben“ (ebd. 198). „Den substanziellen Kern von Medienpolitik bilden Regulierungen – verbindliche Entscheidungen über die Rahmenbedingungen, unter denen öffentlich kommuniziert wird, ob es zum Beispiel Fernsehdirektübertragungen aus Gerichtssälen geben darf oder nicht. Sie bilden eine spezifische Ergänzung der Regelungen, die für alle Wirtschaftsprozesse gelten, wie das Verbot unlauteren Wettbewerbs oder die Vorschriften für Unternehmensbilanzen“ (Vowe 2003: 99). Ein gutes Beispiel aus dem Jahr 2006 ist das Bemühen der Deutschen Telekom, unterstützt von der Bundesregierung, beim Aufbau des schnellen Breitbandnetzes (VDSL-Technologie) die Zugangsregulierung für eine bestimmte Zeitspanne auszusetzen (sog. „Regulierungsferien“). Ziel dieses Ansinnens war es, Dritte von der Nutzung der hoch attraktiven neuen Netze – zumindest für eine bestimmte Zeit – auszuschließen, damit sich die Investitionen auch außerhalb der Ballungsgebiete wirtschaftlich lohnen und die Telekom als „Pionierunternehmen“ die Gewinne abschöpfen konnte (vgl. die umfassende Behandlung des Themas in Heft 4/2006 der Zeitschrift MedienWirtschaft). Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 309 10.2 Träger und Akteure Ausgangspunkt einer medienpolitischen Konzeption ist die Bestimmung der Träger der Medienpolitik. Hierbei stellt sich die Frage, wer zu den Trägern gerechnet werden soll. Sind dies alle Subjekte, die medienpolitische Aktivitäten auslösen, entfalten oder beeinflussen, oder sind dies nur diejenigen Subjekte, die medienpolitische Entscheidungen treffen und aufgrund hoheitlicher Macht auch durchsetzen können? Im letzten Fall wären Träger der Medienpolitik nur staatliche medienpolitische Instanzen, während im ersteren Fall alle Kräfte mit medienpolitischem Einfluss die Rolle der Trägerschaft zugestanden würde. Es erscheint zweckmäßig, als Träger der Medienpolitik – in einem engen Sinne – nur diejenigen Institutionen zu erfassen, die eine formale Entscheidungsbefugnis, eine faktische Entscheidungsgewalt und Durchsetzungsmacht und eine dauernde Einwirkungsmöglichkeit besitzen (vgl. Peters 2000: 60). Begrifflich davon abzugrenzen sind dann die Akteure der Medienpolitik, mithin alle Subjekte, die in irgendeiner Form Einfluss auf medienpolitische Entscheidungen haben. Gelegentlich werden als „Akteure“ alle medienpolitisch relevanten Subjekte verstanden: „Gemeinsam ist allen Akteuren des Mediensystems, dass sie entweder an der Produktion, an der Verarbeitung, der Verbreitung oder an der Kontrolle von Medieninhalten beteiligt sind“ (Mai 2005: 32). Als Träger der Medienpolitik sind die folgenden staatlichen Instanzen zu nennen, die als Institutionen den Zweck verfolgen, medienpolitische Ziele zu formulieren, rechtliche Vorschriften zu erlassen und diese durchzusetzen: Nationale Ebene: Länder, Bund, Kommunen. Angesichts ihrer Kulturhoheit dürfen die Bundesländer den primären Gestaltungsanspruch für sich verbuchen. In verschiedenen Bereichen (z. B. Telekommunikation, Filmförderung) besitzt aber auch der Bund gewisse Kompetenzen. Das medienpolitische Interesse der Kommunen ist stark von der kommunalen Wirtschaftsförderung geprägt. Supranationale Ebene: Die EU als supranationaler Träger versucht in der Medienpolitik eine unübersehbar starke Rolle zu spielen. Organe der Medienaufsicht: Landesmedienanstalten. Fach-Kommissionen (von den Ländern eingesetzt; besonders im Bereich der audiovisuellen Medien): Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK), Gremienvorsitzendenkonferenz (GVK), Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK), Kommission für Jugendmedienschutz (KJM), Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (DLM). Als medienpolitische Akteure sind alle Personen, Gruppen oder Organisationen angesprochen, die sich am medienpolitischen Diskurs beteiligen und versuchen, auf die medienpolitischen Entscheidungen der Träger Einfluss zu nehmen. Akteure können auch als Interessengruppen bezeichnet werden. Der Kreis der Beteiligten ist dabei weit gezogen. Prinzipiell lassen sich drei Gruppen von Akteuren unterscheiden (vgl. u. a. Jarren/ Donges 2005: 93): Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld310 Akteure des politisch-administrativen Systems: Regierungen, Parteien, Aufsichtsinstanzen als Organe der Exekutive. Sie prägen den medienpolitischen Diskurs maßgeblich und versuchen, im politischen Entscheidungsprozess ihre Zielvorstellungen zu verwirklichen. Akteure des ökonomischen Systems: (1) Medienunternehmen i. e. S.: öffentlichrechtliche und private Rundfunkveranstalter, Verlage, Inhalte-Produzenten; ITK- Unternehmen (Technikproduzenten, Kabelnetz- und Satellitenbetreiber, Internetprovider). (2) Dienstleister: Produktionsstudios, Casting-Agenturen, Webdesigner, Filmversicherer (3) Werbetreibende Wirtschaft. (4) Verbraucherorganisationen. (4) Selbstkontrolleinrichtungen: z. B. Freiwillige Selbstkontrolle Film (FSK), Deutscher Presserat. Akteure des intermediären Systems: (1) Verbände: z. B. Verband Privater Rundfunk und Telemedien e. V. (VPRT), Bundesverband Druck und Medien (BVDM), Branchen- und Berufsverbände. (2) Kirchen. (3) Gewerkschaften. „Die Digitalisierung erweitert das Spektrum der beteiligten Akteure beträchtlich: Satelliten- und Netzbetreiber werden ebenso zu bestimmenden Größen der Medienpolitik, wie Software- und Computerhersteller, Produzenten von Endgeräten, die Spiele-Industrie, Unterhaltungskonzerne und Kaufhausketten. Vielen Akteuren geht es darum, die Möglichkeiten der Digitaltechnik für ihre ureigenen Interessen und traditionellen Geschäftsfelder auszuprobieren“ (Mai 2005: 65). Aus der Übersicht wird deutlich, dass die Medienpolitik hochgradig von einem Pluralismus aus Trägern und Akteuren bestimmt wird. „Medienpolitik ist ein nur schwach institutionalisiertes und stark fragmentiertes policy-Netzwerk, zum einen aufgrund unterschiedlicher Kompetenzzuweisungen zwischen Bund und Ländern, zum anderen durch die Fragmentierung von Entscheidungsinstanzen innerhalb des politisch-administrativen Systems“ (Jarren/Donges 2005: 93). Die Folge ist, dass der Prozess der Zielfindung, Abstimmung und Formulierung von medienpolitischen Konzeptionen ungewöhnlich schwierig ist. Auch angesichts der Relevanz – und nicht selten Brisanz – der Medien für Demokratie, Gesellschaft und Wirtschaft ist daher das Feld der Medienpolitik durch eine hoch konfliktäre Ausgangsposition der handelnden Träger und Akteure gekennzeichnet. Die unterschiedlichen Ziele und Interessen zu einem politischen Konsens zu führen, fällt daher besonders schwer bzw. erweist sich nicht selten sogar als unmöglich. Welche Ziele sich dabei durchsetzen, ist daher stark vom jeweiligen politischen Kräftespiel abhängig. Das sehr bunte Bild der Kompetenzverteilung ruft immer wieder Stimmen auf den Plan, eine Art „Flurbereinigung“ im Bereich der Träger der Medienpolitik herbeizuführen – ein Thema, das im Zusammenhang mit dem Entwurf einer ganzheitlichen, integrierten medienpolitischen Konzeption aufzugreifen ist. „Für die Medienpolitik stellt sich angesichts der neuen Medienrealitäten die Frage nach der Restrukturierung ihrer Kontrollregime. Die Zergliederung und Isolierung der Regulierungsmaterien in verschiedenen Arenen – Rundfunkregulierung, Telekommunikationsregulierung, regionale und nationale Filmförderung, Jugendmedienschutz etc. – sowie die Zerstreuung der Kompetenzen auf die unterschiedlichsten Träger – öffentlich-rechtliche Anstalten, Landesmedienanstalten, Filmförderungsanstalt, Bundekartellamt etc. – kann schwerlich als effiziente Lösung bezeichnet werden. Hier ist bereits häufiger über eine konzentrierte Agenturlösung nach britischem Vorbild nachgedacht worden, auf die es auch hinauslaufen wird“ (Hachmeister/Vesting 2013: 29 f.). Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 311 10.3 Leitbilder und Ziele Bezugspunkte für das medienpolitische Handeln sind Leitbilder und Ziele, die von den Trägern und Akteuren verfolgt werden bzw. als vorgegeben betrachtet werden können. Im Gegensatz dazu sind Strategien zu sehen. Diese haben die Funktion, die Leitbilder und Ziele in Vorgehenskonzepte zu übersetzen und dem Einsatz der medienpolitischen Instrumente als Richtschnur zu dienen. Als Leitbild können alle grundlegenden Vorstellungen und Konzepte bezeichnet werden, die den Anspruch eines konstitutiven Charakters haben und als Grundlage für die Zielformulierung dienen. Welche Leitbilder und Ziele der Medienpolitik zugrunde gelegt werden sollen, ist vom medienpolitischen Zielhorizont abhängig, der unterschiedlich weit gespannt sein kann (vgl. Saxer 2005: 78 f.): Eine Medienpolitik im engen Sinn verfolgt – lediglich – den Zweck, bestimmte Zustände des Mediensystems zu garantieren und vermeidet möglichst eine Instrumentalisierung für andere Zwecke. Stichworte sind: Sicherung von Freiheitlichkeit, Vielfalt, Publizität. Eine Erweiterung der Medienpolitik ist gegeben, wenn sie bestimmte Zustände der Bevölkerung sichern will. Stichworte: Unerlässlichkeit der Medienpädagogik, Jugendschutz, Programmauflagen, Information, Kultur, Unterhaltung. Die weiteste Definition schließlich ist gegeben, wenn mit der Medienpolitik bestimmte Zustände der Gesellschaft angestrebt werden sollen. Stichworte: Demokratisierung, Gesellschaftsverbesserung. (1) Als Leitbilder und Ziele der Medienpolitik, die sich unmittelbar auf die Zustände des Mediensystems beziehen (o. g. Variante 1), können verschiedene Kataloge herangezogen werden. So ist der folgende 5-Punkte-Katalog für kommunikationspolitische Ziele vorgeschlagen worden, die es aufrechtzuerhalten oder zu erreichen gilt (Tonnemacher 2003: 49): Informations- und Meinungsfreiheit, Freiheit und Unabhängigkeit von Presse, Rundfunk, Film und Neuen Medien, Vielfalt im Informations- und Kommunikationsangebot, Qualität der journalistischen Produkte, Ausgewogenheit im Informations- und Kommunikationsangebot. Beispiele sind: UNESCO-Mediendeklaration (vgl. www.unesco.org) und die EU-Grundrechtscharta. (2) Eine Medienpolitik, die als Leitbilder und Ziele die Zustände der Bevölkerung in den Blick nimmt, verlässt den engeren Blickwinkel des Mediensystems als solches und erweitert den Bezugsrahmen, indem sie die Wirkungen der Medien auf den Menschen und die Publikumsansprüche einbezieht. Im Brennpunkt stehen nun z. B. die schädlichen Einflüsse der Medien auf Kinder, Jugendliche und Erwachsene, die es zu verhindern oder zu kompensieren gilt: „Optimale Publikumszustände wollen z. B. Forderungen nach Familien- und Jugendschutz vor Medienunrat ebenso wie solche nach Programmauflagen und -koordination, um den zu wenig interessierten Bürger Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld312 zum Konsum politischer Sendungen zu veranlassen“ (Saxer 2005: 78). Zu garantieren sind insofern vor allem „die Publikumszustände der Informiertheit, Kultiviertheit und Amüsiertheit“ (ebd.). Ein Beispiel für diesen Zielansatz bietet der Schlussbericht der Enquête-Kommission „Zukunft der Medien“ von 1998, in dem es heißt: „Im Bereich der Medienpädagogik hält die Enquete-Kommission folgende Maßnahmen für erforderlich: Die Familie hat nach wie vor den größten Einfluss auf den Medienkonsum von Kindern und Jugendlichen. Zugleich sind die Eltern im Umgang mit den neuen Medien häufig überfordert. Sie bedürfen daher der Unterstützung. […] Der Umgang von Kindern und Jugendlichen mit Medien wird auch außerhalb der Familie geprägt. Dementsprechend bedarf es einer verstärkten medienpädagogischen Qualifizierung der Erziehungs- und Lehrkräfte in Kindergärten und Schulen und der in der Jugendarbeit tätigen Personen. Erforderlich sind die verbindliche Aufnahme von Medienpädagogik in die Ausbildung von Lehrkräften, Erzieherinnen und Erziehern und Sozialpädagoginnen und Sozialpädagogen sowie eine an der Medienentwicklung orientierte stetige Weiterbildung. Neben der Vermittlung von wissenschaftlichen Erkenntnissen sollte in der Aus- und Weiterbildung die modellhafte Durchführung praktischer medienpädagogischer Maßnahmen stehen. Altersspezifische medienpädagogische Modelle und Materialien sind zu entwickeln. Kindergärten und Schulen sind mit der erforderlichen Medientechnik auszustatten.“ (3) Schließlich können die Leitbilder und Ziele der Medienpolitik – in einer weitestmöglichen Auslegung – auf die Veränderung von Zuständen der Gesellschaft ausgerichtet sein. In diesem Fall stehen die Erwartungen, die an das gesamte Medien- und Kommunikationssystem zu richten sind, bzw. ihre Funktionen, die sie für Gesellschaft, Politik und Wirtschaft erfüllen, im Blickpunkt des Interesses. Als politische Funktionen der Massenmedien sind zu nennen (vgl. z. B. Burkert 2002: 390 f.): Herstellen von Öffentlichkeit: Die Medien bieten einen Raum, im dem Öffentlichkeit erzeugt wird. Die politischen Entscheidungsträger machen über Medien ihre Absichten, Ziele und Forderungen bekannt. Alle, die am politischen Prozess beteiligt sind, treten über Medien mit- und untereinander in Kommunikation. Artikulationsfunktion: Die Medien verhelfen der Vielfalt der vorhandenen Interessen und Meinungen zur Artikulation. Sie sind Sprachrohr und stellen relevante Themen für den öffentlichen Diskurs bereit (Agenda-Setting-Funktion) und strukturieren diese. Politische Sozialisations- bzw. Bildungsfunktion: Das politische System ist un- übersichtlich geworden. Die Medien machen die politischen Rollen (Wähler, Parteimitglieder, Opponenten, Demonstranten usw.) transparent. Medien erbringen entscheidende politische Sozialisationsleistungen. Medien bilden auch die Bürger zu politisch denkenden und handelnden Staatsbürgern heran. Kritik- und Kontrollfunktion: Es geht um die Fähigkeit und Möglichkeit von Mitgliedern der Gesellschaft, über die Medien Kritik an den politischen Machtträgern zu üben – ein zentrales Kennzeichen der Demokratie. Diesem Katalog sind Funktionen wie eine allgemeine Informationsfunktion (Nachrichtenvermittlung), die Integrationsfunktion (Suchen nach gemeinsamen Zielen) und die Korrelationsfunktion (Meinungsbildung) hinzuzufügen. Vor diesem Hintergrund betrachtet soll die Medienpolitik dazu beitragen, dass die Medien eine wesentliche, die Demokratie sichernde und das politisch-administrative System stabilisierende Rolle ausüben. Man kann dabei von der These ausgehen, dass sie diese Rolle umso Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 313 besser erfüllen, je weniger sie sich als ein Instrument in der Hand der Politik verstehen, d. h. je mehr sie sich als möglichst neutrale Vermittler öffentlicher Kommunikation und Forum für die Meinungsbildung verstehen. Je mehr die Medien zur „Inszenierung“ eigener und fremder Interessen neigen, desto weniger können sie den Funktionsansprüchen gerecht werden und desto mehr werden sie instrumentalisiert. Die Ausrichtung der Medienpolitik auf Funktionen kommt z. B. im „Funktionsauftrag“ des ZDF zum Ausdruck, der mit den folgenden Begriffen umschrieben wird (vgl. www.zdf.de): Informationsauftrag, Orientierungsfunktion, Forumsfunktion, Integrationsfunktion, Leitbildfunktion, Kulturauftrag, Produktionsauftrag, Innovationsfunktion Im vorliegenden Kontext ist es eine wichtige Frage, ob und inwieweit die Medienpolitik – weit über die „originären“ kommunikationspolitischen Intentionen hinaus – in den Dienst anderer Politikbereiche gestellt werden soll. Insbesondere ist zu fragen, ob Medienpolitik als ein Instrument der Wirtschaftspolitik genutzt werden sollte. Eine solche Indienststellung der Medien für fremde Zwecke ist nicht selbstverständlich und könnte man als „Überfremdung“ bzw. als „überfremdete Medienpolitik“ bezeichnen (vgl. Saxer 2005: 78). Setzt man sich über solche Bedenken hinweg und berücksichtigt fremde Ziele – z. B. wirtschaftspolitische – im Leitbildkatalog der Medienpolitik, so sollte freilich Einigkeit darüber bestehen, dass solche fremden Ziele eine „dienende“ Funktion ausüben sollten, dienend in dem Sinne, dass sie lediglich dazu da sind, die Kernziele der Medienpolitik, und das sind eben Kommunikationsziele wie Informationsfreiheit und Meinungsvielfalt, zu unterstützen. Diese Einigkeit scheint freilich nicht immer vorhanden zu sein: So wird häufig beklagt, die Medienpolitik sei zu einer reinen Wirtschaftsstandortpolitik „verkommen“. „Spätestens durch die Konkurrenz der vier Medienstandorte in Deutschland ist Medienpolitik zunehmend eine Frage der Wirtschafts-, Innovations- und Strukturpolitik. Aus dieser Sicht ist es völlig mü- ßig danach zu fragen, ob ein Fernsehfilm gut oder schlecht ist. Entscheidend ist, wo er produziert wird“ (Mai 2005: 61). Für eine Berücksichtigung wirtschaftspolitischer Ziele spricht, dass zwischen den Zieldimensionen der Medien-/Kommunikations- und Wirtschaftspolitik Verbindungslinien bestehen, so etwa zwischen dem ökonomischen Ziel der Verteilungsgerechtigkeit und dem medienpolitischen Ziel des Abbaus der Wissenskluft und des Stadt- Land-Gefälles, oder z. B. zwischen dem Wachstums- und Wohlstandsziel und dem Ziel des inter- und intramedialen publizistischen Wettbewerbs. Das Zielsystem der Wirtschaftspolitik wird mit den folgenden Begriffen umschrieben: Vollbeschäftigung, Preis- und Geldwertstabilität, außenwirtschaftliches Gleichgewicht, angemessenes und stetiges Wirtschaftswachstum und gerechte Einkommens- und Vermögensverteilung. Medienpolitik in ihrer Ausprägung als Wirtschaftspolitik wird besonders das Ziel des Wirtschaftswachstums in den Mittelpunkt rücken und damit die Allokationspolitik, zu interpretieren als eine Politik der optimalen Verwendung volkswirtschaftlicher Ressourcen. Eine besondere Rolle spielt dabei die sektorale und räumliche Strukturpolitik. Diesem prozesspolitischen Ansatz vorgelagert ist die Ordnungspolitik, die von den folgenden Zielen ausgeht: Bekämpfung von Monopolisierung und monopolistischem Machtmissbrauch, Bekämpfung von ruinösem Wettbewerb, Verhinderung von Marktversagen privater Unternehmen. Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld314 10.4 Instrumente Bei der Frage, welche Instrumente eingesetzt werden können, um die Ziele und Leitbilder anzusteuern, steht ein breites Spektrum an Optionen zur Verfügung. Das medien- und kommunikationspolitische Instrumentarium kann dabei nach dem Grad des staatlichen Eingriffs in die vier Politikfelder Selbstregulierung, Rahmensetzung durch Ordnungspolitik, Prozess- und Strukturpolitik und Ersatz der marktmäßigen Eigenleistung durch ein staatliches bzw. öffentliches Güterangebot unterschieden werden (vgl. Abb. 10-1). Abb. 10-1: Medien- und kommunikationspolitisches Instrumentarium (1) Der Selbststeuerung bzw. Selbstregulierung durch die medienpolitisch relevanten Akteure kommt höchste Bedeutung zu. Hauptgrund ist ein tiefer Zweifel an der Steuerungsfähigkeit des medienpolitischen Systems bzw. von Systemen überhaupt, wie er von der Systemtheorie postuliert wird. In der Extremposition wird die Steuerungsfähigkeit von selbstreferentiellen Systemen sogar gänzlich negiert. „Das Mediensystem durch die Politik oder durch ein anderes Teilsystem zu steuern, wäre demnach ausgeschlossen, weil Systeme sich nur selbst steuern, aber nicht gezielt von außen beeinflusst, sondern allenfalls „irritiert“ werden können“ (Sarcinelli 2006: 209). Weniger radikale Vorstellungen hegen zwar ebenfalls Zweifel an der Steuerungsfähigkeit, schließen aber die Beeinflussungsmöglichkeit nicht grundsätzlich aus. „Weniger rigorosen Vertretern der Systemtheorie erscheint Selbststeuerung eines komplexen Systems und Kontextsteuerung im Falle externer Einflussnahme, die als wechselseitige Abstimmung in Form eines Dialogs über die Verträglichkeit von Optionen angelegt sein muss, angemessener und produktiver“ (ebd.). Fakt ist, dass die Vorstellung, das Instrumentarium der Medienpolitik bestehe aus einem Bündel von Maßnahmen der hierarchischen Einflussnahme, eine reichlich naive Fehleinschätzung wäre. Richtig ist vielmehr, dass die „regulierte Selbststeuerung“ geradezu als „Prototyp der Medienregulierung“ gelten kann, der Tatsache folgend, Instrumentarium der Medien- und Kommunikationspolitik Selbstregulierung Freiwillige Selbststeuerung durch die Akteure Ordnungspolitik Rahmensetzung, v.a. Anti- Konzentrationspolitik Prozess- und Strukturpolitik Eingriff in die Prozesse und Strukturen der Akteure Staatliches Angebot Ersatz der marktmäßigen Eigenleistung durch ein staatliches oder öffentliches Güterangebot Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 315 dass im Bereich der Medien- und Kommunikationsordnung eine besondere Sensibilität gegenüber staatlichen Eingriffen angebracht ist (vgl. Hoffmann-Riem 2002: 186). „Für den Medienbereich ist vielmehr seit langem ein vorrangiges Vertrauen auf Selbstregulierung prägend, das allerdings durch eine regulative Umhegung dieser Selbstregulierung ergänzt wird“ (ebd.). So kommt in der Medienpolitik denn auch dem Prinzip der Staatsfreiheit bzw. dem Neutralitätsgebot eine prominente Bedeutung zu, nach der sich der Staat gegenüber den medialen Inhalten streng neutral zu verhalten hat (vgl. ebd. 180). Eingriffe des Staates, die gegen die Interessen der Betroffenen gerichtet sind, würden vor diesem Hintergrund auch schnell zu Ausweichreaktionen und Widerstand führen. „Es ist daher kein Zufall, dass die zur Implementation des Medienrechts im privatwirtschaftlichen Sektor eingesetzten Aufsichtsinstanzen – beim privaten Rundfunk etwa die Landesmedienanstalten – sehr zurückhaltend mit repressiven Sanktionen sind. Stattdessen sind sie um Kooperation bemüht, vertrauen auf informelle Problemlösungen und nutzen möglichst weitgehend „weiche“ Steuerungsinstrumente wie Beratung, Hinweise, gegebenenfalls Inaussichtstellung sanktionierender Maßnahmen“ (Hoffmann- Riem 2002: 188 f.). Diese Zurückhaltung des Staates hat dazu geführt, dass medienpolitische Entscheidungen immer weniger in den Staatsapparaten („Governments“) fallen, sondern in Form der Selbstregulierung entweder am Markt oder in Schlichtungs- und Aushandlungsverfahren durch Koalitionen ganz unterschiedlicher Akteure. Die Konsequenz ist eine steigende Verantwortung, der alle Beteiligten, insbesondere die Medienunternehmen, bei ihrem publizistischen Handeln gerecht werden müssen. Abzuverlangen ist insbesondere auch eine öffentliche Verantwortung ihres Handelns, eine Forderung, die als Media Governance bezeichnet wird. „Mit Media Governance sollten Unternehmen die Verpflichtung eingehen, regelmäßig das gesellschaftlich-publizistische Risikopotential zu erfassen, zu evaluieren und gleichzeitig über die von Medienunternehmen ergriffenen Maßnahmen zur Verringerung des Risikopotentials zu informieren“ (Sarcinelli 2006: 213). In der praktischen Medienpolitik stehen die folgenden Phänomene der Selbstregulierung im Mittelpunkt, die sich nach dem abnehmenden staatlichen Einfluss in die folgenden Gruppen gliedern lassen: Die staatlichen Akteure versuchen durch moralische Appelle („moral suasion“) oder offene oder versteckte Drohungen die Beteiligten zu zielkonformem Handeln zu bewegen. Sie können auch durch beratende Unterstützung Einfluss nehmen. Der Staat unterstützt Einrichtungen, die den Medienkonsumenten in dessen Marktmacht stärken. So wird immer wieder eine „Stiftung Medienqualität“ ins Gespräch gebracht, die – im Sinne der Theorie der Institutionenökonomik – dem Zuschauer, Leser und Hörer bessere Instrumente des „Screening“ an die Hand gibt, die seinen Informationsnachteil gegenüber den Medienanbietern ausgleichen (vgl. z. B. Elitz 2010). Die verschiedenen Medienbranchen haben – unabhängig vom Staat – zahlreiche Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle geschaffen, die über die „Sauberkeit“ der Medieninhalte wachen sollen – freilich erst als nachträgliche Kontrolle und nur mit empfehlendem Charakter. Träger dieser Einrichtungen sind gemein- Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld316 nützige Vereine aus Medienanbietern oder Verbände. Die Mitglieder verpflichten sich zur Einhaltung ethischer Grundsätze, bei Beschwerden kann es zu öffentlichen Rügen kommen. In Deutschland existieren v. a. die folgenden Einrichtungen: (1) Zeitungen und Zeitschriften: Deutscher Presserat, (2) Werbewirtschaft: Deutscher Werberat, (3) Filmwirtschaft: Freiwillige Selbstkontrolle der Filmindustrie (FSK), (4) Privatfernsehen: Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen (FSF), (5) Multimedia-Dienste: Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia-Diensteanbieter (FSM), (6) Telefonmehrwertdienste: Freiwillige Selbstkontrolle Telefonmehrwertdienste e.V. (FST), (7) Unterhaltungssoftware: Unterhaltungssoftware Selbstkontrolle (USK). Die Konsumenten werden selbst aktiv und schaffen etwa über Leserbriefe, v. a. aber über Internet-Plattformen ein Forum, über das eine soziale Sanktionierung gemeinwohlschädigenden Verhaltens erfolgt, z. B. durch Ächtung von Anbietern, die eine unlautere Berichterstattung betreiben oder fehlerhafte Darstellungen publizieren. Die Selbstregulierung über einen solchen „User Generated Content“ ist in seiner Wirkung hoch beachtlich. Allen Ansätzen der Selbstregulierung ist gemein, dass der Staat nur als Moderator und Koordinator fungiert und sich auf eine Initiativ-, Moderations-, Kontroll- und Entscheidungsfunktion beschränkt. Das Leitmotto ist, Medienregulierung durch die Gesellschaft anstatt Medienregulierung durch den Staat zu praktizieren. (2) Ist Medienpolitik auf die rechtliche Rahmensetzung ausgerichtet, versteht sie sich als Ordnungspolitik („Medien-Ordnungspolitik“). „Die Ordnungspolitik befaßt sich mit der Frage, wie die institutionellen Rahmenbedingungen eines bestimmten Aktivitätsbereiches beschaffen sein sollen, damit das individuelle Handeln der Beteiligten zu insgesamt guten Ergebnissen führt“ (Kruse 1989: 78). M. a. W. und bezogen auf die Wirtschaftspolitik: „Gegenstand der Ordnungspolitik ist die Gestaltung der morphologischen, rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen die Wirtschaftssubjekte agieren und ihre ökonomischen Handlungen aufeinander abstimmen“ (Peters 2000: 102). Der klassische ordnungspolitische Ansatz ist wirtschaftlich ausgerichtet und hat drei Kernaufgaben zu erfüllen (vgl. Peters 2000: 102): Eigentums- und Verfügungsrechtspolitik: Ziel ist es, die Autonomie der Wirtschaftssubjekte durch eine private Eigentumsordnung zu gewährleisten und die Verfügungsrechte („property rights“) zu sichern. Marktfunktionspolitik: Ordnungspolitik sichert die Funktionsfähigkeit der Marktwirtschaft und ermöglicht ein dezentrales Planungs- und Koordinierungssystem. Wettbewerbspolitik: Schließlich geht es darum, eine Wettbewerbsordnung zu schaffen, die den Wettbewerb schützt und Wettbewerbsbeschränkungen (bzw. Konzentration) unterbindet. (a) Der Aspekt der Eigentums- und Verfügungsrechtspolitik ist für den Medienbereich von höchster Brisanz, wie der Blick auf die gravierenden Verletzungen des Urheberrechts in zahlreichen Medienmärkten, v. a. im Musik- und Filmmarkt, zeigt. (b) Die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Marktmechanismus – mithin die Marktfunktionspolitik – ist angesichts der besonderen Eigenschaften von Medien- Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 317 produkten (vgl. Kapitel 5) ein wichtiges Thema. Die Problemfaktoren lassen sich anhand der Begriffe öffentliche Güter (Nicht-Ausschließbarkeit von zahlungsunwilligen Nutzern, Nicht-Rivalität im Konsum), meritorische Güter, externe Effekte und Informationsmängel dingfest machen. Die Konsequenzen sind vollständiges oder partielles Marktversagen sowie unbefriedigende Marktergebnisse. (c) Was die Wettbewerbspolitik anbelangt, so geht es um möglichst freie und uneingeschränkte Wettbewerbsverhältnisse zwischen den Marktakteuren und damit v. a. um die Bekämpfung von Konzentration und Monopolisierung. Hintergrund ist die Vermutung, dass Einschränkungen des Wettbewerbs zwischen den Medienanbietern nicht nur wirtschaftlich, sondern auch in publizistischer Hinsicht bedenklich sind. Im Allgemeinen wird angenommen, dass eine Einschränkung des wirtschaftlichen Wettbewerbs eine ebensolche Einschränkung des publizistischen Wettbewerbs und damit der Meinungsvielfalt mit sich bringt. Dieser intuitiv als logisch anzunehmende komplementäre Zusammenhang zwischen ökonomischer und publizistischer Konkurrenz ist freilich nicht unbedingt als stringent anzusehen. Systematisch gesehen können sich dabei drei unterschiedliche Typen von Zusammenhängen ergeben: Komplementarität: Ein Mehr an ökonomischem Wettbewerb sichert mehr publizistische Vielfalt. Umgekehrt gilt: Bei Einschränkung des ökonomischen Wettbewerbs zwischen den Medienunternehmen kommt es gleichzeitig auch zu einer Einschränkung des publizistischen Wettbewerbs und damit zu einer Einschränkung der Vielfalt. Konflikt: Ein Mehr an wirtschaftlichem Wettbewerb führt zu einer Einschränkung des publizistischen Wettbewerbs. Hier gilt umgekehrt: Wirtschaftliche Konzentration kann sogar den publizistischen Wettbewerb stärken. Ein möglicher Grund kann sein, dass Monopol- bzw. Oligopol-Unternehmen wirtschaftlich leistungsstärker sind und Vielfalt besser abbilden können. Neutralität: Wirtschaftlicher und publizistischer Wettbewerb stehen in keiner systematischen Beziehung zueinander. Zur These der Komplementarität: Bei der ökonomischen Konzentration ist die Verfügungsmacht über Finanzmittel und Ressourcen auf eine verkleinerte Zahl von Medienunternehmen konzentriert und der Leistungswettbewerb ist eingeschränkt. Publizistische Konzentration bedeutet, dass die Macht über die Themen und die Inhalte (Contents) auf eine verringerte Zahl von Medienunternehmen und Anbietern konzentriert ist. Dadurch ist der Wettbewerb im Meinungs- und Themenmarkt eingeschränkt, was die „zentrale Norm des Systems Publizistik“, nämlich die Vielfalt als zentralen verfassungsrechtlichen Zielwert, gefährdet (vgl. Heinrich 2001: 124). Zur Konflikt-These: „Während in den Anfängen der Diskussion um die Pressekonzentration vom einfachen Kausalmodell „eine Vielzahl unabhängiger publizistischer Medienanbieter garantiert auch publizistische Vielfalt“ ausgegangen wurde, zeigt sich im Lauf der Forschungsbemühungen, dass dieser Zusammenhang sich nicht so einfach manifestierte … Vielmehr kann sich Medienkonzentration „nicht entweder systematisch negativ (vielfaltsbeschränkend) oder systematisch positiv (vielfaltsfördernd) auswirken, sondern einmal positiv und ein andermal negativ“ (Knoche 1999: 135). So besteht beispielsweise „die Möglichkeit einer inneren Vielfalt innerhalb der Monopol- oder Oligopolunternehmen“ (Knoche 1999: 136), d. h. die gesteigerte Ertragskraft ermöglicht theoretisch den Ausbau der publizistischen Leistung (vgl. Meier/Trappel 2001: 181). Umgekehrt kann auch eine Vielzahl, in Wettbewerb stehender, unabhängiger Anbieter ähnliche Produkte hervorbringen (vgl. Knoche 1999: 136). Insgesamt besteht ein komplexer Zusammenhang zwischen Medienkonzentrati- Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld318 on und publizistischer Leistung und Vielfalt. Meier/Trappel (2001: 169) gehen in Anlehnung an McQuail (1992) von einem Zusammenspiel von Marktstruktur, Marktverhalten und Marktergebnis aus: Die Qualität von Medienprodukten ist gemäß diesem Modell nicht nur von Marktstrukturen abhängig, sondern ebenso vom jeweiligen unternehmerischen Verhalten“ (Schwerb 2007: 223). Konzentration kann grundsätzlich durch interne Unternehmenskonzentration (überproportionales Wachstum großer Unternehmen), durch Marktaustritte von Unternehmen oder durch externe Unternehmenskonzentration bzw. Zusammenschlüsse erfolgen. Den bei weitem stärksten Einfluss auf die Anbieterstruktur übt dabei die zuletzt genannte Ursache aus (vgl. Monopolkommission, 1982: 202). Ein Unternehmenszusammenschluss kann durch eine Fusion mit Aufgabe der rechtlichen Selbständigkeit eines Unternehmens oder durch Kooperationen unabhängiger Unternehmen erfolgen. Die Fusion kann als Konzentration mit „hoher Bindungsintensität“ im Vergleich zur Kooperation mit „niedriger Bindungsintensität“ gekennzeichnet werden. Im Hinblick auf die Ausrichtung der Konzentration bzw. „Verflechtungen“ können vier Typen unterschieden werden (vgl. z. B. Beyer/Carl 2013: 122 ff.), wobei für die Einordnung eines Vorgangs als Konzentration das Vorliegen einer Verbindung von sog. „relevanten Märkten“ maßgeblich ist: Horizontale Konzentration liegt vor, wenn der Zusammenschluss auf der gleichen Wertschöpfungsstufe eines Wirtschaftszweiges erfolgt, z. B. wenn sich zwei oder mehrere TV-Sender zu einer Senderfamilie zusammenschließen oder Zeitungsverlage miteinander kooperieren. Historische Beispiele: Bertelsmann/RTL kauft n-tv; Holtzbrinck kauft die Berliner Verlag GmbH; versuchte Übernahme von Kabel Baden-Württemberg durch Kabel Deutschland. Vertikale Konzentration entsteht durch Zusammenschluss oder Zusammenarbeit auf vor- oder nachgelagerten Stufen der Wertschöpfungskette, z. B. wenn sich Verlage an Nachrichtenagenturen beteiligen oder eine eigene Druckerei betreiben oder wenn sich TV-Veranstalter im Vertriebsbereich an Kabelnetzbetreibern beteiligen. Die Beteiligung an Unternehmen, die in der Wertschöpfungskette vorgelagert sind, nennt man „Rückwärtsintegration“, die Beteiligung an nachgelagerten Unternehmen „Vorwärtsintegration“. Beispiele: Der TV-Sender Viva Media AG übernimmt das Produktionsunternehmen Brainpool (Rückwärtsintegration). Die Kabelgesellschaft Kabel Deutschland GmbH (KDG) bietet über digitale Pay- TV-Plattformen fremdsprachige Programmpakete an (Rückwärtsintegration). Das Hollywood-Studio MGM gründet den MGM Channel (Vorwärtsintegration). Die Spiegel TV GmbH betreibt gemeinsam mit DCTP den Sender XXP (Vorwärtsintegration). Ein Versandhaus beteiligt sich an einem Teleshopping-Sender (Vorwärtsintegration). Diagonale Konzentration – auch „Diversifikation“ bzw. „laterale Konzentration“ genannt – entsteht, wenn der Zusammenschluss oder die Zusammenarbeit in Bereichen erfolgt, die keinen direkten sachlichen Bezug aufweisen. Im Medienbereich erweisen sich die meisten auf den ersten Blick diagonalen Verflechtungen von Verlagen und TV-Sendern als horizontale oder vertikale. Diese können als „unechte diagonale Konzentration“ bezeichnet werden. Im Gegensatz dazu stehen echte diagonale Konzentrationsformen. Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 319 Beispiele für unechte diagonale Konzentrationen: Beteiligung von Presseunternehmen an TV-Sendern, z. B. Beteiligung des Springer-Verlags an den Sendern der ProSiebenSat1 Media AG; Beteiligung der WAZ-Gruppe, des Burda- und des Bauer-Verlags an RTL II; „Bild-T-Online“ als Joint Venture des Springer Verlags und von T-Online; Portalpartnerschaft von T-Online mit ZDF, Motorpresse Stuttgart und Burda Verlag. Beispiele für echte diagonale Konzentrationen: Rewe beteiligte sich an Sat1; Bauunternehmung Fininvest (Berlusconi) beteiligt sich an privatem TV-Sender. Netzwerk-Unternehmen (verwandte Begriffe: Unternehmensnetzwerk, globales Netzwerk, Business-Webs, virtuelle Unternehmen) schließlich sind Folge der Zusammenarbeit von Unternehmen der Internetökonomie, deren Kernkompetenzen sich innerhalb der Wertschöpfungskette ergänzen (Zerdick et al. 2001: 180 f.). Prominentes Merkmal eines Netzwerk-Unternehmens ist es, dass der Kunde konsequent in das Zentrum der Wertschöpfung gerückt wird und alle am Wertschöpfungsprozess beteiligten Unternehmen in der Weise zusammen arbeiten, dass sie ihm eine ganzheitliche Problemlösung zur Verfügung stellen können. Hinter dem Angebot steht keine reale Organisationsstruktur, sondern eine temporäre, formlose Kooperation zwischen rechtlich unabhängigen Unternehmen, deren Zusammenhalt durch wirtschaftliche Anreize ausgelöst wird. Beispiele: Modell der Agenturen (Werbeagenturen, Multimedia-Agenturen; Technology Webs, z. B. das „Wintel-Gespann“ als Kooperation von Windows und Intel; Customer Webs, z. B. „Sportsline USA“ von CBS. Das Angebot reicht von aktuellen Meldungen über Datenbanken, Spielberichte, Adressenverzeichnisse, Videosequenzen, Interviews, Ratgeber, Chat-Räume, Kartenverkauf, Verlosung von Reisen zu Sportveranstaltungen bis hin zum Verkauf von Fanartikeln. Vor diesem Hintergrund sind als ordnungspolitische Instrumente vorrangig die Gestaltung des Urheberrechts und die Zusammenschlusskontrolle zu nennen. Nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) kann die Kartellbehörde (Bundeskartellamt) ein Verbot von Zusammenschlüssen verhängen, wenn das Entstehen oder die Verstärkung einer marktbeherrschenden Position zu entstehen droht. Dabei müssen gewisse Voraussetzungen vorliegen. Der Zusammenschluss wird untersagt, wenn zu erwarten ist, dass eine marktbeherrschende Stellung entsteht oder verstärkt wird und die beteiligten Unternehmen den Nachweis nicht antreten können, dass Verbesserungen der Wettbewerbsbedingungen eintreten, die die Nachteile der Marktbeherrschung überwiegen. Der Bundeswirtschaftsminister kann bei „überragendem Interesse der Allgemeinheit“ das Votum des Bundeskartellamtes überstimmen und den Zusammenschluss dennoch genehmigen. Bei Zusammenschlüssen von EU-weiter Bedeutung kommt ergänzend die Zusammenschlusskontrolle auf EU-Ebene in der Zuständigkeit der Europäischen Kommission zum Zuge. Als zentraler Maßstab für die Messung ökonomischer Konzentration ist der Marktanteil anerkannt. Er dient im Medienbereich auch als wichtiger Indikator zur Messung der publizistischen Konkurrenz, wird zumeist aber noch durch weitere Maßstäbe ergänzt. Im Einzelnen stellt sich die Frage der Konzentrationsmessung in den Medienteilmärkten unterschiedlich. Messung der Konzentration bei Tageszeitungen: Maßstab für die ökonomische Konzentration sowohl auf dem Leser- als auch auf dem Werbemarkt sind die Marktanteile. Je nach Teilmarkt wechselt die Bezugsgröße. Als Messkriterien für die publizistische Konkurrenz gelten die Zahl der Zeitungsausgaben (dabei zählen zwei Zeitungen mit einheitlichem Mantel, aber unterschiedlichem Regionalteil als zwei Ausgaben), die publizistischen Einheiten bzw. Vollredaktionen (Anzahl der unabhängig voneinander arbeitenden Redaktionen aus) und die Zeitungsdichte bzw. Ein- und Mehr-Zeitungskreise (ein Ein-Zeitungskreis ist eine Region, bei der die regionale/lokale Berichterstattung nur von einer Zeitung abgedeckt ist). Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld320 Messung der Konzentration im Rundfunk (v. a. Fernsehen): Maßstab für die ökonomische Konkurrenz im Fernsehen sind die Zuschauer-Marktanteile. Zusätzlich gelten die Vorschriften zur Vermeidung publizistischer Konzentration und zur Sicherung der Meinungsvielfalt nach dem Rundfunkstaatsvertrag (RStV). Danach ist einem Unternehmen die unbegrenzte Zahl von bundesweiten TV-Programmen erlaubt, es sei denn, es erlangt dadurch vorherrschende Meinungsmacht nach Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen: § 26 Abs. 1: Unternehmen können eine unbegrenzte Anzahl von Programmen veranstalten, solange sie keine Meinungsmacht erlangen. § 26 Abs. 2: Vorherrschende Meinungsmacht wird angenommen, wenn der Zuschauermarktanteil bei 30 Prozent liegt. Ist das Unternehmen auf medienrelevanten verwandten Märkten marktbeherrschend, reduziert sich diese Grenze auf 25 Prozent. Welche Programme zuzurechnen sind, bestimmt § 28 RStV. § 26 Abs. 5: Liegt der Zuschauermarktanteil eines Vollprogramms oder eines Spartenprogramms mit Schwerpunkt Information bei 10 Prozent oder mehr, dann hat dieser Veranstalter Sendezeit für unabhängige Dritte bereitzustellen. Das Gleiche gilt für die zurechenbaren Programme eines Veranstalters, wenn der Zuschauermarktanteil bei 20 Prozent liegt. Die Einzelheiten dieser Regelungen sind im § 31 geregelt. Abs. 25 Abs. 4: Bundesweite Vollprogramme, die terrestrisch verbreitet werden, müssen Fensterprogramme aufnehmen. § 32: Anstelle von Entflechtungen bei Vorliegen von Meinungsmacht (§ 26 Abs. 4) kann der Veranstalter auch verpflichtet werden, einen Programmbeirat zur Sicherung der Meinungsvielfalt einzurichten. Die Überwachung dieser Vorschriften übernehmen die Landesmedienanstalten in Zusammenarbeit mit der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) und deren Analysen. (3) Deutlich von der Ordnungspolitik abzugrenzen sind diejenigen medienpolitischen Ansätze, die in die Abläufe und Strukturen der Medienerstellung eingreifen. Solche Interventionen bedeuten einen Eingriff in die Entscheidungshoheit der Akteure und markieren die Medienpolitik als Prozess- und Strukturpolitik. Unter Prozesspolitik versteht man alle Maßnahmen zur Beeinflussung des Wirtschaftsprozesses, d. h. des wirtschaftlichen Geschehens im Bereich der Erzeugung und des Tausches von Gütern und Leistungen. Damit handelt es sich um einen Eingriff in das Marktgeschehen und im Gegensatz zur Ordnungspolitik nicht nur um die Setzung von Rahmenbedingungen. Die Strukturpolitik ist der Oberbegriff für die wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die das Ziel verfolgen, die vorhandene Wirtschaftsstruktur so zu beeinflussen, dass sie im Wettbewerb standhalten können. Sie tritt zum einen in Form der regionalen Strukturpolitik auf, bei der bestimmte Regionen oder Standorte gefördert werden sollen, zum anderen in Form der sektoralen Strukturpolitik, wo es um die Steigerung der Anpassungsfähigkeit von Branchen oder Industrien geht. Strukturpolitik kann auf die Verbesserung der Infrastruktur (Verkehr, Telekommunikation) abzielen oder zukunftsorientiert auf eine Verbesserung der Bildung, der Aus- und Weiterbildung angelegt sein. Wichtige Instrumente der Strukturpolitik sind Steuererleichterungen und Subventionen, Ge- und Verbote sowie die finanzielle Förderung von Forschung, Bildung und Ausbildung. Gelegentlich wird Strukturpolitik als Teilgebiet und nicht als ergänzendes Gebiet der Prozesspolitik verstanden. Die Prozess- und Strukturpolitik, wie sie im Medienbereich praktiziert wird, geschieht im Wesentlichen über zwei Wege: Verbote und Gebote; Subventionen und Steuern. Vorgaben für die Akteure in Form von Verboten und Geboten können alle Stufen des medialen Wertschöpfungsprozesses betreffen: Zutrittsbeschränkungen zu einzelnen Märkten. Beispiele: Zulassung von privatem Rundfunk durch ein Lizenzierungsverfahren der Landesmedienanstalten; Gewährung einer Bestands- und Entwicklungsgarantie für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 321 Vorgaben für die Produktion. Beispiele: Beschränkung der Werbung für Rundfunkanbieter (privat und öffentlich-rechtlich); Grundversorgung, Programmauftrag und Beschränkung der erwerbswirtschaftlichen Betätigung für die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten; bei privaten TV-Sendern Verpflichtung, Sendezeit an unabhängige Dritte einzuräumen („Drittsendelizenz“), Verpflichtung, Raum für religiöse Sendungen zu schaffen. Eine Drittsendelizenz soll senderunabhängigen Rundfunkveranstaltern Sendeplätze in Fernsehkanälen sichern und dadurch im Sinne des „binnenpluralistisches Modells“ das Ziel der Meinungsvielfalt unterstützen. Nach RStV muss ab einem durchschnittlichen Zuschaueranteil von 10 % eine wöchentliche Sendezeit von mindestens 260 Minuten unabhängigen Dritten zur Verfügung gestellt werden. Vorgaben für die Preis- und Tarifgestaltung der Akteure. Beispiele: Buchpreisbindung, Erhebung von Rundfunkbeiträgen. Vorgaben für den Absatz. Beispiele sind Vorgaben für die Werbung, sog. „Schutzlisten“ oder die Quotierung von Programminhalten. Das Beispiel TV-Werbung: (a) Verboten ist lt. RStV Werbung für Tabakprodukte, für verschreibungspflichtige Arzneimittel und Unterbrecherwerbung in Nachrichten (Sendungen bis 30 Minuten), Kinderprogrammen und religiösen Sendungen. (b) Der Werbezeit-Anteil an der täglichen TV-Sendezeit darf insgesamt max. 20 Prozent betragen, Spotwerbung max. 15 Prozent. Innerhalb von 60 Minuten darf die Spotwerbung einen Anteil von 20 Prozent, d. h. 12 Minuten pro Stunde, nicht überschreiten. Für Sonderwerbeformen dürfen 5 Prozent der Werbezeit verwendet werden. Teleshopping ist auf 60 Minuten pro Tag beschränkt, Sponsoring ist erlaubt. (c) Zeitstruktur der Werbung: Werbung darf nur zwischen einzelnen Sendungen ausgestrahlt werden, d.h. Unterbrecherwerbung ist nur mit Einschränkungen erlaubt. Der Abstand zwischen zwei Unterbrecher-Werbeblöcken muss mindestens 20 Minuten betragen, Ausnahme Sportsendungen: Blöcke zwischen den eigenständigen Teilen und in Pausen sind erlaubt. Spielfilme mit einer Länge von 45 Minuten dürfen einmal unterbrochen werden, ab 90 Minuten zweimal, ab 110 Minuten dreimal. Das Beispiel Schutzliste: Nach §4 RStV dürfen bestimmte Großereignisse „von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung“ nicht exklusiv im Pay-TV ausgestrahlt werden: „(2) Großereignisse im Sinne dieser Bestimmung sind: 1. Olympische Sommer- und Winterspiele, 2. bei Fußball-Europa- und Weltmeisterschaften alle Spiele mit deutscher Beteiligung sowie unabhängig von einer deutschen Beteiligung, 3. das Eröffnungsspiel, die Halbfinalspiele und das Endspiel, 4. die Halbfinalspiele und das Endspiel um den Vereinspokal des Deutschen Fußball-Bundes, 5. Heim- und Auswärtsspiele der deutschen Fußballnationalmannschaft, 6. Endspiele der europäischen Vereinsmeisterschaften im Fußball (Champions League, UEFA-Cup) bei deutscher Beteiligung. Bei Großereignissen, die aus mehreren Einzelereignissen bestehen, gilt jedes Einzelereignis als Großereignis. Die Aufnahme oder Herausnahme von Ereignissen in diese Bestimmung ist nur durch Staatsvertrag aller Länder zulässig.“ Das Beispiel Quotierung von Programminhalten: Unter dem Schlagwort „Deutschquote“ (auch „Radioquote“ oder „Musikquote“) wird schon seit langem eine Diskussion darüber geführt, ob in den deutschen Radiosendern zu wenig deutschproduzierte und deutschsprachige Musik gespielt wird und ob es angebracht ist – z. B. dem französischen Vorbild folgend – eine Mindestquote deutscher Musik vorzuschreiben. In Frankreich gilt seit 1994 die Vorschrift, dass zur Wahrung der kulturellen Identität in den Radiosendern eine sog. „Radioquote“ eingehalten werden muss. Danach sind Radiostationen verpflichtet, mindestens 60 % der Sendezeit mit Produktionen europäischer Künstler auszufüllen sowie 40 % mit den Produktionen französischer Interpreten. Von diesen 40 % muss wiederum die Hälfte aus Neuheiten bestehen, die vom Gesetzgeber definiert werden als Musiker, die noch nicht zweimal je 100.000 CDs verkauft haben. Eine Ausnahme dieser Regelung bildet der Zeitraum zwischen 22:30 Uhr und 6:30 Uhr: hier sind die Sender in ihrer musikalischen Programmgestaltung frei. Angesichts der starken Dominanz englischsprachiger Titel in deutschen Hörfunkprogrammen wird die Forderung nach der Deutschquote verständlicherweise vor allem von deutscher Produzentenseite erhoben. Zu diesem Thema vgl. Friedrichsen 2005; Goldhammer et al. 2005; Decker 2006. Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld322 Weniger direkt als Verbote und Gebote greifen Subventionen und Steuern in die Entscheidungshoheit der Akteure ein, sind aber gleichwohl als prozess- und strukturpolitische Interventionen zu sehen, die in diesem Fall aber über den fiskalischen Mechanismus ablaufen. Im Vordergrund der Maßnahmen stehen Ziele der regionalen und sektoralen Strukturpolitik. Bei der regionalen Strukturpolitik geht es um die Beeinflussung der Medienentwicklung unter räumlichen Gesichtspunkten, wie sie v. a. als Medienstandortpolitik insbesondere von Ländern und Kommunen, im EU-Kontext aber auch durch den Bund betrieben werden. Besonders beeindruckend ist dabei das Instrumentarium, das die Bundesländer zur Stärkung ihrer Medienstandorte einsetzen. So betreibt z. B. Baden-Württemberg (wie andere Bundesländer auch, vor allem Nordrhein-Westfalen) ein umfangreiches Programm der länderspezifischen Filmförderung mit den Bestandteilen (1) Stärkung des Filmstandorts Baden-Württemberg; (2) künstlerische Filme, Wirtschafts- und Dokumentarfilme, Kino- und Fernsehproduktion; (3) Verbesserung der Situation der privaten Filmwirtschaft; (4) Ausbildungsförderung im Filmbereich; (5) Beratung, Förderung, Finanzierungsmodelle; (6) Kinos, Festivals und Preise; (7) Dokumentation, Archivierung und Filmsammlung; (8) Kooperation, Vernetzung von Einrichtungen; (9) Öffentlichkeitsarbeit, überregionale Präsenz. Wie zu erkennen ist, vermischt sich in diesem Beispiel regionale und sektorale Strukturpolitik der Medien. Mit sektoraler Strukturpolitik betreiben die staatlichen Akteure die Förderung der Medienbranche insgesamt oder bestimmter Teilbranchen. Musterbeispiele sind die bis vor einiger Zeit steuerlich begünstigten Medienfonds und die Förderung der deutschen Filmwirtschaft durch die Subventionierung im Wege der Filmförderung (vgl. z. B. Castendyk 2008, Duvvuri 2007, Kumb 2014). Vor dem Hintergrund wirtschaftlicher und gesellschaftlich-kultureller Ziele unternehmen sämtliche Bundesländer sowie der Bund erhebliche Anstrengungen, die deutsche Filmwirtschaft zu fördern; ebenso gibt es beachtliche europäische Filmfördermaßnahmen. Beispiel Filmförderung Hamburg Schleswig-Holstein: Richtlinien für Filmförderung, Stand: 13. Juli 2010: „1.1 Förderungsziele: Ziel der Förderung ist die Entwicklung, Pflege und Stärkung der Filmkultur und Filmwirtschaft in Hamburg und Schleswig-Holstein. Insbesondere sollen gefördert werden: • wirtschaftlich erfolgversprechende Filmproduktionen, • Filme verschiedener Genres, die einen wichtigen Beitrag zur Filmkultur leisten, • Fernsehspiele und Serien von hohem Qualitätsstandard, die nach Inhalt, Form und Besetzung auf eine internationale Auswertung ausgerichtet sind, • kulturell bedeutende Fernseh- und Videoproduktionen Dazu gehören auch Maßnahmen im Vorfeld der Produktion und Maßnahmen zur Stärkung des Verleih-, Vertriebs- und Abspielbereichs. Zur Stärkung der audiovisuellen Medien in Hamburg und Schleswig-Holstein ist anzustreben, dass das 1,5-fache der Gesamtförderungssumme des laufenden Jahres in Hamburg und Schleswig-Holstein ausgegeben wird. Unbeschadet der Regelung des vorangegangenen Satzes können Förderungsempfänger mindestens 20% der Gesamtherstellungskosten in einem anderen Staat des Europäischen Wirtschaftsraums ausgeben. Ziel der Förderung ist es auch, Beschäftigung in Hamburg und Schleswig-Holstein zu sichern und zu schaffen.“ Als heikler Punkt der Filmförderung gilt die Frage des geeigneten Effektivitätsnachweises. Hier ist mit Recht festgestellt worden, „dass die Ziele der öffentlichen Filmförderung in Deutschland weitgehend allgemein, z. T. konträr und nicht operational formuliert sind, weshalb die Ergebnisse einen breiten Interpretationsspielraum zulassen“ (Duvvuri 2007: 296). Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 323 (4) Der „gröbste“ medienpolitische Eingriff schließlich ist gegeben, wenn ein staatliches bzw. öffentliches Güterangebot das privatwirtschaftliche Angebot ergänzt oder dieses gar substituiert. Musterbeispiel ist die Installation eines öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems, das ursprünglich ausschließlich als Monopol betrieben wurde, ab 1984 im sog. „dualen System“ in Konkurrenz zur Privatwirtschaft. Begründet wird dieses – auch ökonomisch mächtige – System mit zwei Argumenten: Begründung über öffentliche Güter: Ein rein privates Rundfunksystem würde – wenn man es sich selbst überlassen würde – erhebliche Erscheinungen des Marktversagens aufweisen: Der Preismechanismus versagt, falsche Signale werden ausgesendet, es findet Überproduktion von Rundfunkgütern bei gleichzeitiger Unterproduktion anderer Rundfunkgüter statt, die allokative Effizienz ist beeinträchtigt. Nicht zu erwarten ist, dass die Selbstregulierungskräfte ausreichen, diese Defekte zu beseitigen. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist als Regulativ notwendig, um den Markt funktionsfähig zu machen. Begründung über meritorische Güter: Über diese Argumentationskette ist zu postulieren, dass das Marktergebnis, das der private Rundfunksektor erbringt, in seiner Gesamtschau nicht voll befriedigt und insofern korrigiert werden muss. Ein Eingriff in die Konsumentenpräferenzen wird als notwendig angesehen, die Vorstellung vom „mündigen Zuschauer“, der in voller Souveränität sein eigener Programmdirektor ist, wird verworfen. Da die notwendigen Korrekturen als so umfangreich angesehen werden, ist es am einfachsten, ein großes öffentlich-rechtliches Rundfunksystem als Korrektiv dem privaten System an die Seite zu stellen. „Auch das duale System lässt sich als Maßnahme zur Sicherung der Meinungsvielfalt verstehen. Solange es einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk (ARD, ZDF, Deutschlandfunk) gibt, so lange ist es vertretbar, dass private Sender ihr Programm nur nach ökonomischen Kriterien und zielgruppenoptimiert gestalten („formatieren“)“ (Mai 2005: 33). Kernpunkt des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems ist die verfassungsmäßige Verankerung eines Grundversorgungsauftrages (vgl. Kapitel 11 und 23). In neuerer Zeit wird die Legitimation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gelegentlich in Zweifel gezogen. Extreme Forderungen verlangen sogar seine Abschaffung. Analoge Entwicklungen gibt es in Großbritannien feststellen, wo die BBC schon lange einen sehr schweren Stand in der politischen Arena hat. Eine wichtige Frage ist, inwieweit die ökonomischen Ansätze zur Begründung und Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks tragfähig sind. Unterschiedliche Positionen und Perspektiven prallen an dieser Stelle heftig aufeinander. Hier eine sehr rigorose ordnungspolitische Anti-Position: „So lässt sich z. B. im Rundfunk, aber auch in vielen anderen Märkten eine deutlich stärkere Wettbewerbsintensität auf Basis der einzelnen von den Sendern angebotenen Produkte feststellen. Der Verbraucher hat somit viel mehr die Möglichkeit, sich ein für ihn adäquates Angebot zusammenzustellen. Zur gleichen Zeit lassen sich, wenn überhaupt, nur noch wenige Gründe anführen, die auf ein Marktversagen in Rundfunkmärkten schließen lassen. Die oftmals vertretene Meinung, Rundfunkgüter seien öffentliche Güter, wird auch durch stetige Wiederholung nicht wahr. Auch die Existenz von externen Effekten im Rundfunksektor ist zumindest fraglich. Lediglich die Gefahr von Verzerrungen in der Berichterstattung der Medien kann nicht von der Hand gewiesen werden, was allerdings als Existenzberechtigung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk kaum ausreichend sein kann“ (Dewenter/Heimeshoff 2013: 257). Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld324 10.5 Integrierte Medien- und Kommunikationspolitik (1) Versucht man, die Medien- und Kommunikationspolitik in Deutschland in einer Gesamtschau zu charakterisieren, so kann Folgendes festgehalten werden: Auffällig sind starke Unterschiede der regulativen Herangehensweisen (vgl. Vowe 2003: 100 ff.): Im Bereich der Presse sind die regulativen Grenzen weit gesteckt und man setzt ganz vorrangig auf Selbstregulierung. Demgegenüber erfolgt im Bereich des Rundfunks eine scharfe Regulierung und markiert dieses als das Feld, das regulatorisch am tiefsten bearbeitet ist. Für den Onlinebereich findet eine eigenständige Regulierung statt, die von der Rundfunkregulierung abgekoppelt ist. Verlust an Steuerungsfähigkeit: Insbesondere prozesspolitischen Interventionen (z. B. inhaltliche Programmauflagen, Werbebeschränkungen) werden zunehmend ausgehöhlt und unterlaufen. Das Zentrum der Medienpolitik wird von der kartellrechtlichen Missbrauchs- und Fusionskontrolle beherrscht. Der medienspezifischen publizistischen Machtbegrenzung wird wenig Effektivität bescheinigt. Verwischung der Marktgrenzen: Mit der Internettechnologie sind viele neue Informationsdienste entstanden und die bisherigen separaten Netze für Telekommunikation/Internet, Fernsehen und Funkübertragung wachsen zusammen: Triple Play wird z. B. möglich. Dadurch ergeben sich neue Marktgrenzen und Wettbewerbskonstellationen, auf die die herkömmliche Medien- und Kommunikationspolitik noch nicht ausgelegt ist. Das Nebeneinander von Presse, Fernsehen und Hörfunk und die klare Abgrenzung von Massen- und Individualkommunikation verschwimmen immer mehr. Zunehmende Ausrichtung an ökonomischen Interessen: Mit der Ablösung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkmonopols und der Einführung des dualen Systems (u. a.) sind die wirtschaftlichen Interessen zum bestimmenden Faktor der Medienentwicklung geworden („Kommerzialisierung“). Das Schwergewicht verlagert sich zunehmend von der nationalen auf die internationale Ebene, der Ordnungsrahmen für kommerzielles Fernsehen wird zunehmend von Brüssel bestimmt, abgeleitet aus den wirtschaftsrechtlichen Normen des EG-Vertrags. Zersplitterte Zuständigkeiten: Rundfunk wird der Kulturhoheit der Länder zugerechnet, woraus eine Vielzahl unterschiedlicher Regulierungsbehörden und Gesetze mit schwierigen Abstimmungsprozessen und undurchsichtigen Entscheidungswegen resultiert. In der Telekommunikationspolitik ist der Bund der maßgebliche medienpolitische Akteur. Entscheidungsprozesse zeigen einen hohen Grad an Komplexität. Die Abstimmung zwischen Bund und Ländern erfolgt im Bereich des Multimediarechtsrahmens. Reaktiv-kasuistisches Konzept: Die Art, wie Medien- und Kommunikationspolitik betrieben wird, ist als fallweises, auf den Einzelfall reagierendes Konzept zu markieren. Vom Prädikat einer systematischen Medienpolitik ist man weit entfernt. Festzustellen ist ein „Auseinanderdriften von definitorischem Anspruch und realer Leistung von Medienpolitik“ (Saxer 2005: 74). Die Medienpolitik ist in besonderer Weise von den großen Interessendivergenzen zwischen allen Beteiligten geprägt. Kapitel 10: Politische Rahmenbedingungen 325 „Die Unterschiedlichkeit der politischen Ausgangssituation und die Vielfältigkeit der Ziele der potenziellen Akteure auf Seiten der Anbieter und politischen Gestalter (Politiker, Lobbyisten, Gutachter, Richter et al.) sowie die schwankenden Konjunkturen politischer Mehrheitsverhältnisse machen marktliche Regulierung, die auf ökonomischen und gleichermaßen publizistischen Wettbewerb hinauslaufen soll, hier besonders schwierig, weil hier so gut wie alles strittig ist: Ziele und Instrumente“ (Ludwig in: Friedrichsen/Seufert 2004: 25). (2) Insgesamt gesehen ist man von einer in sich schlüssigen, in seinen Bausteinen aufeinander abgestimmten Medien- und Kommunikationspolitik recht weit entfernt. So ist es nicht verwunderlich, dass die Stimmen, die ein ganzheitliches Konzept bzw. eine integrierte Medien- und Kommunikationspolitik einfordern, unüberhörbar sind. Die folgenden Leitlinien hierfür könnten hilfreich sein: Die Medienpolitik sollte auf die neuen technologischen Entwicklungen abgestimmt sein. Sie sollte alle Medienbereiche und den TIME-Kontext übergreifend und gesamthaft in den Blick nehmen. Die bisherigen Regelungsinstrumentarien sollten in Frage gestellt und neue, auch unkonventionelle Ansätze auf ihre Steuerungstauglichkeit überprüft werden. Das Spektrum reicht von der Abschaffung oder Zusammenlegung aller Landesmedienanstalten zugunsten einer gemeinsamen Bund-Länder-Instanz bis zu föderalen Kompetenzverlagerungen (z. B. von den Ländern auf den Bund). Ziel sollte die Durchforstung des „Kompetenzgestrüpps“ und der Regulierungsdichte sein. „Wegen der Verflechtung mehrerer Politikebenen von den Kommunen bis zur Europäischen Kommission ... und der Einbindung bisher medienferner Politikbereiche und Akteure, wird Medienpolitik immer mehr zu einer bereichsübergreifenden Koordinationsaufgabe mit hohem Abstimmungs- und Konsensbedarf. Diese sind umso größer, je zahlreicher die betroffenen Bereiche und je unterschiedlicher die Interessen der jeweiligen Akteure sind“ (Mai 2005: 67). Es gilt, schlanke und funktionsgerechte Verfahrensweisen und Aufsichtsstrukturen – v. a. auf Länderebene – sicher zu stellen. Ein wichtiges Anliegen sollte dabei auch die Überwindung dysfunktionaler Ressortegoismen sein. „Eine erfolgreiche politische Gestaltung der Medien muss zumindest die sektorale Aufteilung der Medienpolitik und die damit verbundenen Ressortegoismen überwinden. Eine sektoral strukturierte Medienpolitik, die zudem durch die unterschiedlichen Regulierungsebenen („Politikverflechtung“) in Bund, Ländern und bei der Europäischen Union gehandicapt ist, erleichtert es den Akteuren der Medienwirtschaft, ihre ausschließlich an ökonomischen Verwertungsinteressen orientierten Ziele der Medienpolitik durchzusetzen ... Von einer solchen Integration ist die Medienpolitik noch weit entfernt: Noch immer gilt die institutionalisierte Trennung („Zuständigkeit“) für die unterschiedlichen Aspekte der Medien: Um die Medienerziehung und kulturelle Filmförderung kümmern sich die Kulturressorts, um den Datenschutz die Innenminister, um die Ansiedlung und Förderung von Medienunternehmen die Wirtschaftsminister und die Rundfunkpolitik ist bei den Ministerpräsidenten angesiedelt“ (Mai 2005: 55). Stärker zu betonen ist Selbststeuerung und Media Governance. Nur so scheint die politische Steuerungsfähigkeit absicherbar, was bedeutet, mehr Medienregulierung durch die Gesellschaft anstatt durch den Staat zuzulassen. Eine besondere Herausforderung ist die Klärung der Ziel-Mittel-Relationen der Medienpolitik. Leitlinie sollte sein, Kernziele und Nebenziele zu trennen und die „Instrumentalisierung der Medien für andere Zwecke“ zu vermeiden (Saxer 2005: 73). Das sollte das Interesse aller politischen Akteure sein. Teil B - II. Medienunternehmen und ihr Umfeld326 Kernaussagen Die Medienunternehmen unterliegen in erheblichem Ausmaß den Entscheidungen der Medien- und Kommunikationspolitik, sie sind aber selbst auch Akteure in diesem Entscheidungsprozess. Eine rationale Medien- und Kommunikationspolitik muss auf einer auf einer durchdachten theoretischen Grundlage basieren, bei der Leitbilder, Ziele und Instrumente klar benannt sind. Die Medien- und Kommunikationspolitik in Deutschland leidet insbesondere unter dem Fehlen eines integrierten Gesamtkonzepts. Dies ist nicht verwunderlich, hat man es in diesem Feld mit einer besonders intensiven Auseinandersetzung von Interessen und Macht zu tun, die vor dem Hintergrund der mutmaßlichen Bedeutung der Medien für die Politik an Brisanz nur noch zunimmt. Literatur Weiterführende Literatur: Grundlagen Donges, J. B./Freytag, A. (2001) : Allgemeine Wirtschaftspolitik, Stuttgart. Ermisch, G./Hieronymus, H. E./Knopp, W./Stölzl, C. 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Welche Relevanz hat das Persönlichkeitsrecht für das Medienrecht? Wie sieht die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern im Hinblick auf das Medienrecht aus? Welche Rolle spielt das Urheberrecht für das Medienrecht? Wie sehen die Grundlinien des Urheberrechts aus? Was ist ein „Werk“? Was ist ein „Urheber“? Was unterscheidet die GEMA von der GVL? Welche Funktion hat die VGWort? Welche Rolle spielt der Jugendschutz für das Medienrecht? Welche Rolle spielt der Datenschutz für das Medienrecht? Welche Rolle spielt Wettbewerbsrecht für das Medienrecht? Inwiefern leitet sich der Trennungsgrundsatz von Programm und Werbung aus dem Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG) ab? Welche Rolle spielt europäisches Recht für das deutsche Medienrecht? Von welchen Voraussetzungen geht die EU-Fernsehrichtlinie im Hinblick auf das Verständnis von Rundfunk aus? Was besagt das Protokoll der Amsterdamer Regierungskonferenz im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk? Welche Rechte und Pflichten haben Journalisten im Rahmen des Presserechts? Was versteht man unter Pressefreiheit? Was versteht man unter Tendenzschutz? Wie ist das Zensurverbot nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG zu interpretieren? Welche Probleme stellen sich bei der Pressefusionskontrolle? An welchen Leitlinien orientieren sich die Urteile des Bundesverfassungsgerichts zum Rundfunk? Was bedeutet „Grundversorgung“? Welche Regelungen enthält der Rundfunkstaatsvertrag (RStV)? Welchen Zweck verfolgt das Telemediengesetz (TMG)? Warum ist in seit 2009 die Regelung von Telemedien in den RStV übernommen worden? Welchen Zweck verfolgt das Telekommunikationsgesetz (TKG)?

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Zusammenfassung

Medienmanagement

Dieses Handbuch behandelt in übersichtlicher Weise das gesamte Themenfeld des Medienmanagements, wobei es besonderen Wert auf eine ganzheitliche und umfassende Sichtweise legt. Es versteht sich als Einführungswerk in das Medienmanagement aus betriebswirtschaftlicher Sicht.

Der Stoff ist in 40 handliche, gut überschaubare Kapitel gegliedert, die jeweils eine in sich geschlossene Einheit bilden – mit Leitfragen, einer kurzen Beschreibung des Gegenstands, Kernthesen, Literaturhinweisen und Hinweisen auf Fallbeispiele und Studien. Ziel ist es, dem Nutzer eine kompakte, anschauliche und mit vielen Beispielen angereicherte Darstellung zu bieten. Das Buch eignet sich gleichermaßen für Studierende, Akademiker und Praktiker. Die Thematik gliedert sich in drei große Teile:

Teil A: Medienmanagement als Disziplin

Teil B: Medienunternehmen als Gegenstand

Teil C: Unternehmensführung und Steuerung