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11.6 Reformen der Währungsunion in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 425 - 432

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_425

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418 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion 11.6 Reformen der Währungsunion Die Finanzmarkt-, Wirtschafts- und Schuldenkrise 2008 – 13 hat eine Reihe von Problemen und Defiziten der EWWU zu Tage gefördert, die einerseits zu teilweise erbitterten Diskussionen über adäquate Lösungsansätze geführt haben, andererseits zu zahlreichen „Rettungs-“ und Stabilisierungsmaßnahmen in Frankfurt (EZB), Brüssel (EU) und den einzelnen Mitgliedstaaten. Die EWWU à la Maastricht ging von der Annahme aus, dass Konvergenz und Disziplin in den Bereichen der Preisentwicklung und Staatsverschuldung ausreichende Voraussetzungen für Stabilität seien und im Übrigen die Märkte ihre segensreiche disziplinierende und equilibrierende Wirkung aus- üben sollten: keine monetäre Staatsfinanzierung, kein bail-out. Tiefgreifende makro-ökonomische Ungleichgewichte, instabile Finanzmärkte und dadurch erzwungene übermäßige Haushaltsdefizite bis hin zur möglichen Staatsinsolvenz waren im institutionellen und wirtschaftspolitischen Rahmen der EWWU nicht vorgesehen. Als diese Phänomene plötzlich auftauchten, galt es erst einmal, ad hoc damit fertig zu werden, und dann, Vorkehrungen zu treffen, die langfristig präventiv und korrektiv wirken. Das heißt, die Währungsunion bedurfte zu ihrer Stabilisierung wirtschafts- und ordnungspolitischer Ergänzungen und Reformen. Diese unterliegen zweierlei Beschränkungen: Zum einen sind die EU-Verträge und die Schwierigkeit sie zu ändern zu berücksichtigen. Zum anderen regen sich in den Mitgliedländern Kritik und Widerstand gegen weitere Souveränitätsaufgabe und schwer überschaubare finanzielle Verpflichtungen. Als Griechenland im März 2010 in akute Liquiditäts- und Solvenzprobleme geriet und in Irland und Portugal ähnliche Probleme drohten, stellte sich die Frage: Insolvenz oder Rettung? Die Euro-Staaten entschieden sich für letztere, da sie in einer Staatsinsolvenz ein unkalkulierbares Risiko für das gerade notdürftig sanierte Finanzsystem sahen. Rasch wurden im Mai 2010 der Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) und die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) ins Leben gerufen. Ersterer erlaubt es der EU, bis zu 60 Mrd. € Kredite aufzunehmen und an bedrängte Staaten weiter zu leiten. Mit letzterer gründeten die Euroländer eine temporäre Zweckgesellschaft, die sich ebenfalls über den Kapitalmarkt finanziert, wofür die Euroländer Garantien bereitstellen, was das Risiko und damit die Kapitalkosten senkt. Schließlich wurde der Internationale Währungsfonds (IWF), der ja für Liquiditätshilfen an seine Mitgliedländer gegründet worden ist, in die Operationen eingebunden. Gleichzeitig mit diesen ad hoc Maßnahmen beschloss der Rat (EUCO 30/1/10 REV 1) eine langfristige Lösung – die Schaffung des Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM), in den der temporäre EFSF überführt worden ist. Der ESM ist eine Art europäischer Währungsfonds mit einem Subskriptionskapital von 700 Mrd. €, wovon 80 Mrd. € unmittelbar eingezahlt werden. Ähnlich wie beim IWF unterliegen Finanzhilfen aus dem ESM strikten Auflagen, bei deren Aushandlung und Überwachung der EU-Kommission 419 11.6Reformen der Währungsunion unter Einbeziehung der EZB eine wesentliche Rolle zukommt. Beschlüsse über Gewährung von Hilfen werden mit einer qualifizierten Mehrheit von 80 % genommen. Die Stimmanteile entsprechen dem gezeichneten Kapital. Deutschland hat einen Anteil von 27,1464 % und damit eine Sperrminorität. Für seine Finanzhilfen hat der ESM laut Gründungsvertrag vom 2. Februar 2012 unterschiedliche Instrumente zur Verfügung: direkte Kreditgewährung, Ankäufe von Staatsanleihen auf dem Primär- oder Sekundärmarkt, aber auch Hilfen zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten in den betroffenen Ländern. Vertragsgemäß tritt der ESM nur dann in Aktion, wenn die finanzielle Stabilität des Euroraumes insgesamt gefährdet ist – eine problematische Bestimmung. Denn dafür gibt es keine harten Kriterien, und so konnte 2013 auch ein insolventes Zypern in den Genuss von ESM Hilfe kommen. Wichtiger für eine Unterstützung aus dem ESM ist die Schuldentragfähigkeit. Sie wird in der Regel von der Troika aus Kommission, EZB und IWF geprüft. Wo sie nicht gegeben ist, kann der ESM nicht aktiv werden. Dann stellt sich die Frage nach einer mehr oder minder geordneten Umschuldung bzw. Insolvenz. Box 11.8: Ja, dürfen die denn das? Heiß umstritten bei allen „Rettungsoperationen“ war die Frage nach ihrer Legalität. Seit Maastricht sind die EU-Verträge ziemlich klar darüber, was erlaubt ist und was nicht: Der EZB und den nationalen Zentralbanken sind Kredite an öffentliche Institutionen und der Erwerb von deren Schuldtiteln auf dem Primärmarkt, d.h. eine monetäre Staatsfinanzierung, verboten (Art. 123 AEUV). Weder die Union, noch andere Mitgliedstaaten haften für Verbindlichkeiten öffentlicher Institutionen eines Mitgliedstaates. Das ist ein Verbot, die Nichtbeistandsklausel (Art. 125 AEUV). Was sind die Kredite an insolvenzgefährdete Mitgliedstaaten im Rahmen des EFSM und EFSF anderes als ein bail-out? Die rechtliche Basis dafür hat man in Art. 122 AEUV gesucht, nach dem die Union bei außergewöhnlichen Ereignissen, die sich der Kontrolle eines Mitgliedstaates entziehen, berechtigt ist, diesem Land finanzielle Hilfe zu gewähren. Wenn man einen drohenden Finanzmarktkollaps für ein solches Ereignis hält, dann sind die ad hoc Maßnahmen der Union wohl legal. Zwar wurde der EFSF ebenfalls über Art. 122 AEUV begründet, doch scheint hier ein Verfahren vielversprechender zu sein, das Juristen „teleologische Reduktion“ nennen: „Wenn die Anwendung einer Vorschrift das gefährden würde, was diese Norm schützen soll, dann ist sie im Hinblick auf ihren Zweck zu reduzieren“ (Häde 2013: 442). Art. 125 AEUV soll das Funktionieren der EWWU schützen, seine strikte Einhaltung würde sie jedoch ernstlich gefährden. Genau so hat auch der EuGH in einer Vorabentscheidung zur Legalität des ESM geurteilt (Rs. C-370/12). Für den ESM als institutionelle Dauerlösung kann Art. 122 AEUV nicht herangezogen werden. Deshalb hat der Rat nach dem vereinfachten Änderungsverfahren gemäß Art. 48.6 EUV schon um willen der Klarheit dem Art. 136 AEUV einen dritten Absatz hinzugefügt (2011/199/EU): 420 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion „(3) Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen.“ Das zitierte EuGH-Urteil hat auch weitere Bedenken gegen die Legalität des ESM ausgeräumt. Mit dem ESM ist eine für die EWWU erforderliche Institution geschaffen, die ähnlich wie der IWF temporäre Liquiditätsprobleme der beteiligten Länder zu überbrücken hilft. Ebenso temporär wirkt die Politik der EZB, die in der Krise einerseits die Funktionsfähigkeit des gestörten Finanzsystems aufrecht erhalten musste, andererseits – zum Teil durch Maßnahmen am Rande der Legalität – den Schuldnerländern Erleichterungen im Zahlungsverkehr und bei der Kreditaufnahme zu verschaffen versuchte. Das weiter oben erwähnte Target-System, das ursprünglich nur der Verrechnung der Finanzströme zwischen den nationalen Notenbanken der Eurozone dienen sollte, hat sich seit 2008 faktisch zu einem Netz von Kreditbeziehungen entwickelt (Sinn 2012: 166 ff., 221 ff.). Strukturelle Probleme können beide nicht lösen, und das sind vor allem übermäßige Defizite, makro-ökonomische Ungleichgewichte und ein Finanzsystem, in dem Solvenzprobleme und dementsprechend gegenseitiges Mißtrauen herrschen. Gegen übermäßige Defizite scheint nur eines zu helfen: sparen. Doch ganz so einfach ist das nicht, da die Staatseinnahmen und das BIP als Referenzgröße vom Wirtschaftswachstum beeinflusst werden, und dieses wiederum durch Strukturreformen beflügelt wird. Makro-ökonomische Ungleichgewichte, wie z.B. ein nicht normal zu finanzierendes Leistungsbilanzdefizit, und übermäßige Haushaltsdefizite hängen voneinander ab und müssen gemeinsam bekämpft werden. Dem trägt das in der EU seit 2010 aufgelegte Maßnahmenpaket zwar Rechnung, räumt aber der Haushaltsdisziplin einen gewissen Vorrang ein. Bereits im Jahr 2010 erlassen Rat und Parlament fünf Verordnungen und eine Richtlinie, das so genannte Six-Pack, um den SWP wieder zu straffen. Im März 2011 schließen die Euroländer und einige Nicht-Euro-Mitgliedstaaten den Euro-Plus-Pakt, um Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Es handelt sich um eine vertragliche Verpflichtung, die offene Methode der Koordinierung zielstrebiger anzuwenden, ohne allerdings von der indikativen zur direktiven Planung, d.h. einer Art Wirtschaftsregierung, überzugehen. In die gleiche Richtung zielt das europäische Semester, das einen geregelten sechsmonatigen Zyklus zur Koordinierung der Wirtschafts- und Haushaltspolitik auf der Basis von SWP, Euro-Plus-Pakt und der Strategie EU 2020 einführt. Das Instrumentarium, das dabei Kommission und Rat zur Verfügung steht, sind vor allem präventive Empfehlungen. Ihre Wirksamkeit kann man an der Reaktion des französischen Präsidenten François Hollande (*1954) ablesen, der sich im Mai 2013 eine Einmischung in die französische 421 11.6Reformen der Währungsunion Wirtschaftspolitik energisch verbeten hat. Die offene Methode der Koordinierung setzt wie intergouvernementale Governance allgemein Konsens voraus. Die durchgreifendste Disziplinierung sollte vom „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“, kurz Fiskalpakt genannt, ausgehen, den 25 der 27 EU Staaten als selbständigen, neben der EU bestehenden völkerrechtlichen Vertrag geschlossen haben, der aber die Institutionen der Union respektiert bzw. benutzt. Er trat Anfang 2013 in Kraft. Die komplizierte Konstruktion ist der Verweigerung Großbritanniens geschuldet, der sich, aus anderen Gründen, die Tschechische Republik angeschlossen hat. Wie beim SWP steht die Stabilisierung zentral, während Koordinierung und Steuerung für mehr Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum sekundär bleiben. Den Kern des Vertrages bildet die Festlegung auf einen ausgeglichenen Haushalt: Das strukturelle Defizit darf mittelfristig, d.h. über einen Konjunkturzyklus, nicht 0,5 % des BIP überschreiten. Entsprechende gesetzliche Regelungen sind in den Mitgliedstaaten mit Verfasssungsrang zu verankern (Schuldenbremse). Ein Defizitverfahren setzt bei Verletzung automatisch ein und kann nur mit einer qualifizierten Mehrheit im Rat außer Kraft gesetzt werden (das Prinzip der umgekehrten Mehrheit). Die Kommission kann Vorschläge oder Empfehlungen bezüglich der erforderlichen wirtschafts- und haushaltspolitischen Korrekturen machen. Sie sind dann vom betroffenen Land selbst zu beschließen und Kommission und Rat zur Genehmigung und Überwachung vorzulegen. Allerdings legt Art. 3 des Vertrages fest: „Dieser Korrekturmechanismus wahrt uneingeschränkt die Vorrechte der nationalen Parlamente.“ Das gleicht der Quadratur des Kreises. Die Einhaltung des Korrekturprogramms kann beim EuGH eingeklagt werden. Weder der ESM Vertrag noch der Fiskalpakt enthalten jedoch eine Insolvenzregelung für öffentliche Schuldner. Nach der gegebenen Rechtslage entscheiden Kommission und EZB unter möglicher Beteiligung des IWF ad hoc über die Solvenz eines Landes und mögliche Schuldenrestrukturierungen. Das ist unbefriedigend. Box 11.9: Strukturelles Haushaltsdefizit Das Haushaltsdefizit ist der tatsächliche Finanzierungssaldo des öffentlichen Sektors, also die Einnahmen abzüglich der Ausgaben eines Mitgliedstaates in einem bestimmten Jahr. Der öffentliche Sektor schließt neben dem Zentralhaushalt auch die Haushalte nachgelagerter Gebietskörperschaften sowie der öffentlichen Sozialhaushalte mit ein. Genaue Definitionen sowie weitere Regelungen, etwa zum Umgang mit Parafisci oder der Behandlung öffentlicher Unternehmen, sind europaweit durch das ESA (European System of Integrated Economic Accounts) harmonisiert. Vom laufenden Defizit zu unterscheiden ist das konjunkturbereinigte Haushaltsdefizit, bei dem es um die Frage nach der mittelfristigen Haushaltsposition geht. Das laufende Defizit wird dafür in eine strukturelle und eine zyklische Komponente zerlegt und die zyklische Komponente herausgerechnet. Der so genannte strukturelle oder zyklisch angepasste Budgetsaldo (ZAB) ist eine nicht beobachtbare, 422 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion hypothetische Größe, der zahlreiche theoretische Annahmen zugrunde liegen. Die Kommission berechnet diese Größe nach der Gleichung ZAB = B – G wobei B den aktuellen Budgetsaldo wiedergibt und G die zyklische Komponente darstellt. G ist dabei die Output-Lücke, d.h. die Differenz zwischen dem tatsächlichen und einem potentiellen Vollbeschäftigungsoutput, und die Sensitivität des Budgetsaldos bezüglich der Output-Lücke. Die zyklische Komponente stellt im wesentlichen die Wirkung der automatischen Stabilisatoren (s. Box 11.7) dar, die man durch Haushaltsregeln nicht außer Kraft setzen möchte. Es ist das strukturelle Defizit, das im Zentrum der fiskalpolitischen Stabilisierungsbemühungen steht. Vor allem die Schätzung der Output-Lücke wirft einige theoretische und praktische Probleme auf (Europäische Kommission 2004 g: 97 f.). Die Sensitivität des Budgetsaldos kann sich von Land zu Land unterscheiden. In der Tendenz ist sie höher in Ländern mit einem hohen Anteil der Staatsausgaben am BIP und in Ländern mit progressiveren und konjunkturempfindlichen Steuersystemen (Girouard/ André 2005; van den Noord 2000). Kritischer zu sehen sind ad hoc Korrekturen des Budgetsaldos, z.B. für Investitionsausgaben, die ökonomisch zwar sinnvoll sein mögen, administrativ aber anfällig für Manipulationen sind. Ein Gutteil der Staatsschuldenkrise von 2010 ist auf Solvenzprobleme des Bankensektors im Rahmen der vorangegangenen Finanzmarktkrise zurückzuführen. Die Regierungen sahen sich gezwungen, einzelne Banken zu rekapitalisieren, da deren Insolvenz angeblich nicht kalkulierbare Risiken nach sich gezogen hätten (in den USA sind in der Krise zahlreiche Banken vom Markt verschwunden, wenn auch – mit Ausnahme von Lehman Brothers, Merrill Lynch und Bear Stearns – eher kleinere Institute). Das Verhältnis Staat – Banken hat sich zu einem ordnungspolitischen Teufelskreis entwickelt. Finanzmarkt- und Schuldenkrise, die keineswegs auf die EU oder die Euroregion beschränkt geblieben sind, haben eine Reihe von Problemen aufgezeigt (Beck 2012; Krahnen 2013): Das zugenommene Volumen der globalisierten Finanzmärkte und die zugenommene, auch grenzüberschreitende Interdependenz innerhalb des Bankensektors: Die Banken wickeln immer mehr Geschäfte untereinander ab und nicht mit der Realwirtschaft. Ihre kurz- und mittelfristige wechselseitige Verflechtung hat im Fall einer Insolvenz systemische Risiken zur Folge, d.h. einen Dominoeffekt, mit unkalkulierbaren Auswirkungen auf die Realwirtschaft. Der doppelte home bias nationaler Bankensysteme: Banken investieren in Staatsanleihen, bevorzugt in nationale Schuldtitel, und nationale Regierungen sind dann geneigt, in Schieflage geratene nationale Banken zu „retten“, was in der Regel nur auf Kosten einer höheren Staatsverschuldung bzw. des Steuerzahlers möglich ist. Das führt darüber hinaus zur Konkursverschleppung. Die Sonderbehandlung souveräner Schulden: Die herrschenden Regulierungsvorschriften, auch unter den Vorgaben von Basel III, betrachten 423 11.6Reformen der Währungsunion Staatsanleihen als risikolos. Banken brauchen diesbezügliche Investitionen nicht mit Eigenkapital zu unterlegen. Das birgt zwei Gefahren in sich, Überinvestition in (eigene) Staatsanleihen und systemische Ansteckung bei Staatsinsolvenz. Der Marktzins spiegelt nicht das volle Ausfallrisiko wider: Die Akteure auf den Finanzmärkten rechnen mit einem staatlichen Bail-out im Insolvenzfall einer systemrelevanten Bank und mit zwischenstaatlichen Rettungsoperationen im Fall einer Staatsinsolvenz. Um den Steuerzahler, aber auch die Bankgläubiger zu schützen und die genannten Systemrisiken zu verringern, ist es erforderlich: von den Banken eine höhere Eigenkapitalausstattung zu fordern bzw. die Gläubigerstruktur der Banken so einzurichten (Bail-in Kapital), dass im Ernstfall kein Systemrisiko davon ausgeht, die Bankenaufsicht einheitlich und supranational zu regeln, die Abwicklung bzw. Rekapitalisierung insolventer Banken so zu regeln, dass sie rasch erfolgt und keine systemischen Risiken auslöst, diesen Prozess weitgehend der nationalen Verantwortung zu entziehen, was auch bedeutet, Steuermittel durch eigens dafür vorgesehene Fonds zu ersetzen, um so die staatliche Verantwortung für das Finanzsystem zu minimieren. Dem Subsidiaritätsgedanken folgend ist deshalb eine europaweite Regelung erforderlich, die die Chance bietet, die Geiselung des Staates durch den Finanzsektor zu durchbrechen und dort wieder normale Haftungsverhältnisse zu etablieren. Entsprechende Maßnahmen werden unter dem Begriff Bankenunion zusammengefasst. Wie in Brüssel üblich ist die konkrete Ausgestaltung einer so umfangreichen Konstruktion – abgesehen von der rechtlichen Komplikation, dass sie erst einmal ohne zeitaufwendige Vertragsänderung vorgenommen wird – Ergebnis zahlreicher Kompromisse der beteiligten Akteure, der Mitgliedstaaten, des Parlaments, der Kommission, der EZB. Noch steht die Bankenunion im Gerüst. Doch ihre Konturen zeichnen sich bereits deutlich ab. Box 11.10: Bankenunion Unter einer Bankenunion versteht man die Vergemeinschaftung der Funktionen Regulierung, Überwachung, Genehmigung und Auflösung und Einlagensicherung. Das für die EU vorgesehene, zum Teil bereits beschlossene System besteht aus folgenden Elementen (Schwödiauer 2013): Ein einheitliches Regelwerk (single rule book, SRB), das von der Union zu erstellen ist. Hier sind auch internationale Vereinbarungen (z.B. Basel III) zu berücksichtigen. Umstritten und noch unklar ist, ob eine Rückkehr zum Trennbankensystem notwendig ist, d.h. eine Trennung von Wertpapierhandel und Einlagen- und Kreditgeschäft. Ein gemeinsamer, supranationaler Aufsichtsmechanismus (single supervisory mechanism, SSM). Er ist ein Kompromiss zwischen zentraler und dezentraler 424 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion Kontrolle. Denn er wird von der EZB, die dabei die allgemeine Verantwortung übernimmt, und den Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten gebildet. Die EZB ist für die großen und „systemrelevanten“ Institute (etwa 130) verantwortlich, die nationalen Behörden für die übrigen. Wichtig in diesem Zusammenhang ist die strikte Trennung der geldpolitischen Funktion der EZB, bei der die EZB die Liquidität der Banken bestimmt, von der Bankenaufsicht, bei der sie u.a. ihre Solvabilität beurteilen und ihnen eventuell die Kreditfähigkeit absprechen muss. Das Problem wäre leichter lösbar, wenn sich Liquiditäts- und Solvabilitätsprobleme eindeutig voneinander unterscheiden ließen, was nicht immer der Fall ist. Rechtlich ist die Funktionsübertragung an die EZB durch Art. 127.6 AEUV abgesichert. Ein gemeinsamer, supranationaler Abwicklungsmechanismus (single recovery and resolution mechanism, SRM) bestehend aus: – Eine einheitliche Restrukturierungs- und Abwicklungsdirektive (recovery and resolution directive, RRD), die natürlich Teil des SRB ausmacht. Wichtig ist hier die so genannte Haftungskaskade, die festlegt, in welcher Reihenfolge und in welchem Umfang Eigenkapital, Gläubiger, Heimatstaat und Abwicklungsfonds in Anspruch genommen werden sollen, ohne dass es dabei zu einer Systemgefährdung kommt und der Steuerzahler erst in letzter Instanz belastet wird. – Eine zentrale Abwicklungsbehörde (single resolution agency, SRA), bei der auch ein gemeinsamer, von den Banken zu finanzierender Abwicklungsfonds gebildet werden muss. Die SRA ist wiederum ein Kompromiss zwischen dem intergouvernementalen und supranationalen Ansatz, wobei der Kommission eine zentrale Rolle zufällt, was rechtlich – nicht ganz unumstritten – auf Art. 114 (und damit auch Art. 26) AEUV gegründet wird. Auch hier drohen Interessenkonflikte zwischen der Beihilfenkontrolle und der Restrukturierungskompetenz der Kommission. Ein gemeinsames Einlagensicherungssystem (deposit guarantee scheme, DGS), wofür aber möglicherweise eine Harmonisierung der nationalen Regelungen ausreichend ist. Ein Problem der Bankenunion besteht in der Zeit, die erforderlich ist, ihre Institutionen und Instrumente voll in Stellung zu bringen. Mit 10 – 15 Jahren ist zu rechnen. Was geschieht in der Zwischenzeit? Auftretende Schwierigkeiten – und die hat man von der Finanzmarkt- und Schuldenkrise in ausreichender Zahl geerbt – müssen ad hoc gelöst werden, so wie das bisher geschehen ist. Damit werden aber möglicherweise Erwartungen geweckt und Verhaltensweisen verfestigt, die einem ordnungsgemäßen Funktionieren der Bankenunion zuwider laufen – ein Fall von Zeitinkonsistenz. Langfristige und kurzfristige Interessen liegen in Konflikt miteinander. Die EWWU weist im Bereich der Finanzmarktregulierung Defizite auf, und die dazu erforderliche institutionelle Struktur kann nur Schritt für Schritt aufgebaut werden. Das ist evident und kaum kontrovers. Kurzfristig verbindet sich mit der Bankenunion auf verschiedenen Seiten aber die Erwartung, aktuelle Probleme der öffentlichen und privaten Überschuldung über den ESM lösen zu können. 425 11.7Die Wirtschafts- und Währungsunion – eine Erfolgsstory? Bei einem direkten Eingreifen des ESM ließe sich eine Erhöhung der öffentlichen Schulden vermeiden, die sonst automatisch mit einer Bankensanierung verbunden ist. Wir sahen bereits, dass der ESM-Vertrag Restrukturierungshilfen für Banken erlaubt, allerdings nur über die betroffenen Mitgliedstaaten, die für diese Mittel haften und den „strengen Auflagen“ nach Art. 136.3 AEUV unterliegen. Eine direkte Restrukturierung von Banken durch den ESM würde die betroffenen Länder dieser Auflagen, d.h. der geforderten Korrekturprogramme, entheben. Eine entsprechende Umfunktionierung des ESM wirft jedoch vertragsrechtliche und in einzelnen Mitgliedstaaten verfassungsrechtliche Probleme auf. Finanzielle Stabilität, finanzielle Integration und Aufrechterhaltung uneingeschränkter nationaler Autorität über den Finanzsektor lassen sich nicht gleichzeitig verwirklichen. Das ist eines jener Trilemmata, die politischen Illusionen im Wege stehen (Schoenmaker 2011). Vor allem das europäische Bankensystem wickelt einen Großteil seiner Geschäfte jenseits der Grenzen des Mutterlandes ab. Das bedeutet, nationale Regulierung und Koordinierung greifen ins Leere. Will man die Integration nicht rückgängig machen, sind gemeinschaftliche Regulierungen, ist eine Bankenunion notwendig. Über all den mehr oder minder nachvollziehbaren Maßnahmen, die im Schatten der Krise 2008-13 ergriffen wurden, sollte man jedoch nicht vergessen, dass die ökonomische Grundordnung der Europäischen Union eine Marktwirtschaft ist, und die setzt harte Budgetbeschränkungen voraus. Insolvente Unternehmen müssen aus dem Markt ausscheiden, insolvente Staatsanleihen sind vom Markt zu nehmen. Beides sollte um willen der Erwartungssicherheit möglichst klar geregelt vonstatten gehen. 11.7 Die Wirtschafts- und Währungsunion – eine Erfolgsstory? Wir sahen, dass in der EWG bereits in den letzten Jahren des Bretton Woods Systems der Wunsch nach einer europäischen Lösung aufkam, um das Handels- und Wachstumspotential des gemeinsamen Marktes voll zur Geltung zu bringen. Dieser Wunsch schlug sich 1970 im Werner-Plan nieder. Eine Währungsunion musste umso dringender erforderlich scheinen, als man 1986 in der Einheitlichen Europäischen Akte mit dem Gemeinsamen Markt wirklich ernst machte. Beseitigung des Wechselkursrisikos, Verringerung der Transaktionskosten, Steigerung der Transparenz und verstärkte finanzielle Integration würden, so die Erwartung, die Vorteile des gemeinsamen Marktes unterstützen. Auf dem makro-ökonomischen Feld erwartete man eine höhere Stabilität zum einen davon, dass notorisch instabile Mitgliedstaaten einem glaubwürdigen gemeinsamen Regime unterworfen werden, und zum anderen davon, dass eine Koordination der nationalen Wirtschaftspolitik Risiko und Intensität asymmetrischer Schocks verringern hilft. Die Bedenken, die gegen das Experiment angeführt wurden, richteten sich vor allem gegen die mit der einheitlichen Währung verbundene Einschränkung der wirtschaftspolitischen Souveränität, wodurch einzelne Mitgliedstaaten nicht mehr adäquat auf Schocks und Änderungen in ihrer wirtschaftlichen Um-

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.