Content

2.1 Modelle und Etappen der Europäischen Integration in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 42 - 65

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_42

Bibliographic information
31 Kapitel 2 Die Evolution der Europäischen Integration 2.1 Modelle und Etappen der Europäischen Integration 2.1.1 Multilaterale, globale Kooperation? „Until 1945 at least, Europeans may have been one of the most consistently belligerent groups of peoples anywhere in the world.“ (Pagden 2002: 14). Viele Faktoren gaben 1945 dazu Anlass, die Nachkriegsordnung auf eine völlig neue Basis zu stellen: Die Katastrophe des Zweiten Weltkriegs, die das Fehlschlagen der antagonistischen Friedensordnung von 1919 verdeutlichte. Das Erschrecken über die Exzesse des Nationalismus, die vor allem Deutschland an den Tag gelegt hatte. Die Einsicht, dass ein dauerhafter europäischer Friede eine Aussöhnung und dann die Kooperation zwischen Frankreich und Deutschland voraussetze. Die gleichzeitige Einsicht, dass wirtschaftliche Prosperität in Europa ein wirtschaftlich gesundes Deutschland bedingt. Die Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre, die praktisch erst durch Aufrüstung und Krieg zu Ende gebracht wurde. Sie war durch eine protektionistische beggar-thy-neighbour Politik verschärft worden. Die Spaltung der Welt in zwei Hälften, die sich ideologisch unversöhnlich gegenüberstanden und jeweils zum Ziel setzten, die andere Hälfte zu überflügeln, wenn nicht auszulöschen. Die Errichtung der Grenze zwischen diesen beiden Weltmächten mitten in Europa, die im Eisernen Vorhang und später (1961) in der Berliner Mauer ihre konkrete Gestalt fand. Die zwei aus dem „kalten Krieg“ folgenden politischen Strategien: Eindämmung (containment: George Kennan (1904 – 2005)) und Wettbewerb der Systeme (Nikita Chruš ëv (1894 – 1971)). Sie machten militärische Stärke und gleichzeitig Wohlfahrtssteigerung erforderlich und stellten damit höchste Anforderungen an das Wirtschaftssystem. Der zweite Weltkrieg hinterließ ein ökonomisch ruiniertes Europa – im Westen wie im Osten. Aus der Entfernung von fast 70 Jahren gesehen erscheint Integration – und zwar auf beiden Seiten des Eisernen Vorhangs – geradezu als zwingende Lösung der aufgeworfenen Probleme. Es gab im Westen verschiedene Ansätze, bevor die Konstruktion der Europäischen Gemeinschaft gefunden wurde. Im Osten herrschten Stalin und das Sowjetimperium. Nach Ende des Krieges lagen die Länder Europas, die besiegten und die siegreichen, in Trümmern. Güterknappheit und Devisenknappheit bei in- 32 2 Die Evolution der Europäischen Integration konvertiblen nationalen Währungen verhinderten ein Wiederaufleben des internationalen Handels und führten zu einem rigide kontrollierten Au- ßenwirtschaftsregime mit Zöllen und Quoten. Dabei hatte man sich schon 1944 in Bretton Woods darauf verständigt, die Lehren aus der verfehlten Politik während der Weltwirtschaftskrise zu ziehen. Bretton Woods legte die Währungsordnung für die Nachkriegsperiode fest: ein System fester Wechselkurse mit der Verpflichtung der nationalen Zentralbanken, diese, wenn nötig, durch Interventionen zu stabilisieren. Und es schuf ein System internationaler Finanzinstitutionen, nämlich die Weltbank und den Internationalen Währungsfonds. Die Weltbank, gestartet unter dem Namen International Bank for Reconstruction and Development, hatte als ersten Auftrag, den Wiederaufbau in Europa zu unterstützen. Erst im Laufe der Zeit rückte ihr zweiter Auftrag in den Vordergrund, der sich auf die wachsende Zahl der Entwicklungsländer in der dritten Welt richtet. Der Währungsfonds hatte zur Aufgabe, das vereinbarte internationale Währungssystem zu unterstützen, d.h. die Konvertierbarkeit der nationalen Währungen zu steigern und bei Zahlungsbilanzproblemen kurzfristige Kredite zu gewähren. Box 2.1: Konvertibilität Der Begriff Konvertibilität beschreibt die Umtauschmöglichkeit von Zahlungsinstrumenten in andere Zahlungsinstrumente und letztlich in Waren. Je konvertibler ein Zahlungsinstrument ist, desto eher sprechen wir von Geld. In einem freien Markt weisen die legalen Zahlungsmittel die höchste Konvertibilität auf, und umgekehrt setzt ein freier Markt vollständige Konvertibilität der legalen Zahlungsmittel voraus. In einer Planwirtschaft ist das nicht gegeben, da Zahlungsbereitschaft allein nicht über die Verfügbarkeit von Gütern entscheidet. Im internationalen Zahlungsverkehr bezeichnet Konvertibilität die Umtauschmöglichkeit von nationalen Währungen. Wiederum weist ein freier Devisenmarkt die höchste Konvertibilität auf bzw. setzt ein freier Devisenmarkt vollständige Konvertibilität voraus. Sie kann durch Devisen- und Kapitalverkehrskontrollen eingeschränkt sein, um offene Ungleichgewichte in der Zahlungsbilanz zu vermeiden. Hier unterscheidet man Konvertibilität der laufenden Posten, worunter Zahlungen im Zusammenhang mit dem Handels- und Dienstleistungsverkehr, den Arbeits- und Vermögenseinkünften aus dem Ausland und den unentgeltlichen Übertragungen verstanden werden, und Kapitalkonvertibilität, die den freien Kapitalverkehr und damit auch eine ungehinderte Spekulation ermöglicht. Deshalb ist volle Kapitalkonvertibilität eher umstritten im Gegensatz zur vollen Konvertibilität der laufenden Posten. Neben der Weltwährungsordnung hatte man unmittelbar nach dem Krieg auch versucht, den Güterverkehr zu liberalisieren. Zu diesem Zweck wurde 1947 in Genf das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT) geschlossen, das eine vorläufige Regelung zur Senkung der Zölle zum Inhalt hatte. Wesentliche Elemente sind: 33 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration Meistbegünstigung, d.h. jedem GATT Mitglied ist der Zoll zu gewähren, der gegenüber dem am günstigsten gestellten Land erhoben wird. Davon ausgenommen sind Freihandelszonen und Zollunionen, wie z.B. die EU, – natürlich, denn sie haben intern definitionsgemäß einen Zollsatz von Null, den sie nicht auf den Rest der Welt ausdehnen wollen. Ein Verbot, bestehende Handelsbeschränkungen zu verschärfen oder neue einzuführen. Ein grundsätzliches Verbot mengenmäßiger Beschränkungen, von Einfuhrquoten also. Diese Regelung war „vorläufig“, weil gleichzeitig eine Welthandels-Charta ausgehandelt wurde, die zur Internationalen Handelsorganisation (International Trade Organisation – ITO) führen sollte. Nach dem Ort der Unterzeichnung heißt die Charta auch Havanna-Charta. Sie erlitt jedoch das Schicksal so mancher internationalen Vereinbarung – sie wurde (in diesem Fall von den USA) nicht ratifiziert und konnte damit nicht in Kraft treten. So blieb die „vorläufige“ Vereinbarung des GATT, die nur ein Verhandlungsforum ohne Rechtspersönlichkeit darstellte, bis zum Jahr 1994 die Grundlage der Welthandelsordnung. 1994, mit dem Abschluss der sogenannten Uruguay- Runde der GATT-Verhandlungen, wurde die Welthandelsorganisation (World Trade Organisation – WTO) gegründet. Sie führt die Aufgaben des GATT fort. Als weltumspannende Handelsordnung haben GATT und WTO nur ein Ziel: Liberalisierung des internationalen Handels. Dies wird Schritt für Schritt in Verhandlungsrunden (Dillon-Runde, Kennedy-Runde, Tokio-Runde, Uruguay-Runde, Doha-Runde) konkretisiert, die sich häufig über viele Jahre hinweg ziehen. Während die Bretton Woods und GATT-WTO Vereinbarungen sich auf Marktwirtschaften beschränkten (China wurde 2001, Russland erst 2012 Mitglied der WTO), schufen die Vereinten Nationen (VN) eine Reihe von rechtlich selbständigen Organisationen und Gremien, die grundsätzlich globaler Natur waren und insbesondere auch die planwirtschaftlich organisierten Länder der zweiten, der kommunistischen Welt umfassten. Sie brauchen hier nicht im einzelnen vorgestellt zu werden. Wichtige Beispiele sind: Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (Food and Agriculture Organization – FAO; 1945) Organisation der VN für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UN Education, Science and Cultural Organization – UNESCO; 1945) Welthandelskonferenz (UN Conference on Trade and Development – UNCTAD; 1964) Organisation der VN für industrielle Entwicklung (UN Industrial Development Organization – UNIDO; 1966). In unserem Zusammenhang ist vor allem die Wirtschaftskommission für Europa (Economic Commission for Europe – ECE) zu erwähnen, eine der fünf Regionalkommissionen der Vereinten Nationen, die 1947 ins Leben gerufen wurde. Ihre ursprüngliche Aufgabe war es ebenfalls, den Wiederaufbau des kriegszerstörten Europa zu fördern, und darüber hinaus, zur Lösung von grenzüberschreitenden Problemen beizutragen, z.B. im Umwelt-, Ener- 34 2 Die Evolution der Europäischen Integration gie- und Transportbereich. Die Tatsache, dass hier grundsätzlich Ost- und Westeuropäer zusammenarbeiteten, hatte in der Zeit des kalten Krieges zweierlei zur Folge: Die ECE war handlungsunfähig, sie war aber auch eines der wenigen Gremien, wo Ost und West über die gesamte Periode hinweg (nicht immer unverfälschte) Informationen austauschten. Wenn es eines Beweises dafür bedurft hätte, dass europäische Integration in der Zeit des kalten Krieges nur im regionalen Kontext von Ost und West möglich war, so lieferte die ECE ihn. Auch wenn die Hilfe des Marshall-Plans ursprünglich den Ländern Ostmitteleuropas ebenso angeboten wurde wie Westeuropa, beginnt mit diesem Programm praktisch die regionale Integration Westeuropas. Das war durchaus das Ziel der amerikanischen Politik. Denn 1947 hielt nicht nur der US-Außenminister George Marshall (1880 – 1959) seine berühmte Rede vor der Harvard Universität, sondern es wurde auch die bereits erwähnte Politik der Eindämmung (containment) mit der Truman-Doktrin formuliert. Unmittelbarer Anlass war eine Hilfe für Griechenland und die Türkei, um die dort drohende Ausbreitung des Kommunismus zu verhindern. Der Marshall-Plan, bzw. das Auslandshilfegesetz (Foreign Assistance Act, 1948) stellte in der Zeit von 1948 – 1952 im Rahmen des Europäischen Wiederaufbauprogramms (European Recovery Program – ERP) den Ländern Westeuropas insgesamt rund 13 Mrd. US $ zur Verfügung. Die Mittel hatten einen doppelten Zweck: Sie sollten intern ein Kreditvolumen für den Wiederaufbau schaffen und sie sollten extern internationale Liquidität bereitstellen, d.h. konvertible Dollar, um generell den internationalen Handel wieder zu beleben und speziell die für den Wiederaufbau benötigten Importe zu ermöglichen. An diese Hilfe knüpften die USA Bedingungen: Der Protektionismus der 1930er Jahre war abzubauen, der Handel zu liberalisieren, und die europäischen Länder verpflichteten sich zur Zusammenarbeit. „To guide Europe on the road to recovery“ wurde 1948 eine internationale Organisation gegründet, die Organization for European Economic Cooperation (OEEC), die für die Verteilung der Mittel und die Einhaltung der Bedingungen verantwortlich war. Wie schon der Name sagt, war das Ziel der OEEC Kooperation, nicht Integration. Box 2.2: European Recovery Program (ERP) Der doppelte Zweck des ERP wurde dadurch erfüllt, dass europäische Importeure von amerikanischen Waren diese in nationaler Währung bezahlten, und zwar an einen nationalen Fonds, während die amerikanischen Exporteure Dollar aus dem ERP-Fonds erhielten. Zwischen den beiden Fonds fand kein Ausgleich statt, so dass der nationale Fonds Kapital akkumulierte, das revolvierend und über die Zinszahlungen wachsend in der Form von Aufbaukrediten ausgeliehen werden konnte. Die Dollarkredite des ERP zahlte die Bundesrepublik aus dem Bundeshaushalt zurück. In Deutschland entstand dadurch das so genannte ERP- Sondervermögen des Bundes, das über die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) für Aufbaukredite, nach der Wiedervereinigung vor allem auch in Ostdeutschland, eingesetzt wurde und wird. 35 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration Der internationale Wirtschaftsverkehr in Europa war wegen der Inkonvertibilität der Währungen erheblich behindert. Unter solchen Bedingungen können Länder eigentlich nur bilateralen Handel treiben, der auch bilateral auszugleichen ist. Denn ein Bilanzüberschuss mit einem Partnerland (also ein Guthaben in der Währung dieses Partnerlandes) lässt sich auf Grund der Inkonvertibilität nicht ohne weiteres auf ein anderes Land übertragen, dem gegenüber man ein Handelsdefizit aufweist. Genau dieses Problems nimmt sich eine Zahlungsunion an, die für den Kreis ihrer Mitgliedstaaten den Transfer von Bilanzsalden (clearing) organisiert. Zusätzlich kann eine Zahlungsunion auch gewisse Kreditfazilitäten zum kurzfristigen Ausgleich eines kumulativen Defizits zur Verfügung stellen. Zu diesem Zweck wurde in Westeuropa 1950 die Europäische Zahlungsunion (EZU) ins Leben gerufen. Die Basis hierfür schuf eine Grundausstattung der EZU mit Dollar aus dem ERP. Organisatorisch wurde das Clearing innerhalb der EZU über die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel abgewickelt. Die EZU war erfolgreich: In der zweiten Hälfte der 1950er Jahre wurden die europäischen Währungen mehr und mehr konvertibel, so dass die EZU 1958 ihre Tätigkeit einstellen konnte. Auch die OEEC wandelte sich mit der Lösung ihrer ursprünglichen Aufgabe. 1961 ging sie in der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organization for Economic Cooperation and Development – OECD) auf. Durch Zutritt der USA und Kanadas wurde aus dem europäischen Klub ein atlantischer Klub. Später kamen mit Japan, Australien, Neuseeland Länder aus anderen Erdteilen hinzu, und es wurde ein Klub der Industrieländer. Der Osten Europas war von dieser Entwicklung abgekoppelt. Natürlich hätten Polen oder die Tschechoslowakei gerne die angebotene Marshall-Plan Hilfe angenommen. Aber dem setzte Stalin ein eindeutiges njet entgegen: Die mit dem ERP verbundenen Bedingungen implizierten eine Integration in den westlichen Wirtschaftsraum und würden die sowjetischen Hegemonialansprüche unterminieren. Wenn Amerika seinen Verbündeten Wirtschaftshilfe leistete, dann konnte die zweite Weltmacht das auch. 1949 rief sie deshalb den Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RgW) ins Leben als Gegenveranstaltung zur OEEC. (Ähnlich wie die Bundesrepublik in der OEEC war auch die DDR nicht von Anfang an Mitglied des RgW.) Nur fehlten der Sowjetunion die Mittel, ein dem ERP vergleichbares Programm aufzulegen. Ganz im Gegenteil fand anfänglich ein Transfer von Ressourcen aus den Satellitenstaaten in die UdSSR statt. Und so blieb diese Veranstaltung erst einmal auf dem Papier. In späteren Jahren versuchte der RgW nach dem Vorbild der EZU die Multilateralisierung des Handels der sozialistischen Planwirtschaften untereinander zu fördern. Doch auch diesem Bemühen blieb wegen der Systemeigenschaften der Wirtschaften der Erfolg versagt. Die Integration von Zentralplanwirtschaften setzt einen übernationalen Zentralplaner voraus. Genau diese Rolle hatte Chruš ëv Anfang der 1960er Jahre dem RgW zugedacht. Doch so etwas war selbst im Sowjetimperium nicht durchsetzbar. Politische Integration enthält in der Regel sicherheitspolitische Aspekte. In einer Welt, die in zwei Blöcke geteilt ist, welche auch noch in einem kalten 36 2 Die Evolution der Europäischen Integration Krieg miteinander liegen, häufig am Rande eines heißen Atomkrieges, ist Sicherheit ein Hauptmotiv für den Zusammenschluss. Die Länder z.B., die nach 1990 in die EU strebten (Osterweiterung), strebten mit mindestens ebenso großem Nachdruck unter den Schutzschild der NATO, wo sie auch sehr rasch Aufnahme fanden. Die Interdependenz von militärischer und wirtschaftlicher Stärke ist bereits angesprochen worden. Dieser Integrationsaspekt soll in unserem Buch nicht näher behandelt werden. In der Gründungsphase der Europäischen Union spielte die sicherheitspolitische Integration eine wichtige Rolle. Und es gab wiederholte Versuche, hierfür eine europäische Lösung zu finden, Versuche, die vor allem auch von den USA unterstützt wurden. Sie schlugen aber alle fehl. So kam die atlantische Lösung der NATO zustande. Das bedeutet, Europa, das sich in den 70 Nachkriegsjahren zu einer ökonomischen Weltmacht zusammenschloss, überließ die Führungsrolle in der Sicherheitspolitik den USA und macht auch heute noch wenig Anstalten, auf diesem Gebiet selbständig zu werden. Anzumerken ist, dass die NATO nicht das sicherheitspolitische Instrument der Europäischen Union ist. Denn noch immer gehören ihr die EU Mitgliedländer Schweden, Finnland, Irland, Österreich, Zypern und Malta nicht an. Auf der östlichen Seite des Eisernen Vorhangs entstand mit dem Warschauer Pakt ein Gegenstück zur NATO. 2.1.2 Erste Schritte zur regionalen europäischen Integration Winston Churchill (1874–1965), der große alte Mann der englischen Politik, hat das Ziel in einer berühmten Rede in Zürich am 19. September 1946 vorgegeben: „We must set up a sort of United States of Europe … There can be no revival of Europe without a spiritually great France and a spiritually great Germany … In this undertaking which is so urgently necessary, France and Germany together must take the lead“ (Vanthoor 2002: 2). Was Keynes (1919/1971) nach dem Ende des ersten Weltkriegs bereits forderte, aber zu jener Zeit noch völlig utopisch war, die deutsch-französische Verständigung und Führungsrolle bei einer europäischen Integration, das stand jetzt auf der Tagesordnung. Genauso wie für Keynes war es auch für Churchill selbstverständlich, dass Großbritannien einen solchen Prozess fördere, aber nicht Mitglied der Vereinigten Staaten von Europa werden könne. Diese ausgesprochen konservative Grundüberlegung stand am Beginn eines Prozesses, der die westfälische Ordnung der balance of power in Europa ablösen und mit der Europäischen Union etwas völlig Neues schaffen sollte, und dem am Ende auch Großbritannien nicht fernbleiben konnte. Übersehen wir da nicht die Gründung des Europarats im Jahre 1949? Nein: Ähnlich wie die OEEC auf wirtschaftlichem Terrain ist der Europarat auf politischem Gebiet ein reines Diskussionsforum. Der Europarat hat drei europäische Werte definiert: Gemeinschaft (union dans la diversité), Achtung der Person, Freiheit. Die ursprünglichen Ziele gingen weiter: Von einem gemeinsamen Markt war die Rede, auch eine Militärallianz wurde z.B. von Churchill angesprochen. Aber das ließ sich nicht in die Tat umsetzen, weil man sich nicht auf eine dafür notwendige institutionelle Organisation einigen konnte. Der Konflikt zwischen Föderalisten (Belgien und Frankreich), die als 37 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration Endziel die Vereinigte Staaten von Europa vor Augen hatten, und Unionisten (Großbritannien), die nicht weiter gehen wollten als eine Vereinbarung auf rein zwischenstaatlicher Ebene, kam hier zum ersten Mal voll zum Ausbruch. So wurde es ein Europarat und keine Europaunion. Eine erste Episode des erfolgreichen Integrationsprozesses ist die Benelux- Zollunion, über die man sich schon 1944 im Exil verständigt hatte und die 1948 in die Realität umgesetzt wurde. Die Wirtschafts- und Währungsunion zwischen Belgien und Luxemburg von 1921 fand Aufnahme in die Benelux- Zollunion, die sich als Fernziel ebenfalls eine Wirtschaftsunion setzte, welche dann 1958 geschlossen wurde. Frankreich reagierte auf diesen ersten Integrationsschritt mit dem Wunsch, daran teilzunehmen. Das hätte vor allem einen Ausschluss Deutschlands von dem so entstehenden Markt impliziert und das war von Frankreich durchaus beabsichtigt. Benelux, vor allem die Niederlande, widersetzten sich dem, und so wurde nichts daraus. Frankreich machte noch einen weiteren, ebenfalls gescheiterten Versuch, eine Integration unter Ausschluss von Deutschland auf den Weg zu bringen, nämlich eine bilaterale Zollunion mit Italien. Während der Benelux-Weg zur Integration eindeutig über die Wirtschaft führte, sparten die skandinavischen Länder diesen Bereich in ihren Kooperationsbemühungen gerade aus. 1952 schlossen sich Dänemark, Island, Schweden und Norwegen (Finnland stieß 1955 hinzu) zum Nordischen Rat zusammen und vereinbarten eine Zusammenarbeit im rechtlichen, kulturellen und sozialen Bereich. Drei Dinge sind an diesen Episoden wichtig: Es führen viele Wege nach Rom – und vielleicht auch anderswohin: Es hätte genauso gut auch anders kommen und woandershin führen können. Die Aufnahme Deutschlands in die Integrationsbemühungen hat seine westlichen Nachbarn einige Überwindung gekostet, war aber Voraussetzung für ein Gelingen. Benelux, Frankreich, Italien und Deutschland stellten so etwas wie eine Mindestgröße für den Beginn einer wirtschaftlichen europäischen Integration dar. Der Durchbruch erfolgte mit dem Schuman-Plan. Robert Schuman verkündete am 9. Mai 1950 einen Plan zur europäischen Einigung, den Gründungstext der Europäischen Union (und der 9.  Mai wurde deshalb später zum Europa-Tag erklärt). Der Plan war in wesentlichen Zügen von Jean Monnet entwickelt worden. Während Schuman zur damaligen Zeit französischer Außenminister war, hatte Monnet die Funktion des Leiters der staatlichen Planungskommission (Commissaire général au Plan) inne. Und so trug die Grundidee auch deutlich planerische Züge. Sie lautete: „Die französische Regierung schlägt vor, die gesamte französisch-deutsche Kohle- und Stahlproduktion einer gemeinsamen Hohen Behörde zu unterstellen in einer Organisation, die anderen europäischen Ländern offen steht“. Ziel war eine sektorale Integration, „um Krieg nicht nur undenkbar, sondern materiell unmöglich zu machen“. 38 2 Die Evolution der Europäischen Integration Box 2.3: Jean Monnet oder die europäische Einigung aus dem Geiste der planification? Jean Monnet (1888 – 1979) wird häufig Vater der europäischen Einigung genannt. Ein so komplexes Gebilde, das erst im Laufe langer Jahre Gestalt gewann, hat viele Väter. Für die 1950er Jahre wären hier neben Monnet sicher auch Konrad Adenauer (1876 – 1967), Alcide De Gasperi (1881 – 1954) und Robert Schuman (1886 – 1963) zu nennen. Aber es ist richtig, dass von Monnet die konstruktiven institutionellen Ideen ausgegangen sind. 1976 wurde er vom Europäischen Rat zum ersten Ehrenbürger Europas ernannt. Die erste Grundidee des Schuman-Plans ist planerischer Natur. Krieg materiell unmöglich zu machen, heißt den Nationalstaaten die direkte Verfügung über Ressourcen zu entziehen, die man damals für kriegswichtig hielt – Kohle und Stahl. Deswegen geht es in dem Plan nicht nur um einen gemeinsamen Markt für diesen Sektor, sondern auch darum, die Kohle- und Stahlproduktion einer gemeinsamen Hohen Behörde zu „unterstellen“, d.h. den Markt zentral zu lenken. Diese Grundidee ist in mehrfacher Hinsicht eine Sackgasse. Das Vertrauen in den freien Markt war jedoch in der Weltwirtschaftskrise auf ein Minimum gesunken. Nach dem Krieg herrschte im Westen in weiten Kreisen die Überzeugung, Planung sei auch im Kapitalismus unerlässlich. So richteten die Niederlande ein Zentralplanbüro ein unter der Leitung von Jan Tinbergen (1903 – 1994), dem ersten Nobelpreisträger in der Ökonomie. Frankreich besaß ein Generalkommissariat für Planung, und Großbritannien hatte unmittelbar nach dem Krieg wichtige Sektoren der Schwerindustrie verstaatlicht. Doch nicht diese Tendenz setzte sich durch, sondern der Markt. Für die europäische Integration bedeutete das, nicht gemeinsame Planung musste das Ziel sein, sondern ein gemeinsamer Markt – die zweite Grundidee des Schuman-Plans. Auch eine rein sektorale Integration, ein gemeinsamer Markt für Kohle und Stahl, ist als Sackgasse anzusehen, da im Austausch mit den nicht integrierten übrigen Sektoren der Wirtschaft Reibungsverluste drohen. Wie er in seinen Memoiren verdeutlicht, folgte Monnet (1988) zwei Prinzipien: 1. Europa soll nicht auf Visionen oder Gemeinplätze gegründet sein, sondern auf eine konkrete Ordnung (réalisations concrètes) 2. Gemeinschaftsinstitutionen, und nicht die inter-gouvernementale Kooperation, sind der Schlüssel für ein dauerhaftes Europa. Damit ist klar, dass er für positive Integration und eine bestimmte Form von Staatlichkeit des geeinten Europa plädierte. Er strebte die Vereinigten Staaten von Europa an. Und damit ist ebenso klar, dass liberale Anhänger einer rein negativen Marktintegration in seiner Basisphilosophie eine fundamentale Fehlleitung des europäischen Integrationsprojekts sehen und ihn als Etatisten und Planifikateur ausmachen. Der Vertrag von Paris setzte 1951 den Schuman-Plan in die Realität um und trat 1952 in Kraft. Frankreich, Deutschland, Italien und die Benelux-Staaten gründeten die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), deren 39 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration Bedeutung nicht so sehr in ihren konkreten Aufgaben lag, die sie erfüllen sollte, als vielmehr im Ansatz der europäischen Integration und im Ansatz ihrer institutionellen Organisation: Die französisch-deutsche Verständigung wurde nicht nur propagiert, sondern in einem konkreten Kooperationsprogramm in die Tat umgesetzt. Mit der Hohen Behörde der EGKS wurde ein supranationales Exekutivorgan geschaffen und mit weit reichenden wirtschaftspolitischen Kompetenzen ausgestattet. Eine demokratische Kontrolle der Hohen Behörde wurde in der Gemeinsamen Versammlung institutionalisiert, deren Mitglieder von den nationalen Parlamenten ernannt wurden; doch sie war nur schwach ausgebildet, denn ihr kamen weder Legislativ- noch Budgetrecht zu. Für Streitfälle setzte man ein Gericht mit sieben unabhängigen Richtern ein, die von den Regierungen ernannt wurden. Damit waren die drei staatlichen Gewalten in Stellung gebracht: Legislative (zumindest ihre formelle Hülle in der parlamentarischen Versammlung), Exekutive und Judikative. Natürlich impliziert das nicht automatisch Staatlichkeit des neuen Gebildes, schließlich handelte es sich ja nur um eine auf einen Sektor beschränkte Institution. Grundmerkmale der Konstruktion wurden aber später in die EWG übernommen und dann erweitert und vertieft. Der qualitative Sprung zu den Vereinigten Staaten von Europa, den Monnet gerne gesehen hätte, der wurde allerdings bis heute nicht vollzogen. Einen fast revolutionären ordnungspolitischen Eingriff stellte die Montan- Mitbestimmung dar, die in der Unternehmenskontrolle eine paritätische Mitbestimmung von Arbeit und Kapital durchsetzte. Ihr Ziel war allerdings, die Macht der Stahlbarone zu brechen, und nicht die industriellen Beziehungen des geeinten Europa modellhaft vorzugeben. Sie fand daher auch keine Entsprechung in der EWG. Das Europa der Sechs, das sich hier zum ersten Mal zusammengefunden hatte, war eine klein-europäische Lösung. Großbritannien blieb mit seinem großen, weitgehend verstaatlichten Montansektor außen vor. Das lag vor allem an der supranationalen institutionellen Gestaltung der EGKS. Neben dem Mitbestimmungsmodell, das den englischen Traditionen der industriellen Beziehungen völlig fremd war, standen der Hohen Behörde Möglichkeiten der Produktionslenkung, der Preissetzung und der Investitionslenkung offen – Formen von Wirtschaftspolitik, die der damaligen Labour-Regierung nicht grundsätzlich gegen den Strich gingen, wohl aber dann, wenn sie von einer Hohen Behörde in Luxemburg verordnet wurden. All das wurde nicht so heiß gegessen wie gekocht, in Luxemburg so wenig wie in London. Einer abgeschwächten Form der Kooperation wollte Großbritannien nicht fernbleiben. Folglich schloss es 1954 einen Assoziationsvertrag mit der EGKS. Dieser Vorgang sollte sich noch oft im Prozess der europäischen Integration wiederholen und wurde von Tony Blair (1953*) sarkastisch kommentiert: 40 2 Die Evolution der Europäischen Integration „First we said it wouldn’t happen, then we said it wouldn’t work, then we said we wouldn’t need it. But it did happen and Britain was left behind at every step of the way“ (Financial Times, 23. 11. 2001). Die Etablierung der EGKS wurde begleitet von weitergehenden Bemühungen um eine Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Sie sollte das Problem der deutschen Wiederbewaffnung lösen, die die USA forderten und die Europäer ablehnten. Auch in Deutschland sprachen sich weite, vor allem sozialdemokratische Kreise dagegen aus. Nun ist eine Verteidigungsunion ohne gemeinsame Außenpolitik und ohne politische Union wenig sinnvoll, wenn sie nicht, wie z.B. die NATO, eine Führungsmacht hat. Deshalb bildete man eine vom belgischen Außenminister Paul Henri Spaak (1899 – 1972) geleitete Versammlung, um eine Verfassung für eine Europäische Politische Union (EPU) zu entwerfen. Es hatte den Anschein, als setzten sich Jean Monnet und die Föderalisten durch, eine Entwicklung, die auch die Amerikaner unterstützten, vor allem ihr Außenminister John Foster Dulles (1888 – 1959), der schon als Delegierter bei den Pariser Friedensverhandlungen von 1919 das Elend der innereuropäischen Konflikte beklagt hatte. Doch für einen solchen Schritt war die Zeit 1954 noch nicht reif. Die EPU wurde auf Eis gelegt, und damit war auch eigentlich klar, dass für eine Verteidigungsunion die politische Basis fehlte. Trotzdem schloss man den EVG-Vertrag, der in den Benelux-Ländern und in Deutschland (gegen die Stimmen der SPD wegen der Wiederbewaffnungsfrage) ratifiziert wurde, aber dann in der französischen Nationalversammlung scheiterte. Diese Episode hatte zwei wichtige Konsequenzen: Zum einen waren damit die konstitutionellen Bemühungen und der föderalistische Weg zur politischen Integration Europas vorläufig gescheitert. Die Vereinigten Staaten von Europa hatten sich als Illusion erwiesen. Zum anderen hackte man den Knoten des deutschen Problems durch: Mit den Pariser Verträgen von 1954 erhält Deutschland die volle Souveränität zurück, tritt der NATO bei, die Alliierte Hohe Behörde wird aufgelöst, das Saargebiet europäisiert (um dann 1957 nach einem Volksentscheid mit Deutschland wiedervereinigt zu werden). 2.1.3 Die Verträge von Rom Jetzt war guter Rat teuer. Denn die EGKS konnte ja wohl nicht die Endstation der Integrationsbemühungen sein. Relance européenne, Wiederbelebung des Europagedankens, hieß 1955 die Parole. Auf einer Konferenz der Sechs in Messina wurden die Weichen gestellt. Allerdings war man sich keineswegs einig, wohin der Zug fahren sollte. Die von Monnet beratene französische Regierung hing weiterhin einer planwirtschaftlich orientierten sektoralen Integration an, die sie auf die Atomwirtschaft, den Transportsektor und die Landwirtschaft ausdehnen wollte, Sektoren mit hoher Regulierungsdichte und somit Handelshemmnissen. Die Benelux-Länder plädierten dagegen für eine allgemeine wirtschaftliche Integration in der Form einer Zollunion 41 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration und später eines gemeinsamen Marktes. Es versteht sich fast von selbst, dass Deutschlands liberal orientierter Wirtschaftsminister Ludwig Erhard (1897 – 1977) die marktwirtschaftliche Lösung unterstützte. Eine Kommission, wieder geleitet von Spaak, formulierte 1956 einen Kompromiss, der die Grundlage für die römischen Verträge bildete. Allerdings konnte er nicht auch Großbritannien mit einschließen, das anfänglich an den Kommissionsberatungen teilgenommen hatte. Weder die Idee einer Zollunion noch die Idee einer gemeinsamen Landwirtschaftspolitik, die mit dem Instrument der Preisplanung operiert, waren für die Briten akzeptabel. Am 25. März 1957 wurden die Verträge von Rom unterschrieben und traten zum 1. 1. 1958 in Kraft. Zwei Verträge waren es, der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG oder Euratom). Darin äußerte sich bereits der Kompromiss zwischen sektoraler und funktionaler Integration oder zwischen Plan und Markt. Während für die Benelux-Länder und Deutschland die EWG Priorität genoss, lag Frankreich Euratom besonders am Herzen. Monnet (1988: 531) machte den Gegensatz deutlich: „Für die Mehrzahl der Franzosen war eine Atomenergiegemeinschaft eine klare und deutliche Idee, eine Wirtschaftsgemeinschaft dagegen eine nebulöse. Für einen Teil der Deutschen dagegen war der Gemeinsame Markt das einzige dynamische Konzept für den Aufschwung, für das der Preis von Euratom und seinen Dirigismus zu bezahlen war.“ Es war die EWG, die die weitere Entwicklung bestimmte. „Wettbewerb“ ist der Schlachtruf der EWG, und sie hat der Marktwirtschaft zum Durchbruch verholfen, vor allem in Frankreich und Italien, wo der Staatseinfluss auf die Wirtschaft besonders hoch war. Das leitende Ordnungsmodell der EWG ist allerdings trotzdem das einer koordinierten Marktwirtschaft. Das äußert sich in ihren Grundelementen: Eine Zollunion mit einer gemeinsamen Handelspolitik. Schon hierfür bedarf es einer längeren Übergangsperiode, um die nationalen Zölle abzubauen und den gemeinsamen Außenzoll einzuführen. Ein gemeinsamer Markt mit freiem Verkehr für Güter, Dienstleistungen, Personen und Kapital. Die Realisierung des gemeinsamen Marktes war aber, wie Monnet erklärt hatte, „nebulös“. Bis heute ist umstritten, in welchem Maße die folgenden Bereichen dafür Harmonisierungs- und Koordinierungsmaßnahmen erfordern: – Harmonisierung der Steuer- und Subventionssysteme – Harmonisierung der Sozialabgaben und der Arbeitsgesetzgebung – Harmonisierung der nationalen Gesetze, soweit für einen gemeinsamen Markt erforderlich, insbesondere ein einheitliches europäisches Gesellschaftsrecht – Koordinierung der Wirtschafts-, Geld- und Kreditpolitik – Harmonisierungen in den Bereichen Umwelt, Technologie und Bildung. Gemeinsame sektorale Wirtschaftspolitiken. Konkret wurden im Vertrag die Sektoren Landwirtschaft und Transport angesprochen. Dies war eine Forderung Frankreichs und Italiens, um die eindeutigen Vorteile zu kom- 42 2 Die Evolution der Europäischen Integration pensieren, die Deutschland aus dem gemeinsamen Markt im industriellen Bereich ziehen würde. Eine gemeinsame Wettbewerbspolitik. Dies war eine Forderung Deutschlands, um den etatistischen Tendenzen in der Industriepolitik Frankreichs und Italiens entgegenzuwirken. Die Schaffung eines europäischen Sozialfonds, um zumindest eine rudimentäre Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik zu ermöglichen. Das alles greift fundamental in die nationalen Souveränitätsrechte ein und erfordert eine lange Übergangsperiode. Sehr optimistisch wurde sie für die Schaffung des gemeinsamen Marktes im Vertrag von Rom (Art. 8.1 EWG) auf 12 Jahre festgelegt. 1968 erklärte man stolz, diesen Plan vorzeitig erfüllt zu haben. Das bezog sich allerdings nur auf die Einführung der Zollunion. Der gemeinsame Markt wurde erst viel später mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 ernsthaft in Angriff genommen und ist auch heute noch nicht in allen Aspekten vollendet. Es ist erstaunlich, wie weitsichtig die relevanten Probleme angesprochen worden sind. Denn Vorbilder für einen gemeinsamen Markt ohne politische Integration gab es nicht. Die EWG, der gemeinsame Markt, war eine ordnungspolitische Innovation, und man musste zahlreiche Institutionen, Regelungen und Verfahren erst erfinden, die sein reibungsloses Funktionieren erforderte. Der Zeithorizont von 12 Jahren war zu knapp bemessen. Jede Entscheidung war einstimmig zu treffen. Anders als die EGKS hatten EWG und Euratom keine supranationale Hohe Behörde mit der Möglichkeit, Mehrheitsentscheidungen zu fällen. 2.1.4 Das Gegenmodell: EFTA Als Großbritannien sich realisierte, wohin der in Messina aufs Gleis gesetzte Zug fuhr, verließ es die Spaak-Kommission und setzte alle seine Bemühungen daran, ein Integrationsmodell umzusetzen, von dem es überzeugt war, dass es das bessere sei – zumindest für das eigene Land. Die Bestimmungsfaktoren der britischen Politik sind zum Teil schon erwähnt worden: Die atlantische Gemeinschaft mit den USA, die historisch begründet ist und sich in der engen Kooperation der Finanzmärkte von London und New York, aber auch in einer atomwirtschaftlichen Kooperation manifestierte, die Großbritannien bereits 1952 zur dritten Atommacht werden ließ. Daraus erklärte sich der Anspruch auf die Position einer dritten Weltmacht. Die 1932 in Ottawa begründete Commonwealth-Präferenzzone, die Großbritannien billigen Weizen aus Kanada, billiges Fleisch und billige Butter aus Australien und Neuseeland und billigen Wein aus Südafrika verschaffte. Die liberale Freihandelstradition des 19. Jahrhunderts, durch die den Interessen der britischen Industrie am besten gedient wurde und die man dem kontinentalen Etatismus und Protektionismus entgegenstellte. Aus diesen Bestimmungsfaktoren ergibt sich mehr oder minder logisch die Forderung, eine europäische wirtschaftliche Integration müsse die Form ei- 43 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration ner Freihandelszone annehmen. Auch die übrigen Länder Europas mussten eine sich abzeichnende Zollunion in der Mitte des Kontinents als Bedrohung empfinden. Denn dort lagen ihre Haupthandelspartner, von denen sie durch einen Außenzoll abgeschottet werden würden. Was lag näher, als im Rahmen der OEEC eine große europäische Freihandelszone unter Einschluss der prospektiven Mitglieder der EWG zu organisieren? Unter britischer Führung wird dieses Projekt in Angriff genommen. Ziel ist es, in der Freihandelszone den gemeinsamen Markt aufzulösen wie ein Stück Zucker in einer Tasse englischen Tees. Das Projekt stößt in den traditionell liberal gesinnten Benelux- Ländern, aber auch bei Ludwig Erhard durchaus auf Gegenliebe. Doch das non!, das General de Gaulle, inzwischen in Frankreich an die Macht gekommen, 1958 aussprach, hatte offensichtlich auch die Unterstützung Adenauers, für den die französisch-deutsche Kooperation wichtiger war als das OEEC- Projekt. So wurden ungeachtet dieses Störfeuers, das sich von 1956 bis 1958 hinzog, die römischen Verträge geschlossen. Box 2.4: Der politische Unterschied zwischen der Europäischen Gemeinschaft und einer Freihandelszone „Wollte man erneut die englische Vorherrschaft über Europa, während es gleichzeitig seine Distanz wahrte, so konnte man dies am sichersten durch die Entfernung von den Regeln der Gemeinschaft und den Anschluss an die Freihandelszone erreichen. Das Problem stellte sich vor allem in Deutschland. Ich sprach im Januar 1959 mit Erhard, dessen vom Freihandel beeinflusste Meinungen die Gefahr mit sich brachten, die Politik seines Landes auf Abwege zu führen. ‚Diese Sache ist sehr unangenehm‘, sagte er … ‚Es gibt einen fundamentalen Unterschied‘, erwiderte ich, ‚zwischen der Gemeinschaft, die eine Methode darstellt, um die Völker zu vereinigen, und der Freihandelszone, die ein kommerzielles Arrangement darstellt. Unsere Institutionen erfassen das Ganze und schaffen eine gemeinsame Politik; die Freihandelszone versucht, einzelne Schwierigkeiten zu beheben, ohne sie in den Rahmen eines gemeinsamen Handelns zu bringen. Die Gemeinschaft wird sich durch England erweitern, aber ohne im Prinzip der Integration Konzessionen zu machen‘“ (Monnet 1988: 569). Die liberale Position sieht das verständlicherweise etwas anders: „The free-trade area proposal … had real merit and, as an extension of the OEEC, would have been fully compatible with both it and GATT. A union of nineteen nations [die OEEC hatte zu diesem Zeitpunkt nur 17 Mitglieder] rather than six, a free-trade area would also have been far larger than the EEC. Created only to promote free trade and explicitly nonpolitical, interference with the market at the European level would have been ruled out. Competition would have promoted the principle of comparative advantage and reduced distortions to trade and investment at the national level. The lack of a political component simplified negotiations and made it easier to reach agreement“ (Gillingham 2003: 50). 44 2 Die Evolution der Europäischen Integration Der Versuch, eine „große“ Freihandelszone einzurichten, war gescheitert. Das Europa der Sechs war eine Tatsache. So blieb für die elf restlichen OEEC-Mitglieder nur eine kleine Lösung offen. Sie wurde 1960 in Stockholm vertraglich vereinbart und begründete die Europäische Freihandelsassoziation (European Free Trade Association – EFTA) – das Europa der Sieben. Die OEEC-Mitglieder Irland, Island, Griechenland und Türkei haben sich aus unterschiedlichen Gründen daran nicht beteiligt. Sitz der EFTA wurde Genf, wo sie ein kleines Sekretariat unterhielt, das vor allem die regelmäßigen Ratssitzungen organisierte und sich so vom stetig wachsenden Apparat der Europäischen Gemeinschaften in Brüssel, Luxemburg und Straßburg unterschied. Manifestierte sich nicht allein schon darin die größere Effizienz einer Freihandelslösung? Auch eine Freihandelszone, die sich auf das warenproduzierende Gewerbe beschränkt und, wie die EFTA, Agrarerzeugnisse von der Liberalisierung ausnimmt, ist mit Koordinierungsproblemen konfrontiert, z.B. mit Wettbewerbsverzerrungen. Die Lösung wurde nicht in einem eigenen Wettbewerbsrecht gesucht, wie in der EWG, sondern in schwer kontrollierbaren vertraglich vereinbarten Verboten und Regelungen für Subventionen, Kartellabsprachen, Dumping-Praktiken und das öffentliche Auftragswesen. Weiterentwicklung (widening) und Vertiefung (deepening) der Integration sind der EFTA völlig fremd. 2.1.5 Das Ende der ersten Phase der Integration (1945 – 1960) 1960 kann die erste Phase der Nachkriegsentwicklung und der europäischen Integration als abgeschlossen betrachtet werden. Die Welt war in zwei Blöcke geteilt, Ost und West, die sich in ihren politischen und ökonomischen Systemen fundamental voneinander unterschieden und in einer sehr stabilen Konfrontation einander gegenüberstanden. Ein dritter Block, die Dritte Welt, war noch völlig im Prozess der Entkolonialisierung und Staatenbildung befangen und damit einer der Schauplätze des kalten Krieges, der dort immer wieder in „heiße“ militärische Auseinandersetzungen überging (z.B. Korea-Krieg, Indochina-Krieg). 1960 hatten sich in Europa drei Integrationsmodelle herausgeschält: Der Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RgW; in Abb. 2.1 hellblau). Die Europäischen Gemeinschaften (EGKS, EWG und Euratom; in Abb. 2.1 dunkelblau). Die Europäische Freihandelsassoziation (EFTA; in Abb. 2.1 mittelblau). Einige europäische Staaten (Spanien, Griechenland, Jugoslawien, Albanien, Irland, Finnland und Island; in Abb. 2.1 weiß) nahmen an keinem der Integrationsprojekte teil. Heute ist die EU the only game in town, wie es so schön heißt. Der RgW wurde 1991 aufgelöst, und die EFTA fristet mit den Mitgliedern Island, Norwegen, Schweiz und Liechtenstein ein Schattendasei. Das ist erstaunlich. Würde man nicht auf Grund eines liberalen ökonomischen Kosten-Nutzen Kalküls die Freihandelszone im Wettbewerb der Systeme für überlegen halten? Offensichtlich bietet die tiefere Integration der EU größere Vorteile. Den Mit- 45 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration gliedern der EFTA scheint fast von Beginn an klar gewesen zu sein, dass sie nicht neben der EG, sondern nur mit ihr existieren konnten. Das bedeutete: Entweder Beitritt: Nur etwas mehr als ein Jahr nach Gründung der EFTA stellte Großbritannien 1961 den ersten Antrag auf Beitritt zur EWG. Dänemark, über seine Agrarexporte eng mit den britischen Inseln verflochten, musste sich dem anschließen. Für Irland, das nicht Mitglied der EFTA war, galt das gleiche. 1962 folgte Norwegen mit seinem Beitrittsbegehren. Diese erste Erweiterungsrunde zog sich auf Grund eines wiederholten non! von de Gaulle über 10 Jahre hinweg und trat erst zum 1. Januar 1973 in Kraft – mit Ausnahme Norwegens, dessen Bevölkerung in einem Referendum den Beitritt abgelehnt hatte. Oder Assoziation: Ebenfalls 1961 stellten Österreich, Schweden und die Schweiz einen Antrag auf Assoziation, 1962 folgte Portugal. Assoziation bedeutete im Wesentlichen bilaterale Freihandelsabkommen zwischen der EG und dem Partnerland. Assoziation war eine Form der Bindung an die EG, die den neutralen Ländern (Schweden, Finnland, Österreich und die Schweiz) in der Zeit der Ost-West Konfrontation offen stand. Auch Abbildung 2.1: Die Vierteilung Europas Anfang der 1960er Jahre 46 2 Die Evolution der Europäischen Integration diese Anträge scheiterten erst einmal am französischen non! und konnten schließlich zusammen mit dem Beitritt von Großbritannien, Dänemark und Irland realisiert werden. Freihandelsabkommen zwischen einem EFTA-Land und der EG waren natürlich mit den gleichen Nachteilen behaftet, die das Modell der negativen Integration generell aufweist. Das wirkte sich so lange nicht weiter störend aus, als der gemeinsame Markt innerhalb der EG nicht wirklich Realität war. In der 1986 beschlossenen Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) vereinbarten die EG-Mitglieder die Vollendung des gemeinsamen Marktes bis zum 31. 12. 1992. Das brachte für die verbliebenen EFTA-Länder die Notwendigkeit mit sich, neuerliche Abkommen mit der EG zu treffen, die sich auf eben diesen gemeinsamen Markt bezogen. Die Lösung fand man im Vertrag über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zwischen der EG und der EFTA, der praktisch das Modell des gemeinsamen Marktes auf alle Länder Westeuropas ausdehnte. Nur in der Schweiz fand der Vertrag keine Zustimmung der Bevölkerung, sie blieb folglich dem EWR fern. Box 2.5: Von der Wirtschaftsgemeinschaft zur Union Die Europäische Union firmierte im Laufe der Zeit unter verschiedenen Bezeichnungen, die etwas mit ihrer Entstehungsgeschichte zu tun haben. Den Anfang machten drei Europäische Gemeinschaften: die EGKS von 1952 und die beiden Gemeinschaften der römischen Verträge von 1958, die EWG und die EAG (Euratom). 1965 wurden die drei Gemeinschaften mit Wirkung vom 1. 1. 1967 organisatorisch fusioniert, d.h. Kommission und Rat waren für alle drei Teilgemeinschaften zuständig. Für Parlament und Gerichtshof hatte das schon zuvor gegolten. Diese organisatorisch fusionierten Gemeinschaften laufen unter der Bezeichnung Europäische Gemeinschaften (EG). EG kann aber auch die Europäische Gemeinschaft (im Singular) abkürzen. So nannte sich die EWG in der Neufassung des Vertrages von Maastricht 1992, dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV). Im Art. 1 EGV heißt es: „Durch diesen Vertrag gründen die Hohen Vertragsparteien untereinander eine Europäische Gemeinschaft.“ Gleichzeitig wurde in Maastricht der Vertrag über die Europäische Union (EUV) geschlossen, der eine Vertiefung der Integrationsbemühungen darstellt. Im Art. 1 EUV heißt es: „Grundlage der Union sind die Europäischen Gemeinschaften [im Plural!], ergänzt durch die mit diesem Vertrag eingeführten Politiken und Formen der Zusammenarbeit.“ Der Vertrag von Lissabon führt die Europäische Union und die Europäische Gemeinschaft zusammen. Im Art. 1 EUV heißt es: „Die Union tritt an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft, deren Rechtsnachfolgerin sie ist.“ Die Atomgemeinschaft EAG bleibt davon unberührt. Die Evolution von der Wirtschaftsgemeinschaft zur Union bringt zum Ausdruck, dass sich die europäische Integration im Laufe der Zeit weiterentwickelt (widening) und vertieft (deepening) hat. 47 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration 2.1.6 Die zweite Phase der Integration (1960 – 1992/95) Die zweite Phase der Integration ist gekennzeichnet von den Krisen, die in ihr stattfanden. Einige der Krisen waren interner Natur. Andere hatten internationale Ursachen wie der Zusammenbruch des Bretton Woods Systems (1972), die Ölpreisschocks (1973 und 1979) und das damit verbundene Ende der 30jährigen Nachkriegsprosperität. Die Krisen hatten einerseits eine gewisse Stagnation der Integrationsbemühungen zur Folge, andererseits erforderten sie von den Mitgliedstaaten Anpassungsprozesse, mit denen diese erst einmal selbst fertig werden mussten. Ein neuerlicher Prozess der relance européenne schließt die zweite Phase ab, gekennzeichnet von der Realisierung des gemeinsamen Marktes und der Aufnahme der meisten west-europäischen Länder in die EU. Der erste Prozess war in der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) von 1986 auf den 31. 12. 1992 terminiert. Der zweite Prozess fand mit der so genannten Norderweiterung am 1. 1. 1995 seinen Abschluss, dem Beitritt von Schweden, Finnland und Österreich. Von den internen Krisen seien hier zwei kurz erwähnt, die „Episode des leeren Stuhls“ und die „Episode des handbag-banging“. Beide Episoden verdeutlichen die Anfälligkeit des Integrationsmodells für ein Ausscheren eines der Mitgliedstaaten aus dem integrationspolitischen Grundkonsens der Gemeinschaft. Die wachsende Komplexität der wirtschaftlichen Integration ist nicht begleitet von einer adäquaten politischen Integration. Der Konflikt zwischen einem intergouvernementalen Vertrag und einer supranationalen Institution wirkt sich so lange störend aus, als die EU bestimmte wirtschaftspolitische Kompetenzen besitzt, damit verbundene Entscheidungen jedoch nur einstimmig treffen kann. Die Episode des leeren Stuhls beschreibt die Krise der EG, die General de Gaulle (1890 – 1970) als französischer Staatspräsident (1958 – 1969) heraufbeschworen hatte. 1966 war die Übergangsperiode ausschließlicher Einstimmigkeit nach dem EWG-Vertrag abgelaufen, und Entscheidungen sollten grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden. De Gaulle hatte die Vision eines „europäischen Europa“ (l’Europe européenne), d.h. ein Infragestellen der atlantischen sicherheitspolitischen Gemeinschaft, und die Idee eines „Europa der Vaterländer“ (l’Europe des patries), d.h. eines kontinentaleuropäischen Konzertes der souveränen Staaten unter französischer Führung. Historisch mag man darin einen Rückfall ins 19. Jahrhundert sehen. Praktisch war es eine Abkehr vom eingeschlagenen Integrationsweg: De Gaulle weigerte sich strikt, Souveränität abzutreten oder auch nur zu delegieren. Das hätte ihn für die britische Position und das EFTA-Modell einnehmen müssen, wäre Großbritannien in seinen Augen nicht ein Konkurrent um die Stabführung im Konzert der Nationen gewesen und hätte ein Übergang zum EFTA- Modell nicht die Aufgabe der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) bedeutet. In Rom war verabredet worden, im Rat ab 1966 bestimmte Fragen, vor allem im Bereich der Wirtschaftspolitik (und das hieß zur damaligen Zeit vor allem im Bereich der GAP), mit Mehrheit zu entscheiden. Dem schob de Gaulle einen Riegel vor, indem französische Regierungsvertreter den Sitzungen 48 2 Die Evolution der Europäischen Integration des Rats einfach fernblieben, der damit entscheidungsunfähig wurde. Der Rat, so die französische Position, ist ein rein intergouvernementales Organ, das nur mit Einstimmigkeit Beschlüsse fassen kann, und die Kommission ist ein ihm untergeordnetes rein technisches Organ. Das entsprach weder dem Text, noch dem Geist der römischen Verträge. Und de Gaulle hätte gerne eine grundlegende Neuformulierung der Verträge gesehen. Entsprechende Vorschläge stießen aber auf den erbitterten Widerstand der Partnerländer. Doch die französische Verweigerung der Mitarbeit im Rat musste aufgehoben werden, sollte die Gemeinschaft nicht auseinanderbrechen. So kam es zum Kompromiss von Luxemburg vom Januar 1966. Er begründet zwei Prinzipien, die sich lähmend auf die Tätigkeit der EG auswirkten, eine strikte Unterordnung der Kommission unter den Rat und ein faktisches Vetorecht: Im Verhältnis von Rat und Kommission hat sich letztere dem Rat unterzuordnen. Das heißt vor allem, selbst dort, wo der Kommission nach dem Vertrag ein Initiativrecht zusteht, hat sie ihre Vorschläge mit den Regierungen der Mitgliedstaaten bzw. deren permanenten Repräsentanten abzustimmen. Wo der Vertrag Mehrheitsentscheidungen über Kommissionsvorschläge vorsieht, kann ein Mitgliedland nicht überstimmt werden, wenn wichtige Interessen dieses Landes auf dem Spiel stehen. Es ist klar, dass der Kompromiss der Idee einer europäischen Föderation die Basis entzog, und dass er auch eine Weiterentwicklung und Vertiefung der römischen Verträge wesentlich erschwerte. Dem Integrationsprozess waren Fesseln angelegt worden – fortan bestimmte das langsamste Schiff das Tempo des Geleitzuges. Eine Erweiterung der EG konnte erst nach dem Rücktritt de Gaulles 1969 zum 1. 1. 1973 stattfinden. Doch die Neumitglieder Großbritannien und Dänemark lehnten ebenso wie de Gaulle eine supranationale Gemeinschaft ab und übernahmen den Kompromiss von Luxemburg mit größter Bereitwilligkeit, wodurch er definitiv zum Gemeinschaftsbesitz (acquis communautaire) avancierte. Vom faktischen Vetorecht wieder los zu kommen, war ausgesprochen schwer. Es gelang in einem ersten Schritt 1972 auf dem Gipfel von Paris, wo man übereinkam, sich auf den Kompromiss von Luxemburg nicht missbräuchlich zu berufen, und definitiv 1986 im Zusammenhang mit der Einheitlichen Europäischen Akte, und das unter hörbarem Zähneknirschen von seiten Margaret Thatchers (1925 – 2013). Sie stand im Zentrum der zweiten Krise, der Episode des handbag-banging. Kern der Auseinandersetzung war die Tatsache, dass Großbritannien 1979 16 % des Sozialprodukts der EG erstellte, 20,5 % der Budgeteinnahmen bestritt und nur 10 % der Budgetausgaben erhielt. England war ein Nettozahler. Allerdings gehörte Großbritannien als damals größter Nettozahler (relativ zum BIP) nicht zu den reicheren Ländern der EG. Die Position des Nettozahlers war besonderen strukturellen Eigenschaften der britischen Wirtschaft geschuldet: 49 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration Großbritannien hatte einen intensiveren Außenhandel mit Drittländern (vor allem den Commonwealth-Ländern) und trug überproportional zu den Zolleinnahmen der EG bei. Insbesondere brachte Großbritannien 19 % der Agrar-Importabgaben auf, weil seine Importeure und Konsumenten die Gemeinschaftspräferenz weniger berücksichtigen und mehr aus den Commonwealth-Ländern und den USA importieren. Die Konsumquote war in Großbritannien höher als im Durchschnitt der Gemeinschaft. Folglich war sein Anteil an den Mehrwertsteuereinnahmen der EG höher als sein Anteil am BIP. Der Agrarsektor Großbritanniens war besonders klein und erzeugte wenig Überschüsse. So erhielt er relativ wenig Lagerhaltungs- und Exportsubventionen aus dem EG-Budget. Und der Agrarhaushalt war nun einmal der größte Posten (zu jener Zeit rund 70 %) in diesem Budget. Premierministerin Thatcher verlangte praktisch eine Neuverhandlung des acquis communautaire, d.h. des vereinbarten Budgetprozesses und seiner Prinzipien. Es geht das Gerücht, sie habe in Ratsversammlungen wütend mit ihrer Handtasche auf den Tisch geschlagen und gefordert: I want my money back – daher die Bezeichnung handbag-banging Episode. Als Einzelentscheidung ist so etwas kaum durchzusetzen. Anders sieht es aus, wenn der Rat in einer anderen Angelegenheit die Zustimmung Großbritanniens benötigt. Eine solche Situation ergab sich 1983: Die EG geriet in eine finanzielle Krise. Der vereinbarte Plafond für die Mehrwertsteuerabführung an das EG-Budget war erreicht, aber die Ausgaben für die Landwirtschaft stiegen. Nun galt es, entweder die Einnahmen zu erhöhen, was Frankreich vorschlug, wofür aber die Zustimmung Englands erforderlich war, oder die GAP zu reformieren und ihre Ausgaben zu senken, was England schon immer gefordert hatte und auch in Deutschland Unterstützung fand, was aber bei den größten Nutznießern der GAP, Frankreich und Italien, auf Widerstand stieß. Die Lösung konnte nur ein Kompromiss sein, der Kompromiss von Fontainebleau (1984) – eine Paketlösung, die eine bescheidene Reform der GAP zum Inhalt hatte, die Erhöhung der Budgeteinnahmen für die EG und die Änderung der Budgetregeln zugunsten von Großbritannien (den so genannten Britenrabatt). Dieses Verfahren ist typisch für schwierige Entscheidungen in der Gemeinschaft. Dank des Vetorechts können Mitgliedstaaten ihre nationalen Interessen durchsetzen, indem sie auf den Zeitunkt warten, da ihre Stimme gebraucht wird. Margaret Thatcher steht nicht nur im Mittelpunkt einer Krise in der zweiten Phase der Integration, sondern auch im Mittelpunkt des wichtigsten Integrationsschrittes dieser Phase – der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA). Gegenstand dieses Schrittes war die Vollendung des gemeinsamen Marktes, d.h. die Beseitigung aller Verkehrsbeschränkungen nicht nur für Güter, sondern auch für Dienstleistungen, Personen und Kapital. Das heißt vor allem negative Integration und Liberalisierung und entsprach genau den Erwartungen Englands an die EG, insbesondere aber den streng liberalen Überzeugungen der britischen Premierministerin. Partner und Gegenspieler 50 2 Die Evolution der Europäischen Integration bei dieser Operation war Jacques Delors, seit Januar 1985 Kommissionspräsident, der die Vertiefung der Integration mit einer Weiterentwicklung im rechtlichen und auch im politischen Bereich zu verbinden verstand, was keineswegs auf britische Gegenliebe stieß. Box 2.6: Jacques Delors – ein zweiter Monnet Jacques Delors (1925*) ist nach Jean Monnet wohl der einflussreichste Europa- Politiker, der die Integration entscheidend vorangebracht hat. Vertraut mit der französischen Gewerkschaftsbewegung, der französischen Planification und dem europäischen Parlament war er unter Präsident François Mitterand Wirtschaftsund Finanzminister in Paris geworden und damit verantwortlich für ein kurzlebiges Experiment sozialistischer Wirtschaftspolitik in einer marktwirtschaftlichen Ordnung. 1985 übernahm er die Kommissionspräsidentschaft in Brüssel. Nach 25 Jahren Euroskeptizismus und Integrationsstagnation (1960 – 1984) fallen in seine Präsidentschaft (1985 – 95) drei wichtige Entscheidungen, die den Integrationszug wieder unter Dampf gebracht haben, die Einheitliche Europäische Akte (1986), die Verträge von Maastricht (1992) und die Reform und Reorientierung von Kommission und Gemeinschaftspolitik (das Delors-Paket von 1988). Der liberalen Orthodoxie (Gillingham 2003: 157 – 63) ist Delors, ganz ähnlich wie Monnet, äußerst suspekt, da er auf sehr eigenwillige Weise liberales, sozialistisches, keynesianisches und katholisch-korporatistisches Gedankengut miteinander verbindet. So halten die Implementierung des Binnenmarkts und die Konstruktion der Währungsunion durchaus der liberalen Kritik stand. Sie stützen die marktwirtschaftliche Ordnung und vertiefen den Wettbewerb. Demgegenüber ist Delors‘ Eintreten für eine europäische Sozialunion sehr viel weniger konsensfähig. Auch die Akzentverschiebung der Ausgabenpolitik von der Landwirtschaft auf die Regional- und Strukturförderung entsprach den allgemeinen Erwartungen. Aber die neue Autorität, die die Kommission unter seiner Leitung gewann, festigte die institutionelle Struktur und damit die supranationale politische Rolle der EG. Das Ziel einer politischen Union trat wieder deutlicher in den Vordergrund und damit das Schreckgespenst eines europäischen oder Brüsseler Etatismus. Die EEA kodifizierte das bereits früher vom EuGH formulierte Grundprinzip der wechselseitigen Anerkennung, wodurch die EG der Aufgabe enthoben wurde, für alle Bereiche ein eigenes Regelwerk zu beschließen. Ein freier Binnenmarkt erhöht in erheblichem Maße die Wettbewerbsintensität. Die weniger entwickelten Länder der EG sahen darin eine Gefährdung für ihre Wirtschaft und haben sich in erster Instanz dieser Initiative widersetzt. Ihre Zustimmung – wieder ein Beispiel für typische Paketlösungen – wurde dadurch gewonnen, dass in den Vertrag das Prinzip der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts (Art. 3.1.k EGV, im AEUV wieder fallen gelassen) aufgenommen wurde, das so genannte Kohäsionsprinzip, und vor allem, dass entsprechende Mittel in einem eigenen Kohäsionsfonds ausgewiesen wurden. 51 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration Der Binnenmarkt macht also zahlreiche wirtschaftspolitische Entscheidungen notwendig. Hier jeweils Einstimmigkeit erzielen zu müssen, hätte den Prozess seiner Verwirklichung weit über den anvisierten Termin, Ende 1992, ausgedehnt. Die EG musste zu qualifizierten Mehrheitsentscheidungen zurückkehren, so wie das der römische Vertrag für die Zeit nach 1966 vorgesehen hatte, und diese generell auf alle mit dem Binnenmarkt verbundenen Entscheidungen ausweiten. Das ist trotz des zu erwartenden Widerstands aus Großbritannien und Dänemark gelungen, wobei allerdings sensible Bereiche grundsätzlich ausgenommen blieben, z.B. Geld- und Fiskalpolitik und Teile der Sozialpolitik. 2.1.7 Die dritte Phase der europäischen Integration (1992/95 – 2009) Die dritte Phase der europäischen Integration setzt 1992 in Maastricht zu etwas Neuem an, das man sich 1957 in Rom nicht hätte vorstellen können. Es geht um die Wirtschafts- und Währungsunion und um die Ausweitung der EU auf die ehemals unter sowjetischem Einfluss stehenden Länder Ostmitteleuropas, die Osterweiterung. Diese umfangreichen Um- und Anbauten am europäischen Haus lösten wiederum Bestrebungen aus, das Programm der politischen Einigung voran zu treiben, wozu der Vertrag über eine europäische Verfassung dienen sollte. Diese ist zwar gescheitert, doch hat der Vertrag von Lissabon, 2009 in Kraft getreten, die wesentlichen inhaltlichen Neuerungen des Verfassungsvertrags übernommen. Der neu gewonnene Schwung wäre kaum denkbar ohne grundlegende Ver- änderungen in der historischen Konstellation. Die endogene Dynamik des Integrationsprozesses bringt nur langsame Fortschritte, externe Schocks treiben die Entwicklung voran. Es war noch einmal das deutsche Problem, das zum Handeln zwang. Der Zusammenbruch des Sowjetimperiums und damit des kommunistischen Systems in Ostmitteleuropa hatte 1990 die Wiedervereinigung Deutschlands zur Folge und danach die Anträge der ostmitteleuropäischen Länder auf Mitgliedschaft in der EU. Dadurch verschoben sich die Gewichte in Europa grundlegend. Die Furcht vor einer deutschen Dominanz und vor möglichen deutschen Sonderwegen ging von neuem um. Symbol der deutschen Stärke war die D-Mark als Leitwährung im Europäischen Währungssystem. Es lag folglich nahe, die D-Mark zu europäisieren und eine gemeinsame europäische Währung zu schaffen, die den gleichen Stabilitätsprinzipien wie die D-Mark unterliegen sollte. Diese von Jacques Delors noch vor der Wende angestoßene Idee fand bei Präsident Mitterand und Bundeskanzler Kohl sehr positive Aufnahme, und damit konnte die wichtigste Entscheidung der Maastrichter Beschlüsse, die gemeinsame europäische Währung, ausgearbeitet werden. Eine Währungsunion impliziert für das einzelne Mitglied die Aufgabe wichtiger wirtschaftspolitischer Instrumente, der Geldpolitik und der Wechselkurspolitik. Verständlicherweise stößt das dort auf Widerstand, wo die nationale Souveränität uneingeschränkten Vorrang vor der europäischen Zusammenarbeit hat. Großbritannien, Schweden und Dänemark blieben der Währungsunion vorläufig fern. (Schweden war in Maastricht noch nicht Mitglied der Union, hatte also nicht die Möglichkeit 52 2 Die Evolution der Europäischen Integration des opting-out. Das hat man ihm aber praktisch in den Beitrittsverhandlungen zugestanden, auch wenn Schweden formell verpflichtet bleibt, den Euro einzuführen). Ganz ähnlich liegen die Dinge bei der Zusammenarbeit im Bereich der Innen- und Rechtspolitik. Die Maßnahmen des Vertrags über die Europäische Union folgten zum Teil schon aus den Prinzipien des Binnenmarkts. Die Interdependenz der Systeme lässt fast automatisch auf einen Schritt negativer Integration (z.B. Liberalisierung des Personenverkehrs) weitere Schritte positiver Integration (z.B. eine gemeinsame Einwanderungspolitik und innen- und rechtspolitische Zusammenarbeit) folgen. Worauf man sich in Maastricht noch nicht einigen konnte, das fand im Vertrag von Amsterdam seine Weiterentwicklung, durch den das Schengener Abkommen in den EG- Vertrag aufgenommen und zum Gemeinschaftsbesitz wurde. Im Schengener Abkommen hatten 1985 Frankreich, Deutschland und die Benelux Länder begonnen, die Grenzkontrollen untereinander aufzuheben. Ihm waren im Laufe der Jahre die meisten anderen Mitgliedländer beigetreten mit Ausnahme von Großbritannien, Irland und Dänemark, die sich auch im Vertrag von Amsterdam diesbezügliche Ausnahmen vorbehielten. Beide Vorgänge, die sogenannten opting-out und opting-in Ausnahmeregelungen für einzelne Mitgliedstaaten bei der Schaffung der Währungsunion und der innen- und rechtspolitischen Zusammenarbeit in einem Raum ohne Grenzkontrollen, verdeutlichen Fortschritte im Entscheidungsverfahren der Union bei Dissens über den Entscheidungsgegenstand. Solange eine Institution nicht Gemeinschaftsbesitz (acquis communautaire) ist, unterliegt die Entscheidung sie einzurichten in vielen Bereichen dem Einstimmigkeitsverfahren. Soll das Veto eines oder mehrerer Mitgliedstaaten die Entscheidung nicht grundsätzlich verhindern, sind eben Ausnahmen, sogenannte Derogationen, einzuräumen. Daraus folgt automatisch das so genannte Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten, wodurch die Weiterentwicklung der Zusammenarbeit sehr erleichtert wird. Hatten die Weiterentwicklung und Vertiefung der EU in Maastricht und Amsterdam eine Stärkung des supranationalen Charakters der Gemeinschaft zur Folge, so wurden dort gleichzeitig Prinzipien festgeschrieben, die etatistischen und interventionistischen Zügen der römischen Verträge und ihrer Politik eine Absage erteilten. Eines dieser Prinzipien ist das Bekenntnis zum „Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ (Art. 4.1 EGV, jetzt: Art. 119.1 AEUV), wodurch diese liberale Maxime geradezu Verfassungsrang gewinnt. Eine andere konstitutionelle Festlegung ist das Bekenntnis zum Subsidiaritätsprinzip (Art. 2  EUV und Art. 5  EGV, jetzt: Art. 5 EUV), wonach die nationale Souveränität grundsätzlich vor der Gemeinschaftsebene Vorrang besitzt, es sei denn der Gemeinschaft ist eine ausschließliche Zuständigkeit zugewiesen worden, wie z.B. in der Zollpolitik und der Geldpolitik, oder die angestrebten Ziele lassen sich auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene nicht adäquat realisieren. Dabei handelt es sich offensichtlich nur um politische Prinzipien. Aber oberste Gerichte, so 53 2.1Modelle und Etappen der Europäischen Integration auch der EuGH, verstehen es, Verfassungsgrundsätze in konkrete Rechte zu transformieren. Das zweite Großprojekt der dritten Integrationsphase war die Osterweiterung. Am 1. Mai 2004 fanden acht Länder Ostmitteleuropas, die noch 15 Jahre zuvor unter dem Einfluss der Sowjetunion standen oder sogar Teilrepubliken der Sowjetunion waren, zusammen mit Malta und Zypern Aufnahme in die EU. Drei weitere Länder folgten, Bulgarien und Rumänien zum 1. 1. 2007 und Kroatien zum 1. 7. 2013. Es ist abzusehen, dass weitere Balkanländer hinzukommen. Die notwendigen internen Anpassungen der Gemeinschaft sollte der Vertrag von Nizza (2001) regeln. Das ist nur unvollkommen gelungen. Eine Union von 25 – 30 Mitgliedstaaten bedarf anderer Organisationsstrukturen und Entscheidungsverfahren als die EU-6 oder EU-15, um effektiv arbeiten zu können. Änderungen in diesem Bereich unterliegen aber dem Einstimmigkeitsverfahren und sind dementsprechend schwer durchzusetzen. Hier mussten Vertragsänderungen weitere Fortschritte bringen, was ein wesentliches Ziel des Verfassungsvertrages bzw. des daran anschließenden Vertrages von Lissabon war. In beiden Fällen sollte man aber nicht übersehen, dass es eine starke Dissonanz zwischen der Politik und der Bevölkerung gegeben hat. Am Vorabend der Erweiterung war die Zustimmung zu diesem Schritt unter der deutschen und der englischen Bevölkerung am geringsten in der gesamten Gemeinschaft (Eurobarometer 61 vom Frühjahr 2004). Während sich die Ablehnung in England im Bereich des europäischen Durchschnitts bewegte (und folglich ein großer Prozentsatz der Bevölkerung sich indifferent verhielt), war die Ablehnung in Deutschland besonders hoch. Hier, wie in ähnlicher Weise in Österreich, wird die Kosten-Nutzen Rechnung von der Bevölkerung ganz anders aufgemacht als von der Politik. Eine solche Dissonanz zwischen den politischen Eliten und der Bevölkerung hat spätestens dann negative Folgen, wenn die politischen Eliten die Zustimmung der Bevölkerung zu ihren Projekten benötigen. Das war zum Beispiel dort der Fall, wo die Ratifizierung des Vertrages an ein Referendum geknüpft wurde. Die Ablehnung der Verfassungsvertrages in Frankreich und den Niederlanden ließ sich kaum aus sachlichen Argumenten gegen konkrete Bestimmungen der Verfassung erklären, sondern viele Beobachter sahen darin ein (verspätetes) Votum gegen die Osterweiterung. Ganz ähnlich, wenn auch mit anderem Hintergrund, war die Sitation beim irischen Referendum zum Lissabon-Vertrag im Juni 2008: Im Parlament hatten 160 von 166 Abgeordnete für den Vertrag gestimmt, die Bevölkerung sagte mehrheitlich no (nach gewissen Konzessionen fiel ein zweites Referendum dann positiv aus und der Vertrag konnte 2009 in Kraft treten). Mit dem Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages 2009 und der zweiten Runde der Osterweiterung 2007 sehen wir die dritte Phase der europäischen Integration abgeschlossen. Eine vierte Phase begann 2008 mit dem externen Schock der globalen Finanzmarktkrise, der 2009 eine tiefe Rezession und ab 2010 die Schuldenkrise folgten. Sie ist offensichtlich durch monetäre und fiskalische Probleme gekennzeichnet, deren Bewältigung tiefgreifende in- 54 2 Die Evolution der Europäischen Integration stitutionelle Änderungen innerhalb der EU und insbesondere innerhalb der Eurozone erfordert. Wir kommen darauf im Zusammenhang mit der Währungsunion zurück. 2.2 Erweiterungen: Wer ist drin und wer steht draußen? 2.2.1 Wer wird aufgenommen in den Club? In den vorangegangenen Kapiteln haben wir bereits gesehen, dass die heutige Europäische Union mit dem Europa der Sechs bescheiden angefangen hatte. Damals lautete die Frage nicht so sehr: Wen nehmen wir auf in unseren Club? als vielmehr: Wer möchte überhaupt mitmachen? Allerdings hatte bereits Art. 98 des Gründungsvertrags der EGKS aus dem Jahr 1951 festgestellt: „Jeder europäische Staat kann einen Antrag auf Beitritt zu diesem Vertrag stellen.“ Alle Folgeverträge enthalten einen ähnlichen Satz. Seit Amsterdam 1997 ist er jedoch um eine Klausel erweitert worden und lautet in der Formulierung des Vertrages von Lissabon: „Jeder europäische Staat, der die in Artikel 2 genannten Werte achtet und sich für ihre Förderung einsetzt, kann beantragen, Mitglied der Union zu werden“ (Art. 49 EUV). Den genannten Art. 2 EUV haben wir oben im Abschnitt 1.1.3 zitiert. Erweiterung war also von Anfang an eine strategische Option der Union. Was einen „europäischen“ Staat ausmacht, haben die Verträge offen gelassen (Pechstein 2014). Mit dem Antrag Großbritanniens auf Mitgliedschaft (zusammen mit Irland, Norwegen und Dänemark) änderte sich die Situation. Es wurde klar, dass sich das Konkurrenzunternehmen EFTA nicht durchsetzen würde, und damit stellte sich die Frage nach den Aufnahmebedingungen. Die langwierige Geschichte der ersten Erweiterungsrunde, vor allem de Gaulles markiges non! dem Vereinigten Königreich gegenüber, verdeutlichen, dass eine Gemeinschaft, hat sie sich erst einmal konstituiert, von Neumitgliedern eine gewisse Anpassung an die Gepflogenheiten des Clubs verlangen muss, um ihren Clubgeist, ihren Charakter sozusagen, nicht zu verlieren. Im Falle der ersten Erweiterungsrunde hat das Europa der Sechs vor allem auf zwei Bedingungen gepocht: Die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes, des sogenannten acquis communautaire. Das Grundprinzip für Beitrittsverhandlungen lautet, dass die Verträge nicht neu verhandelt werden können, sondern zusammen mit den weiteren Verordnungen und Regelungen integral zu übernehmen sind. Was verhandlungsfähig ist, sind im wesentlichen Übergangsbestimmungen und, wo das erforderlich ist, die Einordnung des neuen Mitgliedlandes in die Ordnungsstruktur der Gemeinschaft (z.B. Zuteilung von Milch- oder Zuckerquoten, die es 1973 zum Teil noch nicht gab). Auch wenn Großbritannien die Übernahme der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) nur widerwillig geschluckt hat, war diese Bedingung 1973 noch relativ erträglich. Nach weiteren 30 Jahren vertiefter Integration bedeutete die Übernahme des acquis communautaire bei der Osterweiterung im Jahre 2004 die Einarbeitung von Tausenden von Seiten recht-

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.