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11.5 Angebotspolitik in der EWWU in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 422 - 425

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_422

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415 11.5Angebotspolitik in der EWWU lockerten den finanzpolitischen Spielraum der Mitgliedstaaten. Die Liste der Ausnahmen, unter denen man ein Defizit von 3 % überschreiten darf, wurde verlängert, die Fristen zur Korrektur eines Defizits ebenfalls. In der folgenden Finanzmarkt- und Schuldenkrise erwiesen sich die Regeln des Vertrages und des Paktes praktisch als Makulatur. Neue Vereinbarungen sind erforderlich, um die Währungsunion zu stabilisieren. 11.5 Angebotspolitik in der EWWU Solange die EZB wachstums- und beschäftigungspolitische Ziele der Preisstabilität völlig unterordnet, könnten gemeinsame fiskalpolitische Bemühungen auch die gesamteuropäische Konjunkturentwicklung von der Nachfrageseite her zu steuern versuchen. Nationale fiskalpolitische Autonomie bezieht ihre ökonomische Rationalität aus Situationen, in denen asymmetrische Schocks und eine asynchron verlaufende Wirtschaftsentwicklung regional beschränkte Nachfragesteuerung wünschenswert machen. Während die fiskalpolitischen Implikationen der Preisstabilisierung wenig umstritten sind, tauchen im Fall der Outputstabilisierung zwei Fragen auf: Inwieweit ist Nachfragesteuerung effektiv? Inwieweit sind regionale Eigenentwicklungen in einer Wirtschafts- und Währungsunion wahrscheinlich? Der Monetarismus hat die geldpolitische Nachfragesteuerung weitestgehend diskreditiert, was einige Zentralbanken wie z.B. das amerikanische Federal Reserve Board nicht daran hindert, Preisstabilisierung und Outputstabilisierung gleichzeitig zu verfolgen. Die Einwände gegen eine fiskalpolitische Nachfragesteuerung sind allerdings nicht so schwerwiegend, dass dieses Instrument grundsätzlich auszuschließen wäre, auch wenn seine Effektivität beschränkt ist. Zur Parallelität der Wirtschaftsentwicklung in den Mitgliedländern der Gemeinschaft gibt es unterschiedliche Überlegungen. Die Annahme, dass Handel und Integration die Synchronisierung förderten, ist nicht zwingend. Denn Handel kann zur verstärkten regionalen Spezialisierung und damit zu vergrößerter Anfälligkeit gegenüber asymmetrischen Schocks führen (Krugman 1991). Doch die Tatsache, dass vor allem die Altmitglieder der EU-15 eine hohe Parallelität ihrer Konjunkturentwicklung aufweisen, zeigt, dass mit der Integration auch die Notwendigkeit fiskalpolitischer Autonomie geringer wird (De Haan/Eijffinger/Waller 2005: 137 ff.). Wenn aber die Nachfragepolitik nicht alles zu leisten imstande ist, was die keynesianische Theorie einmal von ihr erwartet hat, dann rückt die Angebots politik zur makroökonomischen Steuerung ins Blickfeld. Angebotspolitik ist schwieriger zu umreißen als Nachfragepolitik, da sie facettenreicher ist. Das wird bereits bei Betrachtung des grundlegenden klassischen Modells einer Volkswirtschaft deutlich. Dabei ist das gesamtwirtschaftliche Angebot bei vollständigem Wettbewerb durch die Ausstattung mit Produktionsfaktoren – im einfachsten Fall Arbeit und Kapital – bestimmt sowie durch die Produktionstechnologie, mit der die Produktionsfaktoren in Güter und 416 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion Dienstleistungen transformiert werden. Angebotspolitik muss darauf ausgerichtet sein, Wettbewerb zu intensivieren, die Verfügbarkeit der Produktionsfaktoren zu erhöhen und ihre Qualität zu verbessern sowie technischen Fortschritt zu fördern, der eine effizientere Produktion erlaubt. In einigen dieser Politikbereiche ist die EU seit langem vor allem in geteilter Kompetenz mit den Mitgliedstaaten tätig. Wie wir in vorangegangenen Kapiteln bereits sehen konnten, gibt es eine europäische Wettbewerbspolitik, eine gemeinsame Industriepolitik sowie einen Budgetposten für Bildung und Forschung. Dazu bedurfte es nicht einer Wirtschafts- und Währungsunion. So stellt sich die Frage, in welcher Hinsicht die Wirtschaftsunion angebotspolitisch mehr erwarten lasse und mehr zu bieten habe als der Gemeinsame Markt. Doch unter welchen Umständen sollte die Gemeinschaft überhaupt angebotspolitisch tätig werden (Tabellini/Wyplosz 2004)? Zentrale oder harmonisierte wirtschaftspolitische Maßnahmen sollten ganz allgemein auf Situationen beschränkt bleiben, in denen Externalitäten oder ausgeprägte economies of scale vorliegen. Natürlich gibt es zahlreiche Beispiele von positiven oder negativen spill-overs angebotspolitischer Aktionen. So führen die Senkung von Lohnnebenkosten oder produktivitätssteigernde Maßnahmen in einem Mitgliedland zu Wettbewerbsvorteilen gegenüber anderen Ländern und Anpassungsdruck. Gleichzeitig steigt möglicherweise das Einkommen, wovon wiederum die Exportindustrien der übrigen Mitgliedländer profitieren. Bei solchen Externalitäten handelt es sich aber um marktmäßige oder pekuniäre externe Effekte. Hier liegt kein Marktversagen vor, das einen korrektiven Eingriff des Staates rechtfertigen würde. Gerade das Gegenteil ist der Fall. Denn der beschriebene Übertragungseffekt setzt das grenzüberschreitende Funktionieren des Marktmechanismus voraus: Das ist die Wirkung des Wettbewerbs. Aus wohlfahrtstheoretischer Sicht ist das positiv zu beurteilen, und von einer Koordination oder Zentralisierung auf EU-Ebene, die darauf abzielte, derartige Übertragungseffekte, d.h. den Wettbewerb, zu verhindern, wäre dringend abzuraten (vgl. Box 11.1). Stärker sind hingegen Argumente für eine koordinierte Angebotspolitik in einer Wirtschaftsunion, die gleichzeitig eine Währungsunion ist. Flexible und offene Arbeitsmärkte können makroökonomische Anpassungskosten im Falle von asymmetrischen Nachfrageschocks reduzieren, wie die Theorie des optimalen Währungsraums (s. Kap. 10) gezeigt hat. Die Koordination arbeitsmarktpolitischer Flexibilisierung kann dazu beitragen, dass derartige Maßnahmen leichter akzeptiert werden und damit das Funktionieren der Währungsunion unterstützen. Ähnliches gilt für Deregulierungs- und Liberalisierungsprozesse auf den Gütermärkten. Der Nutzen des Euro besteht zu einem großen Teil aus wettbewerbsfördernden Effekten im Gemeinsamen Markt. Damit wird aber nicht das europäische Sozialmodell, wie auch immer wir es definieren (vgl. Kap. 9), zur Disposition gestellt, selbst wenn das manche Liberale und manche Kritiker des „Neoliberalismus“ so sehen. Die krude Alternative: „Either a social model or a strong currency – make a choice“, die Alan Greenspan (Wall Street Journal: 4. 12. 2001), langjähriger Gouverneur 417 11.5Angebotspolitik in der EWWU des amerikanischen Federal Reserve Systems, den Europäern vorhielt, hat das Wiedererstarken des Euro gegenüber dem Dollar falsifiziert, das genau zu diesem Zeitpunkt einsetzte. Eine Übertragung arbeitsmarktpolitischer Kompetenzen auf die EU-Ebene ist in absehbarer Zeit jedoch kaum zu erwarten, da die nationalen Systeme der Mitgliedstaaten zu stark differieren und es politisch kaum durchsetzbar sein dürfte, tradierte Institutionen aufzubrechen und zu harmonisieren. Die Tarifverhandlungssysteme sind mit Blick auf die beteiligten Akteure und den Zentralisierungsgrad unterschiedlich ausgestaltet. In Deutschland sind Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände autonom. Der Staat ist lediglich in seiner Rolle als Arbeitgeber an Tarifverhandlungen beteiligt. Die so ausgehandelten Flächen- und Branchentarifverträge sind charakteristisch für ein System mit mittlerem Zentralisierungsgrad. In anderen Ländern ist der Staat aktiver in den Lohnbildungsprozess eingebunden. Ein Beispiel dafür sind die Niederlande mit dreiseitigen Verhandlungen: Der Staat hat bestimmte Interventionsrechte. In vielen Ländern gibt es gesetzlich festgelegte Mindestlöhne. Hinsichtlich der Zentralisierung von Tarifverhandlungen reicht das Spektrum von Großbritannien mit zahlreichen Tarifabschlüssen auf Betriebsebene bis hin zu Österreich und den skandinavischen Ländern mit landesweiten Vereinbarungen. Zu den Unterschieden in den Arbeitsmarktinstitutionen tritt die enge Verzahnung mit den Systemen der sozialen Sicherung, die ebenfalls in nationaler Kompetenz liegen. Die Wirksamkeit von Arbeitsmarktreformen erfordert häufig parallele Reformschritte im Bereich der sozialen Sicherung, um Anreizeffekt zur Aufnahme, bzw. zum Angebot von Beschäftigung zu setzen. Im Unterschied zum SWP ist die Koordinierung im Bereich der Angebotspolitik weich. Wir haben die offene Methode der Koordinierung bereits eingehend in Kapitel 9.4.4 behandelt. An dieser Stelle seien nur noch einmal drei Argumente in Erinnerung gerufen, die im Zusammenhang mit der Wirtschaftsunion als Vorteile der Methode gewertet werden (vgl. Tabellini/ Wyplosz 2004): Gemeinschaftliche Koordinierung ist auch in solchen Bereichen sinnvoll, in denen wohlfahrtstheoretische oder polit-ökonomische Argumente für eine gemeinschaftliche Beschlussfassung eher schwach sind. Benchmarking und milder Druck in Form von peer pressure, naming and shaming kann über Bewusstseinsveränderungen von Akteuren zu einem Politikwechsel auch in politisch sensiblen Bereichen führen, in denen die formale Entscheidungskompetenz bei den Mitgliedstaaten liegt. Die offene Methode der Koordinierung kann den Anfang eines dynamischen Prozesses bilden, im Zuge dessen schrittweise Kompetenzerweiterungen auf der EU-Ebene erfolgen. Ob die offene Methode der Koordinierung zu einer substantiellen Verbesserung der nationalen Wirtschaftspolitik führt, wird erst die Zeit erweisen. 418 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion 11.6 Reformen der Währungsunion Die Finanzmarkt-, Wirtschafts- und Schuldenkrise 2008 – 13 hat eine Reihe von Problemen und Defiziten der EWWU zu Tage gefördert, die einerseits zu teilweise erbitterten Diskussionen über adäquate Lösungsansätze geführt haben, andererseits zu zahlreichen „Rettungs-“ und Stabilisierungsmaßnahmen in Frankfurt (EZB), Brüssel (EU) und den einzelnen Mitgliedstaaten. Die EWWU à la Maastricht ging von der Annahme aus, dass Konvergenz und Disziplin in den Bereichen der Preisentwicklung und Staatsverschuldung ausreichende Voraussetzungen für Stabilität seien und im Übrigen die Märkte ihre segensreiche disziplinierende und equilibrierende Wirkung aus- üben sollten: keine monetäre Staatsfinanzierung, kein bail-out. Tiefgreifende makro-ökonomische Ungleichgewichte, instabile Finanzmärkte und dadurch erzwungene übermäßige Haushaltsdefizite bis hin zur möglichen Staatsinsolvenz waren im institutionellen und wirtschaftspolitischen Rahmen der EWWU nicht vorgesehen. Als diese Phänomene plötzlich auftauchten, galt es erst einmal, ad hoc damit fertig zu werden, und dann, Vorkehrungen zu treffen, die langfristig präventiv und korrektiv wirken. Das heißt, die Währungsunion bedurfte zu ihrer Stabilisierung wirtschafts- und ordnungspolitischer Ergänzungen und Reformen. Diese unterliegen zweierlei Beschränkungen: Zum einen sind die EU-Verträge und die Schwierigkeit sie zu ändern zu berücksichtigen. Zum anderen regen sich in den Mitgliedländern Kritik und Widerstand gegen weitere Souveränitätsaufgabe und schwer überschaubare finanzielle Verpflichtungen. Als Griechenland im März 2010 in akute Liquiditäts- und Solvenzprobleme geriet und in Irland und Portugal ähnliche Probleme drohten, stellte sich die Frage: Insolvenz oder Rettung? Die Euro-Staaten entschieden sich für letztere, da sie in einer Staatsinsolvenz ein unkalkulierbares Risiko für das gerade notdürftig sanierte Finanzsystem sahen. Rasch wurden im Mai 2010 der Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) und die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) ins Leben gerufen. Ersterer erlaubt es der EU, bis zu 60 Mrd. € Kredite aufzunehmen und an bedrängte Staaten weiter zu leiten. Mit letzterer gründeten die Euroländer eine temporäre Zweckgesellschaft, die sich ebenfalls über den Kapitalmarkt finanziert, wofür die Euroländer Garantien bereitstellen, was das Risiko und damit die Kapitalkosten senkt. Schließlich wurde der Internationale Währungsfonds (IWF), der ja für Liquiditätshilfen an seine Mitgliedländer gegründet worden ist, in die Operationen eingebunden. Gleichzeitig mit diesen ad hoc Maßnahmen beschloss der Rat (EUCO 30/1/10 REV 1) eine langfristige Lösung – die Schaffung des Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM), in den der temporäre EFSF überführt worden ist. Der ESM ist eine Art europäischer Währungsfonds mit einem Subskriptionskapital von 700 Mrd. €, wovon 80 Mrd. € unmittelbar eingezahlt werden. Ähnlich wie beim IWF unterliegen Finanzhilfen aus dem ESM strikten Auflagen, bei deren Aushandlung und Überwachung der EU-Kommission

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.