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12.3 Anspruch und Wirklichkeit in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 440 - 445

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_440

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434 12 Ausblicke Von Rodriks Dreieck sind offensichtlich gleich zwei Ecken verletzt. Das kann nur funktionieren, wenn der Euro vollständig entpolitisiert ist, so wie es der Goldstandard vor dem 1. Weltkrieg war. Die Goldwährungen gehorchten den Gesetzen des Markts, Geld- und Wechselkurspolitik gab es nicht. Und die beteiligten Länder hatten im Übrigen volle nationale Souveränität, die sie demokratisch – oder auch nicht – nutzten. Der Euro à la Maastricht kommt dem sehr nahe: Vornehmste Aufgabe der EZB ist es, eine wertstabile Währung zur Verfügung zu stellen. Nationale Souveränität und Demokratie spielen bei der Ausführung dieser „technischen“ Aufgabe eine untergeordnete Rolle. Mit der Nichtbeistandsklausel und dem Verbot der monetären Staatsfinanzierung sind die Mitgliedstaaten den Gesetzen des Markts verpflichtet. Das hat in einzelnen Ländern zu erheblichen Schwierigkeiten geführt, aber nicht zu einer Eurokrise. Die teilweise Revidierung der Maastrichter Ordnung, um diese Schwierigkeiten aufzufangen, birgt die Gefahr der Politisierung des Euro. Erst damit würde er anfällig für das Globalisierungstrilemma. 12.3 Anspruch und Wirklichkeit Fast 60 Jahre Europäische Union sind nicht nur eine Periode des Friedens gewesen, sondern auch eine Periode wachsenden Wohlstands. Strukturelle Faktoren, die erwartete Wachstums- und Produktivitätsfortschritte behindern, sind rasch gefunden, denn es sind immer die gleichen Verdächtigen: der Arbeitsmarkt, die Regulierungswut, die Ineffizienz des öffentlichen Sektors, demographische Änderungen, zu wenig Bildung und Forschung. Wir wollen dem hier nicht im einzelnen nachgehen. Es ist nur klar, dass in den meisten dieser Fälle der Schwarze Peter erst einmal bei den nationalen Regierungen liegt. Auch wenn von europäischer Krise oder Eurosklerose die Rede ist, handelt es sich vor allem um Probleme der Mitgliedländer der Gemeinschaft. In jüngster Zeit wurde das vor allem als ein Nord-Süd Problem wahrgenommen. Damit ist die EU nicht außer Obligo, sie kommt aber erst in zweiter Instanz ins Spiel. Arbeitsmarktreformen, Mittel für Forschung und Bildung, die fiskalische Stabilisierung der Alterssicherungssysteme – all das sind primär Aufgaben der nationalen Regierungen, und Brüssel kommt dabei höchstens eine koordinierende Aufgabe zu. Das sollte der Lissabon-Prozess leisten. Der ist, nachdem das erste Jahrzehnt des neuen Jahrhunderts vorüber ist, eine große Enttäuschung. Den eigentlichen Schaden von Maßnahmen wie dem Lissabon-Prozess kann man jedoch mit Alesina und Perotti (2004: 34) in der pompösen Rhetorik sehen, mit der diese Politik in die Öffentlichkeit getragen wird: „An empty rhetoric can mislead the public debate, generating unreasonable expectations in the public, thus creating obstacles for wellintentioned policymakers facing tough choices“. Die resultierende Glaubwürdigkeitskrise der europäischen Politik hat dann wohl auch zu den ablehnenden Referenden in Frankreich, den Niederlanden und in Irland geführt. Die Diskrepanzen zwischen Erwartung und Wirklichkeit folgen zu einem guten Teil aus der historischen Dynamik des europäischen Integrationsprozesses. Die Formen der Governance der Gemeinschaft entwickeln sich 435 12.3Anspruch und Wirklichkeit im Laufe der Zeit im Spannungsfeld von zwei Kräften, dem eigentlichen Integrationsprojekt und den ständig wechselnden Herausforderungen der Umgebung. Es ist unvermeidlich, dass in einem solchen Entwicklungsprozess Spannungen auftreten zwischen den Ansprüchen an die Politik und den dafür verfügbaren Mitteln und Instrumenten. In Maastricht wurden die Kompetenzen mit der Währungsunion erheblich erweitert, während man 2000 in Lissabon die Erwartungen an die Union hochgeschraubt hat. In beiden Fällen erfuhr das wirtschaftspolitische Instrumentarium keine adäquate Ergänzung oder Vertiefung. Dem Stabilitäts- und Wachstumspakt fehlten effektive Sanktionsmechanismen und die gemeinschaftliche Entschlossenheit, sie einzusetzen. Die offene Methode der Koordinierung bleibt bislang im Unverbindlichen und findet in der nationalen Politik gerade der größeren Mitgliedländer keinen Widerhall. Die Schulden- und Finanzmarktkrise hat die Defizite unbarmherzig offen gelegt. Eine Gruppe von Wirtschafts- und Politikwissenschaftler aus verschiedenen Mitgliedländern hatte schon vor einem Jahrzehnt, also vor der Finanzmarktund Schuldenkrise, im Auftrag der Kommission die Probleme und Herausforderungen analysiert, vor die sich Europa gestellt sah, und eine Agenda entwickelt, was im einzelnen zu tun sei. Angesichts des Auftraggebers der Studie ist klar, dass die Problematik vor allem aus der Gemeinschaftsperspektive behandelt wird. Dabei kommt der Mehrebenenaspekt der Reformpolitik nur unzureichend zur Geltung. Uns interessiert hier aber besonders die Gemeinschaftsperspektive. Der Sapir-Bericht (Sapir et al. 2004) entwirft geradezu einen Feldzugsplan, um Defizite der Union zu überwinden: die Wirtschaftsordnung überdenken, lautete die strategische Devise, die Wirtschaftspolitik neu gestalten, lautete die taktische Devise, die Formen der politischen Umsetzung ändern, lautete die operative Devise. Wachstum sei das Mittel, um die ökonomischen, sozialen und umweltpolitischen Ziele der Union zu realisieren, schreiben die Autoren. Und da bedarf es einiger Überzeugungsarbeit, um dem breiten Publikum klar zu machen, dass dies auch das einzige Mittel ist. Die liberale Grundeinstellung wird noch unterstrichen durch die Betonung der makroökonomischen Stabilität, die als unabdingbare Voraussetzung für wirtschaftliches Wachstum gesehen wird. Schon hier zeigt sich, dass der Bericht auch nach einem Jahrzehnt nicht an Aktualität verloren hat, wie immer man seine Empfehlungen einschätzt. Wachstumsorientierte Wirtschaftspolitik ist, so die Überzeugung des Berichts und des ökonomischen mainstream, angebotsorientierte mikroökonomische Politik. Stichworte sind: Stärkung der Mobilität von Gütern, Diensten, Kapital und Arbeit innerhalb des gemeinsamen Marktes, Verbesserung der grenz- überschreitenden Infrastruktur, Erleichterung und Förderung der Innovation und des Marktzutritts neuer Unternehmen, Offenheit gegenüber Migranten aus Drittländern, Investition in Qualifikation und Wissen. Soweit es sich dabei um Regulierungen und den Wettbewerb auf dem gemeinsamen Markt handelt, verfügt die Gemeinschaft über Kompetenzen, wachstumsfördernde Maßnahmen durchzusetzen. Sobald für die Politik Geld erforderlich ist, 436 12 Ausblicke kommt sie rasch an die Grenzen ihrer Handlungsfähigkeit. Wo es aber, wie bei der Immigrationspolitik, um nationale Reizthemen geht, ist die Gefahr direkter Konflikte groß. Das zeigen die Beispiele der Niederlande („das Boot ist voll“) und Großbritanniens. Bei der stabilitätsorientierten Makropolitik befindet sich der Bericht, nicht so sehr was den Inhalt, wohl aber was die politische Ökonomie der Durchsetzung betrifft, auf ähnlich unsicherem Boden. Die von französischer Seite immer wieder vorgebrachte Idee einer „Wirtschaftsregierung“ für die EU oder zumindest für die Eurozone ist wohl noch für längere Zeit unrealistisch. Also Koordinierung und Regelbindung der nationalen Politikansätze, und zwar so, dass das bislang erreichte Niveau an Preisstabilität nicht gefährdet wird. Wenn dann von zyklischer Stabilisierung die Rede ist, meint das eine symmetrische Fiskalpolitik, die in guten Zeiten jene Defizite ausgleicht, die in schlechten Zeiten notwendigerweise anfallen. Mit dem Fiskalpakt hat man wieder einmal versucht, diesen keynesianischen Grundgedanken der Politik zu aktualisieren. Je strikter die Budgetregeln und je stärker die Kontrolle durch die Europäische Kommission werden, desto geringer wird auch der fiskalpolitische Spielraum der nationalen Regierungen. All das läuft tendenziell darauf hinaus, die Fiskalpolitik genauso wie die Geldpolitik unabhängig vom politischen Tagesgeschäft der nationalen Regierungen zu machen oder zumindest in ein enges zentral gesteuertes Korsett zu zwängen. Der Aufschrei der nationalen Souveräne bleibt nicht aus. Die Tendenz, Entscheidungen an der Politik vorbei von „unabhängigen“ selbständigen Instanzen fällen zu lassen, besteht auch auf anderen Gebieten, wie wir gesehen haben. Im Falle der Geldpolitik und der Unabhängigkeit der Zentralbank gibt es dafür sehr plausible Gründe. Der so genannte Lamfalussy-Prozess (vgl. Kap. 6) führt eine ähnliche Entpolitisierung in der Finanzmarktregulierung ein, und die Finanzmarktkrise hat die Notwendigkeit dafür bestätigt. Die betroffenen Fachleute begrüßen solche Vereinfachungen auch auf anderen Gebieten. Dem Konsumenten und dem Bürger kommen Zweifel darüber, wer ihn dann noch vertrete. Darin kann man die Kommissionsvision von Europa sehen: apolitische, technokratische, zweckrationale Lösungen für grenzüberschreitende Probleme. Das ist angemessen für ein europäisches Patentamt. Das ist vielleicht noch angemessen für eine Freihandelszone. Doch ganz offensichtlich ist die heutige Europäische Union mehr als das, und ihre Bürger beklagen ein soziales und ein politisches Defizit. Es mag sachlich richtig sein, dass nicht Umverteilung, sondern Entbürokratisierung, Flexibilisierung, Forschung und Bildung die von allen erwünschte Wohlfahrt und Sicherheit voran bringen. Aber aus Legitimationsüberlegungen ist es unmöglich, dies an der Politik, und das heißt an den Bürgern vorbei in die Realität umzusetzen. Zur Sachlogik muss in jedem Fall die Partizipation hinzukommen, sonst wird Enzensbergers (2011) Schreckensvision vom „sanften Monster Brüssel“ Realität. Auf festem Boden bewegte sich der Sapir-Bericht, wenn es um die Effektivität und Transparenz der Entscheidungsprozesse geht. Die Probleme sind immer wieder genannt worden. Klar und deutlich haben zum Beispiel Alesina und 437 12.3Anspruch und Wirklichkeit Perotti (2004) sie unter der Überschrift „überlappende Jurisdiktionen“ zusammengefasst: Mangelnde Klarheit über die Machtverteilung zwischen Kommission und Rat und über Struktur und Rolle des Europäischen Rates. In föderativen Systemen tauchen Probleme überlappender Jurisdiktionen häufiger auf; man denke nur an die jüngste Föderalismusdebatte in Deutschland. Der Union ist es aber bislang nicht gelungen, sie durch adäquate checks and balances in den Griff zu bekommen. Die Verteilung der Kompetenzen zwischen den nationalen Regierung und den Gemeinschaftsinstitutionen hat sich über die Jahre hinweg ständig zugunsten letzterer verschoben. Dagegen mag man einwenden: Wie könnte es bei einem evolutionären Integrationsprojekt anders sein! Aber das Subsidiaritätsprinzip und die Regeln des Fiskalföderalismus legen nahe, die Kompetenzverteilung zu überdenken, um sie dann klarer und rationaler festzulegen. Mangelnde Transparenz der Entscheidungsprozesse und mangelnde Verantwortlichkeit der politischen Gemeinschaftsinstitutionen haben bei den Bürgern der Union Informationsdefizite und das unbestimmte Gefühl zur Folge, von einer dunklen Macht regiert zu werden. Dabei gibt es ein Europäisches Parlament, das nicht mehr so zahnlos ist wie in seinen Kindertagen. Es tagt nur weit weg von seinen Wählern. Die Union ist längst über eine rein technokratische Koordinierungsinstanz auf intergouvernementaler Ebene hinausgewachsen und zu einer politischen Veranstaltung geworden. Ihre institutionelle Struktur und ihre Regierungsqualität trägt dem aber noch unzureichend Rechnung. Die Verteilung der Kompetenzen ist Sache einer Verfassung oder eines entsprechenden Vertrages. Andererseits wird sie bestimmt vom trade-off zwischen Ausmaß und Reichweite von externen Effekten auf der einen Seite und der Inhomogenität der Präferenzen auf der anderen. Beide Seiten des trade-off verändern sich mit der Zeit, so dass eine vertragliche Festschreibung der Kompetenzverteilung die notwendige Flexibilität behindern würde. Der Reformvertrag von Lissabon ist ein Kompromiss: Er erfüllt die Aufgabe, die wesentlichen Kompetenzen zu formulieren und zuzuweisen; andererseits bleibt er dabei vage genug, um eventuell erforderliche Anpassungen ohne Vertragsänderungen vorzunehmen. Die Zuweisung der Bankenaufsicht an die EZB ist ein Beispiel dafür: In Lissabon war sie noch nicht aktuell, 2013 ließ sie sich ohne Vertragsänderung einführen. Doch schon das zweite Element der Bankenunion, eine gemeinsame Regelung für die Bankenabwicklung, verlangte nach einer Vertragsänderung. In der bisherigen Geschichte der Gemeinschaft war die Kompetenzzuweisung eine Einbahnstraße: Was einmal in den Verantwortungsbereich der Union fiel, wurde acquis communautaire und damit irreversibel. Wechselnde Konstellationen des erwähnten trade-off machen jedoch Umkehrungen möglich oder erforderlich. Der Sapir-Bericht stellte, wie es sich für Ökonomen geziemt, Sachlogik und Funktionalität zentral. Das grundlegende Demokratieproblem der Union wird nur insoweit gestreift, als es sich dysfunktional auswirkt. Es ist aber funda- 438 12 Ausblicke mental und wird durch die wiederholten negativen Referenden ins Bewustsein der Öffentlichkeit gebracht. Das Problem besteht in der Dominanz der Exekutive in Fragen der europäischen Politik sowohl auf der Unionsebene als auch im Verhältnis von Mitgliedstaat und Gemeinschaft und in dem aus dieser Dominanz abgeleiteten Paternalismus (Neyer 2008). Ein immer größerer Anteil der für die Bürger relevanten gesetzlichen Regelungen nimmt seinen Ausgang von Brüssel, wobei die Entscheidungsverfahren wenig transparent sind und die Bürgern allein schon auf Grund der Entfernung kaum unmittelbaren Einfluss darauf haben. Es ist nicht tragisch, sondern symptomatisch, dass der Reformvertrag von Lissabon, der die Politisierung der Union einen Schritt voran bringen sollte, im einzigen Bürgerreferendum, dem er – in Irland – unterworfen wurde, in erster Instanz gescheitert ist. Hätte es mehr Referenden gegeben, das Ergebnis hätte sich wahrscheinlich noch mehrfach wiederholt. Die Regierung eines Landes wirbt um die Bürger – zumindest wenn der Wahltermin naht. Parlament, Rat und Kommission in Brüssel werben nicht um die Zustimmung der Bürger. Das sollten sie tun. 439 Literaturverzeichnis Das Schrifttum zur europäischen Integration füllt inzwischen Bibliotheken. Sich hier einen repräsentative und kritischen Überblick zu verschaffen, auch bei einer Beschränkung auf die Hauptsprachen der Gemeinschaft, übersteigt die Kapazität eines Autors, selbst zweier Autoren. Deshalb darf die folgende Literaturliste nicht als ein solcher Überblick verstanden werden. Wir führen hier nur die Werke auf, die wir unmittelbar beim Verfassen des Textes herangezogen und zitiert haben. Der Liste muss deshalb trotz ihrer Länge ein gewisser unsystematischer Charakter anhaften. Sicher, es gibt Standardwerke auf die jeder zurückgreift, der sich mit dem Thema beschäftigt. Aber über manches, was instruktiv und bedenkenswert ist, stolpert man mehr oder minder zufällig – oder eben auch nicht. Der interessierte Leser, der sich mit einzelnen Fragen, die in den voranstehenden Kapiteln angeschnitten worden sind, etwas tiefer beschäftigen möchte, wird aber durch die Portale der zitierten Arbeiten Zugang finden zu weiterführender Literatur. Abelshauser, Werner (2003), Kulturkampf. Der deutsche Weg in die Neue Wirtschaft und die amerikanische Herausforderung, Berlin (Kulturverlag Kadmos). Admati, Anat/Hellwig, Martin (2013), The Bankers’ New Clothes. What’s Wrong with Banking and What to Do about it, Princeton (Princeton University Press). Alesina, Alberto/Spolaore, Enrico /Wacziarg, Romain (2000), Economic Integration and Political Disintegration, American Economic Review 90: 1276–1296. Alesina, Alberto/Angeloni, Ignazio /Schuknecht, Ludger (2001), What Does the European Union Do?, NBER Working Paper No. 8647, Cambridge, MA. Alesina, Alberto/Perotti, Roberto (2004), The European Union: A Politically Incorrect View, Journal of Economic Perspectives 18(4): 27–48. Alter, Karen J. 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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.