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11.4 Fiskalpolitik in der Währungsunion in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 415 - 422

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_415

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408 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion Ausgangspunkt der als Geld zu betrachtenden Verbindlichkeiten ist M0, das so genannte Zentralbankgeld: das Bargeld und die Einlagen der Banken und Nicht- Banken bei der Zentralbank. Diese Geldmenge kann die Zentralbank unmittelbar kontrollieren und zum Beispiel durch Diskont- und Offenmarktgeschäfte variieren. Die für die monetäre Analyse relevante Geldmenge M3 unterscheidet sich von M1, d.h. von dem, was der Normalbürger als Geld betrachtet, nämlich sein Bargeld und sein Kontokorrentkonto, durch Einlagen, die gegebenen Falls nur mit einer gewissen Verzögerung liquidiert werden können (M2), und durch Finanzinstrumente der monetären Finanzinstitute, die auf Grund ihrer Kurssicherheit und ihrer Laufzeit ebenfalls rasch „zu Geld zu machen“ sind (M3). Geld wird vom Finanzsektor „gemacht“. Nur auf einen kleinen Bereich dieses Prozesses hat die Zentralbank unmittelbaren Einfluss. Dabei handelt es sich um das Angebot an Zentralbankgeld (M0), das die Banken benötigen, um die Nachfrage nach Bargeld zu befriedigen, ihre Salden im Zahlungsverkehr untereinander auszugleichen und um die Mindestreserveanforderungen der Zentralbank zu erfüllen. Im übrigen sind die Einwirkungsmöglichkeiten der Zentralbank indirekter Natur und verlaufen über die Zinssätze, die sie für die Bereitstellung von Zentralbankgeld fordert. In dem komplexen Geflecht der Wirkungszusammenhänge innerhalb eines Wirtschaftssystems ist der Faktor Zinsen nur einer unter vielen. Nun ist es keineswegs so, dass die Transmission geldpolitischer Maßnahmen in jedem Land quantitativ die gleichen Resultate hervorbrächte. Je nachdem, wie flexibel die wirksamen Märkte sind, welche konkreten Werte die dahinter verborgenen Verhaltensparameter und Reaktionsfunktionen haben und wie die nationalen Finanzsysteme konkret strukturiert sind, werden zinspolitische Maßnahmen früher oder später und mit unterschiedlicher Intensität für die Preisentwicklung in den einzelnen Mitgliedländern wirksam. Daraus ergibt sich vor allem ein Transformationsproblem: Der Übergang von einer nationalen auf die europäische Geldpolitik macht es schwer, wenn nicht ganz unmöglich, das Funktionieren des Transmissionsmechanismus und damit die Wirkung der Geldpolitik genau vorherzusagen. Die Zentralbank kann erst im Laufe der Zeit Erfahrungen gewinnen, so dass sie mit einem doppelten Unsicherheitsproblem konfrontiert ist: Der institutionelle Strukturbruch belastet die Geldpolitik mit Risiken und gleichzeitig verursacht er nach außen ein Reputationsdefizit. Die EZB hat darauf in der ersten Phase ihrer Existenz mit einer besonders konservativen Geldpolitik reagiert, um im Laufe der Zeit Erfahrung und Glaubwürdigkeit zu gewinnen. 11.4 Fiskalpolitik in der Währungsunion Die Konstruktion der EWWU hat keine Vorbilder, an denen sich ihre Designer hätten orientieren können. Insbesondere der Gegensatz von zentralisierter Geldpolitik und dezentralisierter Fiskalpolitik stellt eine Herausforderung dar – oder, wenn man so will, einen ordnungspolitischen Konstruktions- 409 11.4Fiskalpolitik in der Währungsunion fehler (vgl. Box 11.1). Jedes föderative Staatengebilde weist eine gewisse Dezentralisierung der Fiskalpolitik auf. Doch verfügen Föderationen wie die USA oder die Bundesrepublik über hinreichend große Zentralhaushalte, um damit makroökonomische wirtschaftspolitische Funktionen auszuüben. Der europäische Zentralhaushalt (vgl. Kap. 9) kann das seinem Umfang und seinem gesetzlichen Rahmen (obligatorischer Budgetausgleich) nach nicht. Die Gemeinschaft ist deshalb in der Fiskalpolitik auf Koordinierung und Harmonisierung der nationalen Fiskalpolitik angewiesen. Denn eine Fiskalunion im Sinn einer vollständigen Zentralisierung auch nur der globalen Budgetentscheidungen halten wir für eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips und den entsprechenden Souveränitätsverlust für kaum konsensfähig. In einer Wirtschafts- und Währungsunion gibt es prinzipiell drei Begründungen für eine Beschränkung nationaler Souveränität im Bereich der Fiskalpolitik: free rider Verhalten nationaler Regierungen, Übertragungseffekte von der Fiskalpolitik auf die Geldpolitik, Zentralisierung der öffentlichen Finanzen in Anlehnung an die Theorie des optimalen Währungsraums. In einem hoch integrierten Wirtschaftsraum kann es zu free rider Verhalten von Regierungen bei öffentlichen Defiziten kommen. Ein Haushaltsdefizit muss durch die zusätzliche Emission von Staatsschuldtiteln am Kapitalmarkt finanziert werden. Der Staat muss tendenziell höhere Zinsen für seine Neuverschuldung zahlen, je größer das Haushaltsdefizit und der Staatsschuldenstand sind. Das sollte disziplinierend auf das Staatsdefizit wirken. Dieser disziplinierende Effekt wird jedoch durch die Kapitalmarktintegration im Zuge einer Währungsunion abgeschwächt. Der Zinsanstieg ist für den Staat mit defizitärem Haushalt geringer, trifft dafür aber alle Emittenten im integrierten Kapitalmarkt. Denn das Substitutionsverhältnis zwischen Wertpapieren verschiedener öffentlicher Emittenten wird enger. Ein substantieller Teil des Kapitals, das die Sparer im integrierten Wirtschaftsraum anbieten, wird von dem Land mit einer hohen Neuverschuldung angezogen. Das geht zu Lasten der übrigen Mitgliedländer und treibt den Zinssatz nach oben. Infolge dieser partiellen Externalisierung der Kosten von Staatsverschuldung ist zu erwarten, dass die Neigung jedes Staates, sich zu verschulden, in einem hoch integrierten Wirtschaftsraum zunimmt und damit auch der durchschnittliche Zins (Fuest 1995). Das Argument eines free rider Verhaltens bedarf allerdings einer gewissen Relativierung. Denn es ist nicht auf eine Währungsunion beschränkt, sondern trifft prinzipiell auf jede Form ökonomischer Integration zu. Die Aufhebung von Kapitalverkehrsbeschränkungen im Zuge der Vollendung des gemeinsamen Marktes hat hier bereits einen wesentlichen Beitrag geleistet. Deshalb fordert der Maastricht Vertrag generell fiskalpolitische Disziplin und Koordinierung, auch für die Länder, die nicht Mitglied der Währungsunion sind. Außerdem geht das Argument implizit davon aus, dass sich das Angebot am Kapitalmarkt nicht verändert. Ein zinselastisches Angebot an Ersparnissen würde den Zinsauftriebseffekt einer Staatsverschuldung abschwächen. 410 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion Weist ein Staat einen hohen Schuldenstand auf, muss er einen entsprechend hohen Anteil seiner Einnahmen für den Schuldendienst verwenden, wodurch sein finanzpolitischer Gestaltungsspielraum abnimmt. Ein vermeintlich bequemer Ausweg für die betroffene Regierung besteht darin, auf einen Anstieg der Inflationsrate hinzuwirken, um dadurch den realen Wert der Staatsschuld zu senken. Damit ist ein negativer spill-over Effekte von der Finanzpolitik auf die Geldpolitik begründet. Das macht das Leben für eine auf Preisstabilität verpflichtete Zentralbank schwer. Im Beschlussorgan der formell unabhängigen EZB können schuldengeplagte Staaten eine Stimmenmehrheit haben und so eine lockere Geldpolitik durchsetzen. Versuche, die Zentralbankpolitik zu beeinflussen, werden unwahrscheinlicher, wenn die Staatsschuld durch harte Regeln begrenzt wird und laufende Defizite an eine Obergrenze gebunden sind. Schließlich haben wir im Zusammenhang mit der Theorie des optimalen Währungsraums verschiedene Möglichkeiten diskutiert, wie sich Volkswirtschaften an asymmetrische Nachfrageschocks anpassen können, wenn der Wechselkurs nicht mehr zur Verfügung steht. Eine der Maßnahmen ist die Einrichtung eines interregionalen Finanzausgleichs, wie er etwa zwischen den deutschen Bundesländern oder in anderer Form zwischen den Staaten der USA besteht. Dies erforderte allerdings einen höheren Anteil des EU- Budgets an den öffentlichen Finanzen in der Währungsunion. Und das wiederum würde bedeuten, dass die Verfügungsgewalt der Mitgliedstaaten über ihr derzeitiges Budget a priori eingeschränkt ist. Allerdings berufen sich die Befürworter eines uneingeschränkten nationalen Entscheidungsspielraums im Bereich der Fiskalpolitik ebenfalls auf die Theorie des optimalen Währungsraums. Sie weisen zu Recht darauf hin, dass die fiskalische Zentralisierung mit der Möglichkeit eines umfangreichen Finanzausgleichs unter den Mitgliedstaaten lediglich einen von mehreren Anpassungsmechanismen darstellt. Sie ist zugleich aus polit-ökonomischer Sicht die unwahrscheinlichste Variante. Denn das EU-Budget wird auf absehbare Zeit in Relation zu den nationalen Haushalten nicht nennenswert anwachsen. Das Anpassungsproblem bei Nachfrageschocks bleibt also bestehen, und hier ist besonders die Fiskalpolitik gefragt, da sie angesichts von partieller oder vollständiger Autonomie der Tarifparteien das einzige Instrument ist, das die Regierung zur Nachfragesteuerung einsetzen kann. Offensichtlich haben wir es bei der Fiskalpolitik in einer Währungsunion mit einer klassischen trade-off Situation zu tun. Finanzpolitische Regelbindung auf EU-Ebene dient dem Ziel der Preisniveaustabilität und der Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen. Eine weitgehende nationale Autonomie ist hingegen erforderlich, um es den nationalen Regierungen zu ermöglichen, auf asymmetrische Schocks und zyklische Schwankungen zu reagieren, die nicht in allen Mitgliedländern der Währungsunion gleichläufig sind. Zugunsten welches Ziels haben die Entscheidungsträger der Gemeinschaft den trade-off gelöst? Art. 119.3 AEUV fordert von den Mitgliedstaaten als richtungweisenden Grundsatz „gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingun- 411 11.4Fiskalpolitik in der Währungsunion gen“. Was darunter zu verstehen ist, wird in Art. 126 AEUV sowie dem Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit spezifiziert: Ein geplantes oder tatsächliches Haushaltsdefizit darf 3 % des BIP nicht überschreiten, die Obergrenze für den öffentlichen Schuldenstand liegt bei 60 %. Es geht folglich darum, den beim Eintritt in die dritte Stufe der Währungsunion geforderten Konvergenzstand dauerhaft zu sichern. Die Regeln von Art. 126 AEUV gelten aber auch für Mitgliedstaaten, die den Euro nicht eingeführt haben. Lediglich die Vorkehrungen des SWP beziehen sich nur auf die Länder, die den Euroraum bilden. Mit der Verabschiedung des Maastricht Vertrags verfolgte die Gemeinschaft offensichtlich die Absicht, die Fiskalpolitik zu harmonisieren und einen ersten Schritt in Richtung auf eine Wirtschaftsunion zu nehmen, die prinzipiell unabhängig von der Währungsunion existiert. Box 11.6: Haushaltsdefizite – warum oder warum lieber doch nicht? Der Umfang des Staatshaushalts ist über die letzten 150 Jahre dem von Adolph Wagner (1835 – 1917) 1864 formulierten „Gesetz der wachsenden Staatsausgaben“ folgend gewaltig gestiegen. Verantwortlich dafür sind die wachsenden Aufgaben, die man im Rechts- und Wohlfahrtsstaat der öffentlichen Hand zugewiesen hat. Bis zur wirtschaftspolitischen Revolution von John Maynard Keynes (1883 – 1946) galt allerdings unumstößlich die orthodoxe finanzpolitische Doktrin, dass der Staatshaushalt ausgeglichen und so klein wie möglich zu sein habe. Ausnahmen davon wurden nur in Kriegs- und Katastrophenzeiten gemacht. Für die Europäische Gemeinschaft gilt diese Doktrin bis heute (s. Kap. 9) – nicht so für ihre Mitgliedländer. Keynes sah im tiefen konjunkturellen Einbruch der Weltwirtschaftskrise nach 1929 eine Katastrophenzeit, die eine Ausnahme von der Regel rechtfertige. Die keynesianisch beeinflusste Theorie der Wirtschaftspolitik verallgemeinerte seine Argumentation zur so genannten anti-zyklischen Finanzpolitik. Grundsätzlich kann anti-zyklische Finanzpolitik mit einem mittelfristigen Schuldenstand von Null gefahren werden. Es wird aber bei jeder Wachstumsabschwächung nach finanzpolitischen Maßnahmen zur Wiedererreichung des „normalen“ Wachstumspfades gerufen. Die Korrekturen am SWP von 2005 reflektieren diese Einstellung. Hinzu kommt ein permanenter Leistungsdruck auf die demokratischen Regierungen. Im Ergebnis führt das progressive Aufweichen der orthodoxen Doktrin zu steigenden Schulden: In den 20 Jahren von 1977 bis 1997 wuchsen die öffentlichen Schulden der EU-12 von 31 % auf 75,4 % des BIP. Die EWWU zusammen mit dem Vertrag von Maastricht und dem SWP haben diesen Trend vorläufig gebrochen: Von 1998 bis 2007 nahm der Schuldenstand der 17 Euroländer von 72,8 auf 66,4 % ab. Doch die Schuldenkrise hat den zwischenzeitlichen Erfolg zunichte gemacht: 2012 betrugen die durchschnittlichen Schulden dieser 17 Länder 90,6 % ihres BIP. Gegen konjunkturell bedingte Defizite, die durch automatische Stabilisatoren (s. Box 11.7) verursacht werden, ist nichts einzuwenden. Der Versuch, in Abschwungsphasen das Budget auszugleichen, würde die Krise verstärken, genauso wie in Boomphasen die Ausgabe möglicher Überschüsse eine Überhitzung ver- 412 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion ursachen kann. Probleme tauchen dann auf, wenn Regierungen einen diskretionären Handlungsspielraum in der Finanzpolitik erhalten und diesen aktiv nutzen. „Discretionary fiscal policies in Euro area countries over the past three decades have generally been pro-cyclical – that is expansionary in good times, contractionary in bad times – thereby undermining the role of automatic stabilizers“ (IMF 2004: 111, zitiert nach Tanzi 2005: 57). Auch die Hoffnung auf eine wachstumsstimulierende Wirkung einer schuldenfinanzierten Expansionspolitik scheint zu trügen: Es sind eher Länder, in denen der Haushalt konsolidiert wurde, die rasch zu einem Aufschwung kommen (Tanzi 2005). Art. 126 AEUV weist der Gemeinschaftsebene Überwachungsbefugnisse zu. Aufgabe der Kommission in diesem Zusammenhang ist es, einen Bericht über die Haushaltslage von Mitgliedstaaten zu verfassen, die mindestens eines der beiden Kriterien nicht erfüllen oder das Defizitkriterium nicht zu erfüllen drohen. Aufgrund einer entsprechenden Empfehlung der Kommission kann der Ministerrat dann mit qualifizierter Mehrheit ein übermäßiges Defizit in dem entsprechenden Land feststellen und geeignete Maßnahmen zur Defizitbegrenzung vorschlagen sowie eine Frist setzen, in der diese Maßnahmen ergriffen werden müssen. Für den Fall, dass der betreffende Mitgliedstaat innerhalb dieser Frist keine wirkungsvollen Korrekturen vornimmt, sieht Art. 126 verschiedene Sanktionen vor. Trotz dieser Bewehrung mit Sanktionsmöglichkeiten sahen einige Mitgliedstaaten, allen voran Deutschland, das Regelwerk des Maastricht Vertrags nicht als ausreichenden Garant für finanzpolitische Disziplin in der Währungsunion an. Dafür gab es auch gute Gründe. Art. 126.10 AEUV erklärt ausdrücklich, dass die Einhaltung fiskalischer Disziplin nicht beim EuGH eingeklagt werden könne. Entscheidungen obliegen ausschließlich dem Ecofin-Rat, also dem Kreis der Wirtschafts- und Finanzminister. Wer aber trägt maßgebliche Verantwortung für ein Budgetdefizit wenn nicht der Finanzminister? Täter, tatsächliche von heute und potentielle von morgen, richten über sich selbst. Was anderes als ein Freispruch ist da zu erwarten? Kurzum: Auf deutschen Druck wurde im Jahre 1997 ergänzend der von Beginn an ungeliebte Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) ins Leben gerufen. Als einziger Mitgliedstaat der Union hatte Deutschland schon seit längerer Zeit (1967) im „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“ (StWG) einen gesetzlichen Rahmen für die Stabilitätspolitik. Es hat die ständig wachsende Schuldenlast allerdings nicht verhindert. In seiner ursprünglichen Form bestand der europäische SWP aus einer Resolution des Europäischen Rates von Amsterdam und aus zwei Richtlinien des Ministerrats. Letztere wurden im März 2005 geändert. In ihrer Amsterdamer Resolution verständigten sich die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten darauf, gesunde öffentliche Finanzen als mittelfristig annähernd ausgeglichenen Haushalt oder einen Haushaltsüberschuss zu definieren. Diese Formulierung zielt darauf ab sicher zu stellen, dass in Zeiten eines ökonomischen Abschwungs ausreichend Raum für das Wirken automati- 413 11.4Fiskalpolitik in der Währungsunion scher Stabilisatoren (vgl. Box 11.7) oder im Einzelfall auch für diskretionäre Maßnahmen antizyklischer Fiskalpolitik besteht. Weiterhin bekräftigt die Resolution nachdrücklich den Willen der Unterzeichner, die begleitenden Richtlinien fristgerecht und strikt in nationales Recht umzusetzen. Box 11.7: Was sind automatische Stabilisatoren? Als automatische Stabilisatoren werden diejenigen Einnahme- und Ausgabekomponenten des öffentlichen Haushalts bezeichnet, die antizyklisch wirken, ohne dass die Politik mit diskretionären konjunkturabhängigen Beschlüssen eingreift. Auf der Einnahmenseite zählen dazu vor allem einkommensabhängige Steuern und Sozialabgaben und in geringerem Maße Verbrauchssteuern, auf der Ausgabenseite verschiedene Transferzahlungen an private Haushalte (Sozialausgaben). Eine Rezession führt zu steigender Arbeitslosigkeit und einem Rückgang von Unternehmensgewinnen. Dementsprechend sinken die Einnahmen aus der Besteuerung von Arbeitseinkommen und Gewinnen. Umgekehrt steigen die Ausgaben der Arbeitslosen- und Sozialversicherung. Es kommt also gewissermaßen automatisch zu einem steigenden Haushaltsdefizit, das den Konjunktureinbruch abfedert. Der weitaus größere Effekt wirkt dabei über die Einnahmenseite, wohingegen der automatische Anstieg der Ausgaben im Staatshaushalt – anders als bei den Sozialhaushalten – eher gering ist. Nach Berechnungen der OECD führt ein einprozentiges Absinken des BIP in Deutschland zu einem Anstieg des Haushaltsdefizits um 0,5 % des BIP. Ein plötzlicher Wachstumseinbruch von + 1,5 % auf – 2,0 % würde also von einem anfangs ausgeglichenen Haushalt zu einem Defizit in Höhe von ca. 1,8 % des BIP führen. Das Zahlenbeispiel macht deutlich, dass ein Haushaltsdefizit von mehr als 3 % des BIP bei einem Wirtschaftswachstum von etwas unter + 1 % offensichtlich eine Ausgangssituation mit einem strukturellen Budgetdefizit voraussetzt. Das erklärt die Bedeutung, die die Gemeinschaft einem mittelfristig ausgeglichenen Haushalt beimisst. In den 1990er Jahren haben die automatischen Stabilisatoren in der OECD etwa ein Viertel der zyklischen Schwankungen der Wirtschaftsentwicklung ausgeglichen (Girouard/André 2005; van den Noord 2000). Die beiden Richtlinien verleihen dem SWP einen präventiven Arm zur Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite sowie einen korrektiven Arm, der das Verfahren beschreibt, womit ein übermäßiges Defizit bekämpft werden soll. Auf dem Papier schauten die Regelungen vertrauenerweckend aus, die angedrohten Sanktionen bei notorischen Defiziten hinreichend streng. In der Realität war die Abschreckungswirkung gering. Die Erfahrung mit den Regelungen aus Art. 126 AEUV und dem SWP zeigt, dass die finanzpolitische Disziplin in der Anlaufphase zur Währungsunion höher war als nach ihrem Inkrafttreten. Die Drohung, nicht in den Euroraum aufgenommen zu werden, war offensichtlich wirksam, die Drohungen des SWP waren es nicht. Das Ziel eines mittelfristig ausgeglichenen Staatshaushalts mit Überschüssen in guten Jahren ist nur in wenigen Ländern erreicht worden (vgl. Tab. 11.2). Deutschland war in der Zeit von 1990 bis 2006 weit davon entfernt. 414 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion Im Jahr 2003 kam es zu einem Eklat, der die völlig verkehrte Einschätzung der Gefährdungen der Wirtschafts- und Währungsunion offenbarte. Deutschland und Frankreich wiesen im zweiten Jahr in Folge übermäßige Defizite auf. Die Kommission als Hüterin der Verträge empfahl dem Ecofin-Rat, die vorgesehenen Maßnahmen zu ergreifen, was nicht erfolgte. Die Kommission hat die Ablehnung ihrer Empfehlungen durch den Rat nicht auf sich beruhen lassen, sondern vor dem EuGH gegen den Rat geklagt, um die richtige Interpretation und Anwendung des Paktes gerichtlich klären zu lassen. Das Urteil des Gerichtshofes erging im Juli 2004 (Rs. C-27/04) und fiel vergleichsweise zögerlich aus. Der Gerichtshof erkannte an, dass die Bestimmungen des Paktes keine per se Regeln aufstellen, sondern im Einzelfall zu überprüfen sind, so dass der Rat bei ihrer Anwendung einen Ermessensspielraum hat. Grundsätzlich sind Kommission und Rat zur Zusammenarbeit angehalten, was aber ein Abweichen des Rates von den Kommissionsempfehlungen nicht ausschließt. Der zentralen Frage, wo die Grenzen des Ermessensspielraums liegen und wie die Macht zwischen Rat und Kommission in diesem Bereich verteilt sein sollte, wich der EuGH allerdings aus. Das wesentliche inhaltliche Problem des Paktes ist seine asymmetrische Ausgestaltung. In wirtschaftlich schlechten Zeiten sieht er eine Begrenzung öffentlicher Defizite vor, aber er enthält keine Regeln für die fiskalische Konsolidierung in guten Zeiten. Damit sieht er sich mit dem gleichen Problem konfrontiert, wie schon die Protagonisten keynesianischer antizyklischer Fiskalpolitik in den 1960er und 1970er Jahren: Regierungen geben gerne Geld aus, aber sie sparen nur ungern, selbst dann nicht, wenn sie es sich eigentlich leisten könnten. Wir haben in Box 11.7 gesehen, dass die Defizitgrenze von 3 % des BIP selbst im Falle einer drastischen Rezession ausreichend Raum für automatische Stabilisatoren bietet, aber eben nur dann, wenn der Haushalt vorher ausgeglichen war. Das Problem der Durchsetzbarkeit des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit ist durch den oben beschriebenen Umgang mit dem deutschen und dem französischen Defizit im Jahre 2003 evident. Wenn Finanzminister, die für die Defizite verantwortlich sind, sich selbst sanktionieren sollen, dann ist das keine glaubwürdige Ordnungskonstruktion. Zudem birgt das Entscheidungsverfahren mit qualifizierter Mehrheit eine Unleichbehandlung großer und kleiner Mitgliedländer in sich. 2003 hatten Deutschland und Frankreich gemeinsam 20 Stimmen im Rat und benötigten von den restlichen 67 nur weitere 6 Stimmen für die Sperrminorität. Kleine Länder mit geringerem Stimmengewicht sind da schlechter dran. Im März 2005 verabschiedete der Ecofin-Rat eine Änderung des SWP, durch die der Pakt Glaubwürdigkeit zurückgewinnen sollte. Die neuen Regelungen gingen zum Teil auf die festgestellten inhaltlichen Problemen der ursprünglichen Fassung ein. So wurde eine Flexibilisierung des mittelfristigen Haushaltsziels in Abhängigkeit vom Schuldenstand eines Mitgliedstaates eingeführt. Zudem wurde dem asymmetrischen Charakter des Paktes entgegengewirkt, indem nun auch Vorschriften zur Haushaltskonsolidierung in wirtschaftlich guten Zeiten bestehen. Alle anderen Änderungen hingegen 415 11.5Angebotspolitik in der EWWU lockerten den finanzpolitischen Spielraum der Mitgliedstaaten. Die Liste der Ausnahmen, unter denen man ein Defizit von 3 % überschreiten darf, wurde verlängert, die Fristen zur Korrektur eines Defizits ebenfalls. In der folgenden Finanzmarkt- und Schuldenkrise erwiesen sich die Regeln des Vertrages und des Paktes praktisch als Makulatur. Neue Vereinbarungen sind erforderlich, um die Währungsunion zu stabilisieren. 11.5 Angebotspolitik in der EWWU Solange die EZB wachstums- und beschäftigungspolitische Ziele der Preisstabilität völlig unterordnet, könnten gemeinsame fiskalpolitische Bemühungen auch die gesamteuropäische Konjunkturentwicklung von der Nachfrageseite her zu steuern versuchen. Nationale fiskalpolitische Autonomie bezieht ihre ökonomische Rationalität aus Situationen, in denen asymmetrische Schocks und eine asynchron verlaufende Wirtschaftsentwicklung regional beschränkte Nachfragesteuerung wünschenswert machen. Während die fiskalpolitischen Implikationen der Preisstabilisierung wenig umstritten sind, tauchen im Fall der Outputstabilisierung zwei Fragen auf: Inwieweit ist Nachfragesteuerung effektiv? Inwieweit sind regionale Eigenentwicklungen in einer Wirtschafts- und Währungsunion wahrscheinlich? Der Monetarismus hat die geldpolitische Nachfragesteuerung weitestgehend diskreditiert, was einige Zentralbanken wie z.B. das amerikanische Federal Reserve Board nicht daran hindert, Preisstabilisierung und Outputstabilisierung gleichzeitig zu verfolgen. Die Einwände gegen eine fiskalpolitische Nachfragesteuerung sind allerdings nicht so schwerwiegend, dass dieses Instrument grundsätzlich auszuschließen wäre, auch wenn seine Effektivität beschränkt ist. Zur Parallelität der Wirtschaftsentwicklung in den Mitgliedländern der Gemeinschaft gibt es unterschiedliche Überlegungen. Die Annahme, dass Handel und Integration die Synchronisierung förderten, ist nicht zwingend. Denn Handel kann zur verstärkten regionalen Spezialisierung und damit zu vergrößerter Anfälligkeit gegenüber asymmetrischen Schocks führen (Krugman 1991). Doch die Tatsache, dass vor allem die Altmitglieder der EU-15 eine hohe Parallelität ihrer Konjunkturentwicklung aufweisen, zeigt, dass mit der Integration auch die Notwendigkeit fiskalpolitischer Autonomie geringer wird (De Haan/Eijffinger/Waller 2005: 137 ff.). Wenn aber die Nachfragepolitik nicht alles zu leisten imstande ist, was die keynesianische Theorie einmal von ihr erwartet hat, dann rückt die Angebots politik zur makroökonomischen Steuerung ins Blickfeld. Angebotspolitik ist schwieriger zu umreißen als Nachfragepolitik, da sie facettenreicher ist. Das wird bereits bei Betrachtung des grundlegenden klassischen Modells einer Volkswirtschaft deutlich. Dabei ist das gesamtwirtschaftliche Angebot bei vollständigem Wettbewerb durch die Ausstattung mit Produktionsfaktoren – im einfachsten Fall Arbeit und Kapital – bestimmt sowie durch die Produktionstechnologie, mit der die Produktionsfaktoren in Güter und

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.